K 44/12

92/8/A/2014 WYROK z dnia 18 września 2014 r. Sygn. akt K 44/12* * Sentencja została ogłoszona dnia 3 października 2014 r. w Dz. U. poz. 1327. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Wróbel – przewodniczący Leon Kieres Marek Kotlinowski Piotr Tuleja Marek Zubik – sprawozdawca, protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawców oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 18 września 2014 r., połączonych wniosków: grupy posłów z 10 października 2012 r. o zbadanie zgodności art. 7 ust. 1 i art. 13a ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297, ze zm.) z art. 2 oraz art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, grupy posłów z 29 listopada 2012 r. o zbadanie zgodności art. 6 ust. 2b, art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 7a, art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 3 i 4, art. 12 ust. 2 i art. 13a ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 20, art. 32 i art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 11 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.), a także art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), Rzecznika Praw Obywatelskich z 4 marca 2013 r. o zbadanie zgodności: art. 1 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1, w części zawierającej zwrot „co najmniej 15 osób”, z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 3 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wyłącza prawo organizowania zgromadzenia przez osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych, z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 29 lit. a Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169) oraz art. 15 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, ze zm.), art. 6 ust. 2b, art. 7a i art. 8 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 78 Konstytucji, art. 11 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 9 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 78 w związku z art. 57 Konstytucji oraz art. 13 w związku z art. 11 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 10 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 oraz art. 57 Konstytucji, o r z e k a: I 1. Art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2013 r. poz. 397), w części zawierającej wyrażenie „co najmniej 15”, jest niezgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 3 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wyłącza prawo organizowania zgromadzenia przez osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych, jest zgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 29 lit. a Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169) oraz art. 15 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11). 3. Art. 7 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim określa obowiązek zawiadomienia organu gminy o zgromadzeniu nie później niż na 3 dni robocze przed datą zgromadzenia, jest niezgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4. Art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim w zawiadomieniu o zgromadzeniu publicznym nakazuje podać informację o czasie trwania zgromadzenia, jest zgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 11 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z 1995 r. Nr 36, poz. 175, 176 i 177, z 1998 r. Nr 147, poz. 962, z 2001 r. Nr 23, poz. 266, z 2003 r. Nr 42, poz. 364 oraz z 2010 r. Nr 90, poz. 587) oraz art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). 5. Art. 6 ust. 2b, art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 7a, art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 3 i 4, art. 12 ust. 2 oraz art. 13a ustawy powołanej w punkcie 1 nie są niezgodne z art. 20 Konstytucji. 6. Art. 6 ust. 2b oraz art. 7a ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 32, art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 78 Konstytucji, art. 11 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. 7. Art. 7a ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1, w części zawierającej wyrażenie „zgłoszonego później”, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 8. Art. 7a ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1, w części zawierającej wyrażenie „wcześniej zgłoszonego”, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 9. Art. 8 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 10. Art. 9 ust. 1 i 4 ustawy powołanej w punkcie 1, w zakresie określonych tam terminów podjęcia działań przez organy władzy publicznej, jest niezgodny z art. 78 w związku z art. 57 Konstytucji. 11. Art. 10 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1, rozumiany jako niestanowiący podstawy do odpowiedzialności majątkowej przewodniczącego zgromadzenia za szkody powstałe z winy uczestników zgromadzenia, jest zgodny z art. 2 oraz art. 57 Konstytucji. 12. Art. 10 ust. 4 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 11 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. 13. Art. 12 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 11 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. 14. Art. 13a ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 2, art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 11 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. II Przepisy wymienione w części I w punktach 3, 7, 8 i 10, w zakresach tam wskazanych, tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I 1. Na podstawie wniosku z 10 października 2012 r. grupa posłów zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 7 ust. 1 oraz art. 13a ustawy z dnia 5 lipca 1990 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. Nr 51, poz. 297, ze zm.; dalej: prawo o zgromadzeniach) z art. 2 oraz art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wnioskodawca zakwestionował rozwiązanie nakładające na organizatora zgromadzenia publicznego obowiązek zawiadomienia organu gminy o planowanym zgromadzeniu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach, zawiadomienie powinno nastąpić w taki sposób, aby wiadomość dotarła do właściwego organu nie później niż na 3 dni robocze przed datą zgromadzenia. Zdaniem wnioskodawcy, ustawowy termin notyfikacji zgromadzenia publicznego jest zbyt rygorystyczny. Żądanie, aby informacja o zamiarze przeprowadzenia zgromadzenia publicznego była przedkładana maksymalnie na 3 dni robocze przed jego planowanym terminem może niekiedy prowadzić do sytuacji, w której złożenie zawiadomienia będzie faktycznie następowało nawet 5 dni przed ewentualnym zgromadzeniem. Tak długi termin notyfikacji nie jest niezbędny dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jest więc rozwiązaniem, które w sposób nieproporcjonalny ogranicza konstytucyjną wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich (art. 57 Konstytucji). Zdaniem wnioskodawcy, art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, wyrażającym zasadę demokratycznego państwa prawnego. Określony przez ustawodawcę termin notyfikacji zgromadzeń publicznych wyklucza bowiem możliwość organizowania spontanicznych zgromadzeń, będących reakcją na bieżące wydarzenia. Narusza przez to także istotę wolności wyrażonej w art. 57 Konstytucji, uniemożliwiając organizowanie pokojowych manifestacji odnoszących się do aktualnych wydarzeń i uczestnictwo w takich manifestacjach. Drugim przepisem zakwestionowanym przez grupę posłów jest art. 13a prawa o zgromadzeniach. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący, który umyślnie nie podejmuje środków przewidzianych w ustawie, a więc nie żąda opuszczenia zgromadzenia przez osobę naruszającą przepisy ustawy albo uniemożliwiającą lub usiłującą udaremnić zgromadzenie, jak również nie rozwiązuje zgromadzenia w sytuacji, w której jego przebieg sprzeciwia się ustawie, podlega karze grzywny. Rozwiązanie to przewiduje sankcję wymierzaną w nieprecyzyjnie określonych sytuacjach. Może więc zniechęcać potencjalnych organizatorów zgromadzenia do korzystania z przysługującej im wolności z uwagi na obawę poniesienia dotkliwej kary pieniężnej. W ocenie wnioskodawcy, kwestionowany przepis stanowi nieproporcjonalne ograniczenie wolności wyrażonej w art. 57 Konstytucji. Wprowadzenie zagrożenia w postaci sankcji karnej wobec przewodniczącego zgromadzenia jest sprzeczne z zasadami, jakie powinny obowiązywać w demokratycznym państwie prawa. Narusza przy tym istotę wolności zgromadzeń. Wywołuje obawę podmiotu korzystającego z tej wolności poniesienia poważnych i bliżej niedających się przewidzieć konsekwencji. Ustawodawca nie określił bowiem dostatecznie precyzyjnie zakresu tej odpowiedzialności. 