K 5/08

159/9/A/2008 WYROK z dnia 25 listopada 2008 r. Sygn. akt K 5/08* * Sentencja została ogłoszona dnia 5 grudnia 2008 r. w Dz. U. Nr 216, poz. 1380. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Kotlinowski – przewodniczący Stanisław Biernat Ewa Łętowska – sprawozdawca Marek Mazurkiewicz Janusz Niemcewicz, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 25 listopada 2008 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności: 1) art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424, ze zm.) z art. 2 oraz art. 73 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 2) art. 36 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, o r z e k a: 1. Art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424, Nr 64, poz. 432, Nr 83, poz. 561, Nr 85, poz. 571 i Nr 140 poz. 983), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 140, poz. 983), jest zgodny z art. 2 oraz art. 73 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy z 18 grudnia 1998 r. powołanej w punkcie 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. powołanej w punkcie 1, w części obejmującej zwrot „z upoważnienia redakcji albo wydawcy” oraz art. 36 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy z 18 grudnia 1998 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r., są zgodne z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. uzasadnienie I 1. Rzecznik Praw Obywatelskich 31 stycznia 2008 r. wniósł o stwierdzenie, że: 1) art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424, ze zm.; dalej: ustawa o IPN) jest niezgodny z art. 2 oraz art. 73 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 2) art. 36 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy o IPN jest niezgodny z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Art. 36 ustawy o IPN został zmieniony przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 140, poz. 983; dalej: ustawa zmieniająca z 29 czerwca 2007 r.). Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionuje przepisy, zgodnie z którymi wniosek o udostępnienie dokumentów zgromadzonych przez IPN: 1) w celu prowadzenia badań naukowych powinien zawierać między innymi rekomendację pracownika naukowego uprawnionego do prowadzenia badań naukowych w dyscyplinach nauk humanistycznych, społecznych, gospodarki lub prawa – w przypadku osób niebędących takimi pracownikami (art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy o IPN); 2) w celu publikacji materiału prasowego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24, ze zm.; dalej: prawo prasowe), załączone upoważnienie redakcji albo wydawcy do wystąpienia z wnioskiem (art. 36 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy o IPN). Uzasadnienie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zostało oparte na następujących argumentach: 1.1. Zdaniem wnioskodawcy, treść art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy o IPN budzi zasadnicze wątpliwości co do zgodności z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą określoności, z uwagi na niejednoznaczność pojęcia „pracownika naukowego” uprawnionego do wystawiania rekomendacji, wymaganej przez ten przepis, a także z uwagi na fakt nieproporcjonalnej ingerencji w konstytucyjne prawo podmiotowe, jakim jest wolność prowadzenia badań naukowych (art. 73 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). 1.2. Ustawa o IPN nie definiuje pojęcia „pracownik naukowy” uprawnionego do wystawiania rekomendacji. Analiza odrębnych uregulowań ustawowych definiujących to pojęcie wykazuje rozbieżności w ujęciu takiej grupy osób. Zgodnie z ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.; dalej: prawo o szkolnictwie wyższym) pracownikami naukowymi są osoby zatrudnione na stanowiskach profesora, adiunkta i asystenta (art. 110 ustawy). Ustawa z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 33, poz. 388; dalej: ustawa o jednostkach badawczo-rozwojowych) jako pracowników naukowych wskazuje oprócz profesorów, adiunktów i asystentów również docentów (którzy na gruncie prawa o szkolnictwie wyższym traktowani są jako pracownicy dydaktyczni) oraz bibliotekarzy dyplomowanych i dyplomowanych pracowników dokumentacji naukowej (art. 33 i art. 34 ustawy). Prawo o szkolnictwie wyższym rozróżnia „pracowników naukowo-dydaktycznych”, „pracowników naukowych” i „pracowników dydaktycznych”, przyznając uprawnienie do prowadzenia badań naukowych zarówno pracownikom naukowym jak i naukowo-dydaktycznym. Swobodę interpretacyjną rodzi także sformułowanie zaskarżonego przepisu w tej części, w jakiej dotyczy „posiadania uprawnień do prowadzenia badań naukowych w dyscyplinach (...)”. Nie jest bowiem jasne, czy należy to utożsamiać z posiadaniem stopnia lub tytułu naukowego w określonej dziedzinie nauki w zakresie danej dyscypliny naukowej. Według wniosku Rzecznika wskazana niejednoznaczność powoduje nieprecyzyjność normy prawnej. W konsekwencji to dopiero organom publicznym decydującym o dostępie do danych w relacjach organ – obywatel przyznano możliwość dowolnej wykładni użytych sformułowań. 1.3. Kwestionowana norma (art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy o IPN) budzi także wątpliwości, czy w istocie nie stanowi ona nieproporcjonalnej ingerencji w konstytucyjne prawo podmiotowe, jakim jest wolność prowadzenia badań naukowych (art. 73 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zgodnie z art. 73 Konstytucji każdemu zapewnia się wolność twórczości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolność nauczania, a także wolność korzystania z dóbr kultury. A zatem przepis obejmuje kilka wolności, które zostały ujęte w formie prawa podmiotowego. Podmiotem tych wolności, w tym i wolności badań naukowych może być więc każdy, a użycie w art. 73 terminu „wolność” wyraźnie wskazuje na zakaz podejmowania działań, które przekreślałyby lub utrudniały swobodę prowadzenia badań naukowych. Skoro art. 73 gwarantuje odrębnie te wolności, to należy uznać, że przyznaje im szczególne znaczenie i nakazuje zapewnienie im szczególnej ochrony. Prawodawca wprowadzając w analizowanym przepisie ustawy o IPN uregulowanie, że w przypadku osób niebędących pracownikami naukowymi w określonej dziedzinie, wniosek o udostępnienie dokumentów zgromadzonych przez IPN powinien zawierać rekomendację pracownika naukowego uprawnionego do prowadzenia badań naukowych w dyscyplinach nauk humanistycznych, społecznych, gospodarki lub prawa, prawo nieskrępowanego korzystania z wolności badań naukowych przyznał jedynie osobom będącym pracownikami naukowymi uprawnionymi do prowadzenia badań naukowych w określonych dyscyplinach. Natomiast osoby niebędące takimi pracownikami mogą korzystać z tej wolności dopiero po spełnieniu wskazanego w tym przepisie warunku, a mianowicie po uprzednim dołączeniu do wniosku o udostępnienie dokumentów rekomendacji uprawnionego pracownika naukowego. W ten sposób doszło do niczym nieuzasadnionego zróżnicowania obywateli w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia badań naukowych, prowadzącego tym samym do powstania kolejnych ograniczeń podmiotowych w korzystaniu z wolności. W konsekwencji ustawodawca uzależnił korzystanie z konstytucyjnego prawa podmiotowego, jakim jest wolność każdego obywatela do prowadzenia badań naukowych od woli i uznania innej jednostki. Wydanie rekomendacji pozostaje tylko i wyłącznie w dyspozycji innego podmiotu prywatnego, który de facto decydować będzie, czy osoba występująca z wnioskiem o uzyskanie takiej rekomendacji będzie mogła skorzystać ze swego konstytucyjnego prawa i wolności. Takie rozwiązanie prawne w swej istocie stanowi – wedle Rzecznika Praw Obywatelskich – naruszenie art. 73 Konstytucji. Wolność badań naukowych nie ma charakteru absolutnego i może podlegać prawnym ograniczeniom, ale tylko wówczas, jeżeli uczynią one zadość przesłankom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zasada wyłączności ustawy ma aspekt formalny, polegający na tym, iż wszelkie ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności muszą być ustanawiane w ustawie. W aspekcie materialnym dopuszczalne jest ustanawianie ograniczeń tylko wtedy, gdy są „konieczne w demokratycznym państwie” dla osiągnięcia jednego ze wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji celów. W swym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że zasada ta: „z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby ingerencji w danym stanie faktycznym w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej strony winna ona być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Zawsze chodzi o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób i w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności podlegają ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki musi więc pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie” (wyrok z 25 lutego 1999 r., sygn. K. 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25). Wprowadzenie przez ustawodawcę obowiązku przedłożenia rekomendacji uprawnionego pracownika naukowego w sytuacji, gdy o dostęp do dokumentów zgromadzonych przez IPN ubiega się osoba niebędąca pracownikiem naukowym w określonej dziedzinie nauki, nie spełnia warunków proporcjonalności. 1.4. Celem wprowadzonej regulacji – zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy – miało być przywrócenie osobom prowadzącym działalność naukową oraz przygotowującym materiały prasowe możliwości uzyskania dostępu do dokumentów zgromadzonych w archiwach IPN oraz takiego ukształtowania procedury udostępniania materiałów z archiwów IPN, by była ona zgodna z Konstytucją. Ze względu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2007 r. (sygn. K 2/07, OTK ZU nr 5/A/2007, poz. 48), w którym to Trybunał uznał między innymi za niezgodne z Konstytucją przepisy art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 1a ustawy o IPN stanowiące podstawę do udostępniania dokumentów IPN w celu prowadzenia, za zgodą Prezesa IPN badań naukowych oraz prowadzenia działalności dziennikarskiej, kwestionowane przepisy utraciły w tym zakresie moc obowiązującą. W uzasadnieniu do powyższego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „orzeczenie o niekonstytucyjności art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o IPN oznacza konieczność ponownego uregulowania ujętych w tych przepisach treści, z uwzględnieniem warunków, na jakich badacze i dziennikarze mogą uzyskać dostęp do dokumentów IPN oraz kryteriów wyrażania na to zgody przez Prezesa IPN. Konieczne jest także uwzględnienie, że z uwagi na zagwarantowaną w art. 73 Konstytucji wolność badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników nie mogłyby być to warunki i kryteria podmiotowe”. Ustawodawca tymczasem zamiast ukształtowania procedury, która respektowałaby zasady wynikające z art. 73 Konstytucji, dał możliwość uzyskania dostępu do dokumentów zgromadzonych w IPN osobom niebędącym pracownikami naukowymi w określonej dziedzinie dopiero po uprzednim dołączeniu do wniosku o udostępnienie dokumentów rekomendacji uprawnionego do badań pracownika naukowego, czym w rzeczywistości przekroczył swobodę regulacyjną. Uzależnienie dostępu do archiwów IPN, a tym samym prowadzenia badań naukowych, w wypadku osób niebędących pracownikami naukowymi od rekomendacji uprawnionego pracownika naukowego nie było konieczne dla osiągnięcia żadnego ze wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji celów, jak również dla realizacji celu, dla którego uchwalona została ustawa. Wprowadzone kryterium wyrażania zgody dla badaczy niebędących pracownikami naukowymi na dostęp do dokumentów zgromadzonych przez IPN przez jego Prezesa, poprzez obowiązek przedłożenia przez nich rekomendacji pracownika naukowego wprowadziło w rzeczywistości ponownie ograniczenia podmiotowe w korzystaniu z wolności badań naukowych, co Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2007 r. (sygn. K 2/07) uznał za niezgodne w świetle obowiązujących standardów konstytucyjnych. Uzyskanie rekomendacji uprawnionego pracownika naukowego niejednokrotnie może być z różnych powodów nawet nieosiągalne. Natomiast w myśl art. 36 ust. 5 znowelizowanej ustawy o IPN podmioty, które złożyły wniosek i którym zostały udostępnione dokumenty, ponoszą odpowiedzialność prawną za sposób ich wykorzystania, o czym należy je poinformować na piśmie, co stanowi właściwe zabezpieczenie przed wykorzystaniem dokumentów w celach innych niż naukowe. Obwarowanie natomiast przez ustawodawcę dostępu dokumentów zgromadzonych w IPN wymogiem przedłożenia przez osoby niebędące pracownikami naukowymi stosownych rekomendacji uprawnionych pracowników naukowych może skutecznie uniemożliwić prowadzenie przez nie badań naukowych. 