K 5/09

42/4/A/2010 postanowienie z dnia 29 kwietnia 2010 r. Sygn. akt K 5/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Teresa Liszcz – przewodniczący Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Wojciech Hermeliński – sprawozdawca Andrzej Rzepliński, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2010 r., wniosku Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” o zbadanie zgodności: art. 3 ust. 2 i art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656) oraz załącznika nr 1 do tej ustawy z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375) umorzyć postępowanie ze względu na zbędność wydania wyroku. UZASADNIENIE I 1. Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656; dalej: ustawa o emeryturach pomostowych, u.e.p.) wprowadza szczególny rodzaj emerytur dla niektórych kategorii pracowników. Zgodnie z art. 4 pkt 5 tej ustawy prawo do tych świadczeń przysługuje osobom, które wykonywały prace w szczególnych warunkach lub prace w szczególnym charakterze w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 3 u.e.p. lub art. 32 i art. 33 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach z FUS) przed 1 stycznia 1999 r. Definicja prac w szczególnych warunkach wynika z art. 3 ust. 1 i 2 u.e.p., a ich szczegółowy wykaz zawarty jest w załączniku nr 1 do ustawy. 2. Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność” (dalej: wnioskodawca), działając na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 Konstytucji, w piśmie z 21 stycznia 2009 r. wniosła o zbadanie zgodności art. 3 ust. 2 i art. 4 pkt 5 u.e.p. oraz załącznika nr 1 do tej ustawy z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, zarówno wykaz szczególnych warunków pracy, jak i zestawienia prac w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze, których wykonywanie uprawnia do emerytury pomostowej, powinny zostać ustalone „z należytą starannością”. Warunkom tym nie odpowiada „pominięcie (…) w wykazie szczególnych warunków pracy (…) takich warunków pracy, które ze względu na kryteria medyczne są szczególne (czyli spełniają warunki określone w art. 3 ust. 1 ustawy o emeryturach pomostowych)”, tzn. prac w warunkach występowania hałasu, wykonywanych poza pomieszczeniami zamkniętymi oraz pracy zmianowej nocnej (na poparcie tej tezy wnioskodawca przytoczył omówienie ekspertyz medycznych i literatury, załączonej do wniosku). Prowadzi ono do zróżnicowania sytuacji pracowników zatrudnionych w „obiektywnie rzecz biorąc szczególnych” warunkach, ponieważ jedynie część z nich ma prawo do emerytury pomostowej. Tego typu działania – zdaniem wnioskodawcy – „posiadają znamiona dyskryminacji” i powinny spowodować uznanie niezgodności art. 3 ust. 2 u.e.p. oraz załącznika nr 1 do tej ustawy z art. 32 Konstytucji. Podobnie ocenił on uwzględnienie w wykazie prac w szczególnych warunkach tych „prac, które nie mieszczą się w ustawowej definicji”, nie wskazując jednak przykładów ani szczegółowego uzasadnienia dla tego twierdzenia. Odnosząc się zaś do art. 4 pkt 5 u.e.p., wnioskodawca stwierdził, że przepis ten różnicuje sytuację prawną pracowników ze względu na datę rozpoczęcia pracy (datą graniczną jest 1 stycznia 1999 r.). Tymczasem o przysługiwaniu prawa do emerytury pomostowej powinny decydować szczególne warunki pracy lub charakter pracy, określone na podstawie kryteriów medycznych. W opinii wnioskodawcy, żadne przekonujące argumenty nie uzasadniają pozbawienia prawa do emerytury pomostowej pracowników, którzy rozpoczęli wykonywanie pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze po 31 grudnia 1998 r. Wnioskodawca omówił ponadto cele reformy systemu emerytalnego i rentowego, wprowadzonej w życie 1 stycznia 1999 r. Przy tej okazji wskazał m.in., że wygaszanie szczególnych uprawnień emerytalnych miało odbywać się stopniowo, z zastosowaniem racjonalnego kryterium daty urodzenia, a nie w sposób nagły i zaskakujący dla ubezpieczonych. Emerytury pomostowe miały być trwałym elementem nowego systemu emerytalnego, finansowanym ze składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, przy czym zakładano także weryfikację kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia. 3. W piśmie z 10 czerwca 2009 r. stanowisko w sprawie przedstawił Marszałek Sejmu, wnosząc o uznanie zgodności art. 3 ust. 2, art. 4 pkt 5 oraz załącznika nr 1 do u.e.p. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Na wstępie swojego stanowiska Marszałek Sejmu stwierdził, że – zdaniem wnioskodawcy – art. 3 ust. 2 i załącznik nr 1 do u.e.p. zawierają lukę prawną, polegającą na pominięciu w wykazie szczególnych warunków pracy prac wykonywanych w warunkach występowania hałasu, prac wykonywanych poza pomieszczeniami zamkniętymi oraz pracy zmianowej nocnej. „Niekonstytucyjność wynikać miałaby z braku regulacji, a zarzucane uchybienia nie dotyczą tego, co w przepisach ustawy o emeryturach pomostowych się znajduje, lecz tego, co w nich pominięto”. W jego opinii, tego typu sposób zaskarżenia jest dopuszczalny i może podlegać merytorycznej kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc się zaś do wskazanego przez wnioskodawcę wzorca kontroli, Marszałek Sejmu uznał, że stwierdzenie naruszenia przez zaskarżone regulacje art. 32 ust. 1 Konstytucji oznacza równocześnie „konieczność uznania jego niezgodności” z art. 32 ust. 2 ze względu na „materialną łączność obu zasad” wyrażonych w tych przepisach. Zdaniem Marszałka Sejmu, ustawodawca doprowadził do zróżnicowania sytuacji prawnej ubezpieczonych, tworząc grupę osób wykonujących pracę w szczególnych warunkach w rozumieniu ustawy i grupę osób wskazanych przez wnioskodawcę. Wspólną cechą adresatów zaskarżonych przepisów jest wykonywanie pracy w szczególnych warunkach w rozumieniu art. 3 ust. 1 i 2 u.e.p. w związku z załącznikiem nr 1 do tej ustawy. Osoby zaś w nich pominięte, wykonujące pracę w warunkach występowania hałasu, poza pomieszczeniami zamkniętymi lub pracę zmianową nocną, nie zostały przez ustawodawcę zaliczone do tej kategorii normatywnej, wbrew wyrażanemu w toku prac legislacyjnych stanowisku związków zawodowych. Zdaniem Marszałka Sejmu, „jest całkowicie uzasadnione, aby – na podstawie zgromadzonych ekspertyz oraz konsultacji – ustawodawca samodzielnie rozstrzygał, tworząc definicję prac w szczególnych warunkach, które z obiektywnych kryteriów medycznych zastosować, jak bardzo rygorystycznie kwalifikować kryterium medyczne, w tym jakie przyjąć prawdopodobieństwo spowodowania trwałych uszkodzeń zdrowia (duże, średnie, małe), a jakie ograniczenia możliwości dalszego wykonywania prac”. Marszałek Sejmu zwrócił ponadto uwagę, że w ustawie o emeryturach pomostowych uwzględniono rekompensatę (odszkodowanie) za utratę możliwości nabycia prawa do wcześniejszej emerytury dla osób, które przepracowały co najmniej 15 lat w szczególnych warunkach w rozumieniu ustawy o emeryturach z FUS. Instytucja ta łagodzi rygoryzm przyjętego kryterium medycznego, wykluczającego niektóre rodzaje prac, i prowadzi do „społecznie sprawiedliwego podziału ciężarów reformy ubezpieczeń społecznych”. W odpowiedzi na zarzuty dotyczące art. 4 pkt 5 u.e.p. Marszałek Sejmu stwierdził, iż kierują się one zasadniczo przeciw przyjętemu przez ustawodawcę założeniu, że prawo do emerytury pomostowej jest prawem wygasającym. Polemizując z wnioskodawcą, stwierdził on, że założeniem reformy systemu emerytalnego było stworzenie systemu jednolitego dla wszystkich ubezpieczonych i stopniowa likwidacja wszelkich odrębności w imię zasady równości wszystkich obywateli. Art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o emeryturach z FUS nie zawierał zaś żadnej gwarancji trwałości emerytur pomostowych, ponieważ przepisy te wyraźnie pozostawiły ustawodawcy w tym zakresie swobodę rozstrzygnięcia