K 46/14

132/8/A/2015 POSTANOWIENIE z dnia 21 września 2015 r. Sygn. akt K 46/14 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz – przewodniczący Stanisław Biernat Małgorzata Pyziak-Szafnicka – sprawozdawca Andrzej Wróbel Marek Zubik, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2015 r., wniosku Sejmiku Województwa Mazowieckiego o zbadanie zgodności: art. 36 ust. 10 w związku z art. 24, art. 25 i art. 31 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115) z art. 2 w związku z art. 167 ust. 2 i 3 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) umorzyć postępowanie. UZASADNIENIE I 1. Sejmik Województwa Mazowieckiego (dalej: wnioskodawca albo Sejmik) uchwałą z 7 lipca 2014 r. wystąpił o stwierdzenie, że art. 36 ust. 10 w związku z art. 24, art. 25 i art. 31 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115; dalej: ustawa) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 167 ust. 2 i 3 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji przez to, że znosi konstytucyjne gwarancje wypłaty należnej kwoty subwencji oraz że przewiduje pobranie wpłaty na część regionalną subwencji ogólnej dla województw w wysokości wyższej od należnej. Wnioskodawca podniósł, że „art. 36 ust. 10 ustawy (…) znosi (…) pojęcie części wyrównawczej i regionalnej subwencji ogólnej i pojęcie wpłaty na część regionalną subwencji ogólnej w kwocie należnej, tj. ustalonej w sposób generalny i abstrakcyjny na podstawie kryteriów ustawowych. Tym samym znosi, statuowane przez art. 167 ust. 2 i 3 publiczne prawo podmiotowe samorządu terytorialnego do domagania się wypłaty z budżetu państwa ustalonej w prawidłowej wysokości kwoty subwencji regionalnej i prawo do dokonania wpłaty na część regionalną subwencji ogólnej w wysokości nie wyższej niż ta, która została obliczona na podstawie ustawowego wzoru. Ustawa określająca dochody jednostek samorządu terytorialnego, to taka, która gwarantuje obliczalność, a co za tym idzie przewidywalność wysokości tych dochodów. (…) Brzmienie art. 36 ust. 10 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego znosi konstytucyjne standardy przesądzenia czy i jakiej wysokości subwencja i wpłata na część regionalną subwencji ogólnej się należą, realizowane przez art. 24, art. 25, i art. 31 i tej ustawy”. Sejmik zwrócił też uwagę, że ,,Od momentu uchwalenia ustawy budżetowej utracona zostaje możliwość zwiększenia subwencji ustalonej w zbyt niskiej, niż należna, wysokości lub zmniejszenie wpłat uiszczonych w zbyt wysokiej kwocie. Kwotami należnymi są bowiem, co wynika z art. 33 ust. 2 i 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, kwoty wynikające z informacji przekazanej na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2. Wynika z tego, iż obowiązkiem samorządów jest analizowanie danych zawartych w informacji przekazywanej im przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Tylko w trakcie prac nad projektem budżetu państwa istnieje bowiem możliwość zweryfikowania kwot ustalonych ze szkodą dla budżetu danej jednostki. Nie da się jednak ukryć, iż sprawdzenie prawidłowości większości danych przez jednostkę będzie bardzo utrudnione. Jednocześnie dla możliwości dochodzenia należnej subwencji lub zmniejszenia wpłaty nie ma znaczenia, czy przekazanie niższej subwencji lub wpłata zawyżonej kwoty korekcyjno-wyrównawczej nastąpiły z przyczyn leżących po stronie samorządu, czy też nie” (uzasadnienie wniosku, s. 12-13). Oceniając art. 36 ust. 10 ustawy Sejmik zauważył, iż „skoro w przypadku stwierdzenia dokonania przez jednostkę samorządu terytorialnego wpłaty korekcyjno-wyrównawczej w wysokości wyższej od należnej lub otrzymania przez nią subwencji wyrównawczej lub równoważącej/regionalnej jednostce tej nie przysługuje zwiększenie odpowiedniej części subwencji ogólnej lub zmniejszenie wpłat, uznać należy, że należna kwota subwencji lub należna kwota wpłaty to taka, której dochodzić nie można, czyli nienależna. Powyższe oznacza, iż pomiędzy przepisami art. 24, art. 25 i art. 31 ust. 1 a art. 36 ust. 10 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego zachodzi ewidentna sprzeczność. Artykuł 36 ust. 10 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego godzi zatem w zasadę zaufania samorządu do państwa i stanowionego przez nie prawa, jako, że ogranicza możliwość planowania dochodów na podstawie określonych ustawowo wzorów na ich obliczenie. Możliwość planowania finansowego w oparciu o przewidywalne na podstawie ustawy wpływy ze źródeł dochodów ma kapitalne znaczenie dla możliwości realizacji zadań lokalnych i samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego, która w związku z brzmieniem art. 36 ust. 10 zostaje ograniczona” (uzasadnienie wniosku, s. 13). 