1.5. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich z przytoczonych powyżej powodów podobne wątpliwości, co do zgodności z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji, budzi treść przepisu art. 36 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy o IPN, a w szczególności, czy nie stanowi on nieproporcjonalnego ograniczenia konstytucyjnej wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. W wypadku braku upoważnienia redakcji albo wydawcy, w świetle art. 36 ust. 6 ustawy o IPN, dyrektor oddziału IPN, w drodze decyzji administracyjnej, odmawia udostępnienia dokumentów, o których mowa w ust. 1. W ten sposób potencjalni autorzy materiałów prasowych zostali ograniczeni w korzystaniu ze swej konstytucyjnej wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji; to, czy ze swego prawa czy wolności będą mogli skorzystać zależy od uznania i autonomicznej decyzji innej jednostki, która może, ale nie musi, wydać stosowne upoważnienie. Problem ten rysuje się szczególnie jaskrawo w wypadku dziennikarzy wykonujących zawód jako tzw. wolni strzelcy, czyli w sytuacji jedynie luźnego związania z daną redakcją czy też wydawcą. Omawiany przepis nie wskazuje zatem przesłanek, na jakich miałoby się odbywać wydawanie upoważnienia do wystąpienia z wnioskiem o dostęp do dokumentów zgromadzonych przez IPN. Natomiast artykuł 54 ust. 1 Konstytucji każdemu gwarantuje wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Przysługująca „każdemu” wolność wypowiedzi oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji nie ma charakteru absolutnego i może podlegać pewnym ograniczeniom. Z istoty tego prawa wynika bowiem możliwość kolizji z innymi wartościami konstytucyjnie chronionymi, w tym w szczególności z prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji). Istotne jest jednak, by ograniczenia tej wolności były formułowane (jak już wspomniano powyżej) w sposób czyniący zadość wymaganiom konstytucyjnym, czyli zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wprowadzone w art. 36 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy o IPN ograniczenie ma na celu ochronę praw i wolności innych osób. Kwestionowana regulacja prawna nie jest jednak niezbędna do osiągnięcia tego celu i dlatego też w rezultacie stanowi nieproporcjonalną ingerencję w konstytucyjne prawo wolności wypowiedzi oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Ustawodawca zamiast wskazać jasne i obiektywne kryteria przedmiotowe, od których uzależniałby możliwość dostępu dziennikarzy do akt IPN, w świetle przywołanego przepisu, cały ciężar decyzji w tym przedmiocie przerzucił na inny podmiot prywatny – redakcję i wydawcę. Oznacza to, że w rzeczywistości wykonywanie konstytucyjnego prawa podmiotowego, które przysługuje każdemu obywatelowi, zależy – w świetle kwestionowanego przepisu – tylko i wyłącznie od swobodnego uznania i woli redakcji albo wydawcy. 2. Sejm, w piśmie swego Marszałka z 18 listopada 2008 r., przedstawił stanowisko, że: 1) art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy o IPN jest niezgodny z art. 2 oraz art. 73 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 2) art. 36 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy o IPN jest zgodny z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uzasadnienie stanowiska Sejmu zostało oparte na następujących argumentach: 2.1. Artykuł 36 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy o IPN posługuje się pojęciem „pracownik naukowy”, które nie zostało zdefiniowane w ustawie o IPN. Stąd zachodzi konieczność ustalenia jego znaczenia na podstawie innych ustaw. Pojęcie to na gruncie prawa polskiego występuje w szeregu aktów rangi ustawowej. Najczęściej jest związane z zatrudnieniem na określonych stanowiskach w niektórych jednostkach. Zgodnie z art. 108 prawa o szkolnictwie wyższym, pracownicy naukowi są zaliczani do grona nauczycieli akademickich. Ponadto zgodnie z tą ustawą do nauczycieli akademickich zaliczeni są również pracownicy naukowo-dydaktyczni, pracownicy dydaktyczni, dyplomowani bibliotekarze oraz dyplomowani pracownicy dokumentacji i informacji naukowej. Zgodnie z art. 110 ust. 1 tej ustawy pracownicy naukowi są zatrudniani na stanowiskach: 1) profesora zwyczajnego, 2) profesora nadzwyczajnego, 3) profesora wizytującego, 4) adiunkta. Natomiast zgodnie z ustawą o jednostkach badawczo-rozwojowych, pracownikiem naukowym jest osoba zatrudniona na stanowisku profesora, docenta, adiunkta albo asystenta. Ponadto pracownikami naukowymi w rozumieniu tej ustawy są również bibliotekarze dyplomowani oraz dyplomowani pracownicy dokumentacji naukowej. Zakresy pojęcia „pracownik naukowy” użyte w obu wymienionych ustawach nie są ze sobą zbieżne, przez co stosowanie art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy o IPN w praktyce może powodować poważne trudności interpretacyjne wpływając bezpośrednio na możliwość korzystania z konstytucyjnej wolności prowadzenia badań naukowych przez osoby niebędące pracownikami naukowymi. Dodatkowo analizowany przepis posługuje się niedookreślonym pojęciem „uprawnionego do prowadzenia badań naukowych w dyscyplinach (...)”. Trudności w jednoznacznym ustaleniu desygnatów pojęć kluczowych dla analizowanego przepisu uprawniają do stwierdzenia, że przepis ten narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę przyzwoitej legislacji. 2.2. Wskazane przez Rzecznika Praw Obywatelskich argumenty przemawiające za niezgodnością art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy o IPN z art. 73 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji są zasadne. Art. 73 Konstytucji nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przez co wyrażona w nim wolność przysługuje „każdemu”. Jak każde konstytucyjne prawo i wolność, również zasada zawarta w art. 73 Konstytucji, może podlegać ograniczeniom na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji, jednak muszą zostać spełnione określone w tym ostatnim przepisie wymagania. Wprowadzenie, w stosunku do osób niebędących pracownikami naukowymi, dodatkowego wymogu polegającego na uzyskaniu rekomendacji takiego pracownika stanowi nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie wolności prowadzenia badań naukowych, gdyż uzależnia możliwość skorzystania z praw gwarantowanych Konstytucją od uznania innego podmiotu. Tym samym w sposób nieuzasadniony różnicuje obywateli w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia badań naukowych. 2.3. W świetle wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 26 października 2005 r. (sygn. K 31/04) oraz z 11 maja 2007 r. (sygn. K 2/07) zarzut Rzecznika kwestionujący dodatkowy wymóg sformułowany w stosunku do dziennikarzy, warunkujący dostęp do archiwów IPN, uznać należy za bezzasadny. Obowiązujące brzmienie art. 36 ustawy o IPN odwołuje się wprost do terminologii zastosowanej w prawie prasowym. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 5 prawa prasowego dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Zatem już sama definicja dziennikarza wiąże tworzenie materiałów prasowych przez dziennikarzy z pozostawaniem przez nich w określonej relacji z redakcją. Dlatego określony w art. 36 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy o IPN wymóg dołączania do wniosku o udostępnienie materiałów zgromadzonych w archiwach upoważnienia redakcji albo wydawcy należy uznać za warunek, dzięki któremu dana osoba potwierdza swoją legitymację do opracowania materiału prasowego. Inną kwestią pozostającą poza przedmiotem analizy w sprawie jest ocena, czy określone w art. 36 ust. 4 pkt 3 ustawy o IPN warunki dostępu dziennikarzy do archiwów IPN są wystarczające w świetle cytowanych powyżej poglądów Trybunału Konstytucyjnego. 3. Prokurator Generalny w piśmie z 13 listopada 2008 r. przedstawił stanowisko, że: 1) art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy o IPN jest zgodny z art. 2 oraz art. 73 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 2) art. 36 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy o IPN jest zgodny z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Uzasadnienie stanowiska Prokuratora Generalnego zostało oparte na następujących argumentach: 3.1. Celem zakwestionowanej przez Rzecznika Praw Obywatelskich regulacji, jak wynika to z uzasadnienia poselskiego projektu ustawy zmieniającej ustawę o IPN, było „przywrócenie osobom prowadzącym działalność naukową oraz przygotowującym materiały prasowe możliwości uzyskania dostępu do dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej” (druk sejmowy nr 1758). Twórcy projektu uznali, że nowelizacja ustawy o IPN jest konieczna ze względu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 2/07. Te przepisy ustawy o IPN, które uznane zostały za niezgodne z Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 2/07 wprowadzone zostały z kolei ustawą z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425; dalej: ustawa lustracyjna), która znowelizowała m.in. (w art. 39) przepisy ustawy o IPN i po raz kolejny wprowadziła zmianę brzmienia art. 36. Przepis ten w swym ówczesnym brzmieniu, nieco tylko odmiennym od pierwotnego, był już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 31/04 (z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich) i wyrokiem z 26 października 2005 r. (OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 103) uznany został za nienaruszający powołanych przez wnioskodawcę wzorców kontroli. W tym samym wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie określił zarówno zakres prawa dostępu do dokumentów i zbiorów danych zgromadzonych w IPN, jak i charakter materiałów zgromadzonych w archiwach tej instytucji. Uzasadniona staje się więc konkluzja, że materiały zgromadzone w archiwach IPN, zarówno dokumenty wytworzone w trybie urzędowym, przez władze publiczne różnych bytów państwowych czy quasi-państwowych na obszarze Państwa Polskiego, jak i wytworzone przez funkcjonariuszy tych władz pozaurzędowo, czy wręcz z naruszeniem prawa, a także przez osoby fizyczne będące ich współpracownikami, stanowią zbiory dokumentów określanych jako zawierające dane wrażliwe. Z analizy ustawy o IPN wynika (co wyrażono w cytowanym wyżej wyroku), że wszelkie dokumenty, zarówno urzędowe, jak i wytworzone z naruszeniem prawa, a zawarte w archiwach IPN, mają ów szczególny charakter, gdyż zawierają, bądź zawierać mogą, treści naruszające prawo jednostki do prywatności, a także naruszające – w pewnym zakresie – prawo jednostki do poszanowania jej godności i dobrego imienia. 3.2. Prokurator Generalny podzielił wyrażone przez Trybunał w wyroku w sprawie o sygn. K 31/04 oceny w zakresie możliwej dostępności wszelkiej dokumentacji zgromadzonej w archiwach IPN. Dostrzegł równocześnie pewien wyraźny kierunek normowania przez ustawodawcę tej dostępności. Wyraża się to w dążeniu do takiego ukształtowania dostępu, aby materiały docierały do szerokiej publiczności, ale wyłącznie w formie profesjonalnego przekazu. W tej sytuacji Prokurator Generalny wyraził przekonanie, że wprowadzenie w art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy o IPN warunku przedstawienia przez osobę niebędącą pracownikiem naukowym rekomendacji pracownika naukowego, który jest uprawniony do prowadzenia badań naukowych w dyscyplinach nauk humanistycznych, społecznych, gospodarki lub prawa – nie stanowi niedozwolonego ograniczenia wolności badań naukowych i nie jest naruszeniem standardów konstytucyjnych. Kwestionowana regulacja umożliwia (a nie ogranicza) realizowanie się jednostki, niebędącej uczonym czy pracownikiem nauki, w działalności naukowej o tak szczególnej formie (wymagającej profesjonalnej metody badań oraz wiedzy z zakresu wymienionych dyscyplin nauki) jaką jest prowadzenie badań naukowych na podstawie dokumentów IPN. Wprowadzona konieczność przedstawienia rekomendacji profesjonalnego pracownika nauki jest zatem ograniczeniem pozornym, służącym w istocie rzeczywiście naukowemu wykorzystaniu tak specyficznych materiałów jak dokumenty zgromadzone w IPN. Ustanowienie pewnych warunków w sferze, w której podstawą badań mogą być tzw. dane wrażliwe – po to, by przy realizacji konstytucyjnie chronionej wolności badań naukowych nie doszło do naruszenia innych chronionych konstytucyjnie praw (prawa do prywatności, ochrony czci i dobrego imienia, czy też prawa do ochrony danych osobowych, wynikających z wolności jednostki do ujawniania informacji dotyczących swej osoby) w istocie ma stanowić zabezpieczenie, by realizacja jednego prawa konstytucyjnego nie prowadziła do kolizji z innym prawem. Zabezpieczenia takiego nie można uznać za nadmierne ograniczenie wolności badań naukowych. Ustalone zatem w art. 36 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o IPN reguły dostępu do archiwaliów IPN w celu prowadzenia badań naukowych nie stanowią naruszenia prawa do prowadzenia takich badań, a jedynie mają na celu zagwarantowanie ich rzeczywiście naukowego charakteru. Mogą zatem mieć pozytywny skutek dla urzeczywistnienia tego prawa, w konkretnej sferze działalności naukowej, nadając prowadzonym badaniom bardziej profesjonalny wymiar. 3.3. Użycie przez ustawodawcę pojęcia „pracownik naukowy” oznacza, że rekomendującą do uzyskania dostępu do materiałów zgromadzonych w IPN powinna być osoba, którą ze stosowną instytucją czy placówką naukową (np. Polska Akademia Nauk, uczelnia wyższa, instytut naukowo-badawczy) łączy trwały stosunek prawny o charakterze pracowniczym. Termin „pracownik” oznacza osobę pozostającą z instytucją naukową w stosunku pracy bądź innym, zbliżonym co do charakteru stosunku prawnym o cechach stosunku pracowniczego (np. umowa zlecenia czy pozostawanie w innej relacji prawnej z instytucją naukową, programami badawczymi). Okoliczność ta pozwala na wniosek, że celem ustawodawcy było z jednej strony rozszerzenie zakresu podmiotowego dostępu do dokumentów IPN (a więc nie tylko dla osób z kręgów naukowych, ale i dla badaczy spoza tych kręgów, czyli badaczy nieprofesjonalnych), a z drugiej strony nadanie owym badaniom stricte naukowego charakteru (co do sposobu ich prowadzania i użytej metodologii). Sama konstrukcja tej regulacji budzi pewne wątpliwości redakcyjne. Wprowadzenie formuły rekomendacji, a zatem poręczenia jednej osoby przez drugą (przy czym nie zostały określone ani tryb uzyskania tego poręczenia, ani tryb odmowy jego udzielenia, ani również tryb weryfikacji uprawnień do jego udzielenia, a przede wszystkim – zasady odpowiedzialności rekomendującego, chociażby za sposób wykorzystania przez rekomendowanego informacji uzyskanych przez niego z dokumentów, które mu dzięki tej rekomendacji udostępniono) wydaje się niedociągnięciem z zakresu techniki legislacyjnej, ale jednak nie takim, by uznać je za naruszenie zasad poprawnej legislacji w stopniu uchybiającym standardom konstytucyjnym. Nie ma także podstaw, by te braki konstrukcji prawnej oceniać w kontekście naruszenia wolności badań naukowych, a zatem przez pryzmat powołanego przez wnioskodawcę przepisu art. 73 Konstytucji. Użyty przez ustawodawcę termin „pracownik naukowy” nie ma charakteru pojęcia niedookreślonego i na tyle nieprecyzyjnego, że może to uzasadniać zarzut naruszenia przez kwestionowany przepis konstytucyjnych wymagań wynikających z art. 2 Konstytucji. Nie jest to termin niejasny, nieostry czy dwuznaczny w stopniu szeroko otwierającym pole jego interpretacji. Pojęcie „pracownik naukowy” używane jest w języku polskim zamiennie z innymi określeniami. Może więc oznaczać naukowca, człowieka nauki, uczonego, badacza w określonej dziedzinie nauki czy też wprost pracownika instytucji naukowej, ale tylko takiego, który w tej instytucji zajmuje się badaniami naukowymi. Desygnatem terminu „pracownik naukowy” będzie zatem każda osoba zajmująca się profesjonalnie badaniami naukowymi. Podzielając wątpliwości wnioskodawcy w tym zakresie, w jakim wskazują one na pewne różnice występujące w dwu powołanych aktach normatywnych – prawie o szkolnictwie wyższym i ustawie o jednostkach badawczo-rozwojowych, nie można jednak nie zauważyć, iż każda z tych ustaw dotyczy pracowników nauki i badań naukowych, pomimo że pierwszy z wymienionych aktów obejmuje także przepisy dotyczące ustroju uczelni wyższych i prowadzonej w nich działalności dydaktycznej. 3.4. Jeżeli chodzi o ograniczenie przewidziane w art. 36 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy o IPN, to ma ono także charakter pozorny. Ograniczenie to stanowi przemyślaną decyzję ustawodawcy, spowodowaną przede wszystkim potrzebą zabezpieczenia interesów i praw innych osób, zwłaszcza ich prawa do prywatności, które także jest prawem konstytucyjnym (art. 47) i jako takie chronione jest w nie mniejszym stopniu niż inne prawa konstytucyjnie gwarantowane. Prokurator Generalny wskazuje, że formalne ograniczenie dostępu do materiałów IPN przez ich udostępnianie na użytek profesjonalnych dziennikarzy wynika nie tylko z konieczności poszanowania praw innych osób, ale – pośrednio – również interesów bezpieczeństwa państwa, w postaci zredukowania możliwych nadużyć w ujawnieniu tajemnicy państwowej, przez co zabezpiecza także interesy ogółu obywateli. Istotne dla oceny poprawności konstytucyjnej kwestionowanych przepisów jest zwrócenie uwagi na fakt, że ustawowe wprowadzenie ograniczeń konstytucyjnego prawa dostępu do dokumentów i zbiorów danych, a takimi są także zbiory archiwalne zgromadzone przez IPN, nie oznacza wcale, iż ograniczenia te mogą być kształtowane dowolnie. Nie oznacza także, że posłużenie się techniką legislacyjną umieszczenia podstawy do ograniczenia prawa w przepisie proceduralnym, regulującym szczególne warunki realizacji prawa konstytucyjnego, jest równoznaczne z uchyleniem w tym wypadku generalnej zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. 3.5. Ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu obywatela do urzędowych dokumentów czy do informacji publicznej, zwłaszcza, gdy równolegle dotyczą wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji oraz wolności wyrażania swoich poglądów, muszą zawsze następować z poszanowaniem zasady proporcjonalności i znaleźć tam uzasadnienie. Istota wolności chronionej przez art. 73 Konstytucji, jako pochodnej wolności, o której mowa w art. 54 ust. 1 Konstytucji, powinna być rozumiana jako możliwość naukowego badania zdarzeń i faktów, których wynik sprzyjać może odkrywaniu prawdy historycznej, zaś istota wolności chronionej wprost art. 54 ust. 1 – jako możliwość przybliżenia szerszym kręgom społecznym tej wiedzy oraz społecznej oceny tych zdarzeń i faktów. Zaskarżone przepisy wolności tych nie ograniczają nadmiernie i bez wyraźnie identyfikowalnej konieczności. Konieczność wprowadzenia instrumentów limitujących dostęp do szczególnej kategorii zbiorów dokumentacji historycznej, zgromadzonych w IPN, wynikała z potrzeby eliminowania ryzyka kształtowania, a nie odkrywania (do czego potrzebna jest odpowiednia wiedza w zakresie metodologii badań), prawdy historycznej. W wyroku w sprawie o sygn. K 31/04 Trybunał Konstytucyjny zdyskredytował – jako niezgodne z Konstytucją – rozwiązanie pozwalające wyłączyć prawo dostępu jednostki do dotyczących jej danych zgromadzonych w IPN. Oceny Trybunału Konstytucyjnego odnosiły się do zakazu wkraczania przez ustawodawcę zwykłego w sferę konstytucyjnego prawa do kształtowania przez obywatela swego publicznego wizerunku, na tle danych zebranych na jego temat przez władzę publiczną, albowiem: „(…) żaden interes państwa nie może sankcjonować i usprawiedliwiać zachowywania w urzędowych dokumentach i zbiorach danych informacji nieprawdziwych, niepełnych, czy zebranych w sposób sprzeczny z ustawą”. Zdaniem Prokuratora Generalnego poglądy Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w tym wyroku, mogą odnosić się do kwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów w takim aspekcie, który można sprowadzić do następującej konkluzji: żaden interes państwa, jak i żaden interes konkretnej grupy obywateli, nie może pozwalać na dostęp nielimitowanej liczby osób do wszelkich dokumentów dotyczących innych osób czy grup obywateli, a zwłaszcza dokumentów zawierających lub mogących zawierać dane wrażliwe i stwarzać tym samym możliwości naruszenia prawa tych osób do prywatności oraz naruszenia ochrony informacji o nich, bez wprowadzenia pewnych barier, stanowiących co najmniej próbę zapobiegania takim naruszeniom. II 1. W związku z toczącym się postępowaniem w sprawie, Trybunał Konstytucyjny zarządzeniem przewodniczącego składu orzekającego z 17 lipca 2008 r., zlecił opracowanie opinii dotyczącej uwarunkowań dostępu do materiałów zgromadzonych w archiwach Die Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik (BStU). Biegły, prof. Klaus Ziemer udzielił odpowiedzi na generalne pytania dotyczące zakresu definicji „dokumentu” i dostępu do dokumentów oraz uprawnień osób, których dokumenty dotyczą, problematyki anonimizacji danych, a ponadto na szczegółowe pytania dotyczące dostępu do dokumentów w celu prowadzenia badań naukowych lub publikacji prasowej, w tym dotyczące: – kryteriów decydujących o uznaniu osoby występującej o dostęp do dokumentów jako „dziennikarza” lub „naukowca”, – wymagania rekomendacji (upoważnienia) wydawcy (redakcji) i odpowiednio uczelni, jednostki badawczej lub innego pracownika naukowego, – środków kontroli „rzetelności” zamiaru dziennikarza lub naukowca oraz zakresu zaskarżalności decyzji w sprawie dostępu, – zgody zainteresowanego na udostępnienie dotyczących go dokumentów w celu publikacji lub badań naukowych. 2. W dniu 19 listopada 2008 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęła opinia dotycząca wniosku, przedstawiona przez Helsińską Fundację Praw Człowieka. Trybunał dopuścił Fundację do udziału w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w charakterze amicus curiae. Organizacja podała, że w ramach specjalnego programu gromadzi wiedzę o skutkach ustawy lustracyjnej i ustawy o IPN, co stało się podstawą do przedstawienia opinii Europejskiemu Trybunałowi Praw Człowieka w skardze 45630/06 o standardach ochrony praw człowieka w zakresie stosowania instrumentów ustawowych oraz praktyki władz. W opinii przedstawiono pogląd, że mechanizm dostępu do archiwaliów w niedostatecznym stopniu uwzględnia konieczność ochrony prywatności osób, których archiwalia dotyczą i jednocześnie podano wynikające z praktyki organizacji przykłady naruszeń w tym zakresie. „Helsińska Fundacja Praw Człowieka nie spotkała się (...) do tej pory z żadnym przypadkiem potwierdzającym realne zagrożenie dla realizacji wolności badań naukowych oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, wynikające z obecnych uregulowań ustawowych. Jedyny problem, z jakim spotykamy się powszechnie w swej codziennej działalności stanowi dostęp do dotyczących samego zainteresowanego dokumentów …” (s. 12 stanowiska). Z tej przyczyny Fundacja zwróciła się do Prezesa IPN z wnioskiem o udostępnienie informacji w kwestii liczby pozytywnie i negatywnie rozpatrzonych wniosków o dostęp do archiwaliów (w celach naukowych i publicystycznych) skierowanych pod rządem noweli z 2007 r. III 1. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2008 r., wydanym na wniosek przewodniczącego składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego (§ 33 uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r. w sprawie Regulaminu Trybunału Konstytucyjnego; M. P. Nr 72, poz. 720) wyznaczony został termin rozprawy w niniejszej sprawie na 25 listopada 2008 r., godz. 900. Zawiadomienia o wyznaczeniu terminu rozprawy zostały przekazane uczestnikom postępowania, a ich odbiór został potwierdzony 16 października 2008 r. (k. 58-64). W dniu 20 listopada 2008 r., w godzinach popołudniowych, wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich o wyłączenie sędziów Trybunału Konstytucyjnego Marka Mazurkiewicza, Ewy Łętowskiej i Teresy Liszcz od udziału w postępowaniu w sprawie o sygn. akt K 5/08. Rzecznik Praw Obywatelskich powołał następujące okoliczności, mogące – jego zdaniem – wywoływać wątpliwość co do bezstronności sędziów: – W stosunku do sędzi TK Ewy Łętowskiej, zdaniem RPO, wątpliwości co do bezstronności tej sędzi budzi „podana przez «Gazetę Polską» informacja, zgodnie z którą jej mąż Janusz Łętowski przez wiele lat współpracował z peerelowską Służbą Bezpieczeństwa: «Janusz Łętowski, TW «Krytyk», interesował bezpiekę także jako mąż Ewy Łętowskiej. W notatce operacyjnej Wydz. III Dep. I MSW z 24 listopada 1987 r. napisano: »Istotnym elementem w sprawie jest również fakt powołania przez Sejm żony «Krytyka» – Ewy na stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, na ostatnim posiedzeniu 21 listopada 1987 r. W kontekście powyższego po najbliższym spotkaniu z «K» (koniec listopada br.) przedstawiony zostanie kierunkowy plan wykorzystania źródła w realizacji zadań informacyjno-operacyjnych«. (…) Dokumenty wskazują, że Łętowski był dla bezpieki niezwykle cennym agentem ze względu na doskonałe kontakty, wiedzę, a także częste wyjazdy za granicę. W raportach podkreśla się zaangażowanie Łętowskiego w zwalczanie sił wrogich Polsce Ludowej». Kontakty J. Łętowskiego z SB miały mieć miejsce od końca lat 60-tych do roku 1989”. Ponadto wątpliwości RPO co do bezstronności sędzi budzi „fakt, iż Ewa Łętowska złożyła swój podpis pod listem otwartym do parlamentu i partii politycznych, opublikowanym przez «Gazetę Wyborczą» (nr 171, wydanie waw. z 22/07/1992, str. 15), w którym czytamy: «Uchwała Sejmu o ujawnieniu współpracowników UB i SB skompromitowała Sejm i rząd, pogłębiła destabilizację życia publicznego i wyrządziła wielu osobom nienaprawialną krzywdę moralną (…). Jedyną ewentualną korzyścią z dokończenia dzieła lustracji byłoby wzięcie odwetu przez represjonowanych w PRL opozycjonistów na ludziach, którzy – nieraz z powodów dających się usprawiedliwić moralnie – ulegli naciskowi reżimu komunistycznego (…). Moralnym kosztem takiego odwetu byłyby nieuniknione przypadki osób fałszywie pomówionych o tajemne usługi na rzecz władz PRL, a efektem ubocznym (o dużo większym zasięgu niż satysfakcja z owego odwetu) – podsycanie wzajemnej nieufności, niechęci, urazów, konfliktów i nieuczciwej walki o władzę, które niszczą coraz boleśniej tkankę polskiego życia społecznego. (…)»”. Rzecznik Praw Obywatelskich przytoczył opinię prasową, że sędzia Ewa Łętowska „dała się też poznać jako zdeklarowana przeciwniczka lustracji («Gazeta Polska» nr 19/2007)”. – W stosunku do sędzi TK Teresy Liszcz wątpliwości co do bezstronności tej sędziego budzi, zdaniem RPO, okoliczność, że „jak wynika z doniesień «Gazety Wyborczej» (nr 64, wydanie waw. z 16/03/2006 KRAJ, str. 6) jej mąż Leszek Liszcz widnieje jako «tajny współpracownik» o pseudonimie «Henryk» na opublikowanej przez «Grupę Ujawnić Prawdę» liście osób, która powstała na podstawie not, które współpracownicy Grupy otrzymali z IPN, jakkolwiek nie podjął on współpracy. Jak wynika z artykułu prasowego, Leszek Liszcz sam przyznał, iż został zwerbowany przez Służbę Bezpieczeństwa”. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że podstawą jego wniosku o wyłączenie jest także „kojarzenie danej osoby z jakąś opcją, jak to ma miejsce w przypadku sędzi Teresy Liszcz, która w 1993 r. jako przewodnicząca sejmowej komisji ustawodawczej pracowała nad projektami ustaw lustracyjnych («Gazeta Wyborcza» nr 116, wydanie waw. z 19 maja 2007 r. – 20 maja 2007 r. Świąteczna, str. 21, wywiad z Kazimierzem Michałem Ujazdowskim)”. – W stosunku do sędziego Marka Mazurkiewicza wątpliwości co do bezstronności tego sędziego budzi, zdaniem RPO, „wypowiedź z 31 lipca 1992 r., kiedy był posłem. Jak podała «Gazeta Polska» (nr 19 z 2007 r.) miał on wówczas powiedzieć: «Otrzymaliśmy przecież ostatnio pakiet projektów ustaw dotyczących tzw. lustracji i dekomunizacji – jeden z nich, jak na ironię sygnowany przez tzw. Komisję Praw Człowieka i Praworządności naszego Senatu. Nawiązują one wprost do, zdawałoby się już dla ludzi mego pokolenia definitywnie przekreślonych przez historię, niesławnych wzorców ustaw norymberskich III Rzeszy czy stalinowskiego ustawodawstwa z czasów wielkiej czystki»”. 2. W dniu 20 listopada 2008 r., w godzinach porannych – na kilka godzin przed otrzymaniem pisma procesowego Rzecznika Praw Obywatelskich – Prezes Trybunału Konstytucyjnego otrzymał wniosek sędzi TK Teresy Liszcz datowany 19 listopada 2008 r., o wyłączenie od udziału w rozstrzyganiu sprawy o sygn. K 5/08. Sędzia TK Teresa Liszcz jako podstawę swojego wniosku wskazała przyczyny osobiste i w sposób szczegółowy wyjaśniła okoliczności, które jej zdaniem mogą budzić w ocenie osób trzecich wątpliwości co do jej bezstronności, i w jakich jej osoba może być postrzegana przez zainteresowanych wynikiem postępowania. W postanowieniu z 20 listopada 2008 r. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd sędziego TK Teresy Liszcz, że przedstawione okoliczności mogą mieć wpływ nie tyle na subiektywne rozpatrzenie sprawy przez sędziego, ile na postrzeganie osoby sędziego – członka składu orzekającego – przez zainteresowanych wynikiem postępowania przed Trybunałem. TK uznał powody sędzi Teresy Liszcz i wyłączył ją od udziału w postępowaniu w sprawie o sygn. K 5/08. IV 1. Po otwarciu rozprawy 25 listopada 2008 r. przewodniczący składu orzekającego poinformował uczestników postępowania, że Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym 25 listopada 2008 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z 20 listopada 2008 r. o wyłączenie sędziów Trybunału Konstytucyjnego Teresy Liszcz, Ewy Łętowskiej i Marka Mazurkiewicza od udziału w postępowaniu w sprawie o sygn. K 5/08 postanowił: 1) na podstawie art. 26 ust. 3 w związku z ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) nie wyłączać sędziów Ewy Łętowskiej i Marka Mazurkiewicza, 2) na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy TK umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o wyłączenie sędzi Trybunału Konstytucyjnego Teresy Liszcz ze względu na zbędność wydania orzeczenia. Przewodniczący składu orzekającego przywołał główne motywy uzasadnienia wymienionego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich istnienie „możliwości zaangażowanego stosunku (...) do przedmiotu rozpoznania” (s. 7 wniosku) stanowić ma okoliczność powodującą powstanie wątpliwości co do bezstronności sędziego. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że składa się wyłącznie z sędziów, którzy mają zaangażowany stosunek do przedmiotu rozpoznania. Wynika to zarówno z procesu przygotowania do rozprawy, jak i z samej rozprawy. Zaangażowanego stosunku nie należy utożsamiać jednak ze stronniczością. Trybunał nie zaakceptował poglądu wnioskodawcy w przedmiocie rozumienia zagrożeń dla bezstronności orzekania. Byłoby to bowiem niezgodne z wymaganiami stawianymi sędziom Trybunału w art. 194 Konstytucji, że mają się oni „wyróżniać wiedzą prawniczą”. Tego rodzaju osoby mają swoją przeszłość i poglądy. Uznanie słuszności stanowiska wnioskodawcy mogłoby doprowadzić do przyznania uczestnikom postępowania, w tej lub w innych sytuacjach, prawa do podejmowania ewentualnych prób przedstawiania arbitralnych wniosków dotyczących wyłączeń z powodu „zaangażowanego stosunku sędziego do przedmiotu rozpoznania”. Byłoby to równoznaczne z przyznaniem uczestnikom postępowania prawa do współkształtowania składów orzekających, zgodnie z ich interesami procesowymi. Takie korzystanie z przyczyn wyłączenia sędziego Trybunału mogłoby stanowić istotne zagrożenie niezależności Trybunału Konstytucyjnego, gwarantowanej w art. 173 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kontrola konstytucyjności prawa koncentruje się wokół zagadnień ustrojowych, filozofii i aksjologii państwa. Trudno zatem aby osoby wyróżniające się wiedzą prawniczą nie miały ugruntowanych, publicznie znanych poglądów co do tych zagadnień. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie można uznać, że każdy uprzednio wyrażony w wyroku czy publikacji naukowej pogląd prawny czy opinia wyrażona na temat zagadnienia związanego z przedmiotem rozstrzygnięcia uzasadnia wyłączenie sędziego. Jest to stanowisko, w swym założeniu, błędne i niebezpieczne, ponieważ poprzez swój automatyzm i formalizm może prowadzić do eliminacji ludzi dysponujących konieczną wiedzą i doświadczeniem życiowym dla sprawowania funkcji sędziego. W praktyce mogłoby to oznaczać, że sędzią TK mógłby zostać tylko „prawnik bez właściwości”. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 26 ust. 2 ustawy o TK rozumieć należy także jako gwarancję niezawisłości sędziego oraz wolności od presji ze strony uczestników postępowania domagających się wyłączenia sędziego wedle ich subiektywnych odczuć. Funkcją przepisów o wyłączeniu sędziego nie jest tworzenie warunków do takiego ich nadużywania, które prowadzić by miało do uzależnienia Trybunału od uczestników postępowania w zakresie kształtowania wygodnych dla nich składów orzekających. Stanowiłoby to zagrożenie dla konstytucyjnej pozycji Trybunału, a zwłaszcza dla niezawisłości jego sędziów. Stosowana przez uczestników postępowania praktyka wnioskowania dotyczącego wyłączeń mogłaby – w perspektywie – prowadzić do paraliżu Trybunału lub do wymuszania zmian w jego składach orzekających. Odnosząc się do zarzutów stawianych sędziemu TK Markowi Mazurkiewiczowi Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że taki sam wniosek dotyczący tej samej kwestii, był już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego na rozprawie 9 maja 2007 r. w sprawie połączonych wniosków grupy posłów na Sejm i Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424, ze zm.; dalej: ustawa o IPN) i ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425), sygn. akt K 2/07. Trybunał Konstytucyjny, w pełnym składzie, wydał postanowienie stwierdzając, że „wypowiedź Marka Mazurkiewicza będąca podstawą wniosku jest wypowiedzią sejmową pochodzącą z 1992 r. i dotyczyła (…) uchwały Sejmu z 1992 r. (…). W tym czasie nie obowiązywała jeszcze ani ustawa, która jest przedmiotem badania w niniejszej sprawie, ani Konstytucja z 1997 r., która jest wzorcem. Wypowiedź ta nie mogła odnosić się do przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie” (t. IV, k-27). Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił ówczesnego wniosku o wyłączenie sędziego. Rzecznik Praw Obywatelskich nie wskazał na jakąkolwiek nową okoliczność, ani nie uprawdopodobnił, a tym bardziej nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany ówcześnie przyjętego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w sprawie braku podstaw do wyłączenia sędziego M. Mazurkiewicza, tym razem ze sprawy o sygn. K 5/08. Tym samym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Odnosząc się do zarzutów stawianych sędziemu TK Ewie Łętowskiej Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że taki sam wniosek dotyczący tej samej kwestii, czyli złożenia podpisu pod cytowanym listem, był już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego na rozprawie 9 maja 2007 r. w sprawie połączonych wniosków grupy posłów na Sejm i Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu i ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, sygn. akt K 2/07. Trybunał Konstytucyjny, w pełnym składzie, wydał postanowienie stwierdzając, że „wskazane we wniosku oświadczenie pochodzi z 1992 r. (…). W chwili wydawania oświadczenia Ewa Łętowska nie była sędzią Trybunału Konstytucyjnego. W tym czasie nie obowiązywała jeszcze ani ustawa, która jest przedmiotem badania w niniejszej sprawie, ani Konstytucja z 1997 r., która jest wzorcem. Wypowiedź ta nie mogła odnosić się do przedmiotu postępowania w niniejszej sprawie” (t. IV, k-27). Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił ówczesnego wniosku o wyłączenie sędziego. Rzecznik Praw Obywatelskich – podobnie jak w odniesieniu do sędziego Marka Mazurkiewicza – nie wskazał na jakąkolwiek nową okoliczność, ani nie uprawdopodobnił, a tym bardziej nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłyby stanowić podstawę do zmiany ówcześnie przyjętego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, tym razem w sprawie o sygn. K 5/08. Tym samym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że nie ma podstaw do uwzględnienia argumentacji odnoszącej się do tej części wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Jeżeli chodzi o pozostałe okoliczności wskazywane przez Rzecznika co do sędzi Ewy Łętowskiej, to Trybunał Konstytucyjny przyjął do wiadomości „Oświadczenie” sędzi Ewy Łętowskiej, którego fragment, związany z tą częścią wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, brzmi następująco: „Mój – nieżyjący od dziesięciu lat – mąż, Janusz Łętowski, wieloletni wicedyrektor i dyrektor instytutu naukowego w swoim oświadczeniu lustracyjnym złożonym w czasie, gdy był sędzią, poinformował, iż wielokrotnie był uczestnikiem rozmów z funkcjonariuszami służb bezpieczeństwa. Rozmowy te wynikały z pełnionych przez niego funkcji w Instytucie Nauk Prawnych i nigdy nie składał w nich donosów. Fakty te były ponadto znane w środowisku naukowym. Oświadczenie lustracyjne mego męża nie było kwestionowane co do prawdziwości”. Trybunał Konstytucyjny uznał, że oświadczenie to, oraz dotychczasowa postawa Ewy Łętowskiej jako sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sędziego Trybunału Konstytucyjnego, sędziego powszechnie znanego i szanowanego ze względu na bezstronność i intelektualną uczciwość, stanowią przesłanki do konkluzji, że nie ma podstaw dla wątpliwości, że w sprawach zawisłych przed Trybunałem Konstytucyjnym jakiekolwiek inne względy poza wiedzą i integralnością zawodową mogłyby decydować o kierunku orzekania w tej sprawie. Tym bardziej, że jedyne zarzuty, jakie były kiedykolwiek zgłaszane wobec sędziego Ewy Łętowskiej dotyczyły wyłącznie jej udziału w sprawach związanych z lustracją i działalnością Instytutu Pamięci Narodowej. Trybunał odrzucił sformułowaną we wniosku sugestię dotyczącą osoby najbliższej sędziego orzekającego o konstytucyjności prawa jako podstawę wyłączania go z orzekania. W związku z tym, że 20 listopada 2008 r. Trybunał Konstytucyjny wyłączył sędzię Teresę Liszcz od udziału w postępowaniu w sprawie o sygn. K 5/08, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK postanowił umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o wyłączenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego Teresy Liszcz od udziału w postępowaniu ze względu na zbędność wydania orzeczenia. 2. Uczestnicy postępowania na tym etapie postępowania nie zgłosili żadnych wniosków formalnych. 3. W dalszej części rozprawy uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska wyrażone w pismach procesowych. Sędzia sprawozdawca skierował do przedstawiciela Rzecznika Praw Obywatelskich pytanie dotyczące stanu prawnego, który zostałby hipotetycznie ukształtowany po wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającym niezgodność z Konstytucją art. 36 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy o IPN, uwzględniając, że kwestionowane we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich wymaganie upoważnienia redakcji albo wydawcy jest wpisane nie tylko w treść tego przepisu, ale także w treść art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 29 czerwca 2007 r. (którego to przepisu Rzecznik formalnie nie zakwestionował). Przedstawiciel Rzecznika stwierdził, że Rzecznik rozważał – hipotetycznie – zaskarżenie także art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN. Wobec tego, że przepis ten w części dotyczącej upoważnienia redakcji albo wydawcy wyraża tę samą normę, która jest przedmiotem wniosku (a tym samym aktualne są tu zarzuty niekonstytucyjności sformułowane wobec art. 36 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy o IPN), formalnie uzupełnił wniosek o art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN w części zawierającej sformułowanie „z upoważnienia redakcji albo wydawcy”, a jako wzorce kontroli wskazał te same przepisy Konstytucji co przy art. 36 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy o IPN (czyli: art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). V Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zarzuty Rzecznika Praw Obywatelskich – zakres wniosku i zakres kontroli konstytucyjności. 1.1. Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował fragment regulacji dotyczącej dostępu do dokumentów zgromadzonych przez IPN w celu prowadzenia badań naukowych lub publikacji materiału prasowego. Regulacja ta została zamieszczona w ustawie z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy i Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 140, poz. 983; dalej: ustawa zmieniająca z 29 czerwca 2007 r.). Artykuł 36 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424, ze zm.; dalej: ustawa o IPN), w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 29 czerwca 2007 r., który reguluje reżim prawny dostępu do archiwaliów IPN dla celów badawczych i publikacji dziennikarskiej, jest obszerną strukturą normatywną, obejmującą 14 ustępów, określającą: cele udostępnienia archiwaliów (ustawowe, badawcze, publikacja prasowa); treść wniosku o udostępnienie; sposób weryfikacji celu zgłoszenia wniosku; odpowiedzialność wnioskodawcy za sposób wykorzystania udostępnionych archiwaliów; procedurę administracyjną wyrażania zgody na udostępnienie; procedurę odwoławczą oraz procedurę sądowo-administracyjną w wypadku odmowy udostępnienia. Przedmiotem zaskarżenia objęto dwa fragmenty dotyczące uwarunkowania udostępnienia archiwaliów: dla celu prowadzenia badań naukowych – rekomendacją pracownika naukowego, jeżeli osoba deklarująca cel badawczy sama nie jest pracownikiem naukowym (art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b ustawy o IPN) oraz dla celu publikacji prasowej posiadaniem upoważnienia redakcji lub wydawcy (art. 36 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy o IPN) . Reżim prawny udostępniania archiwaliów, określony w art. 36, został wprowadzony jako konsekwencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07 (OTK ZU nr 5/A/2007, poz. 48) uznającego za niekonstytucyjny art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 1a ustawy o IPN (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424; zob. pkt 51 sentencji oraz pkt 3.9.3., 19 i 22.2.11. uzasadnienia tego wyroku). Historia dojścia tej nowelizacji do skutku została szerzej opisana w punktach 2 i 3 (cz. V) niniejszego uzasadnienia. Rzecznik Praw Obywatelskich nie kwestionując całości nowelizacji w rozważanym zakresie, przedmiotem wniosku objął nie całość mechanizmu dostępu zamierzających prowadzić badania naukowe lub publikować materiały prasowe, lecz tylko przesłankę rekomendacji (upoważnienia) warunkującą skorzystanie z prawa dostępu do dokumentów w tych celach. 1.2. We wniosku zakwestionowano zatem konstytucyjność art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. b ustawy o IPN (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 29 czerwca 2007 r.). Przepisy te dotyczą warunków dostępności do akt IPN dla osób deklarujących zamiar wykorzystania archiwaliów w celach publikacji prasowej lub prowadzenia badań naukowych. Dostępność ta warunkuje realizację wolności informacji oraz wolności badań naukowych w rozważanym zakresie. W obu wypadkach Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że dostęp ten jest zbyt wąski, co narusza konstytucyjne prawo do informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji) oraz wolność prowadzenia badań naukowych (art. 73 Konstytucji). Naruszenie to następuje – wedle wniosku – w wyniku nieproporcjonalnych ograniczeń (w obu wypadkach) i dodatkowo (w wypadku dostępu w celu prowadzenia badań naukowych) z powodu niejasności sposobu, w jaki ograniczenia wyrażono w zaskarżonej nowelizacji, wprowadzając obowiązek udzielenia rekomendacji do prowadzenia badań naukowych wymagających dostępu do akt. Niejasność ma dotyczyć określenia podmiotu udzielającego wymaganej rekomendacji. Wnioskodawca wskazuje, że jest to konsekwencja możliwości interpretacyjnych związanych z pojęciem pracownika naukowego, uprawnionego do prowadzenia badań naukowych, ponieważ w ustawodawstwie zwykłym pojęcie „pracownika naukowego” i „prowadzącego badania naukowe” występuje w różnych zakresach. We wniosku zarzut niejasności zgłoszono w odniesieniu do pojęcia pracownika naukowego jako udzielającego rekomendacji (art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b, początek zdania). Należy zwrócić uwagę, że w cytowanym przepisie występuje także odwołanie do pojęcia „pracownika naukowego”, gdy termin ten odnosi się do innego kręgu osób: mianowicie zaskarżony przepis nie wymaga rekomendacji, jeżeli ubiegający się o dostęp do archiwaliów sam jest pracownikiem naukowym. Zarzuty wniosku (niejasność pojęcia pracownika naukowego) są jednak formułowane w taki sposób, jak gdyby obowiązek rekomendacji rozciągał się także i na sytuację, gdy o dostęp do materiałów IPN ubiega się pracownik naukowy. To sugeruje szerszy zakres ograniczenia przyjętego w zaskarżonym przepisie, niż wynika z jego literalnego brzmienia. 1.3. Sposób sformułowania zarzutów dowodzi, że kierowane są one przeciwko kwestionowanym przepisom z punktu widzenia ograniczenia praw (wolności) osób ubiegających się o dostęp do dokumentów. Należy przypomnieć, że pojawienie się zaskarżonej nowelizacji art. 36 ustawy o IPN wiąże się z wydaniem wyroku o sygn. K 2/07, gdzie (pkt 51 sentencji oraz pkt 3.9.3., 19 i 22.2.11. uzasadnienia) orzeczono niekonstytucyjność ówcześnie kontrolowanej treści art. 36. Przyczyną niekonstytucyjności był brak ograniczenia arbitralności (niedostatek gwarancji zapobiegających tej arbitralności) co do dopuszczenia lub odmowy dostępu do archiwaliów. W wyroku o sygn. K 2/07 powiedziano, że gwarancji wymaga nie tylko interes osób zamierzających prowadzić badania naukowe lub przygotować publikacje prasowe, lecz także osób, których archiwalia dotyczą. Zarzuty niekonstytucyjności we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich są motywowane naruszeniem proporcjonalności ograniczenia, w postaci wymogu rekomendacji. Każda relacja proporcjonalności – jeśli dotyczy proporcjonalności wyważenia kolidujących wartości (wolności, praw), o czym mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji, ma dwa bieguny: biegun prawa (wolności) ograniczanej i biegun prawa (wolności), ze względu na którą (w której obronie) to ograniczenie się przedsiębierze. Przedmiotem oceny proporcjonalności jest zaś rozwiązanie normatywne, które – w założeniu – winno służyć jako instrument wyważenia tych wartości (wolności, praw). W rozważanym wypadku tym rozwiązaniem normatywnym jest mechanizm uzyskiwania dostępu do archiwaliów (mechanizm przewidziany w art. 36 ustawy o IPN). Ustalenie zatem, że zaskarżone normy prowadzą do nieproporcjonalnego ograniczenia konstytucyjnego prawa (wolności) opierać się musi na wyważeniu obu biegunów; a twierdzenie o braku proporcjonalności ograniczenia (jego nadmierności) musi być połączone z jednoczesnym dowodem, że przy danym poziomie ograniczenia zapewniono dostateczność ochrony wartości (prawa, wolności), z uwagi na które ograniczenie wprowadzono. Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich zarzucający kwestionowanym przepisom ograniczającym dostęp do archiwaliów, że nieproporcjonalnie (zbytnio) ograniczają poszukujących informacji, przez wymóg rekomendacji dla osób deklarujących cel badawczy i publikacyjny wobec archiwaliów, wymaga zatem oceny z punktu widzenia prawidłowości skonstruowanego zarzutu proporcjonalności ograniczenia. 1.4. Rzecznik Praw Obywatelskich powołuje jako wzorce kontroli art. 2, art. 73 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, z tym, że ten ostatni przepis odnosi się tylko do wolności informacyjnej (na tle dostępu do akt IPN) osób ubiegających się o dostęp, a nie tych, których archiwalia dotyczą. Wskazane wzorce kontroli nie uwzględniają zatem kwestii proporcjonalności rozważanej z punktu widzenia prawa, ze względu na które dokonano ograniczenia innego prawa konstytucyjnego. Powołanie art. 31 ust. 3 Konstytucji dotyczące nieproporcjonalności ograniczenia dostępu do archiwaliów z uwagi na realizację wolności badań naukowych i wolności informacji występuje w petitum. Wykazanie istnienia przesłanek wskazanych we wniosku, co do naruszenia zasady proporcjonalności, wymaga budowania testu zachowania proporcjonalności odmiennie, niż to ujęto we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich. Test proporcjonalności badanych przepisów (w tym wypadku przepisów ograniczających dostępność do archiwaliów IPN) wymaga bowiem oceny w dwóch płaszczyznach czy etapach: w relacji do wolności (prawa) ograniczanego i w relacji do prawa (wolności), ze względu na które ustawodawca dokonał ograniczenia. W konkretnie rozważanym wypadku szczególnej uwagi wymaga relacja ograniczenie dostępu – prawo, ze względu na które ograniczenie wprowadzono, ponieważ założeniem zmiany (i wprowadzenia ograniczenia) były niedostatki ochrony prywatności wskazane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 2/07, którego implementacji zaskarżona nowelizacja miała – w założeniu – służyć. 1.5. We wniosku inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie został zakwestionowany art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. b ustawy o IPN w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 29 czerwca 2007 r. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 dokumenty zgromadzone przez Instytut Pamięci udostępnia się w celu prowadzenia badań naukowych lub publikacji materiału prasowego, w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24, ze zm.), z upoważnienia redakcji albo wydawcy. Dokumenty te udostępnia się na pisemny wniosek, skierowany do dyrektora oddziału Instytutu Pamięci, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy (art. 36 ust. 2). Wniosek taki powinien zawierać: 1) imię i nazwisko albo nazwę oraz adres zamieszkania albo siedziby wnioskodawcy; 2) rodzaj i numer dokumentu tożsamości osoby, której ma nastąpić udostępnienie; 3) datę wydania dokumentu tożsamości osoby, której ma nastąpić udostępnienie oraz nazwę organu, który go wydał; 4) dane ułatwiające odnalezienie dokumentów. Zgodnie z zakwestionowaną przez Rzecznika Praw Obywatelskich częścią regulacji art. 36 ustawy o IPN wniosek o udostępnienie dokumentów w celu prowadzenia badań naukowych, zgłoszony przez osoby niebędące takimi pracownikami, powinien również zawierać rekomendację pracownika naukowego uprawnionego do prowadzenia badań naukowych w dyscyplinach nauk humanistycznych, społecznych, gospodarki lub prawa, a wniosek o udostępnienie w celu publikacji materiału prasowego załączone upoważnienie redakcji albo wydawcy do wystąpienia z wnioskiem. 1.6. Sformułowanie petitum wniosku, jak i jego uzasadnienie, wskazują, że Rzecznik Praw Obywatelskich dostrzega problem konstytucyjny tylko na płaszczyźnie ściśle wyodrębnionego fragmentu treści art. 36 ustawy o IPN w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 29 czerwca 2007 r. (i do tego fragmentu jest ograniczona kontrola konstytucyjności dokonywana w niniejszej sprawie przez Trybunał Konstytucyjny, z uwagi na związanie Trybunału granicami wniosku). Kwestionowane przez Rzecznika wymaganie rekomendacji ze strony pracownika naukowego jest przedstawione jako uwarunkowanie dotyczące wymagania rekomendacji w każdym wypadku zamierzonego prowadzenia badań naukowych, także wówczas, gdy o dostęp ubiega się osoba o niekwestionowanych kompetencjach naukowych, sama będąca pracownikiem naukowym. Świadczą o tym podawane w czasie rozprawy przykłady dotyczące sytuacji personalnych ewentualnych wnioskodawców. Tymczasem wymóg rekomendacji ze strony pracowników naukowych dotyczy sytuacji, gdy o dostęp ubiega się nie-pracownik naukowy. Analiza wniosku wskazuje, że Rzecznik określając jego przedmiot zakładał, że ewentualny skutek negatywnego wyniku kontroli konstytucyjności, wskazanych przez niego jednostek redakcyjnych tekstu prawnego, będzie polegał na otwarciu dostępu do dokumentów w ogólnie określonym celu prowadzenia badań naukowych i publikacji materiału prasowego, ujawnionym przez każdą osobę (uniwersalne rozumienie podmiotowe wolności osób chcących prowadzić działalność publicystyczną i naukową), która taki cel subiektywnie zgłasza. 1.7. Prosta eliminacja z systemu prawnego przepisów wskazanych przez Rzecznika, w wyniku uznania ich niekonstytucyjności, powodowałaby, że treść normatywna art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o IPN, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 29 czerwca 2007 r., uległaby zmianie. W jej wyniku zakres dostępu do dokumentów w celach badań naukowych i publikacji materiału prasowego stałby się bowiem szerszy, niż wynikający z treści art. 36 ustawy o IPN w wersji będącej przedmiotem wyroku w sprawie o sygn. K 2/07. Zakwestionowane przez Rzecznika przepisy, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 29 czerwca 2007 r., wprowadzają elementy mechanizmu gwarancyjnego po to, aby cel dostępu do akt IPN (dziennikarski i prowadzenia badań naukowych), wskazany w samej ustawie w jej art. 36 (w brzmieniu kontrolowanym w wyroku o sygn. K 2/07), nie był wykorzystany przez osoby, w rzeczywistości niekierujące się tymi celami, natomiast deklarujące takie cele. Służy temu tworzenie prawnej podstawy oraz przesłanek i kryteriów kontroli wniosku przez aparat IPN, czemu towarzyszy możliwość zaskarżenia odmowy dostępu do sądu administracyjnego. Kwestia, czy ten mechanizm gwarancyjny rzeczywiście skutecznie chroni prywatność osób, których archiwalia dotyczą (nie notyfikuje się im zamiaru udostępnienia dotyczących ich archiwaliów i nie przewiduje wobec nich jako gwarancji ich interesu trybu sądowo-administracyjnego) jest zagadnieniem wykraczającym poza zakres zaskarżenia sformułowanego we wniosku. 1.8. Konsekwencją uwzględnienia wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, byłoby spowodowanie dalej idącej niekonstytucyjności niż ta, którą stwierdzono w wyroku o sygn. K 2/07 i której usunięciu miała służyć ustawa zmieniająca z 29 czerwca 2007 r. Odrzucenie gwarancji w zakresie umożliwienia dostępu do akt zniekształca zatem ratio leżącą u podstaw nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 29 czerwca 2007 r. Na co bowiem trafnie zwrócono uwagę w opinii biura legislacyjnego Senatu, prezentowanej w czasie dyskusji nad projektem zmian na posiedzeniu Komisji Praw Człowieka (por. niżej pkt 3.5.5.), przyczyną uznania niekonstytucyjności art. 36 ustawy o IPN w wyroku o sygn. K 2/07 i co za tym idzie, genezą wprowadzenia zmiany obecnie zaskarżonej, był niedostatek ochrony autonomii informacyjnej i prywatności osób, których dotyczą archiwalia, a nie niedostatek dostępności do archiwaliów dziennikarzy i osób prowadzących badania naukowe. Wyrokiem w sprawie o sygn. K 2/07 Trybunał Konstytucyjny czuje się związany także obecnie. 2. Historia zmian art. 36 ustawy o IPN. 2.1. Pierwotna wersja ustawy o IPN z 1998 r. Zgodnie z pierwotną wersją art. 36 ustawy o IPN (Dz. U. Nr 155, poz. 1016) dokumenty zawierające dane o pokrzywdzonych lub osobach trzecich mogły być, w niezbędnym zakresie i w sposób nienaruszający praw tych osób, wykorzystywane przez organy władzy publicznej oraz przez inne instytucje, organizacje i osoby w celach: 1) ochrony dóbr osobistych w postępowaniu sądowym, 2) wykonania ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997 r. Nr 142, poz. 950 oraz z 1998 r. Nr 37, poz. 204 i Nr 106, poz. 668), 3) wykonania ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne, 4) ścigania przestępstw, o których mowa w art. 1 pkt 1 lit. a (czyli: popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 31 grudnia 1989 r.: zbrodni nazistowskich, zbrodni komunistycznych, innych przestępstw stanowiących zbrodnie przeciwko pokojowi, ludzkości lub zbrodnie wojenne), 5) prowadzenia badań naukowych. 2.2. Nowela z 1999 r. ograniczająca dostęp i uprawniająca IPN do selekcji wniosków. Art. 36 został po raz pierwszy znowelizowany w 1999 r. (ustawą z 9 kwietnia 1999 r. o zmianie ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz. U. Nr 38, poz. 360; dalej: ustawa zmieniająca z 1999 r.). W wyniku tej nowelizacji skreślono pkt 1, a pkt 5 otrzymał brzmienie: „prowadzenia badań naukowych, o ile Prezes Instytutu Pamięci wyrazi na to zgodę”. Oznaczało to ograniczenie dostępu do archiwaliów i wzmocnienie kompetencji decyzyjnych IPN: z jednej strony – wykluczono dostęp do archiwaliów w celach sic venia verbo „prywatnych” oraz wprowadzono czynną ocenę ze strony IPN wniosku osoby zgłaszającej zamiar badawczy – o dopuszczenie do archiwaliów. 2.3. Konstytucyjna aprobata art. 36 w wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 31/04. W wyroku z 26 października 2005 r. (sygn. K 31/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 103) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 36 ustawy o IPN (w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 1999 r.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) jest zgodny z art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 47 oraz art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji. Przepis ten został wówczas zakwestionowany przez Rzecznika Praw Obywatelskich łącznie z kilkoma innymi przepisami ustawy o IPN w zakresie, w jakim uniemożliwiały one komukolwiek, a zwłaszcza zainteresowanym w uzyskaniu statusu pokrzywdzonego lub statusu pokrzywdzonego dla zmarłej osoby najbliższej, dostępu do dotyczących go, zgromadzonych w zasobie archiwalnym IPN urzędowych dokumentów i zbiorów danych, w celu sprostowania czy też usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą oraz uniemożliwiają właściwą ochronę sądową. Rzecznik Praw Obywatelskich podnosił, że zainteresowani nie mają dostępu do dotyczących ich dokumentów w sytuacjach, gdy są to dokumenty utajnione. Dostęp taki mają natomiast inne osoby i mogą tę dokumentację wykorzystywać w celu prowadzenia badań naukowych, a więc także i publikować wyniki swych badań. Trybunał Konstytucyjny rozpatrując tak sformułowany zarzut w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że pozycja prawna osób upoważnionych do wykorzystywania dokumentów objętych ustawą (art. 36) w celu prowadzenia badań naukowych jest nieporównywalna ze statusem pokrzywdzonego. Brak, co do zasady, w tym wypadku bezpośrednio osobistego niejako stosunku do zgromadzonych dokumentów jest dostatecznym wyróżnikiem tej kategorii podmiotów, uzasadniającym regulację praw i obowiązków tych osób na odrębnych zasadach. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że: „(...) warunkiem uzyskania zgody, wyrażonej przez Prezesa IPN, na wykorzystanie wskazanych w art. 36 dokumentów, jest wyraźnie określony w tym przepisie cel: chodzi tu wyłącznie o prowadzenie badań naukowych. Art. 36 pkt 5 posługuje się zwrotem: „Dokumenty (…) mogą być (…) wykorzystywane przez (…) instytucje, organizacje i osoby w celach (…) prowadzenia badań naukowych”, z kolei zaś w art. 44 mowa jest o wykorzystaniu informacji uzyskanych „do celów naukowych i publicystycznych na podstawie dokumentów Instytutu Pamięci (…)”. Uzyskanie informacji „do celów naukowych i publicystycznych na podstawie dokumentów” może następować w różny sposób i nie musi zakładać uprzedniego bezpośredniego „wykorzystania dokumentów przez instytucje, organizacje i osoby”, o czym mowa wyraźnie w art. 36 pkt 5 ustawy o IPN, i co wiąże się przede wszystkim z osobistym kontaktem badacza z dokumentem i samodzielnym prowadzeniem badań na podstawie danych źródłowych. Wniosek stąd, że treść art. 44 ustawy o IPN, gdzie jest mowa o zakazie wykorzystywania tych informacji w celach innych niż naukowe i publicystyczne, należy odczytywać łącznie z przesłanką wymienioną w art. 36. Konieczne jest także zwrócenie uwagi, że art. 36 pozytywnie konstruuje warunki dostępności, podczas gdy art. 44 jedynie ograniczająco określa zakres ich wykorzystywania, posługując się w tym wypadku formą koniunktywną (informacje uzyskane do celów naukowych i publicystycznych). Prowadzi to do jednoznacznej konkluzji: „samo wskazanie celu publicystycznego nie może być uznane, na gruncie tej ustawy, za wystarczający warunek uzyskania zgody na wykorzystanie dokumentów znajdujących się w archiwum IPN”. 2.4. Zmiana ograniczająca dostęp do archiwaliów i wzmacniająca pozycję IPN w noweli z 2006 r. Na podstawie art. 39 pkt 20 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2006 r. Nr 218, poz. 1592; dalej: ustawa lustracyjna z 2006 r.) art. 36 uzyskał nowe, następujące brzmienie: „1. Dokumenty zgromadzone przez Instytut Pamięci, z wyjątkiem dokumentów, o których mowa w art. 39 [czyli co do których odpowiedni szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Szef Agencji Wywiadu lub Minister Obrony Narodowej /lub za pośrednictwem Szefa ABW i AW organy innych służb/ zgłosili zastrzeżenie o niedostępności tych materiałów dla innych osób poza wyznaczonymi przez nich przedstawicielami; dokumenty te stanowią wyodrębniony, tajny zbiór w archiwum IPN], udostępnia się organom władzy publicznej oraz innym instytucjom, organizacjom i osobom w celach: 1) wykonywania zadań ustawowych, 2) prowadzenia badań naukowych, o ile Prezes Instytutu Pamięci wyrazi na to zgodę, 3) prowadzenia działalności dziennikarskiej, o ile Prezes Instytutu Pamięci wyrazi na to zgodę; 1a. Prezes Instytutu Pamięci odmawia udzielenia zgody na udostępnienie dokumentów, o której mowa w ust. 1 pkt 2 lub 3, po zasięgnięciu opinii Kolegium Instytutu; 2. Podmioty, którym dokumenty zostały udostępnione, ponoszą odpowiedzialność prawną za sposób ich wykorzystania, o czym należy je poinformować; 3. W trybie określonym w ust. 1 pkt 2 i 3 nie mogą być wnioskodawcy udostępnione dokumenty, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 [czyli dokumenty: 1) wytworzone przez wnioskodawcę lub przy jego udziale w ramach czynności wykonywanych w związku z jego pracą lub służbą w organach bezpieczeństwa państwa albo w związku z czynnościami wykonywanymi w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji, 2) z których treści wynika, że wnioskodawca był traktowany przez organy bezpieczeństwa jako tajny informator lub pomocnik przy operacyjnym zdobywaniu informacji, zobowiązał się do dostarczania informacji organowi bezpieczeństwa państwa lub świadczenia takiemu organowi jakiejkolwiek pomocy w działaniach operacyjnych lub realizował zadania zlecone przez organ bezpieczeństwa państwa, a w szczególności dostarczał temu organowi informacji]”. Mechanizm udostępniania archiwaliów został tu rozbudowany, zaś decyzji o udostępnieniu dano większy margines swobodnej oceny, na skutek sformułowania klauzuli wyłączającej podmiotowo (odesłanie do art. 30 ustawy) dopuszczalność udostępnienia, przy czym odmowa dopuszczenia nie została w wypadku skorzystania z klauzuli poddana kontroli zewnętrznej (sądowej). 2.5. Konstytucyjna dyskwalifikacja art. 36 w wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 2/07. W wyroku z 11 maja 2007 r. (sygn. K 2/07) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 1a ustawy o IPN (tekst jednolity, przedmiotem badania był zatem przepis w brzmieniu nadanym ustawą lustracyjną z 2006 r.) jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 i art. 51 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że art. 36 ustawy o IPN przechodził symptomatyczną ewolucję: od przepisu gwarancyjnego prawa pokrzywdzonych i osób trzecich w postępowaniach sądowych w sprawach o ochronę dóbr osobistych oraz będącego podstawą prawną prowadzenia badań naukowych, bez przedmiotowych i podmiotowych ograniczeń, przez regulację wyłączającą gwarancje procesowe na użytek spraw o ochronę dóbr osobistych oraz uzależniającą prowadzenie badań naukowych od zgody Prezesa IPN (w 1999 r., co zostało zaaprobowane w czasie kontroli konstytucyjności w wyroku o sygn. K 31/04, gdzie jednak mocno podkreślono konieczność wyważenia konfliktu interesów i wartości, z którymi wiąże się udostępnianie archiwaliów), aż po postać nadaną nowelizacją zawartą w ustawie lustracyjnej z 2006 r. W sprawie o sygn. K 2/07 kontrola konstytucyjności art. 36 ustawy o IPN dotyczyła w istocie zakresu udostępniania innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Trybunał Konstytucyjny w związku z tym stwierdził: „Dostęp do archiwaliów IPN dla badań naukowych i w celu prowadzenia działalności dziennikarskiej nie może wyprzedzać ani umniejszać dostępu do nich osób inwigilowanych; ta kategoria bowiem nadal występuje na tle ustawy o IPN (art. 52a pkt 7) i osobom tym służy konstytucyjnie gwarantowana autonomia informacyjna. (…) W przyjętej w drodze ostatniej nowelizacji konstrukcji art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o IPN zwraca uwagę brak jakichkolwiek kryteriów przedmiotowych dostępu do dokumentów zgromadzonych. Musi zatem niepokoić uzależnienie tego dostępu od zgody Prezesa IPN, w sytuacji gdy nie zostały sformułowane żadne kryteria udzielania takiej zgody. Zgoda ta nie może być całkowicie uznaniowa i arbitralnie udzielana, poza możliwościami weryfikacji jej podstawy. Jest to szczególnie znaczące w sytuacji, gdy art. 73 Konstytucji gwarantuje wolność badań naukowych i ogłaszania ich wyników. (…) Te same zastrzeżenia należy podnieść w odniesieniu do art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o IPN, w którym mowa o udostępnianiu dokumentów zgromadzonych przez IPN – o ile Prezes Instytutu Pamięci wyrazi na to zgodę – w celu prowadzenia działalności dziennikarskiej. Znalazł się on w tekście ustawy w wyniku nowelizacji z 18 października 2006 r., w reakcji na wywód Trybunału w sprawie o sygn. K 31/04, że cel publicystyczny nie może być wyłącznym uzasadnieniem dostępności do materiałów IPN. (…) Artykuł 7 ust. 2 pkt 4 i 5 prawa prasowego bardzo szeroko ujmuje zarówno pojęcie materiału prasowego, jak i dziennikarza i redakcji (…). Szeroki zakres uprawnień dziennikarskich do uzyskiwania informacji następnie przetwarzanych w materiał prasowy (art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 prawa prasowego) sprawia, że przez pojęcie „prowadzenie działalności dziennikarskiej” należałoby rozumieć nieograniczony rodzaj aktywności dziennikarskiej i tym samym nieograniczony dostęp do materiałów IPN. Jednocześnie w systemie prawnym istnieje (wcześniej sformułowany normatywnie, bo w roku 1984) zakaz wypowiadania w prasie opinii co do rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowym przed wydaniem orzeczenia w pierwszej instancji. Powstawać może w tej sytuacji kwestia, czy zakaz z art. 13 ust. 1 prawa prasowego odnosi się także do postępowań lustracyjnych. Także więc w wypadku regulacji dostępności dziennikarzy do archiwaliów IPN powstaje konflikt wartości konstytucyjnych (wolność informacji – autonomia informacyjna), który musi być zminimalizowany przez ustawodawcę m.in. w drodze określenia granic demarkacyjnych zapewniających ochronę obu wartości, bez nadmiernego (nieproporcjonalnego) uszczerbku dla jednej kosztem drugiej. Określenie przez ustawę przesłanek udzielania zgody przez Prezesa IPN jest odpowiednim instrumentem służącym temu celowi. (…) Tak jak wcześniej odniesiono to do «prowadzenia badań naukowych», także w wypadku «prowadzenia działalności dziennikarskiej» zastrzeżenia Trybunału Konstytucyjnego budzi niezamieszczenie w przepisie art. 36 żadnych warunków dostępności do materiałów IPN oraz niewskazanie, jakimi kryteriami powinien kierować się Prezes IPN, udzielając bądź nie udzielając zgody na udostępnienie dokumentów w celu prowadzenia badań naukowych, czy działalności dziennikarskiej, tak by decyzje Prezesa IPN nie mogły spotkać się z zarzutem niekontrolowanej dowolności”. Jak widać przyczyną powodującą stwierdzenie niekonstytucyjności art. 36 ustawy o IPN w wyroku o sygn. K 2/07 była dysproporcja wyrażająca się w nadmiernych (bo nie poddanym żadnym zobiektywizowanym gwarancjom proceduralnym) możliwościach naruszenia prywatności (autonomii informacyjnej). Kontrolowane w niniejszej sprawie przepisy były uchwalone – w zamierzeniu – jako legislacyjna odpowiedź na stwierdzenie niekonstytucyjności art. 36 w sprawie o sygn. K 2/07. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 2/07 stwierdził też: „Orzeczenie o niekonstytucyjności art. 36 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o IPN oznacza konieczność ponownego uregulowania ujętych w tych przepisach treści, z uwzględnieniem warunków, na jakich badacze i dziennikarze mogą uzyskiwać dostęp do dokumentów IPN, oraz kryteriów wyrażania na to zgody przez Prezesa IPN. Konieczne jest także uwzględnienie, że z uwagi na zagwarantowaną w art. 73 Konstytucji wolność badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników nie mogłyby być to warunki i kryteria podmiotowe. Niemniej istotne w tym kontekście jest także konstytucyjne prawo każdego do wolności wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji). Trzeba także mieć na uwadze to, że w wypadku organów władzy publicznej oraz innych instytucji, organizacji i osób dostęp ten warunkowany jest wykonywaniem zadań ustawowych (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o IPN). W każdym z tych wypadków istnieć zatem musi wyraźna ustawowa podstawa prawna udostępnienia dokumentów. W wypadku badaczy i dziennikarzy nie może to być z istoty rzeczy rozwiązanie analogiczne. Podobnie jak w wypadku udostępnienia archiwaliów do celów badań naukowych, tak w wypadku dostępu do nich dziennikarzy powstaje sytuacja konfliktu dwóch wartości konstytucyjnych: autonomii informacyjnej i prywatności oraz wolności badań naukowych (wolności wypowiedzi). Przy tego rodzaju kolizji niedopuszczalne jest zaniechanie metody proporcjonalnego ważenia konstytucyjnych wartości pozostających w kolizji. Metoda ta wymaga wskazania przez ustawodawcę ram, w jakich następuje wyrażenie zgody, i kryteriów, jakimi powinien się kierować organ udzielający tej zgody. Określenie przesłanek dostępu do archiwaliów jest w tym wypadku instrumentem, który musi w czytelny i efektywny sposób chronić obie wartości na poziomie zapewniającym optymalną równowagę. Nie jest w związku z tym dopuszczalne udzielanie zgody na podstawie określeń blankietowych, nieostrych, niedających się zweryfikować. Na Prezesa IPN nakłada się w tym wypadku obowiązek decydowania in concreto o praktycznym rozwiązaniu kolizji dwóch dóbr konstytucyjnych w ramach uprzednio zakreślonych przez ustawę; nie jest dopuszczalna sytuacja, gdy to faktyczna praktyka udzielania miałaby decydować o treści ustawy w tym względzie. Ustawodawca, precyzując w czytelny sposób zasady udzielania zgody, powinien ułatwić zadanie organowi decydującemu i wskazać ramy i przesłanki treściowe jego działania, a nie stwarzać tylko legitymizacji dla samego faktu wyrażenia zgody, niezależnie od tego, jak miałyby się kształtować kierunki jej udzielania. (…) Pożądane byłoby więc, a wręcz wskazane, aby osoby, których dokumenty archiwalne dotyczą, mogły mieć zagwarantowane warunki wcześniejszego zrealizowania swoich praw z art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji. W przeciwnym wypadku cierpieć na tym będą nie tylko ich prawnie chronione interesy (art. 17 ust. 1 ustawy o archiwach), ale również badania naukowe prowadzone na podstawie materiałów nieskonfrontowanych z wiedzą osób, których dotyczą bezpośrednio. To samo, i w nie mniejszym stopniu, należy odnieść do działalności dziennikarskiej”. Z uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. K 2/07 wynika zatem, że: – dostęp do archiwaliów IPN w celach badań naukowych i dziennikarskich nie może wyprzedzać dostępu do nich osób inwigilowanych; pożądane jest, aby osoby, których dokumenty dotyczą, mogły mieć zagwarantowane warunki wcześniejszego zrealizowania swych praw z art. 51 ust. 3 i 4 Konstytucji. – kryteria dostępu do dokumentów dla celów badań naukowych i dziennikarskich nie mogą mieć charakteru podmiotowego; – ustawodawca musi wyznaczyć granice demarkacyjne zapewniające ochronę zarówno wolności jak i autonomii informacyjnej, bez nieproporcjonalnego uszczerbku dla jednej kosztem drugiej; kryteria dostępu do dokumentów muszą być instrumentem, który efektywnie i czytelnie chroni wskazane wartości na poziomie zapewniającym optymalną równowagę. 3. Okoliczności i ratio nowelizacji art. 36 ustawy o IPN w wyniku orzeczenia Trybunału o sygn. K 2/07, której fragment zaskarżono na tle niniejszej sprawy. 3.1. Cel nowelizacji: usunięcie niekonstytucyjności stwierdzonej w wyroku o sygn. K 2/07. Celem zaskarżonej przez Rzecznika Praw Obywatelskich nowelizacji art. 36 ustawy o IPN (dokonanej ustawą zmieniającą z 29 czerwca 2007 r.) było takie ukształtowanie procedury udostępniania dokumentów, by była ona zgodna z Konstytucją (zob. uzasadnienie projektu, druk sejmowy nr 1758), zapewniając efektywną realizację ustawowych celów udostępniania dokumentów. Nowelizacja ta miała zatem służyć przywróceniu konstytucyjności po wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K 2/07. W wyroku Trybunału w sprawie o sygn. K 2/07 wskazano na dylemat, z jakim wiąże się dostępność do akt (konflikt: wolność badań i wolność publikacyjna kolidujące z prywatnością osób inwigilowanych i ich autonomią informacyjną) i zakwestionowano niedostępną dla ofiar inwigilacji kontrolę arbitralności decyzji IPN o dostępie do akt. W uzasadnieniu projektu nie nawiązano jednak do tego relacyjnego ujęcia ratio noweli. Wynikało to z okoliczności, że projekt nowelizacji został wniesiony wprawdzie po ogłoszeniu wyroku o sygn. K 2/07 (druk sejmowy nr 1758 zawierający projekt nowelizacji został opatrzony datą 1 czerwca 2007 r.), lecz przed ogłoszeniem uzasadnienia w tej sprawie. Pierwsze czytanie projektu na posiedzeniu Komisji Ustawodawczej odbyło się 12 czerwca 2007 r.; wyrok z uzasadnieniem został wysłany i doręczony uczestnikom postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym 18 czerwca 2007 r.; kolejne posiedzenie Komisji Ustawodawczej odbyło się 27 czerwca 2007 r.; Sejm uchwalił nowelę 29 czerwca, a Senat przyjął ją bez poprawek 11 lipca 2007 r. W uzasadnieniu projektu podkreślono, że chodzi o: „przywrócenie osobom prowadzącym działalność naukową oraz przygotowującym materiały prasowe możliwości uzyskania dostępu do dokumentów zgromadzonych w archiwach Instytutu Pamięci Narodowej” (druk sejmowy nr 1758). 3.2. Prace legislacyjne w parlamencie. W projekcie poselskim (druk sejmowy nr 1758) kwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy miały następujące brzmienie: „Art. 36 (…) 4. Wniosek o udostępnienie dokumentów w celu, o którym mowa: (…) 2) w ust. 1 pkt 2 – powinien zawierać (….) b) rekomendację uprawnionego do prowadzenia badań naukowych danego rodzaju pracownika naukowego – w przypadku osób niebędących takimi pracownikami; 3) w ust. 1 pkt 3 – powinien zawierać również: (…) b) załączone upoważnienie redakcji albo wydawcy do wystąpienia z wnioskiem”. Podczas pierwszego czytania w Komisji Ustawodawczej została zgłoszona autopoprawka nadająca nowe brzmienie art. 36 ust. 2 pkt 2 lit. b: „rekomendację pracownika naukowego, uprawnionego do prowadzenia badań naukowych w dyscyplinach nauk humanistycznych, społecznych, gospodarki lub prawa – w przypadku osób niebędących takimi pracownikami”. Podczas dalszych prac legislacyjnych nie dokonano żadnych formalnych zmian dotyczących art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. b. W takiej wersji przepisy te zostały zamieszczone w ustawie zmieniającej z 29 czerwca 2007 r. Pomimo to należy zwrócić uwagę na kilka okoliczności, które miały miejsce w toku prac sejmowych i senackich. 3.3. Wątpliwości SN i KRS. Wątpliwości SN dotyczyły m.in. sformułowania użytego w projektowanym art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. a, zgodnie z którym wniosek o udostępnienie dokumentów w celu prowadzenia badań naukowych powinien zawierać „rekomendacje uprawnionego do prowadzenia badań naukowych danego rodzaju pracownika naukowego – w przypadku osób niebędących takimi pracownikami”. SN zwrócił uwagę, że przepis ten może budzić zastrzeżenia w kontekście zgodności z ogólnym celem udostępniania dokumentów, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2. Uprawnienie do prowadzenia badań przez osobę niebędącą pracownikiem naukowym powinno być potwierdzane w inny sposób, np. odpisem uchwały jednostki naukowej o wszczęciu przewodu doktorskiego. W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż realizacja osobistych celów wnioskodawcy nie może być utożsamiana z prowadzeniem badań naukowych nawet, gdy wnioskodawca jest przekonany, że wynik jego ustaleń opartych na udostępnionych materiałach mógłby zainteresować opinię publiczną (wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2006 r., sygn. II SA/Wa 209/04 ONSA i WSA 2006, nr 5, poz. 141). SN zauważył także, że nie jest jasne jak oceniać uprawnienie do prowadzenia badań naukowych danego rodzaju, w szczególności zaś wątpliwości budzi to, jaki rodzaj badań uzasadnia dostęp do materiałów, a jaki stanowi podstawę do odmowy ich udostępnienia (czy chodzi o kryterium oparte na metodzie badawczej, czy jakieś inne). 3.4. Praktyka udostępniania archiwaliów przez IPN. Podczas pierwszego czytania (posiedzenie Komisji Ustawodawczej 12 czerwca 2007 r., Biuletyn 2019/V) Prezes IPN, ustosunkowując się do wypowiedzi posłów, wyjaśnił, że jeśli ktoś nie jest naukowcem, ale przyniesie rekomendację pracownika naukowego, to IPN będzie zobowiązany udostępnić mu materiały archiwalne i że podobne rozwiązania funkcjonują w sieci archiwów państwowych. W przypadku natomiast dziennikarzy – wolnych strzelców również nie ma powodów do obaw, bo nawet jeśli dziennikarz jest wolnym strzelcem, to jednak przygotowuje materiały prasowe lub filmowe dla jakiejś redakcji i ta redakcja może wystawić mu rekomendację. Jeżeli chodzi o gwarancje równego dostępu do dokumentów to w tym względzie sytuacja jest prosta i jednocześnie skomplikowana. Prezes IPN wyjaśnił, że prosta dlatego, że z całą pewnością osoba, która złoży wniosek o udostępnienie materiałów w celach naukowych bądź publicystycznych, po prostu te materiały otrzyma, gdy przeprowadzona zostanie kwerenda. Żeby jednak złożyć taki wniosek trzeba dysponować dość dokładną wiedzą w zakresie tematu oraz w zakresie archiwoznawczym. Im bardziej bowiem wniosek jest precyzyjny, tym szybciej może być zrealizowany. Prezes IPN wskazał, że dość często wnioski są sformułowane tak ogólnikowo, że ich realizacja jest po prostu niemożliwa albo trwa bardzo długo. Można także wskazać krąg osób, czy to ze środowisk naukowych, czy dziennikarskich, które wyspecjalizowały się w tej tematyce i mają już stosunkowo dużą wiedzę dotyczącą np. reguł funkcjonowania archiwów bezpieki, potrafią też wskazać instytucje, osoby czy sygnatury archiwalne, co pozwala na szybsze przeprowadzenie kwerendy, tym bardziej, że w czytelniach IPN dostępne już są elektroniczne inwentarze, które to ułatwiają. Ponadto Prezes IPN stwierdził, że obecnie, jeśli wniosek jest wypełniony prawidłowo, to czas oczekiwania wynosi nie więcej niż jeden lub dwa tygodnie. Chodzi tu o wnioski dotyczące problematyki tzw. zamkniętej i bardzo precyzyjnie sformułowanej. Jeśli więc ktoś bada środowisko jakiejś uczelni, to pierwsze realizacje mogą być właśnie po tygodniu lub dwóch, przy czym nie jest to jeszcze całość materiału. Jeśli natomiast ktoś przygotowuje np. monografię Ministerstwa Bezpieczeństwa Publicznego czy konkretnych komórek w MSW w latach 80-tych, to tego typu realizacje mogą się ciągnąć miesiącami. Wszystko jest więc uzależnione od tego, jaki zakres tematyczny obejmuje wniosek. Dodał, że w przypadku gdy np. służby specjalne wypożyczą jakieś akta, co zdarza się dość często, to IPN nie może poinformować o tym fakcie osobę zwracającą się o te same akta w calach naukowych czy publicystycznych, co dekonspirowałoby służby. Ponadto Prezes IPN powiedział, że: „Zupełnie inaczej wygląda sytuacja z osobą, która pragnie dostępu do swojej teczki i interesują ją materiały dotyczące tylko jej. Tutaj kwerendy trwają dłużej, bowiem bardzo często mamy do czynienia z osobą, która potrafi jedynie powiedzieć w jakich środowiskach obracała się np. 30 lat wcześniej i z jakimi osobami się kontaktowała. Kwerendy są wówczas bardzo skomplikowane i mogą trwać nawet rok, bo bardzo trudno jest dotrzeć do informacji w teczkach, które nie są opatrzone nazwiskiem zainteresowanej osoby. Trzeba tu często dotrzeć do materiałów dotyczących rozpracowania przez bezpiekę danego środowiska, w którym ta osoba przebywała. Mamy tu już wyspecjalizowanych pracowników, którzy orientują się kto wchodził w skład danego środowiska, w jakich zakładach taki ktoś pracował, ale i tak są to kwerendy bardzo czasochłonne”. Z wypowiedzi Prezesa IPN wynika zatem, że dostęp w celu prowadzenia badań naukowych i publicystycznych nie jest w praktyce utrudniony, że wymaganie rekomendacji nie stanowi novum i podobne rozwiązania funkcjonują w archiwach państwowych, a podnoszony przez Rzecznika problem dostępu dla tzw. wolnych strzelców co do zasady nie istnieje w praktyce. Wymaganie posiadania rekomendacji przez ubiegającego się o dostęp jest o tyle istotne dla IPN, że umożliwia temu organowi ocenić, czy wniosek rzeczywiście ma cel naukowy lub publicystyczny. 3.5. Wątpliwości w czasie prac legislacyjnych co do regulacji dostępu do archiwaliów. 3.5.1. Na posiedzeniu Komisji Ustawodawczej 27 czerwca 2007 r. (Biuletyn 2134/V) – a zatem kiedy znane już było uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 2/07 – posłowie zgłaszali poprawki, między innymi polegającą na dodaniu w art. 36 ust. 4 pkt 2 wymagania uzasadnienia przez naukowca lub dziennikarza niezbędności dostępu do wskazanych dokumentów IPN (wypowiedzi posła Ryszarda Kalisza, przedstawione Sejmowi jako wnioski mniejszości, druk sejmowy nr 1895). Odnosząc się do takiej propozycji Prezes IPN stwierdził, że „(…) sformułowanie jakie znalazło się w projekcie, a mianowicie: «wskazanie tematu prowadzonych badań naukowych» jest całkowicie wystarczające. Jeśli bowiem w archiwum IPN nie ma dokumentów na temat konkretnego przedmiotu badań naukowych, to ktoś, kto o nie występuje, po prostu ich nie dostanie. Podobnie nie dostanie dokumentów, mimo że wskaże ich sygnaturę, jeśli nie będą one dotyczyły tematu prowadzonych badań naukowych. Taką praktykę stosujemy od zawsze i bardzo często zdarza się odmowa właśnie z tego powodu. Często również jest tak, że badacz prowadzący kwerendy nie wie dokładnie, co znajduje się w zasobach archiwalnych IPN i wówczas podając jedynie temat, zleca naszym archiwistom dokonanie kwerendy. W zapisie «wskazanie tematu prowadzonych badań naukowych» zawarta jest zatem sama technologia prowadzenia badań naukowych i kwerendy. Jeśli bowiem nie mamy dokumentów na dany temat, to rzecz jasna ich nie udostępnimy. Dodam też, że nie chcielibyśmy występować w roli cenzorów badań naukowych”. 3.5.2. Poza tym zgłoszono poprawkę dotyczącą wykreślenia w art. 36 ust. 4 ustawy o IPN w pkt 3 lit. b (wypowiedzi posła Andrzeja Halickiego, przedstawione Sejmowi jako wniosek mniejszości, druk sejmowy nr 1895). Chodziło o otwarcie dostępu do dokumentów dla dziennikarzy niezależnie od upoważnienia redakcji, także dla tzw. wolnych strzelców. Analogiczna poprawka została zgłoszona podczas drugiego czytania (Sprawozdanie stenograficzne z 44 posiedzenia Sejmu w dniu 28 czerwca 2007 r.). 3.5.3. Podczas drugiego czytania zgłoszono także poprawkę art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b, polegającą na następującym zapisie: „rekomendację placówki naukowej lub uprawnionego do prowadzenia badań naukowych danego rodzaju pracownika naukowego – w przypadku osób niebędących takimi pracownikami”. Intencją tej poprawki było umożliwienie prowadzenia badań naukowych jak najszerszej grupie osób. 3.5.4. Komisja rekomendowała Sejmowi odrzucenie wyżej wymienionych poprawek zgłoszonych w trakcie drugiego czytania (posiedzenie Komisji Ustawodawczej 28 czerwca 2007 r., Biuletyn 2172/V oraz druk sejmowy nr 1895-A). Podczas trzeciego czytania (Sprawozdanie stenograficzne z 44 posiedzenia Sejmu w dniu 29 czerwca 2007 r.) poprawki i wnioski mniejszości zostały odrzucone. 3.5.5. Podczas posiedzenia senackiej Komisji Praw Człowieka i Praworządności 10 lipca 2007 r. (Zapis stenograficzny /832/ z 100. posiedzenia) wystąpił Rzecznik Praw Obywatelskich zgłaszając konstytucyjne wątpliwości dotyczące art. 36 ust. 4 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. b ustawy o IPN oraz wątpliwość dotyczącą możliwości odstąpienia od faktycznego uzasadnienia decyzji odmawiającej dostępu do informacji archiwalnej. Wątpliwości te są zbieżne z treścią wniosku będącego przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. W toku dyskusji charakterystyczna była wypowiedź senatora Krzysztofa Piesiewicza, który zasygnalizował sprzeciw wobec sposobu podejścia do problemu przez Rzecznika Praw Obywatelskich: „…mam takie odczucie od bardzo długiego czasu, jeszcze od pierwszych prac nad zmianą, chodzi o inicjatywę prezydencką, że tu cały czas jest jakieś pomieszanie pojęć. W przeciwieństwie do osób tu się wypowiadających ja całkowicie się nie zgadzam z tezami pana rzecznika praw obywatelskich. Nie zgadzam się tym bardziej, iż uważam, że pan rzecznik powinien stać na straży nie tyle badań naukowych – oczywiście także, powinien strzec prawa do badań, czy wolności do badań naukowych – ile przede wszystkim powinien strzec praw i wolności obywatelskich. I wydaje mi się, że tak zwane prawo do wolności badań naukowych nie stoi wyżej niż jakakolwiek preambuła w każdej ustawie dotyczącej praw człowieka, która mówi o tym, iż źródłem praw i obowiązków jest godność osoby ludzkiej. I muszę powiedzieć, że ta ustawa w sposób minimalny zabezpiecza to, o czym mówiłem na wstępie. Jak można mówić o tym, że istnieją jakiekolwiek ograniczenia prawa do badań naukowych? Przecież brzmienie ustawy jest następujące: «rekomendacje pracownika naukowego uprawnionego do prowadzenia badań naukowych w dyscyplinach nauk humanistycznych, społecznych, gospodarczych lub prawa – w przypadku osób niebędących takimi pracownikami». Ten zapis mówi tylko jedno: że nie może przyjść Zieliński czy Kowalski i powiedzieć, że prowadzi prywatne badania naukowe. (…) teraz spór nie dotyczy tego, czy dziś jest wolność badań naukowych, czy nie, tylko tego, czy w wyniku tej nowelizacji otwieramy dostęp do wszystkich akt dla wszystkich. Przecież jeśli chodzi o tak zwane osoby publiczne, te akta są już otwarte, to wiadomo. Ale my mówimy o innych, mówimy o Zielińskim z Pułtuska, o Kowalskim ze Zgierza, 

[... tekst skrócony ...]