w ustawie o emeryturach pomostowych. Byłoby to zresztą tylko decyzją ustawodawcy zwykłego, którą mogłoby zmienić inne, późniejsze rozstrzygnięcie ustawowe. Istnieją równocześnie ważne racje przemawiające za nadaniem emeryturom pomostowym charakteru wygasającego, w tym zwłaszcza dążenie do równości wszystkich ubezpieczonych i samodzielności finansowej Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jeżeli zaś chodzi o zawartą w tym przepisie datę graniczną 1 stycznia 1999 r., to Marszałek Sejmu podkreślił, że emerytury pomostowe – jako instrument przejściowy, „łagodzący” przejście z jednego systemu ubezpieczeń społecznych do drugiego – „ze swej istoty” muszą różnicować grupę podmiotów podobnych. Wskazana data czyni to w sposób jednolity i racjonalny, ponieważ kształtuje grupę uprawnionych proporcjonalnie do możliwości budżetowych państwa i pozwala na stopniowe wygaszenie prawa do emerytury pomostowej. Przy jej wyborze ustawodawca brał pod uwagę konieczność pogodzenia oczekiwań ubezpieczonych z dążeniem do efektywności powszechnego systemu emerytalnego i zapewnieniem równości wszystkich ubezpieczonych, a nieukształtowane maksymalnie ekspektatywy prawa do emerytury pomostowej osób, które wykonywały pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze przed wejściem w życie nowego systemu emerytalnego (tj. 1 stycznia 1999 r.). Pismo Marszałka Sejmu zawiera ponadto obszerne omówienie genezy i celów reformy systemu ubezpieczeń społecznych, wprowadzanej od 1 stycznia 1999 r., a także podstawowych założeń ustawy o emeryturach pomostowych oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego z zakresu równości w sferze ubezpieczeń społecznych. 4. W piśmie z 26 czerwca 2009 r. (sygn. RCL 1604-41/09) stanowisko w kwestii skutków finansowych ewentualnego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o sprzeczności zaskarżonych przepisów z art. 32 Konstytucji przedstawił Prezes Rady Ministrów. Według jego szacunków, po odjęciu przewidywanych kosztów wypłaty rekompensat, koszty zwiększenia kręgu podmiotowego uprawnionych do emerytur pomostowych w sposób wskazany we wniosku wyniosłyby w latach 2009-2040 ok. 38 mld zł (w wartościach bieżących z 2007 r.). 5. W piśmie z 29 października 2009 r. (sygn. DUS-07-428-CG/09) stanowisko w sprawie przedstawił Minister Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister). Odnosząc się do zarzutów związanych z wygasającym charakterem emerytur pomostowych, Minister stwierdził, że rozwiązanie to „było konieczne przede wszystkim z uwagi na cel reformy emerytalnej, jakim jest dążenie do likwidacji możliwości przechodzenia na wcześniejsze emerytury”. Z art. 24 ust. 2 ustawy o emeryturach z FUS nie wynikało, że prawo do emerytur pomostowych otrzymają wszystkie osoby urodzone po 31 grudnia 1948 r., „wykonujące szczególny rodzaj pracy”. Wobec tego każda osoba, która podejmowała pracę po 1998 r. miała świadomość zasady, zgodnie z którą przechodzenie na emeryturę ma się odbywać w podstawowym wieku emerytalnym, tj. 60 lat dla kobiet i 65 lat dla mężczyzn, oraz że rozwiązania szczególne (umożliwiające uzyskanie wcześniejszej emerytury) mają jedynie charakter okresowy. „Takiej świadomości nie posiadały natomiast osoby, które swoją aktywność zawodową rozpoczynały przed dniem 1 stycznia 1999 r. (…) Osoby te odróżnia (…) w sposób ewidentny «otoczenie prawne»”. Nie charakteryzowały się więc one wspólną cechą relewantną. Wobec tego „zarzut niezgodności art. 4 pkt 5 u.e.p. z art. 32 Konstytucji należy uznać zatem za nieuzasadniony”. Podobną konkluzją kończy się także dokonana przez Ministra ocena konstytucyjności art. 3 ust. 2 u.e.p.. W jego opinii, praca w warunkach hałasu, praca poza pomieszczeniami zamkniętymi, praca zmianowa i praca nauczycieli nie spełniają kryteriów pracy o szczególnym charakterze, przyjętych w tym przepisie. Minister wskazał ponadto, że