K. 5/92

29 Postanowienie z dnia 14 lipca 1993 r. Sygn. akt (K. 5/92) Trybunał Konstytucyjny w składzie: Przewodniczący: Prezes TK Mieczysław Tyczka Sędziowie TK: Tomasz Dybowski - sprawozdawca Kazimierz Działocha Wojciech Łączkowski Maria Łabor-Soroka - sprawozdawca Remigiusz Orzechowski Ferdynand Rymarz Janina Zakrzewska Andrzej Zoll po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 1993 r. wniosków: a) pięćdziesięciu dwóch posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie niezgodności art. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe raz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 21, poz. 85) z art. 1, art. 3 i art. 79 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; b) Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niezgodności art. 5 pkt 1 lit. a i b pkt 3 powołanej w pkt a postanowienia ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. z art. 1 i 79 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz o stwierdzenie niezgodności art. 5 pkt 1 lit. a wymienionej ustawy z art. 67 ust. 2 Konstytucji; c) Naczelnej Rady Spółdzielczej o stwierdzenie niezgodności art. 5 powołanej w pkt a postanowienia ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. z art. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. postanowił: umorzyć postępowanie. UZASADNIENIE Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia 27 kwietnia 1992 r. wniósł o stwierdzenie, że: - art. 5 pkt 1 lit. a i b pkt 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 21, poz. 85) jest niezgodny z art. 1 i art. 79 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - art. 5 pkt 1 lit. a cytowanej ustawy jest niezgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, iż art. 5 ustawy zmienił art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o uporządkowaniu stosunków kredytowych stanowiąc, iż tracą moc akty wykonawcze w zakresie dotyczącym oprocentowania, umarzania i spłaty kredytów, o których mowa w art. 121 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. - Prawo budżetowe (Dz.U. Nr 4, poz. 21 ze zm.) nie tylko w stosunku do nowo zawieranych umów tj. po 1 stycznia 1990 r., lecz wszystkich tego rodzaju umów zawieranych także przed wejściem w życie ustawy o uporządkowaniu stosunków kredytowych. Nastąpiło więc wyraźne zadziałanie ustawy wstecz. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich likwidacja dotacji budżetowych z dniem 1 stycznia 1992 r. w stosunku do umów zawartych do dnia 31 grudnia 1989 r., objętych ustawową gwarancją ich utrzymania, dokonana na mocy art. 5 zaskarżonej ustawy stanowi o uchyleniu się przez Państwo od podjętych ustawowo oraz zagwarantowanych w umowach zobowiązań zarówno wobec banku kredytującego spółdzielcze budownictwo mieszkaniowe, jak i spółdzielni i ich członków, zmuszając ich do ponoszenia ciężaru zobowiązania ciążącego dotychczas na budżecie. Ustawowa zmiana działa więc retroaktywnie tak w stosunku do uchylonych aktów normatywnych, jak i zawartych umów. W jej wyniku podmioty będące stronami umów, o których mowa powyżej, straciły prawo umorzenia części kredytów, które to prawo wynikało z ustawy z 28 grudnia 1989 r. o uporządkowaniu stosunków kredytowych. W odmienny sposób zostały ukształtowane warunki spłaty kredytów przez skrócenie okresu spłaty. Takie działanie ustawodawcy stanowi, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, naruszenie konstytucyjnej zasady państwa prawnego urzeczywistniającej się m.in. poprzez zasadę zaufania obywateli do prawa i niedziałania prawa wstecz. Dokonując zmiany istotnych postanowień w umowach ustawodawca naruszył także zasady: swobody umów, równości stron umowy, obowiązku dotrzymania zobowiązań. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich nastąpiło także naruszenie zasady sprawiedliwości, zakazującej rozkładania skutków kryzysu gospodarczego na niektóre grupy obywateli, zamiast na wszystkie warstwy społeczne. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na naruszenie zasady ochrony rodziny (art. 79 ust. 5 Konstytucji RP), rozumianej jako dążenie państwa do poprawy sytuacji mieszkaniowej rodzin. Według Rzecznika zaspokojenie tych potrzeb w Polsce odbywa się przede wszystkim poprzez budownictwo spółdzielcze. Odstąpienie od powyższych zasad nastąpiło w sposób wybiórczy poprzez posłużenie się niedopuszczalnym, nie znajdującym oparcia w zasadzie sprawiedliwości kryterium, bowiem ustawodawca realizację uprawnień uzależnił od daty dokonania wstępnego rozliczenia kosztów budowy z bankiem oraz terminu oddania budynku do użytku. Takie kryterium nie może, zdaniem Rzecznika, stanowić przesłanki różnicowania praw, stoi więc ono w sprzeczności z zasadą sprawiedliwości (brak usprawiedliwionych przyczyn różnicowania). Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał także na fakt, iż nadmierne obciążenie dłużników poprzez zmianę zasad spłaty kredytów może doprowadzić do ich niewypłacalności, a tym samym pogorszenia sytuacji finansowej wierzycieli. Powyższe twierdzenia Rzecznika Praw Obywatelskich są zbieżne z twierdzeniami zawartymi we wniosku Naczelnej Rady Spółdzielczej która uważa, iż zaskarżona ustawa jest niezgodna z art. 1 i 3 Konstytucji. Zdaniem Rady ustawa narusza zasadę lex retro non agit, zasadę praw nabytych, zasadę pacta sunt servanda. Zasada ochrony praw nabytych - zdaniem tego wnioskodawcy - jest naruszona, gdyż to obywatele będą musieli ponieść zwiększone obciążenia z tytułu zmiany ustawy. W ocenie Naczelnej Rady Spółdzielczej naruszono także art. 3 Konstytucji, w myśl którego każdy organ państwa ma obowiązek przestrzegania obowiązującego prawa. Tymczasem ustawa z 10 marca 1992 z mocą od 1 stycznia 1992 r. nie daje szans dostosowania się do nowej sytuacji podmiotom, których kwestionowane przepisy dotyczą. Brak vacatio legis jest więc naruszeniem art. 3 Konstytucji, a także art. 1. Wniosek poselski podnosi natomiast niezgodność art. 5 wymienionej ustawy z art. 1, art. 3 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem posłów naruszono przede wszystkim zasady: niedziałania prawa wstecz i zasadę sprawiedliwości społecznej. Prokurator Generalny w swym stanowisku uznał, iż cytowana ustawa jest w całości zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Prokuratora Generalnego w przedmiotowej sprawie podstawowy dylemat stanowi pytanie: czy zasady konstytucyjne, w tym przede wszystkim zasada ochrony praw nabytych, mogą być dochowane w każdej sytuacji bez liczenia się z realiami ekonomicznymi. W ocenie Prokuratora Generalnego zasada ochrony praw nabytych nie ma charakteru absolutnego i właśnie w przedmiotowej sprawie należy od niej odstąpić. Jest to uzasadnione stanem finansów państwa uniemożliwiającym zachowanie dotychczasowych zasad kredytowania budownictwa mieszkaniowego. Poza tym państwo powinno zachować równe możliwości uzyskania kredytu mieszkaniowego dla wszystkich, co przy zachowaniu postanowień o umarzaniu kredytów i długoterminowych spłatach naruszałoby zasadę sprawiedliwości. Osoby obecnie zaciągające kredyty byłyby bowiem takich możliwości pozbawione. Trybunał Konstytucyjny rozpatrując przedmiotowe wnioski o orzeczenie niezgodności przepisu art.5 ustawy z dnia 15 lutego 1992r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw z przepisami art. 2, art. 3, art. 7, art. 67 ust. 2 i art. 79 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej pozostawionymi w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426) zważył i ustalił co następuje: Przepis art. 5 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 3 