1.1. Na podstawie wniosku z 29 listopada 2012 r. grupa posłów zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 6 ust. 2b, art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 7a, art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 3 i 4, art. 12 ust. 2 oraz art. 13a prawa o zgromadzeniach z art. 2, art. 20, art. 32 i art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 11 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: konwencja) oraz art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167; dalej: pakt). Po pierwsze, wątpliwości wnioskodawcy odnoszą się do ustawowych ograniczeń związanych z organizacją dwóch lub większej liczby zgromadzeń publicznych w tym samym czasie, w miejscach lub na trasach przejścia, które są tożsame lub częściowo się pokrywają (art. 6 ust. 2b, art. 7a oraz art. 8 ust. 2 prawa o zgromadzeniach). W ocenie wnioskodawcy ciążący na organach władzy publicznej obowiązek zapewnienia warunków do realizacji wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich (art. 57 Konstytucji) oznacza nie tylko obowiązek usunięcia przeszkód w zakresie korzystania z tak określonej sfery wolności i zaniechania nieuzasadnionej ingerencji w tę sferę, ale wiąże się również z koniecznością podjęcia wszelkich działań służących do urzeczywistnienia wspomnianej wolności konstytucyjnej. Prawdopodobieństwo pojawienia się napięć bądź gwałtownej wymiany zdań pomiędzy uczestnikami zgromadzeń publicznych nie może uzasadniać posługiwania się tak daleko idącym środkiem, jakim jest nakaz zmiany czasu oraz miejsca zgromadzenia zgłoszonego później czy też zakaz przeprowadzenia zgromadzenia. Wnioskodawca zakwestionował również sposób użycia przez ustawodawcę pojęcia „mienie w znacznych rozmiarach”. Uznaje je za nieprecyzyjne. Zastosowanie tej przesłanki jako jednego z kryteriów dopuszczalności odbycia zgromadzenia rodzi obawę jej nadużywania. Może to prowadzić do ograniczenia wolności zgromadzeń, podczas których będą prezentowane odmienne poglądy. Kolejny zarzut dotyczy ustawowego terminu notyfikacji zgromadzenia publicznego. Wprowadzenie wymogu poinformowania o zamiarze przeprowadzenia zgromadzenia nie później niż na 3 dni robocze przed jego planowanym terminem wyłącza możliwość organizowania zgromadzeń spontanicznych. Ingeruje przez to w istotę wolności wyrażonej w art. 57 Konstytucji. W ocenie wnioskodawcy, naruszenie istoty tej wolności wynika także z wydłużenia przez ustawodawcę terminu notyfikacji. Spełnienie ustawowego wymogu może się wiązać w niektórych wypadkach z koniecznością zgłoszenia zamiaru odbycia się zgromadzenia publicznego nawet na 6 dni przed jego planowaną datą. Obowiązujący uprzednio 3-dniowy termin zgłoszenia zgromadzenia był wystarczający do podjęcia przez organy władzy publicznej niezbędnych działań w celu prawidłowego przygotowania takiego wydarzenia. Rozwiązanie przyjęte w art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach stanowi nieproporcjonalne ograniczenie wolności wyrażonej w art. 57 Konstytucji. Wnioskodawca zakwestionował również rozwiązanie przyjęte w art. 7 ust. 2 pkt 3 prawa o zgromadzeniach, zgodnie z którym organizator zgromadzenia publicznego powinien poinformować organ gminy o czasie trwania zgromadzenia. Zdaniem wnioskodawcy, precyzyjne określenie czasu trwania konkretnej demonstracji nie jest w praktyce możliwe z uwagi na charakter takiego wydarzenia. Stwarza natomiast organom publicznym okazję do ograniczania wolności zgromadzeń za pomocą żądania przestrzegania przez organizatora zgłoszonego uprzednio czasu trwania zgromadzenia. Rozwiązanie to godzi – w ocenie wnioskodawcy – w konstytucyjną wolność zgromadzeń i może wypaczać jej znaczenie. Zdaniem wnioskodawcy, mechanizm przyjęty w ustawie o zgromadzeniach uniemożliwia wniesienie skutecznego środka odwoławczego od decyzji o zakazie zgromadzenia publicznego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy, decyzja odmowna powinna zostać doręczona organizatorowi nie później niż na 24 godziny przed datą zgromadzenia. Odwołanie od tej decyzji wnosi się bezpośrednio do wojewody w terminie 24 godzin od jej otrzymania (art. 9 ust. 2 prawa o zgromadzeniach). Wojewoda rozpatruje to odwołanie w ciągu 24 godzin od jego otrzymania (art. 9 ust. 4 prawa o zgromadzeniach). Zastosowanie tej procedury może niekiedy prowadzić do sytuacji, w której stosując się do terminów określonych w art. 9 ust. 1, 2 i 4 prawa o zgromadzeniach, rozpatrzenie odwołania od decyzji o zakazie zgromadzenia publicznego będzie miało miejsce już po planowanym terminie jego przeprowadzenia. Wątpliwości wyrażone we wniosku dotyczą także obowiązków organizatora zgromadzenia publicznego, zasad jego odpowiedzialności, jak również okoliczności oraz trybu rozwiązania zgromadzenia przez przedstawiciela organu gminy. Podstawowy zarzut formułowany w tym zakresie dotyczy nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenia wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Wnioskodawca nawiązał do aspektu wolności zgromadzeń, z którego wynika obowiązek władzy publicznej zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego w czasie trwania pokojowego zgromadzenia. Zakwestionowane we wniosku art. 10 ust. 3 i 4, art. 12 ust. 2 oraz art. 13a prawa o zgromadzeniach przenoszą na przewodniczącego zgromadzenia obowiązki, które – z istoty rzeczy – ciążą na organach władzy publicznej. Jednocześnie istnienie realnej obawy ponoszenia odpowiedzialności karnej może stanowić istotny czynnik zniechęcający organizatora zgromadzenia do korzystania z wolności wyrażonej w art. 57 Konstytucji. W piśmie uzupełniającym wnioskodawca stwierdził także, że nowelizacja prawa o zgromadzeniach, skutkująca wprowadzeniem kwestionowanych rozwiązań, nastąpiła bez przeprowadzenia konsultacji społecznych. W toku prac legislacyjnych nie uwzględniono również postulatów partnerów społecznych i organizacji pozarządowych działających w sferze objętej zakresem regulacji prawa o zgromadzeniach. Świadczy to – zdaniem wnioskodawcy – o naruszeniu przez ustawodawcę konstytucyjnej zasady dialogu społecznego, wywodzonej z art. 20 Konstytucji. 1.2. Na podstawie wniosku z 4 marca 2013 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach, w części zawierającej wyrażenie „co najmniej 15 osób”, z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; art. 3 ust. 1 prawa o zgromadzeniach, w zakresie w jakim wyłącza prawo organizowania zgromadzenia przez osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych, z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 29 lit. a Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169; dalej: konwencja o prawach osób niepełnosprawnych) oraz art. 15 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526, ze zm.; dalej: konwencja o prawach dziecka); art. 6 ust. 2b, art. 7a oraz art. 8 ust. 2 prawa o zgromadzeniach z art. 2, art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 78 Konstytucji, a także z art. 11 oraz art. 13 konwencji; art. 9 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach z art. 78 w związku z art. 57 Konstytucji oraz art. 13 w związku z art. 11 konwencji; art. 10 ust. 3 prawa o zgromadzeniach z art. 2 i art. 57 Konstytucji. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, zgrupowanie liczące mniej niż 15 osób nie podlega ochronie przewidzianej w ustawie o zgromadzeniach i może być, w niektórych sytuacjach, uznane za wykroczenie. Stanowi to przejaw takiego ograniczenia konstytucyjnej wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich, które narusza istotę tej wolności. Określenie minimalnej liczby osób tworzących zgromadzenie publiczne w myśl art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach ma charakter arbitralny. Rzecznik stwierdził, że wyłączenie możliwości organizowania pokojowych zgromadzeń przez osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych wprowadza nieproporcjonalne ograniczenie konstytucyjnej wolności wyrażonej w art. 57 Konstytucji oraz narusza istotę tej wolności. Arbitralne odebranie prawa do organizowania zgromadzeń małoletnim, którzy nie ukończyli 18 roku życia, oraz osobom częściowo lub całkowicie ubezwłasnowolnionym na podstawie orzeczenia sądowego, jest nadmierną ingerencją ustawodawcy w wolność gwarantowaną na poziomie konstytucyjnym. Narusza jednocześnie zobowiązania wynikające z konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, wyrażającej obowiązek zapewnienia osobom niepełnosprawnym praw politycznych i możliwości korzystania z nich na zasadzie równości z innymi obywatelami. Uniemożliwienie organizowania zgromadzeń publicznych osobom małoletnim jest sprzeczne z konwencją o prawach dziecka, z której wynika prawo dziecka do swobodnego zrzeszania się oraz wolność pokojowych zgromadzeń. Przedmiotem wniosku RPO stały się także uregulowania ustawowe określające zasady organizowania dwóch lub większej liczby zgromadzeń publicznych w tym samym czasie, w miejscach lub na trasach przejścia, które są tożsame lub częściowo się pokrywają (art. 6 ust. 2b, art. 7a i art. 8 ust. 2 prawa o zgromadzeniach). Rzecznik stwierdził, że w zakresie określonym dyspozycją kwestionowanych przepisów ustawodawca w sposób niedopuszczalny zmodyfikował konstytucyjną wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Przyjął