niektóre z tego typu prac zostały uwzględnione w ustawie, o ile łączą się z innymi ustawowymi czynnikami ryzyka. Podkreślił również, że pracodawca ma obowiązek ograniczania poziomu hałasu w stosunku do wszystkich pracowników, bez względu na wiek, metodami profilaktyki technicznej i zdrowotnej. Obecnie dostępne są również środki przeciwdziałające negatywnemu oddziaływaniu warunków atmosferycznych na pracowników pracujących poza pomieszczeniami zamkniętymi. Możliwe jest także minimalizowanie konsekwencji pracy zmianowej nocnej, a „pracodawcy i organizatorzy pracy powinni zarządzać czasem pracy w ten sposób, aby był on bardziej elastyczny i dostosowany do możliwości starszych wiekiem pracowników (np. poprzez wykluczenie ich z pracy na zmianie nocnej)”. Szczegółowe uzasadnienie pominięcia powyższych kategorii prac w ustawie o emeryturach pomostowych zostało zawarte w – załączonych do pisma Ministra – trzech ekspertyzach Centralnego Instytutu Ochrony Pracy – Państwowego Instytutu Badawczego. Pismo Ministra zawiera ponadto ocenę rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43, ze zm.). Jego zdaniem, załączone do tego rozporządzenia wykazy prac uprawniających do wcześniejszej emerytury nie były „w żadnej mierze oparte na sprawiedliwości społecznej, a stanowiły częstokroć wyraz realizacji roszczeń poszczególnych grup pracowniczych, niemających żadnych merytorycznych podstaw”. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność” (dalej: wnioskodawca) w petitum swojego pisma wniosła o zbadanie zgodności art. 3 ust. 2 i art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656; dalej: ustawa o emeryturach pomostowych) oraz załącznika nr 1 do tej ustawy z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Tak sformułowany zakres zaskarżenia wymaga doprecyzowania w świetle uzasadnienia wniosku. Po pierwsze, wnioskodawca wyraźnie ograniczył w nim swoje wątpliwości wobec zaskarżonych przepisów. Kwestionuje on nie tyle regulacje zawarte w art. 3 ust. 2 oraz w załączniku nr 1 do u.e.p., ile pominięcie w nich trzech wymienionych w uzasadnieniu wniosku prac (czynników ryzyka): pracy w warunkach hałasu, pracy poza pomieszczeniami zamkniętymi oraz pracy zmianowej (zwłaszcza wykonywanej w porze nocnej). Zarzuty wobec art. 4 pkt 5 u.e.p. sprowadzają się zaś do nieuwzględnienia w tym przepisie osób, które rozpoczęły wykonywanie pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze po 31 grudnia 1998 r. Skłania to Trybunał Konstytucyjny do uznania, że intencjom wnioskodawcy odpowiadałoby wydanie wyroku zakresowego, oceniającego konstytucyjność pominięcia wymienionych przez niego regulacji w zakwestionowanych przepisach ustawy o emeryturach pomostowych. Po drugie, jako wzorzec kontroli zaskarżonych przepisów Komisja Krajowa NSZZ „Solidarność” w petitum swojego pisma wskazała art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Takie sformułowanie przede wszystkim wydaje się pewnym superfluum, ponieważ przywołany przepis ustawy zasadniczej składa się z dwóch jednostek redakcyjnych (ustępów), więc – jeżeli wnioskodawca wnosi o zbadanie zaskarżonych przepisów z jego całością – wystarczyłoby oznaczenie go po prostu jako art. 32 Konstytucji (bez „ust. 1 i 2”). Poza tym, choć na ogół przyjmuje się, że art. 32 Konstytucji stanowi „całość normatywną” (por. np. wyroki z: 23 października 2001 r., sygn. K 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 215; 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35; 2 kwietnia 2003 r., sygn. K 13/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 28; 10 czerwca 2003 r., sygn. K 16/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 52; 28 kwietnia 2009 r., sygn. K 27/07, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 54), to – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – w analizowanej sprawie tak określony wzorzec kontroli byłby jednak