2. Pismem z 8 czerwca 2015 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Wniósł o umorzenie postępowania z powodu utraty mocy obowiązującej przez kwestionowane przepisy. Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że wyrokiem z 4 marca 2014 r. o sygn. K 13/11 (OTK ZU nr 3/A/2014, poz. 28) Trybunał orzekł, że art. 31 oraz art. 25 ustawy w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji. TK postanowił jednocześnie odroczyć termin utraty ich mocy obowiązującej o 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W odpowiedzi na wyrok Trybunału została uchwalona ustawa z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. poz 1574; dalej: ustawa nowelizująca), która zmieniła brzmienie kwestionowanego art. 36 ust. 10 ustawy oraz uchyliła – począwszy od 1 stycznia 2015 r. – art. 25 i art. 31 ustawy. Również treść art. 24 ustawy uległa zmianie w związku z przyjęciem nowego brzmienia ust. 7 oraz dodaniem ust. 9. Zdaniem Prokuratora Generalnego kwestionowane przepisy utraciły moc obowiązującą i postępowanie winno zostać umorzone. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiotem wniosku Sejmiku Województwa Mazowieckiego (dalej: wnioskodawca albo Sejmik) są art. 36 ust. 10 w związku z art. 24, art. 25 i art. 31 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1115; dalej: ustawa). Sejmik zarzucił kwestionowanym przepisom, że znoszą konstytucyjne gwarancje wypłaty należnej kwoty subwencji oraz że przewidują pobranie wpłaty na część regionalną subwencji ogólnej dla województw w wysokości wyższej od należnej – a przez to są niezgodne z art. 2 w związku z art. 167 ust. 2 i 3 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji. W momencie podjęcia przez Sejmik uchwały o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału zakwestionowany art. 36 ust. 10 ustawy stanowił, że „W przypadku stwierdzenia, że jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część wyrównawczą, równoważącą lub regionalną subwencji ogólnej, w kwocie niższej od należnej lub dokonała wpłat określonych art. 29-31, w kwocie wyższej od należnej – jednostce tej nie przysługuje zwiększenie odpowiedniej części subwencji ogólnej lub zmniejszenie wpłat”. W przepisach, które wnioskodawca wskazał jako związkowe ustawa regulowała sposób ustalenia odpowiednich części subwencji i wprowadzała obowiązek wpłat. I tak: art. 24 ustawy określał zasady wyliczania części wyrównawczej subwencji ogólnej dla województw, art. 25 ustawy – sposób ustalania części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, zaś art. 31 ustawy wskazywał sytuacje, w których województwa dokonują wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Wnioskodawca zarzucił kwestionowanym przepisom sprzeczność. Zauważył, że ustawa określała, na jakich zasadach jest należna kwota części wyrównawczej i regionalnej subwencji ogólnej dla województw (art. 24, art. 25 ustawy), a jednocześnie uniemożliwiała jej egzekwowanie (art. 36 ust. 10 ustawy). Ponadto ustawa dopuszczała sytuację, w której zawyżona kwota wpłaty na regionalną subwencję ogólną (art. 31 ustawy) była arbitralnie uznawana za kwotę należną (art. 36 ust. 10 ustawy). Zdaniem wnioskodawcy, przedstawiona regulacja pozbawiała go możliwości planowania finansowego w oparciu o przewidywalne na podstawie ustawy wpływy ze źródeł dochodów, co ma zasadnicze znaczenie dla realizacji zadań lokalnych i samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. 2. Wyrokiem z 4 marca 2014 r., sygn. K 13/11 (OTK ZU nr 3/A/2014, poz. 28), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 31 oraz art. 25 ustawy, w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji. TK postanowił jednocześnie odroczyć termin utraty ich mocy obowiązującej o 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. Trybunał uznał wówczas, że konstrukcja systemu ustalania wpłat wyrównawczych nie uwzględnia silnych zmian w dochodach województw, będących skutkiem cyklicznych wahań w gospodarce. Zwrócił uwagę na brak regulacji zabezpieczających samorząd przed nadmiernym ubytkiem dochodów własnych w okresie takich zmian, które dodatkowo uwzględniałyby rzeczywistą kondycję finansową jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.) w chwili dokonywania wpłat wyrównawczych. Uzasadniało to stwierdzenie niekonstytucyjności mechanizmu określonego w art. 31 i art. 25 ustawy. Trybunał zauważył też, że mechanizmy wyrównawcze, choć spełniają swoją pozytywną solidarnościową rolę jako instytucje stanowiące wyjątek od reguł systemu dochodów j.s.t. ukształtowanego w Konstytucji, nie powinny powodować jego wypaczenia. Sytuacja, w której mechanizm korekcyjno-wyrównawczy może prowadzić do spadku dochodów województw poniżej przeciętnych dochodów (w odniesieniu do województw będących płatnikami tego systemu) jest sprzeczna z wartościami konstytucyjnymi, które stanowią uzasadnienie jego istnienia, tj. zasadą solidarności i zasadą dobra wspólnego. Kiedy poziom dochodów na jednego mieszkańca w wyniku zastosowania wtórnego mechanizmu wyrównawczego spada poniżej przeciętnej a nie ma już żadnej możliwości wyrównania go w górę ponad średnią krajową (ponieważ subwencje i dotacje zostały już rozdysponowane), mechanizm wyrównania poziomego prowadzi do naruszenia interesów członków danej wspólnoty samorządowej i obniżenia możliwości finansowania ich potrzeb kosztem realizacji potrzeb członków pozostałych j.s.t. Selektywność kryteriów identyfikujących zarówno płatników, jak i beneficjentów wpłat do budżetu państwa, zostały też podkreślone w postanowieniu sygnalizacyjnym z 26 lutego 2013 r. o sygn. S 1/13 (OTK ZU nr 2/A/2013, poz. 22), wydanym w związku z wyrokiem z 31 stycznia 2013 r., sygn. K 14/11 (OTK ZU nr 1/1/2013, poz. 7). 3. Reakcją na orzeczenia Trybunału było uchwalenie ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. poz 1574; dalej: ustawa nowelizująca). W jej wyniku art. 36 ust. 10 uzyskał nowe brzmienie, uległa też zmianie treść art. 24 ustawy. Uchylone zostały – począwszy od 1 stycznia 2015 r. – art. 25 i art. 31 ustawy. Do ustawy został również dodany nowy rozdział 8a, zatytułowany „Zasady ustalania dla województw w roku 2015 części regionalnej subwencji ogólnej, wpłat do budżetu państwa oraz dotacji celowej”. Nadto, zgodnie z art. 3 ustawy nowelizującej: „1. Przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się po raz pierwszy do: 1) ustalenia na rok 2015 części wyrównawczej i regionalnej subwencji ogólnej dla województw, wpłat województw do budżetu państwa i rezerwy celowej, o której mowa w art. 70c ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą; 2) opracowania projektu ustawy budżetowej i projektów uchwał budżetowych na rok 2015; 3) ustawy budżetowej i uchwał budżetowych na rok 2015. 2. Na potrzeby opracowania wieloletniej prognozy finansowej, o której mowa w art. 226 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), na rok 2015 i lata następne, samorządy województw przyjmują kwoty wpłat do budżetu państwa, o których mowa w art. 70a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, i kwoty części regionalnej subwencji ogólnej, o których mowa w art. 2 ust. 4, ustalone na rok 2015”. 4. Analizując zakres zmian legislacyjnych Trybunał zauważa, że treść normatywna podstawowego zakwestionowanego przez wnioskodawcę przepisu, tj. art. 36 ust. 10 ustawy, uległa zasadniczej zmianie: zmieniło się jego brzmienie, ale – przede wszystkim – zostały uchylone przepisy wskazane we wniosku jako związkowe, które determinowały jego sens normatywny. W tej sytuacji Trybunał stwierdza, że zakwestionowane przez Sejmik przepisy utraciły moc obowiązującą, co – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) powoduje konieczność umorzenia postępowania w sprawie. Trybunał przypomina, że Sejmik, wykonując swoje kompetencje władcze, nie korzysta z wolności i praw przewidzianych dla obywateli. W związku z tym nie zachodzi przesłanka orzekania określona w art. 39 ust. 3 ustawy o TK. 5. Określając podstawę prawną postanowienia Trybunał uwzględnił, że 30 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: nowa ustawa o TK). Na mocy jej art. 134 pkt 3 „W sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy, w postępowaniu przed Trybunałem (…) jeżeli zachodzą przesłanki umorzenia postępowania, stosuje się przepisy dotychczasowe”. W konsekwencji, podstawę prawną umorzenia stanowi art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK w związku z art. 134 pkt 3 nowej ustawy o TK. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.