ustawy spowodował zmiany w systemie kredytowania budownictwa mieszkaniowego w ten sposób, że: nastąpiła zmiana postanowień ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o uporządkowaniu stosunków kredytowych, oraz że uchylono postanowienia umów zawartych pomiędzy bankami a spółdzielniami mieszkaniowymi w zakresie umorzeń i spłaty kredytów jeżeli kredyt był w momencie wejścia w życie nowelizacji w okresie realizacji inwestycji i nie "przeszedł" w okres spłaty do dnia 31 marca 1992 r. Wspomniana nowelizacja zatem doprowadziła nie tylko do zmiany treści norm prawnych, lecz stanowiła równocześnie bezpośrednią ingerencję w treść zawartych umów. Uchwalona przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzeniu w dniu 29 grudnia 1992r. ustawa o zmianie ustawy o uporządkowaniu stosunków kredytowych (Dz.U. z dnia 19 maja 1993 r. Nr 40, poz. 181) brzmi następująco: "Art. 1. W ustawie z dnia 28 grudnia 1989 r. o uporządkowaniu stosunków kredytowych (Dz.U. Nr 74, poz. 440 i z 1992 r. Nr 21, poz. 85) wprowadza się następujące zmiany: 1) w art. 1: a) w ust. 1: - w pkt 2 wyrazy "oraz dotyczące umorzeń kredytów na cele budownictwa mieszkaniowego w odniesieniu do zadań nie rozliczonych i nie oddanych do użytku do dnia 31 marca 1992 r." skreśla się, a przecinek zastępuje kropką, - skreśla się pkt 3, b) skreśla się ust. 3a; 2) w art. 3: a) w ust. 1 po wyrazach "części zadłużenia wobec banku" przecinek zastępuje się wyrazem "lub", a wyrazy "lub przejściowym wykupieniu przez budżet państwa części należnego bankowi oprocentowania" skreśla się, b) w ust. 2 pkt 1 wyrazy "w ust. 1 " zastępuje się wyrazami "w art. 2 ust. 1 ", c) w ust. 3 po wyrazach "w okresie przejściowym", dodaje się wyrazy "nie dłużej jednak niż do końca 1994 r.", a po wyrazach "w drodze rozporządzenia" dodaje się wyrazy "do 40%"; 3) w art. 5 ust. 2 otrzymuje brzmienie: "2. Tracą moc akty wykonawcze w zakresie dotyczącym oprocentowania i umarzania kredytów, o których mowa w art. 121 ust. 2 ustawy wymienionej w ust. 1, w odniesieniu do nowo zawieranych umów”. Art. 2. Ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z mocą od dnia 1 kwietnia 1992 r." Trybunał Konstytucyjny po dokonaniu analizy tekstów aktów prawnych ustalił, że w czasie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nastąpiła zmiana w kwestionowanych przez wnioskodawców postanowieniach art. 5 ustawy z dnia 15 lutego 1992r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 21, poz. 85) wskutek wejścia w życie z dniem 1 kwietnia 1993 r. ustawy z dnia 29 grudnia 1992r. o zmianie ustawy o uporządkowaniu stosunków kredytowych (Dz.U. z 1993 r. Nr 40, poz. 181). Tym samym akt normatywny będący przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny został uchylony. Ustawa w brzmieniu z dnia 29 grudnia 1992 r. przywróciła postanowienia umów kredytowych zawartych przed dniem 1 stycznia 1990 r. dotyczących umorzeń oraz okresów spłaty, uchylonych postanowieniami ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o zmianie ustawy - Prawo budżetowe oraz niektórych innych ustaw (art. 5). Ustały więc skutki dokonania noweli z dnia 15 lutego 1992 r. (z mocą wsteczną). W tym stanie rzeczy zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470) postanowiono jak w sentencji postanowienia. Gdy idzie o wniosek Grupy Posłów, to wobec rozwiązania Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i utraty przez posłów z dniem 1 czerwca 1993 r. mandatów poselskich nastąpiła także utrata przez nich legitymacji do wystąpienia w sprawie w charakterze uczestnika postępowania - wnioskodawcy. W związku z tym jednakże, że dwóch wnioskodawców pozostało legitymowanych do występowania w sprawie, Trybunał Konstytucyjny wydał rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania.