K 60/07

161/9/A/2008 POSTANOWIENIE z dnia 5 listopada 2008 r. Sygn. akt K 60/07 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bohdan Zdziennicki – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Marian Grzybowski Wojciech Hermeliński Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Ewa Łętowska Marek Mazurkiewicz Janusz Niemcewicz – sprawozdawca Mirosław Wyrzykowski, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2008 r., wniosku Prezydenta Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan w Warszawie o zbadanie zgodności: 1) art. 1 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 3 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 4 w związku z art. 5 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 6 ust. 1 i 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z: a) art. 2, art. 20 w związku z art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, b) art. 10 i art. 43 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, 3) art. 4 ust. 1 pkt 6 i 7 oraz ust. 3 i art. 4 ust. 3 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, 4) art. 7 ust. 1 i 3, art. 8 i art. 9 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 20 w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, 5) art. 10 ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 42 ust. 1 Konstytucji, 6) art. 11 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji, 7) art. 14 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na zbędność wydania wyroku. UZASADNIENIE I 1. Pismem z 14 września 2007 r. Prezydent Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan (dalej: Prezydent PKPP) wniósł o zbadanie zgodności: 1) art. 1 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880; dalej: ustawa z 11 maja 2007 r. lub ustawa) z art. 2 Konstytucji, 2) art. 3 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 4 w związku z art. 5 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 6 ust. 1 i 3 ustawy z: a) art. 2, art. 20 w związku z art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, b) art. 10 i art. 43 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, 3) art. 4 ust. 1 pkt 6 i 7 oraz ust. 3 i art. 4 ust. 3 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, 4) art. 7 ust. 1 i 3, art. 8 i art. 9 ust. 1 ustawy z art. 2, art. 20 w związku z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, 5) art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 42 ust. 1 Konstytucji, 6) art. 11 ustawy z art. 2 Konstytucji, 7) art. 14 ustawy z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prezydent PKPP przyjął, że kwestionowana ustawa z 11 maja 2007 r. dotyczy spraw objętych zakresem działania tej organizacji. Do podstawowych celów tej ustawy należy bowiem kształtowanie rynku pracy i stosunków zatrudnienia. Kwestionowana ustawa ogranicza konstytucyjną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej m.in. członków PKPP. Ponadto ustawa z 11 maja 2007 r. określa zasady i tryb administracyjno-prawnej reglamentacji prowadzenia działalności gospodarczej w formie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a więc obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. Podstawowym instrumentem tej reglamentacji jest zaś wprowadzenie obowiązku uzyskiwania zezwoleń na tworzenie i działanie, co prowadzi do ograniczenia powstawania większych obiektów handlowych. Przywołując prace ustawodawcze, Prezydent PKPP zwrócił uwagę, że uzasadnienie projektu kwestionowanej ustawy dowodzi, iż instytucje wprowadzone przez ustawę miały służyć ukształtowaniu lokalnej struktury zatrudnienia (rynku pracy) w sposób preferujący lokalne małe firmy. Uchwalenie ustawy miało doprowadzić nie tylko do zniwelowania bezrobocia, lecz przede wszystkim do kształtowania struktury zatrudnienia. Zdaniem wnioskodawcy ustawodawca nie tyle zamierzał chronić pracowników przed utratą pracy, ile raczej chronić małe lokalne firmy przed utratą pracowników na rzecz powstających wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Odwołując się do kierunku unormowań całej ustawy z 11 maja 2007 r., Prezydent PKPP podkreślił, że niezależnie od skutków w sferze stosunków pracy i wpływu na rynek pracy, zakwestionowane przepisy w rażący sposób zaburzają warunki konkurencji i naruszają wolność gospodarczą pracodawców zrzeszonych w PKPP. Naruszenie swobody gospodarczej polega na wprowadzeniu reglamentacji prowadzenia działalności usługowej i handlowej. Naruszenie to nie znajduje dostatecznego usprawiedliwienia i nie spełnia wymogu proporcjonalności. Prezydent PKPP zauważył przy tym, że jego zdaniem do występowania legitymacji PKPP wystarczające jest, aby kwestionowane regulacje dotyczyły bezpośrednio sytuacji prawnej pracodawców zrzeszonych w tej organizacji, nawet jeżeli nie dotyczą one stosunków pracy, lecz szeroko pojętych interesów pracodawców. Wynika to stąd, że reglamentacja administracyjno-prawna wielkich obiektów handlowych niewątpliwie dotyczy interesów członków PKPP. Na tle tak rozumianej istoty zaskarżenia Prezydent PKPP odniósł się do szczegółowych przepisów ustawy wskazanych na wstępie. 2. Pismem z 16 czerwca 2008 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniósł o umorzenie postępowania z powodu niedopuszczalności orzekania. W uzasadnieniu stanowiska Prokurator Generalny, odwołując się do orzecznictwa Trybunału, stwierdził, że legitymacja podmiotów wyliczonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji ma charakter szczególny. To znaczy, że podmioty te nie są upoważnione do inicjowania kontroli konstytucyjnej w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, dotyczących ogółu obywateli. Prokurator Generalny odnotował, że z tego też powodu art. 191 ust. 2 Konstytucji stanowi, iż tego rodzaju podmioty mogą wystąpić z wnioskiem do Trybunału tylko wtedy, gdy akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania; konieczny jest nie tylko bezpośredni związek przepisu z zakresem działania danego podmiotu, ale też dodatkowo niezbędne jest, aby ów zakres działania wynikał bezpośrednio z przepisu. Prokurator Generalny stwierdził, że wniosek PKPP w istocie zmierza do uznania za niekonstytucyjną całej ustawy, której celem jest określenie zasad i trybu wydawania zezwoleń na tworzenie i działanie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Z faktu, że w uzasadnieniu projektu ustawy zwraca się uwagę na to, że powstanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego może mieć wpływ na lokalny rynek pracy, nie można wyprowadzić wniosku, że ustawa dotyczy zatrudniania pracowników. Prokurator Generalny zauważył ponadto, że analiza treści zakwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów ustawy z 11 maja 2007 r. nie daje podstaw do przyjęcia, że którykolwiek z nich normuje stosunki między pracodawcą a pracownikami. Do przepisów takich nie można zaliczyć bowiem art. 1, art. 7-9 oraz art. 11 i art. 14 ustawy. Nie regulują one sfery stosunków pracy, co powoduje, że organizacja pracodawców nie jest uprawniona do zainicjowania postępowania w tej sprawie. 3. W związku ze złożeniem wniosku przez PKPP, Trybunał Konstytucyjny dopuścił do wyrażenia poglądu w sprawie stowarzyszenie rejestrowe – Polską Radę Centrów Handlowych (dalej: PRCH). PRCH zaznaczyła, że koncentruje się na praktycznych aspektach stosowania kwestionowanej ustawy z 11 maja 2007 r., ze szczególnym uwzględnieniem wiedzy branżowej. Stowarzyszenie podzieliło stanowisko PKPP, wskazując przede wszystkim na negatywne skutki stosowania zaskarżonej ustawy. Sprowadzają się one m.in. do paraliżu zarządzania działającymi już obiektami wielkopowierzchniowymi, dublowania procedur reglamentujących działalność takich obiektów, co w rezultacie może prowadzić do zagrożeń o charakterze korupcyjnym. Wyeksponowano jeden ze skutków stosowania ustawy, polegający na daleko posuniętej dyskrecjonalności działania organów władzy w sferze obowiązków sporządzania przez inwestorów obligatoryjnych opinii, analiz etc., które poprzedzają uruchomienie działalności gospodarczej. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. W sprawie o sygn. K 46/07, rozpoznanej z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, Trybunał Konstytucyjny 8 lipca 2008 r. orzekł: „Ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej” (Dz. U. z 2008 r. Nr 123, poz. 803). 2. Z porównania petitum wniosku PKPP z sentencją wyroku w sprawie o sygn. K 46/07 wynika jednoznacznie, że powyższe rozstrzygnięcie Trybunału rodzi obowiązek umorzenia postępowania ze względu na zbędność wydania wyroku, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). PKPP, kwestionując konstytucyjność konkretnych przepisów ustawy z 11 maja 2007 r., w istocie kwestionowała całą tę ustawę, czego dowodzi następujący fragment uzasadnienia wniosku: „(...) na wypadek stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny, iż wskazane powyżej przepisy Ustawy są niezgodne z Konstytucją lub TWE, wnoszę o stwierdzenie, że przepisy te są związane z pozostałymi przepisami Ustawy, w tak ścisły sposób, że jej stosowanie jest niemożliwe i nie może stać się ona elementem polskiego porządku prawnego”. W sprawie o sygn. K 46/07 Trybunał orzekł o niekonstytucyjności całej zaskarżonej przez PKPP ustawy. W tym miejscu Trybunał Konstytucyjny przypomina, że „Brak podstaw do przyjęcia powagi rzeczy osądzonej nie oznacza jednak, że uprzednie rozpoznanie sprawy konstytucyjności określonego przepisu z punktu widzenia tych samych zarzutów może być uznane za prawnie obojętne. W orzecznictwie TK przyjmuje się, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z zasadą ne bis in idem (...). Stwierdzenie przesłanki ne bis in idem prowadzi z kolei do umorzenia postępowania z powodu zbędności orzekania. Trybunał dokonuje oceny celowości prowadzenia postępowania i orzekania w kwestii, która została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta. Ponowne rozpoznawanie tej samej kwestii czyni niewątpliwie postępowanie zbędnym, w przypadku uprzedniego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją zakwestionowanego ponownie przepisu. Nie ma przy tym znaczenia fakt wskazania nowych, oprócz będących już podstawą orzeczenia niekonstytucyjności, wzorców kontroli konstytucyjnej” (postanowienie TK z 28 lipca 2003 r., sygn. P 26/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 73, s. 853-854, a także zob. postanowienie z 3 kwietnia 2007 r., sygn. P 47/06, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 41, s. 431). Uzupełniając należy dodać, że przez wzorce kontroli należy tu rozumieć zarówno wzorce konstytucyjne, jak i wzorce będące unormowaniami prawa międzynarodowego. Wnioskodawca wskazał bowiem jako wzorce kontroli nie tylko dodatkowe unormowania konstytucyjne, ale również regulacje międzynarodowe. Ze względu na to, że zaskarżona ustawa utraciła moc obowiązującą z chwilą ogłoszenia w Dzienniku Ustaw wyroku w sprawie o sygn. K 46/07, Trybunał uznał za niecelowe rozstrzyganie podniesionej przez Prokuratora Generalnego kwestii legitymacji PKPP Lewiatan. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.