zbyt szeroki w stosunku do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wniosku. Znalazło się w nim bowiem tylko jedno ogólne odniesienie do negatywnego aspektu zasady równości, uregulowanego w art. 32 ust. 2 Konstytucji: stwierdzono mianowicie, że badane rozwiązania „posiadają znamiona dyskryminacji”. Teza ta nie była jednak w żaden sposób rozwijana, mimo że art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wymaga od wnioskodawcy uzasadnienia każdego postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie. Co więcej, analiza pisma procesowego wnioskodawcy prowadzi do wniosku, że jego argumentacja w całości koncentruje się na udowodnieniu niezgodności zaskarżonych przepisów (w sprecyzowanym wyżej zakresie) z tymi elementami zasady równości, które wynikają z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Wobec tego należy uznać, że podstawą zarzutów wnioskodawcy jest w istocie jedynie ten przepis, a nie cały art. 32 Konstytucji. Reasumując, należy uznać, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie może być zgodność: – art. 3 ust. 2 u.e.p. oraz załącznika nr 1 do tej ustawy w zakresie, w jakim pomijają pracę w warunkach występowania hałasu, pracę poza pomieszczeniami zamkniętymi i pracę zmianową, z art. 32 ust. 1 Konstytucji; – art. 4 pkt 5 u.e.p. w zakresie, w jakim przyznaje prawo do emerytury pomostowej wyłącznie pracownikom, którzy wykonywali prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze przed 1 stycznia 1999 r., z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 2. Konstytucyjność powyższych regulacji była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 17/09, zakończonej wyrokiem z 16 marca 2010 r. (sentencja tego wyroku została opublikowana w Dz. U. z 29 marca 2010 r. Nr 48, poz. 286). Trybunał Konstytucyjny orzekł w nim m.in., że: – art. 3 ust. 2 u.e.p. oraz załącznik nr 1 do tej ustawy w zakresie, w jakim pomijają – jako samodzielną przesłankę uzyskania emerytury pomostowej – pracę w warunkach występowania hałasu, pracę poza pomieszczeniami zamkniętymi i pracę zmianową, są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji; – art. 4 pkt 5 u.e.p. w zakresie, w jakim przyznaje prawo do emerytury pomostowej wyłącznie pracownikom, którzy wykonywali prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze przed 1 stycznia 1999 r., jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zestawienie przedmiotu zaskarżenia, wzorców kontroli oraz argumentacji w sprawach o sygn. K 17/09 i K 5/09 prowadzi do wniosku, że pierwsza z nich uwzględniała i rozstrzygała wszystkie zagadnienia ujęte we wniosku Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność”. Wobec tego należy uznać, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać umorzone ze względu na zasadę ne bis in idem (rozumianą z uwzględnieniem specyfiki postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, por. np. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 21 grudnia 1999 r., sygn. K 29/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 172; 3 października 2001 r., sygn. SK 3/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 218; 28 lipca 2003 r., sygn. P 26/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 73; 25 lutego 2004 r., sygn. K 35/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 15; 9 marca 2004 r., sygn. SK 34/02, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 25; 22 marca 2005 r., sygn. U 4/04, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 33; 20 czerwca 2005 r., sygn. SK 47/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 73) na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Zarzuty Komisji Krajowej NSZZ „Solidarność” zostały bowiem w całości rozpatrzone w sprawie o sygn. K 17/09, a zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne. Ze względu na powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.