bowiem założenie, że zgromadzenia publiczne mające się odbyć w tym samym czasie i miejscu nie mają charakteru pokojowego, przez co konieczne jest zastosowanie procedury przewidzianej w ustawie. Ta zaś może doprowadzić do sytuacji, w której zakaz odbycia się zgromadzenia publicznego może być wydany nie tyle z uwagi na zagrożenie konstytucyjnie legitymowanych wartości, ile ze względu na późniejsze notyfikowanie zgromadzenia oraz niedokonanie żądanej przez organ gminy zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników. Rzecznik uznał, że rozwiązanie uprawniające do wezwania organizatora zgromadzenia publicznego do dokonania modyfikacji pierwotnie zakładanego czasu oraz miejsca tego wydarzenia (art. 7a ust. 1 prawa o zgromadzeniach) poszerza prawne formy ingerencji administracji publicznej w wolność zgromadzeń. Brak jest przy tym adekwatnego środka zaskarżenia, który mógłby służyć kontroli działalności organów władzy publicznej w tym zakresie. Stwarza to realne zagrożenie swobody organizowania zgromadzeń publicznych i może prowadzić do nadużyć zarówno ze strony władz, jak i innych uczestników debaty publicznej. Posłużenie się przez ustawodawcę wyrażeniem „zgłoszonego później” nie spełnia wymogu określoności prawa, którego podstawę stanowi art. 2 Konstytucji. Brak jest precyzyjnego wskazania momentu, względem którego należy oceniać fakt „późniejszego” zgłoszenia zgromadzenia, biorąc pod uwagę istniejące obecnie formy notyfikacji takich wydarzeń. Ustawodawca pozostawił organom gminy swobodę określania przesłanek decydujących o kolejności zgłoszonych zgromadzeń, co prowadzić będzie do niejednolitości stosowania zakwestionowanych przepisów. Zarzuty sformułowane we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczą także trybu odwoławczego od decyzji o zakazie zgromadzenia publicznego (art. 9 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach). Obowiązujące uregulowania ustawowe nie gwarantują zakończenia procedury odwoławczej i uzyskania rozstrzygnięcia dotyczącego odwołania od decyzji o zakazie zgromadzenia przed jego planowanym terminem. To znaczy, zdaniem Rzecznika, że istniejąca procedura jest nieefektywna. Jest przez to niezgodna z art. 78 w związku z art. 57 Konstytucji oraz art. 13 w związku z art. 11 konwencji. Wątpliwości konstytucyjne przedstawione we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczą również art. 10 ust. 3 prawa o zgromadzeniach. Przepis ten nakłada na przewodniczącego obowiązek przeprowadzenia zgromadzenia publicznego zgodnie przepisami prawa oraz w taki sposób, aby zapobiec powstaniu szkód z winy uczestników zgromadzenia. Zdaniem Rzecznika, wskazany przepis jest nieprecyzyjny i nie spełnia wymogu dostatecznej określoności prawa, wynikającego z art. 2 Konstytucji. Nie przesądza jednoznacznie, czy może stanowić podstawę prawną odpowiedzialności odszkodowawczej przewodniczącego za szkody wyrządzone z winy uczestników zgromadzenia, czy też stanowi jedynie postulat ustawodawcy, niezaopatrzony w sankcję prawną. Ustanawiając obowiązek przeprowadzenia zgromadzenia w sposób, który ma zapobiegać powstaniu szkód, ustawodawca nie określił, jakie środki podjęte przez przewodniczącego zgromadzenia mogłyby go zwolnić z odpowiedzialności za działania innych osób. Kwestionowany przepis podważa przez to zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tworzy bowiem stan niepewności przewodniczącego zgromadzenia, który może zostać pociągnięty do odpowiedzialności odszkodowawczej nawet wówczas, kiedy dopełni należytej staranności zapewnienia pokojowego przebiegu manifestacji. 1.3. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 2 stycznia 2013 r. wniosek grupy posłów z 10 października 2012 r. oraz wniosek grupy posłów z 29 listopada 2012 r. zostały połączone do łącznego rozpoznania pod sygn. K 44/12. Oprócz tego, zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 11 marca 2013 r., wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z 4 marca 2013 r. oraz połączone wnioski grup posłów z 10 października 2012 r. i z 29 listopada 2012 r. (sygn. K 44/12) zostały połączone do łącznego rozpoznania pod sygn. K 44/12. 2. Marszałek Sejmu w piśmie z 13 grudnia 2013 r. zajął stanowisko w imieniu Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że: art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2b, art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 7a, art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 1, 2 i 4, art. 10 ust. 3 i 4, art. 12 ust. 2 oraz art. 13a prawa o zgromadzeniach są zgodne z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; art. 3 ust. 1 prawa o zgromadzeniach jest zgodny z art. 15 konwencji o prawach dziecka i art. 29 lit. a konwencji o prawach osób niepełnosprawnych; art. 6 ust. 2b, art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 7a, art. 8 ust. 2, art. 10 ust. 3 i 4, art. 12 ust. 2 oraz art. 13a prawa o zgromadzeniach nie są niezgodne z art. 20 Konstytucji oraz są zgodne z art. 11 konwencji; art. 6 ust. 2b oraz art. 7a ust. 1 prawa o zgromadzeniach, w części obejmującej wyrażenie „mienie w znacznych rozmiarach”, są zgodne z zasadą określoności przepisów prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji; art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 3, art. 9 ust. 1, 2 i 4, art. 10 ust. 3 i 4, art. 12 ust. 2 oraz art. 13a prawa o zgromadzeniach są zgodne z art. 2 Konstytucji; art. 7a ust. 1 i art. 8 ust. 2 prawa o zgromadzeniach w zakresie, w jakim nie określają zasad ustalania pierwszeństwa zgłoszenia zgromadzenia, są niezgodne z zasadą określoności przepisów prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji; art. 7a ust. 1 prawa o zgromadzeniach jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji; art. 7a ust. 1 oraz art. 9 ust. 1, 2, i 4 prawa o zgromadzeniach są zgodne z art. 78 Konstytucji oraz z art. 13 konwencji; art. 9 ust. 1 prawa o zgromadzeniach nie jest niezgodny z art. 20 Konstytucji. Marszałek Sejmu wniósł ponadto, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Marszałek Sejmu stwierdził, że definicja zgromadzenia, jako zgrupowania co najmniej 15 osób, wyznacza jedynie limit uczestników, aktualizujący obowiązek notyfikacji. Nie oznacza to zakazu odbywania się mniejszych zgromadzeń. Brak uregulowania przez ustawodawcę całokształtu problematyki odnoszącej się do zgromadzeń nie oznacza, że formy obecnie nieuregulowane są automatycznie nielegalne. Marszałek uznał za zgodne z Konstytucją oraz powołanymi wzorcami kontroli rozwiązanie przewidujące możliwość organizowania zgromadzeń przez osoby mające pełną zdolność do czynności prawnych. Swoje stanowisko oparł na rozróżnieniu dwóch kategorii osób korzystających z wolności zgromadzeń – organizatorów i uczestników. W jego ocenie, konstytucyjna wolność zgromadzeń zawiera co najmniej dwa szczegółowe uprawnienia, które nie są tożsame w aspekcie treściowym. Organizator zgromadzenia jest osobą, na której ciążą określone obowiązki ustawowe. Jest też zobowiązany do załatwiania spraw związanych ze zgromadzeniem przed właściwymi organami władzy publicznej. Musi to być zatem osoba obiektywnie zdolna do wykonania powierzonych jej zadań oraz ponoszenia ewentualnej odpowiedzialności w tym zakresie. W ocenie Marszałka Sejmu, ograniczenia dotyczące możliwości odbycia się kilku zgromadzeń w tym samym czasie i miejscu są niezbędne do zabezpieczenia ich pokojowego charakteru. Nie można oczekiwać, że władze publiczne w każdej sytuacji będą zobowiązane do zapewnienia sił porządkowych pozwalających na zabezpieczenie wszystkich równolegle odbywających się zgromadzeń. Może bowiem dochodzić do bezpośredniej konfrontacji uczestników zgromadzeń w stopniu przerastającym środki ochrony dostępne władzy publicznej. W tym celu konieczne jest wprowadzenie ograniczeń dotyczących kontrdemonstracji. Marszałek zaznaczył, że wydanie zakazu przeprowadzenia zgromadzenia w sytuacji zbieżności czasu i miejsca może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, kiedy nie da się zastosować innych środków w celu zapewnienia ich pokojowego przebiegu takich zgromadzeń. Marszałek Sejmu podzielił wątpliwości wnioskodawców dotyczące sposobu wyznaczania terminu wpływu zawiadomień o mających się odbyć zgromadzeniach publicznych. Podkreślił, że problem ustalenia kolejności zgłoszeń aktualizuje się wówczas, kiedy wpłynęły one w tym samym dniu i dotyczą zamiaru odbycia zgromadzeń w tym samym miejscu i czasie. Ustawodawca nie wyjaśnił również, jak należy określać kolejność większej liczby zgłoszeń, a mianowicie, czy zgromadzeniem zgłoszonym wcześniej będzie to złożone jako pierwsze, jako drugie, czy wszystkie zgłoszenia, które wpłynęły wcześniej. Zdaniem Marszałka, termin notyfikacji przewidziany w ustawie o zgromadzeniach (nie później niż na 3 dni robocze przed terminem zgromadzenia) odpowiednio wyważa interesy obywateli korzystających z wolności zgromadzeń oraz obowiązek zagwarantowania bezpieczeństwa i porządku publicznego przez organy władzy publicznej. Marszałek podkreślił, że brak zawiadomienia o zgromadzeniu nie oznacza automatycznie możliwości traktowania takiego zgromadzenia jako zakazane. Odnosząc się do zarzutów dotyczących procedury odwoławczej od decyzji o zakazie zgromadzenia publicznego, Marszałek Sejmu akcentował przede wszystkim konieczność pozostawienia organom państwa odpowiedniego terminu wydania stosownych rozstrzygnięć. Wolą ustawodawcy było takie ukształtowanie postępowania, aby następowało to jak najszybciej, także przed zamierzonym terminem zgromadzenia. Jakkolwiek wprowadzenie krótszego niż 24-godzinny terminu rozpoznania przez wojewodę odwołania od decyzji zakazującej zgromadzenia oznaczałoby konieczność istotnej modyfikacji pracy we wszystkich urzędach wojewódzkich. Takie rozwiązanie generowałoby znaczne koszty funkcjonowania administracji publicznej, niewspółmierne z liczbą rozpoznawanych spraw. Marszałek podkreślał również, że wystąpienie ryzyka wydania rozstrzygnięcia w drugiej instancji już po terminie planowanego zgromadzenia uzależnione jest w dużym stopniu od aktywności samego zainteresowanego. Zasady odpowiedzialności przewodniczącego zgromadzenia publicznego nie stanowią – w ocenie Marszałka Sejmu – nadmiernego ograniczenia wolności zgromadzeń. Odpowiedzialność ta nie ma charakteru cywilnoprawnego, ale wynika z umyślnego zaniechania podjęcia działań powierzonych przewodniczącemu w związku z pełnioną przez niego funkcją. Zakres odpowiedzialności przewodniczącego nie jest warunkowany zachowaniem uczestników zgromadzenia. Nie można zatem pociągnąć go do odpowiedzialności za działania innych osób. Obowiązki przewodniczącego zgromadzenia mają w istocie charakter porządkowo-informacyjny i służą zapewnieniu zgodnego z prawem przebiegu zgromadzenia. Przewodniczący odpowiada na zasadzie winy za zaniechanie. Jego odpowiedzialność za wykroczenie uzależniona jest zatem od istnienia – w danych warunkach – rzeczywistej możliwości zachowania się zgodnie z powierzonym mu obowiązkiem. Okoliczności te łagodzą, zdaniem Marszałka Sejmu, rygoryzm sankcji związanej z niedopełnieniem obowiązków przez przewodniczącego zgromadzenia. Marszałek Sejmu zwrócił również uwagę, że powołany przez jednego z wnioskodawców art. 20 Konstytucji nie może stanowić adekwatnego wzorca kontroli w rozpatrywanej sprawie. Przepis ten nie zawiera treści normatywnych przypisywanych mu przez wnioskodawcę. 3. Prokurator Generalny w piśmie z 28 października 2013 r. zajął stanowisko, wnosząc o stwierdzenie, że: art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach, w części zawierającej wyrażenie „co najmniej 15 osób”, jest zgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; art. 3 ust. 1 prawa o zgromadzeniach w zakresie, w jakim wyłącza prawo organizowania zgromadzenia przez osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych, jest zgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 29 lit. a konwencji o prawach osób niepełnosprawnych oraz art. 15 konwencji o prawach dziecka; art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 10 ust. 3 i 4, art. 12 ust. 2 oraz art. 13a prawa o zgromadzeniach są zgodne z art. 2 i art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z przepisami art. 11 i art. 13 konwencji oraz z art. 21 paktu; art. 6 ust. 2b, art. 7a i art. 8 ust. 2 prawa o zgromadzeniach w zakresie, w jakim ich stosowanie prowadzi do wyłączenia możliwości zorganizowania zgromadzenia publicznego zgłoszonego później, w sytuacji gdy organowi gminy zgłoszone zostały przez dwóch lub większą liczbę organizatorów zgromadzenia mające odbyć się w tym samym czasie, w miejscach lub na trasach przejścia, które są tożsame lub w części się pokrywają, tylko z powodu późniejszego zgłoszenia i niewskazania przez organizatora innego czasu lub miejsca zgromadzenia, są niezgodne art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie są zaś niezgodne z art. 78 Konstytucji; art. 7a i art. 8 ust. 2 prawa o zgromadzeniach w zakresie, w jakim zawierają wyrażenie „zgłoszone później”, są niezgodne z zasadą poprawnej legislacji, wywodzoną z art. 2 Konstytucji; art. 9 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach jest niezgodny z art. 78 w związku z art. 57 Konstytucji oraz z art. 13 w związku z art. 11 konwencji. Prokurator Generalny wniósł ponadto, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Prokurator Generalny dokonał rozbudowanej analizy wzorców kontroli powołanych we wnioskach, w szczególności art. 57 Konstytucji oraz art. 11 konwencji, nawiązując w tym zakresie do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Zwrócił uwagę, że konstytucyjne pojęcie „zgromadzenia” odnosi się do zgrupowań mających na celu wspólne działanie w jakiejś sprawie. Ma ono zawsze charakter okazjonalny i nie zakłada istnienia trwałych relacji między uczestnikami. Warunkiem przyznania ochrony zgromadzeniom publicznym jest przy tym ich pokojowy charakter. Prokurator stwierdził, że ograniczenie minimalnej liczby osób tworzących zgromadzenie (co najmniej 15 osób) należy traktować jako ograniczenie wolności jednostki. Jest ono jednak niezbędne z punktu widzenia organów władzy publicznej, na których ciąży obowiązek ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego, a także ochrony zdrowia oraz wolności i praw innych osób. Przyjęty przez ustawodawcę limit osób, których zgrupowanie określa się mianem zgromadzenia, jest także podyktowany względami racjonalności. W ocenie Prokuratora Generalnego, ograniczenie możliwości organizowania zgromadzeń przez małoletnich, którzy nie ukończyli 18 roku życia, oraz osoby całkowicie lub częściowo ubezwłasnowolnione nie narusza istoty wolności zgromadzeń. Takie ograniczenie jest konieczne w demokratycznym państwie prawnym. Społeczeństwo nie mogłoby bowiem funkcjonować normalnie, gdyby każdy jego członek mógł, w dowolnym czasie i miejscu, zwoływać zgromadzenie dostępne dla nieograniczonej liczby anonimowych osób. Ograniczenie wprowadzone przez ustawodawcę dotyczy osób, które nie są w stanie samodzielnie kierować swoim postępowaniem lub potrzebują pomocy w prowadzeniu swoich spraw. Odnosi się ono także do małoletnich, którzy nie mają wystarczającego rozeznania mechanizmów życia społecznego, co wynika ze stopnia ich rozwoju psychofizycznego. Ustawowy termin notyfikacji zgromadzeń publicznych powinien być ukształtowany w taki sposób, aby umożliwić organom władzy publicznej wykonanie zadań w zakresie ochrony porządku społecznego oraz pozwolić na zagwarantowanie pokojowego przebiegu demonstracji. Realizacja takich zadań wymaga przyjęcia odpowiedniej perspektywy czasowej. Wprowadzenie terminu powiadomienia organu gminy o zgromadzeniu najpóźniej na trzy dni robocze przed planowanym terminem jego odbycia umożliwia w szerszym stopniu ochronę dóbr określonych w Konstytucji (bezpieczeństwo publiczne, ochrona porządku, zdrowia oraz wolności i praw innych osób). Nie ogranicza przy tym nadmiernie prawa każdej jednostki do organizowania zgromadzeń i uczestnictwa w nich. Prokurator Generalny zgodził się z zarzutami wnioskodawców odnoszącymi się do ustawowych reguł postępowania w sytuacji zgłoszenia dwóch lub większej liczby zgromadzeń w tym samym czasie bądź miejscu. Jego zdaniem, nie można zakazać zgromadzenia wyłącznie z tego powodu, że inne zgromadzenie zostało już zgłoszone, jako mające się odbyć w podobnych bądź tożsamych okolicznościach. Rozwiązanie nawiązujące do pierwszeństwa notyfikacji stwarza wszakże zachętę do podejmowania działań w złej wierze wyłącznie po to, aby „zająć miejsce” konkurencyjnego zgromadzenia. Prokurator stanął na stanowisku, że okoliczność późniejszego zgłoszenia zamiaru odbycia zgromadzenia nie może – sama przez się – przesądzać o zastosowaniu środków represyjnych, do jakich należy niewątpliwie wydanie zakazu takiego zgromadzenia. Zakaz może zostać wydany wyłącznie z uwagi na brak pokojowego charakteru zgromadzeń. Przyjęta konstrukcja zakazu, wynikającego z istniejącej tożsamości czasu i miejsca kilku notyfikowanych zgromadzeń, nie spełnia kryterium precyzyjności oraz jasności. Nie określa dokładnie momentu, jaki należy przyjąć dla oceny późniejszego zgłoszenia zgromadzenia. W ocenie Prokuratora Generalnego, procedura odwołania od decyzji o zakazie zgromadzenia publicznego nie spełnia – w obecnym kształcie – wymogu skuteczności środka odwoławczego. Biorąc pod uwagę sposób ujęcia terminów doręczenia decyzji zakazującej zgromadzenia, wniesienie odwołania od tej decyzji oraz rozpatrzenia tego odwołania, uzyskanie rozstrzygnięcia konkretnej sprawy przed planowanym terminem zgromadzenia staje się w praktyce niewykonalne. Świadczy to o nieefektywności obowiązującej procedury odwoławczej. W demokratycznym państwie prawnym konieczne jest zapewnienie realnej kontroli instancyjnej decyzji dotyczących zgromadzenia przed jego terminem. Prokurator Generalny uznał, że przewodniczący zgromadzenia nie ponosi odpowiedzialności za czyny dokonane przez osoby trzecie, ale za niepodjęcie działań w celu zapobieżenia szkodom powstałym z winy innych osób, a więc na skutek ich czynów. W ocenie Prokuratora, istniejący mechanizm odpowiedzialności przewodniczącego nie stanowi odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za tzw. czyn cudzy. Przewodniczący nie mógłby zostać również pociągnięty do odpowiedzialności odszkodowawczej za szkody wyrządzone w związku z odbywającym się zgromadzeniem. Brak jest bowiem – w ocenie Prokuratora – adekwatnego związku przyczynowego między szkodą powstałą z winy uczestnika zgromadzenia a zaniechaniem podjęcia przez przewodniczącego „przewidzianych prawem środków” w celu „zapobieżenia powstaniu szkód”. Odpowiedzialność przewodniczącego przewidziana w ustawie o zgromadzeniach ma charakter administracyjny i dotyczy braku podjęcia przez tę osobę środków przewidzianych w ustawie. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nałożenie na przewodniczącego zgromadzenia określonych obowiązków nie jest nadmierne bądź nieuzasadnione, ale konieczne w demokratycznym państwie prawnym w celu ochrony ludzi i mienia oraz porządku i bezpieczeństwa publicznego. Chodzi tu w istocie rzeczy o środki mające zapobiegać przekształceniu się zgromadzenia pokojowego w pozbawione tego przymiotu. W związku z tym nałożenie na przewodniczącego sankcji karnej za umyślne niepodjęcie stosownych działań w tym zakresie nie jest rozwiązaniem nadmiernie dolegliwym i nie prowadzi do nieproporcjonalnego ograniczenia wolności zgromadzeń. Prokurator Generalny stwierdził, że zarzut odnoszący się do procedury rozwiązania zgromadzenia przez przedstawiciela gminy nie został dostatecznie uzasadniony przez wnioskodawców. Prokurator ograniczył się zatem do wskazania, że podobny mechanizm funkcjonował już w poprzednim stanie prawnym i nie budził wątpliwości w kontekście standardów konstytucyjnych. 4. 4 września 2014 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło pełnomocnictwo do reprezentowania przed Trybunałem grupy posłów, którzy wystąpili z wnioskiem 10 października 2012 r. (zob. cz. I, pkt 1.1 uzasadnienia). Pełnomocnictwo udzielone zostało innej osobie przez przedstawiciela grupy posłów. Zarządzeniem z 8 września 2014 r. przedstawiciel grupy posłów został wezwany do wyjaśnienia, czy osoba, której udzielił pełnomocnictwa, spełnia kryteria określone w art. 87 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, ze zm.; dalej: k.p.c.) w związku z art. 20 i art. 29 ust. 4 ustawy o TK. Przedstawiciel wnioskodawcy został wezwany również do wykazania, czy pełnomocnictwo zostało udzielone przez uprawniony podmiot, tj. grupę co najmniej 50 posłów popierających wniosek złożony do Trybunału Konstytucyjnego. W piśmie z 9 września 2014 r. przedstawiciel grupy posłów wyjaśnił, że osoba wskazana w pełnomocnictwie pozostaje z nim w stałym stosunku zlecenia. Jest zatrudniona w jego biurze poselskim na stanowisku asystenta ds. prawnych. Przedstawiciel wnioskodawcy stwierdził, że pełnomocnictwo nie zostało udzielone przez grupę posłów, która wystąpiła z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że osoba wskazana w pełnomocnictwie przekazanym 4 września 2014 r. nie spełnia kryteriów określonych w art. 87 § 1 k.p.c., stosowanych odpowiednio w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Skutkuje to odmową dopuszczenia tej osoby do udziału w postępowaniu przed Trybunałem. Uczestnikiem tego postępowania może być m.in. podmiot, który wystąpił z wnioskiem (art. 27 pkt 1 ustawy o TK). W niniejszej sprawie jest to grupa posłów. Podmiot ten działa w postępowaniu przez wyznaczonego przez siebie posła jako przedstawiciela (art. 29 ust. 2 ustawy o TK). Jednocześnie to wnioskodawcy (grupie posłów) przysługuje możliwość ustanawiania – oprócz przedstawicieli – także pełnomocników spośród osób niebędących posłami lub senatorami, w liczbie najwyżej trzech (art. 29 ust. 4 ustawy o TK). W niniejszej sprawie pełnomocnictwo przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu nie zostało udzielone przez uprawniony podmiot. II Na rozprawie 18 września 2014 r. uczestnicy postępowania podtrzymali oraz doprecyzowali zakres zaskarżenia i zarzuty przedstawione na piśmie. Po uzyskaniu od uczestników postępowania odpowiedzi na wszystkie zadane pytania Trybunał Konstytucyjny uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, by wydać wyrok, i zamknął rozprawę. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot rozpatrywanej sprawy. 1.1. Wątpliwości konstytucyjne przedstawione we wnioskach stanowiących podstawę postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym dotyczyły znacznej części prawa o zgromadzeniach. Wnioskodawcy łącznie zakwestionowali: art. 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 z rozdziału 1 ustawy (Przepisy ogólne), art. 6 ust. 2b, art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 7a, art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 1, 2 i 4, art. 10 ust. 3 i 4, art. 12 ust. 2 zawarte w rozdziale 2 ustawy (Postępowanie w sprawach zgromadzeń) oraz art. 13a, znajdujący się w rozdziale 2a tej ustawy (Przepisy karne). 1.2. Przedmiotem zaskarżenia uczyniono, w pierwszej kolejności, dwa przepisy ogólne z rozdziału 1 ustawy: przepis definiujący zgromadzenie jako zgrupowanie co najmniej 15 osób, zwołane w celu wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska (art. 1 ust. 2 ustawy), oraz przepis wskazujący, że prawo organizowania zgromadzeń przysługuje osobom mającym pełną zdolność do czynności prawnych, osobom prawnym, innym organizacjom, a także grupom osób (art. 3 ust. 1 ustawy). 1.3. Kolejną grupę kwestionowanych przepisów stanowiły uregulowania dotyczące postępowania w sprawach zgromadzeń. Wątpliwości wnioskodawców odnoszą się w tym kontekście do pięciu zagadnień. Chodzi tu – po pierwsze – o uregulowania związane z obowiązkiem notyfikacji zgromadzenia. Wnioskodawcy zakwestionowali art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach, zgodnie z którym organizator zgromadzenia publicznego zawiadamia organ gminy w taki sposób, aby wiadomość o zgromadzeniu dotarła nie później niż na 3 dni robocze, a najwcześniej 30 dni przed terminem zgromadzenia. Wątpliwości wzbudził też art. 7 ust. 2 pkt 3 prawa o zgromadzeniach, w myśl którego zawiadomienie kierowane do organu gminy zawierać ma informacje na temat czasu trwania zgromadzenia oraz przewidywanej liczby jego uczestników. Po drugie, wnioskodawcy zakwestionowali uregulowania dotyczące organizowania zgromadzeń w tym samym miejscu i czasie. Zgodnie z kwestionowanym art. 6 ust. 2b ustawy, zgromadzenia organizowane przez dwóch lub większą liczbę organizatorów w tym samym czasie, w miejscach lub na trasach przejścia, które są tożsame lub w części się pokrywają, mogą się odbyć, jeżeli jest możliwe ich oddzielenie lub odbycie w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Jeżeli oddzielenie lub odbycie zgromadzeń nie jest możliwe, stosuje się art. 7a. Zastosowanie w tym wypadku art. 7a ust. 1 prawa o zgromadzeniach oznacza, że organ gminy niezwłocznie wzywa organizatora zgromadzenia zgłoszonego później do dokonania zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników. Do wezwania organ gminy załącza informacje na temat czasu i miejsca przejścia wcześniej zgłoszonego zgromadzenia lub zgromadzeń (art. 7a ust. 2 prawa o zgromadzeniach). Natomiast w myśl art. 7a ust. 3 prawa o zgromadzeniach, organizator zgromadzenia zgłoszonego później dokonuje zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników w taki sposób, aby informacja o zmianie dotarła do organu gminy nie później niż na 2 dni przed datą zgromadzenia. Po trzecie, przedmiotem wniosków uczyniono przepisy stanowiące podstawę prawną wydania zakazu zgromadzenia publicznego. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy, organ gminy zakazuje zgromadzenia publicznego zgłoszonego później, także jeżeli organizator zgromadzenia, pomimo wezwania, o którym mowa w art. 7a ust. 1 ustawy, nie dokonał we właściwym terminie zmiany czasu lub miejsca zgromadzenia albo trasy przejścia uczestników. W myśl art. 9 ust. 1 prawa o zgromadzeniach, decyzję o zakazie zgromadzenia publicznego doręcza się organizatorowi na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej w terminie 3 dni od dnia zawiadomienia, nie później jednak niż na 24 godziny przed terminem zgromadzenia. Jednocześnie kopię tej decyzji wraz z aktami sprawy otrzymuje wojewoda. Zgodnie z ustępem drugim tego przepisu, odwołanie od decyzji o zakazie zgromadzenia publicznego wnosi się bezpośrednio do wojewody w terminie 24 godzin od otrzymania tej decyzji. W myśl art. 9 ust. 4 prawa o zgromadzeniach, wojewoda rozpatruje odwołanie w ciągu 24 godzin od jego otrzymania. Po czwarte, wnioskodawcy zgłosili zarzuty niekonstytucyjności względem przepisów określających obowiązki przewodniczącego zgromadzenia publicznego. Przedmiotem wniosku uczyniono art. 10 ust. 3 prawa o zgromadzeniach, w myśl którego przewodniczący odpowiada za zgodny z przepisami prawa przebieg zgromadzenia oraz jest obowiązany do przeprowadzenia go w taki sposób, aby zapobiec powstaniu szkód z winy uczestników zgromadzenia oraz podejmowania odpowiednich środków przewidzianych w ustawie. We wnioskach zakwestionowano również art. 10 ust. 4 ustawy. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący żąda opuszczenia zgromadzenia przez osobę, która swoim zachowaniem narusza przepisy ustawy albo uniemożliwia lub usiłuje udaremnić zgromadzenie. W razie niepodporządkowania się żądaniu, przewodniczący zwraca się o pomoc do policji lub straży miejskiej. Ostatni – piąty – blok zagadnień związanych z postępowaniem w sprawach zgromadzeń dotyczy procedury rozwiązania zgromadzenia publicznego. Wątpliwości konstytucyjne wnioskodawców wzbudził art. 12 ust. 2 prawa o zgromadzeniach, zgodnie z którym rozwiązanie zgromadzenia następuje przez wydanie decyzji ustnej podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, poprzedzonej trzykrotnym ostrzeżeniem uczestników zgromadzenia o możliwości jego rozwiązania, a następnie ogłoszonej przewodniczącemu lub w wypadku niemożności skontaktowania się z przewodniczącym – ogłoszonej publicznie uczestnikom zgromadzenia. Decyzję tę doręcza się organizatorowi na piśmie w terminie 72 godzin od jej podjęcia. 1.4. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy uczyniono także jeden z przepisów karnych prawa o zgromadzeniach. Wątpliwości konstytucyjne dotyczą art. 13a tej ustawy, stanowiącego podstawę wymierzenia sankcji przewodniczącemu zgromadzenia publicznego. Zgodnie z tym przepisem, ten, kto, przewodnicząc zgromadzeniu, umyślnie nie podejmuje środków przewidzianych w art. 10 ust. 4 i 5 podlega karze grzywny. 2. Wolność zgromadzania się. 2.1. Zgodnie z art. 57 Konstytucji, każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać ustawa. Wskazany przepis wyraża – zgodnie z systematyką rozdziału II Konstytucji – jedną z wolności politycznych odnoszących się w swym zasadniczym wymiarze do uczestnictwa jednostek w życiu publicznym, ustalania i realizowania wspólnie określonych celów, uzyskiwania informacji o sposobie działania organów władzy publicznej oraz udziału w ich powoływaniu. Widziany w tym kontekście art. 57 Konstytucji określa sferę wolności jednostki, wskazując na swobodę podejmowania określonych działań. Stanowi także jeden z podstawowych elementów determinujących status jednostki w relacji do państwa, przez co staje się rozstrzygnięciem mającym istotne znaczenie w perspektywie konstytucyjnego modelu ustrojowego. Przepis art. 57 Konstytucji wyraża wolność. To znaczy, że poszczególne elementy regulacji konstytucyjnej przewidzianej w tym przepisie postrzegać należy – co do zasady – przez pryzmat określonej sfery autonomicznego działania jednostek, które w tym konkretnym zakresie pozostają wolne od ingerencji władzy publicznej. Korzystanie z wolności nie może być przez to reglamentowane przez państwo. Rolą państwa ma być zapewnienie warunków do realizacji danej wolności, a ewentualna interwencja organów władzy publicznej powinna mieć zawsze charakter wyjątkowy. Może następować jedynie w sytuacjach dających się racjonalnie uzasadnić oraz w myśl ogólnych zasad wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2.2. Przedmiot regulacji art. 57 Konstytucji jako wolności stanowi podstawowy punkt odniesienia podczas ustalania treści gwarancji przewidzianych w tym przepisie. Dotyczy to obu elementów regulacji konstytucyjnej, a więc organizowania pokojowych zgromadzeń oraz uczestnictwa w takich zgromadzeniach. Samo pojęcie zgromadzenia było już przedmiotem wnikliwej analizy i ma ugruntowane znaczenie w orzecznictwie Trybunału (zob. wyroki z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 142; 10 listopada 2004 r., sygn. Kp 1/04, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 105; 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 4; 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 105). Należy w tym miejscu podkreślić, że Trybunał przyjmuje szerokie rozumienie zgromadzeń, odnosząc je zarówno do wspólnego rozważania spraw publicznych, jak i niepublicznych (prywatnych). W kontekście bieżącej sprawy istotne znaczenie ma przede wszystkim realizowanie wolności zgromadzeń w przestrzeni publicznej. Dlatego też dalsza analiza treści art. 57 Konstytucji została dokonana w tej perspektywie. Podstawowym kryterium identyfikującym zgromadzenie publiczne jest jego cel, rozumiany też jako przyczyna zebrania się pewnej grupy ludzi w danym miejscu i czasie. Zgromadzenie jest zebraniem celowym, ponieważ wiąże się zawsze z wyrażeniem opinii, zajęciem stanowiska, udzieleniem poparcia czy próbą obrony określonych interesów. Obejmuje każdą formę publicznej wypowiedzi odnoszącej się do kwestii mającej znaczenie dla danej zbiorowości. Najczęstszym powodem odbycia się zgromadzenia jest zwrócenie uwagi na określony problem, a w efekcie zaprezentowanie go szerszemu gronu odbiorców oraz wywołanie debaty publicznej. Drugim podstawowym kryterium, wyrażonym wprost w art. 57 Konstytucji, jest pokojowy charakter zgromadzenia. Chodzi tu o takie zgromadzenie, które przebiega z poszanowaniem integralności fizycznej osób oraz mienia prywatnego i publicznego. Zgromadzenia pokojowe wykluczają stosowanie przemocy oraz przymusu przez jego uczestników zarówno w odniesieniu do innych osób biorących udział w zgromadzeniu, jak i osób trzecich, czy też funkcjonariuszy publicznych. Ocena pokojowego charakteru zgromadzenia powinna dotyczyć założonego celu, zamiarów organizatorów, jak i samego przebiegu takiego wydarzenia (zob. wyrok o sygn. P 15/08, cz. III, pkt 3.3.1). Stwierdzenie utraty pokojowego charakteru zgromadzenia nie może jednak wiązać się z jakimkolwiek naruszeniem jego spokojnego przebiegu czy ekscesem jednego uczestnika. Przyjmuje się bowiem, że dopiero nasilenie zachowań zakłócających porządek, powodujących szkody materialne oraz skutkujących przemocą względem uczestników może świadczyć o utracie przymiotu pokojowości zgromadzenia (zob. wyrok o sygn. Kp 1/04, cz. III, pkt 3.3). Istotną cechą zgromadzenia, o którym mowa w art. 57 Konstytucji, jest istnienie intelektualnej relacji między uczestnikami takiego zgrupowania. Osoby te wiąże ze sobą wspólne stanowisko w określonej sprawie oraz chęć jego publicznego wyrażenia. Jest to z jednej strony podstawowy i niezbędny czynnik integrujący wszystkich uczestników zgromadzenia publicznego. Z drugiej zaś – jedyne wspólne kryterium wyróżniające grupę osób biorących udział w takim wydarzeniu. Cechą zgromadzenia publicznego jest zatem najczęściej brak istnienia organizacyjnego powiązania zarówno między organizatorem a uczestnikami zgromadzenia, jak również między samymi jego uczestnikami. Istnienie zorganizowanej i sformalizowanej struktury nie stanowi zatem – w odróżnieniu od wolności zrzeszania się, wyrażonej w art. 58 Konstytucji – elementu konstrukcyjnego, od którego można uzależnić wykonywanie wolności zgromadzeń. Nawiązując do poczynionych ustaleń, należy podkreślić, że przedmiotem normowania w art. 57 Konstytucji jest każde pokojowe zebranie osób pragnących wspólnie, publicznie wyrazić poglądy bądź stanowiska lub uzewnętrznić przeżycia odnoszące się do sfery dobra wspólnego. Tak rozumiane zgromadzenie ma charakter okazjonalny, przez co jego byt jest – w swej istocie – krótkotrwały i odnosi się wyłącznie do konkretnej sytuacji obecnej w przestrzeni publicznej. Istotą wolności określonej w art. 57 Konstytucji jest pozostawienie każdemu możliwości swobodnego określenia kwestii, której będzie dotyczyło zgromadzenie, jak również wyboru jego czasu i miejsca. Chodzi tu zatem o swobodę decydowania jednostki o tym, w jakiej sprawie, gdzie i kiedy będzie się publicznie wypowiadać. 2.3. Wolność zgromadzeń należy rozpatrywać zarówno w odniesieniu do jednostki działającej w sferze objętej gwarancjami konstytucyjnymi, jak i w kontekście demokratycznego systemu ustrojowego w państwie. W pierwszym aspekcie celem wolności zgromadzeń jest zapewnienie jednostce warunków do samorealizacji oraz publicznego, w łączności z innymi komunikowania swoich poglądów. W tym sensie zgromadzenia tworzą również organizacyjne i funkcjonalne formy realizacji innych wolności i praw jednostek, w szczególności wolności słowa. Wolność zgromadzeń jest też podstawową przesłanką efektywnej realizacji wolności zrzeszania się, stanowi element składowy realizacji wolności swobodnego wyrażania opinii, a także wolności religii, sumienia i wyznania (zob. wyroki o sygn.: K 21/05, cz. III, pkt 3.7; P 15/08, cz. III, pkt 3.3.3). Nie można ignorować funkcji partycypacyjnej wolności zgromadzeń. Wiąże się ona z możliwością wpływania jednostek na proces decyzyjny oraz kształtowanie woli politycznej niezależnie od istniejącego mechanizmu przedstawicielskiego, a więc w okresach między poszczególnymi aktami wyborczymi. Wolność zgromadzeń ma zatem znaczenie zarówno dla ochrony interesów mniejszości, względem większości rządzącej, stwarza bowiem okazję do oddziaływania na sferę publiczną oraz określania kierunków podejmowanych rozstrzygnięć. Wolność zgromadzeń pełni funkcję stabilizacyjną w odniesieniu do istniejącego ładu społecznego oraz politycznego, a przede wszystkim w stosunku do mechanizmu przedstawicielskiego. Jest formą aktywnego udziału obywateli w życiu państwa i przez to troski o dobro wspólne. Umożliwia dokonywanie publicznej analizy źródeł, przyczyn oraz istoty niezadowolenia społecznego. Stwarza okazję do wyrażenia krytyki lub negacji obowiązującego porządku prawnego lub społecznego. Odgrywa więc rolę mechanizmu wczesnego ostrzegania. Dzięki temu organy przedstawicielskie mogą poznać źródła napięć wywołujących sprzeciw członków społeczeństwa w odniesieniu do konkretnych rozstrzygnięć w przestrzeni publicznej. W tym znaczeniu zgromadzenia stanowią istotne uzupełnienie mechanizmu przedstawicielskiego, zapobiegając w państwie demokratycznym powstawaniu takich napięć w społeczeństwie, wynikających z przerwania komunikacji społecznej, które mogłyby zagrażać demokracji (por. sygn. K 21/05, cz. III, pkt 3.4). Istnienie określonych gwarancji wolności zgromadzeń jest więc warunkiem uznania demokratycznego charakteru państwa. Realizowanie tej wolności w przestrzeni publicznej jest natomiast konieczne dla prawidłowego funkcjonowania wspólnoty politycznej. 3. Ograniczanie wolności zgromadzeń. 3.1. Zasadnicza część problemów rozpatrywanych w bieżącej sprawie dotyczyła naruszenia przez ustawodawcę zasad ograniczania konstytucyjnych wolności i praw, a konkretnie wolności zgromadzeń. Nawiązując w tym kontekście do treści art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, należy stwierdzić, że wszelkie ograniczenia mogą być ustanowione tylko w ustawie, jedynie jeżeli jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej bądź wolności i praw innych osób. Ograniczenia nie mogą przy tym sięgać tak daleko, aby naruszać istotę danej wolności bądź prawa. Badanie rozwiązań ustawowych wprowadzających ograniczenie wolności zgromadzeń musi nawiązywać do warunków przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Każde ograniczenie należy zatem ocenić zarówno z punktu widzenia „konieczności w demokratycznym państwie”, jak i w powiązaniu z jedną z przesłanek określonych w powołanym przepisie konstytucyjnym. Ostatecznie dopuszczalność ograniczenia wolności zgromadzeń uzależniona jest od tego, czy w danej sytuacji dane ograniczenie nie dotyka samej istoty tej wolności, uniemożliwiając przez to jej wykonywanie. Oceniając każde ograniczenie, należy stwierdzić – po pierwsze – czy wprowadzona regulacja prowadzi w ogóle do osiągnięcia zamierzonych celów. Po drugie, czy nie da się ich osiągnąć bez stosowania ograniczeń, oraz – po trzecie – czy efekty wprowadzonych ograniczeń są zbilansowane z ciężarami nakładanymi na jednostkę. Ocena dopuszczalności ograniczenia konkretnej wolności wiąże się zawsze ze stwierdzeniem rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w tę sferę. Ustawodawca może posługiwać się wyłącznie takimi środkami prawnymi, które będą skuteczne dla osiągnięcia celów, a przy tym staną się najmniej uciążliwe dla jednostek. Tak rozumiany wymóg „konieczności” mieści w sobie postulat niezbędności, przydatności i zbilansowania (proporcjonalności sensu stricto) wprowadzanych ograniczeń (por. wyroki TK z: 22 września 2009 r., sygn. P 46/07, OTK ZU nr 8/A/2009, poz. 126, cz. III, pkt 4.4; 13 października 2010 r., sygn. Kp 1/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 74, cz. III, pkt 3.1; 18 lipca 2012 r., sygn. K 14/12, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 82, cz. III, pkt 2), chociaż nie ma konstytucyjnego uzasadnienia, aby warunek ten utożsamić wyłącznie z tymi trzema przesłankami. Wszystkie trzy muszą wystąpić, niemniej nie zawsze stanowią wystarczające uzasadnienie oceny konieczności ingerencji państwa w dobra i wolności. „Konieczność” nawiązuje bowiem również do zasady pomocniczości (wstęp do Konstytucji), a ta nie może być zredukowana tylko do zasady proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. 3.2. Przywołany uprzednio art. 31 ust. 3 Konstytucji określa przesłanki ograniczania konstytucyjnych wolności i praw. W badanej sprawie szczególne znaczenie ma możliwość ograniczania wolności zgromadzeń z uwagi na konieczność zapewnienia zarówno bezpieczeństwa oraz porządku publicznego, jak i wolności zgromadzeń innych osób. Świadczy to wyraźnie o potrzebie dostosowania zamiarów jednostek pragnących realizować wolność zgromadzeń do okoliczności faktycznych, w jakich będą działać. Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się już na temat oceny konieczności ograniczeń w odniesieniu do wolności zgromadzeń. Stwierdził, że ocena proporcjonalności ograniczenia tej konkretnej wolności musi być prowadzona z uwzględnieniem surowych kryteriów niezbędności ograniczenia. Jest to podyktowane szczególnym znaczeniem wolności zgromadzeń zarówno w odniesieniu do jednostki, jak i w kontekście rozwoju demokratycznego społeczeństwa. Oznacza to możliwość wprowadzania ograniczeń tylko w sytuacjach, w których istnieje szczególnie istotna potrzeba ochrony jednej z wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z tego względu nie można traktować jako niezbędne takich ograniczeń wolności zgromadzeń, które prowadzą do zamrożenia debaty społecznej i wymuszonego milczenia o nieujawnionych zjawiskach (zob. wyrok TK o sygn. P 15/08, cz. III, pkt 5.1). 3.3. Europejski Trybunał Praw Człowieka w swoim orzecznictwie wielokrotnie wskazywał na potrzebę zawężającej interpretacji wszelkich ograniczeń dotyczących swobodnego, pokojowego zgromadzania się, gwarantowanego w art. 11 ust. 1 konwencji. ETPC podkreślał konieczność przyznania jednostkom rzeczywistej i efektywnej swobody pokojowego zgromadzania się. Ograniczenia mogą dotyczyć wyłącznie zgromadzeń, które tracą pokojowy charakter i mogą przez to zagrażać bezpieczeństwu lub porządkowi publicznemu (por. m.in. wyroki z: 2 października 2001 r. w sprawie Stankov i the United Macedonian Organisation Ilinden przeciwko Bułgarii, skarga nr 29221/95, 29225/95; 20 lutego 2003 r. w sprawie Djavit An przeciwko Turcji, skarga nr 20652/92). ETPC zwracał uwagę, że ograniczenia prawa do zgromadzeń nie mogą zaprzeczać istnieniu społeczeństwa obywatelskiego. Mogą być zatem stosowane wyłącznie w celu zapobiegania naruszeniom podstawowych zasad, stanowiących fundament demokratycznego państwa (por. wyrok z 14 lutego 2006 r. w sprawie Christian Deomocratic People’s Party przeciwko Mołdawii, skarga nr 28793/02). Nie mogą natomiast wynikać z tego, że organy władzy publicznej nie akceptują stanowiska osób biorących udział w zgromadzeniu oraz formułowanej przez nich krytyki (por. wyrok z 12 czerwca 2014 r. w sprawie Primov przeciwko Rosji, skarga nr 17391/06, § 135). Ograniczanie prawa do zgromadzeń może być uznane za niezbędne, jeżeli jego podstawą jest ustawa (por. wyrok z 11 kwietnia 2013 r. w sprawie Vyerentsov przeciwko Ukrainie, skarga nr 20372/11) i nie opiera się na przypuszczeniach bądź spekulacjach (por. wyrok z 8 lipca 2008 r. w sprawie Vajnai przeciwko Węgrom, skarga nr 33629/06). Nie może też wiązać się z podejmowaniem działań przez organy władzy państwowej bez uprzedniej oceny stopnia zagrożenia, a w efekcie posługiwaniem się najbardziej radykalnymi środkami uniemożliwiającymi korzystanie z wolności zgromadzeń (por. wyrok w sprawie Primov…, § 131). Władze państwowe powinny w każdych okolicznościach wykazywać odpowiedni poziom tolerancji dla pokojowych zgromadzeń niezależnie od tego, że odbywanie się zgromadzeń może wiązać się z pewnymi zaburzeniami porządku publicznego (por. wyroki z: 10 lipca 2012 r. w sprawie Berladir i inni przeciwko Rosji, skarga nr 34202/06; 3 października 2013 r. w sprawie Kasparov przeciwko Rosji, skarga nr 21613/07; 20 lutego 2014 r. w sprawie Nosov i inni przeciwko Rosji, skargi nr 9117/04 i 10441/04, § 57, 59). 4. Ocena zgodności art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4.1. Definicja zgromadzeń, zawarta w art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach, wskazuje na dwa podstawowe elementy wyróżniające takie zgrupowanie osób. Po pierwsze, zgromadzenie tworzy skupisko co najmniej 15 uczestników. Po drugie, zgromadzenie to zebranie zwołane w celu wspólnych obrad lub wspólnego wyrażenia stanowiska. Wątpliwości konstytucyjne zgłaszane przez wnioskodawców dotyczą jedynie pierwszej części definicji wyrażonej w art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach. Zarzut postawiony ustawodawcy w odniesieniu do tego przepisu wiąże się z przyjęciem za kryterium liczby uczestników jako elementu identyfikującego zgromadzenie, a przez to warunkującego korzystanie z wolności wyrażonej w art. 57 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zarzut ten odczytywać należy nie tyle jako odnoszący się do przyjętej przez ustawodawcę liczby uczestników zgromadzenia, ile jako dotyczący samego definiowania zgromadzeń z użyciem kryterium liczebności. 4.2. Problem konstytucyjny rozpatrywany przez Trybunał wiąże się z tym, że definicja zgromadzenia zastosowana w art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach jest węższa niż dyspozycja art. 57 Konstytucji. Kwestionowany przepis ustawowy wyłącza bowiem z zakresu zgromadzeń zgrupowania poniżej 15 osób. Ustawodawca ma pewien margines swobody, decydując o warunkach formalnych, jakie powinni spełnić organizatorzy zgromadzeń publicznych. Może nakładać na nich, jak również na uczestników zgromadzeń, pewne obowiązki. Te zaś nie muszą mieć każdorazowo identycznego zakresu, ale mogą być zróżnicowane w zależności od charakteru danego zgromadzenia, jego liczebności czy czasu trwania. Dotyczy to chociażby obowiązku notyfikacji zgromadzenia, stanowiącego jedno z ograniczeń wolności zgromadzeń (zob. pkt 6 uzasadnienia). Ustawodawca może rozstrzygnąć m.in. o takim ukształtowaniu tego obowiązku, aby dotyczył jednie zgromadzeń o określonej liczbie uczestników. Konieczność zagwarantowania efektywnej możliwości korzystania z wolności zgromadzeń oznacza, że ustawodawca ma obowiązek ustanowienia odpowiednich rozwiązań prawnych. Określenie ich w prawie o zgromadzeniach lub w innych ustawach powinno dotyczyć zarówno zgromadzeń, które mają obowiązek dokonania notyfikacji, jak i zgromadzeń, na które nie nałożono takiego obowiązku. W szczególności dla zgromadzeń notyfikowanych czy zgromadzeń odbywających się w szczególnych miejscach ustawodawca powinien wprowadzić dalej idące gwarancje efektywnego korzystania z wolności zgromadzeń. Dotyczy to chociażby stworzenia podstaw prawnych odróżnienia takich zgromadzeń m.in. od zbiegowisk. Trybunał Konstytucyjny potwierdza możliwość posługiwania się przez ustawodawcę zróżnicowanymi rozwiązaniami, które będą dostosowane do rodzaju zgromadzenia publicznego, jego liczebności, zasięgu oraz innych okoliczności. Odmienne unormowanie obowiązków zgromadzeń publicznych nie może jednak przesądzać o całkowitym wyłączeniu konstytucyjnych gwarancji wolności zgromadzeń w odniesieniu do pewnej kategorii zgromadzeń. Ustawodawca nie może posługiwać się uregulowaniami, które pozostawią niektóre zgromadzenia całkowicie poza zakresem normowania, tak jak w art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach. Skutkiem wprowadzenia tego rozwiązania jest bowiem całkowite pozbawienie ochrony prawnej pewnej grupy zgromadzeń, a więc tych, które obejmują mniej niż 15 osób. Zgodnie z art. 57 Konstytucji, każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Wolność ta może podlegać ograniczeniom ustawowym, przy czym jej realizowanie następuje zawsze w grupie osób. Dotyczy to samej istoty zgromadzenia, którego byt uzależniony jest od zebrania się w jednym miejscu oraz w określonym czasie pewnej liczby osób tworzących grupę. Precyzyjne wskazanie liczebności takiej grupy nie stanowi jednak elementu konstrukcyjnego zgromadzenia, a przez to nie determinuje także zakresu wolności zgromadzeń na poziomie konstytucyjnym. Spełnienie kryterium liczebności zgromadzenia określonego w ustawie nie może być zatem traktowane jako warunek realizacji wolności przewidzianej w art. 57 Konstytucji. Wynika to z samej istoty tej wolności. Zgromadzenie zakłada grupowe i publiczne wyrażanie stanowisk i opinii w sposób odformalizowany, a więc bez konieczności tworzenia określonej struktury organizacyjnej. W tym konkretnym aspekcie różni się przez to od tej formy udziału w dyskursie publicznym, jaką przewiduje wolność zrzeszania się. Ta jest bowiem zawsze powiązana z określonym przez ustawodawcę typem dobrowolnego zrzeszenia, w ramach którego może być realizowana (art. 12 w związku z art. 58 Konstytucji). 4.3. Posłużenie się przez ustawodawcę definicją zgromadzenia jako zgrupowania obejmującego co najmniej 15 osób wprowadza element konstrukcyjny nieprzewidziany na gruncie konstytucyjnym. Uwzględniając treść art. 57 Konstytucji, trzeba zatem przyjąć, że zgromadzeniem publicznym są także te pokojowe zgrupowania, których liczba uczestników jest mniejsza, niż wskazano w art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach. Ocena wskazanego przepisu ustawy nie dotyczy więc samej definicji zgromadzenia, bo w tym zakresie rozstrzygające znaczenie ma norma konstytucyjna. Problem związany z art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach polega na wyodrębnieniu określonej kategorii zgromadzeń publicznych – tworzonych przez co najmniej 15 osób – oraz objęciu ich zakresem gwarancji ustawowych. Powoduje to jednocześnie pozbawienie, a przynajmniej osłabienie na poziomie ustawowym ochrony pozostałych zgromadzeń. Dzieje się tak mimo gwarantowanej konstytucyjnie (art. 57 Konstytucji) oraz potwierdzonej przez ustawodawcę wolności pokojowego zgromadzania się każdego (art. 1 ust. 1 prawa o zgromadzeniach). Zgromadzenia publiczne spełniające kryterium określone w art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach objęte są obowiązkiem notyfikacji, mającym istotne znaczenie gwarancyjne. Wiąże się bowiem z nałożeniem na organy władzy publicznej obowiązku zapewnienia ochrony osobom biorącym udział w zgromadzeniu (zob. cz. III, pkt 6.2). Gwarancyjny charakter ma również zastosowanie procedury rozstrzygania kolizji wynikającej z planowanego przeprowadzenia kilku zgromadzeń w tym samym miejscu i czasie (art. 6 ust. 2b i art. 7a prawa o zgromadzeniach). Podobne znaczenie ma także określenie przez ustawodawcę podstaw prawnych decyzji o zakazie zgromadzenia publicznego (art. 8 prawa o zgromadzeniach) oraz stworzenie procedury odwoławczej umożliwiającej weryfikację takiej decyzji (art. 9 tej ustawy). Wszystkie te elementy regulacji ustawowej odnoszą się wyłącznie do zgromadzeń publicznych o określonej przez ustawodawcę liczbie uczestników. Zgromadzenia niespełniające kryterium wynikającego z art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach – chociaż stanowią realizację wolności konstytucyjnej – nie są w ogóle uwzględniane w reżimie prawnym tej ustawy. Pozostawienie pewnej grupy mniejszych zgromadzeń publicznych poza zakresem normowania w ustawie o zgromadzeniach może skłaniać do uznawania takich zgrupowań za nielegalne, jak również kwalifikowania ich jako zbiegowiska. Jest to możliwe z uwagi na brak istnienia jednoznacznej dystynkcji między pojęciami zbiegowiska publicznego oraz zgromadzenia publicznego. Wynika to głównie z powszechnego definiowania zbiegowisk za pomocą cech charakterystycznych dla zgromadzeń. W efekcie mianem zbiegowiska określa się każde samorzutne zgromadzenie bliżej nieokreślonej liczby osób w miejscu publicznym, do którego każdy może się przyłączyć (zob. Kodeks wykroczeń. Komentarz, red. M. Bojarski, W. Radecki, Warszawa 2013, s. 399). Podobna definicja wskazuje, że zbiegowiskiem jest przypadkowe zgromadzenie się większej, a dokładnie nieokreślonej liczby osób ze względu na wspólne zainteresowanie, czy też ciekawość przejawianą jakimś wydarzeniem (zob. Kodeks karny. Część szczególna. Komentarz, red. A. Zoll, tom 2, Warszawa 2013, s. 1358). Jeszcze inaczej określa się zbiegowisko, uznając je za trudną do policzenia liczbę osób, zebranych w sposób samoistny i przypadkowy w miejscu publicznym, czyli dostępnym dla wszystkich osób. Cechą charakterystyczną jest przypadkowość składu osobowego oraz to, że do zbiegowiska może się każdy przyłączyć (zob. Kodeks wykroczeń. Komentarz, red. T. Grzegorczyk, Warszawa 2010, s. 195). Zbiegowisko nie jest zorganizowane, co ma je odróżniać od zgromadzenia przybierającego postać manifestacji, pikiety czy demonstracji. Cechuje je żywiołowość nosząca znamiona niekontrolowanego zachowania wchodzącego w zakres pojęcia psychiki tłumu (zob. Kodeks karny. Część szczególna. Komentarz do artykułów 222-316, red. A. Wąsek, R. Zawłocki, tom , Warszawa 2010, s. 477). Wyłączenie pewnej kategorii zgromadzeń z zakresu normowania ustawą o zgromadzeniach publicznych oznacza m.in. brak objęcia takich zgrupowań wymogiem notyfikacyjnym. Organy władzy publicznej nie mają więc obowiązku zapewnienia takim zgromadzeniom ochrony. Nie ma też podstawy prawnej umożliwiającej organizatorom zgromadzeń złożonych z 14 lub mniejszej liczby uczestników zawiadomienie odpowiedniego organu o planach przeprowadzenia demonstracji, jej celach, miejscu i czasie trwania. Nie mają oni zatem możliwości podjęcia działań, które nadawałyby planowanemu zgrupowaniu mniejszej liczby osób wymiar zgromadzenia zorganizowanego. To zaś pozwala na traktowanie takiego zgrupowania jak zbiegowisko, które wyróżniać ma właśnie brak zorganizowanego charakteru. Kontrolowany art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach powoduje ograniczenie gwarancji ustawowych dla zgromadzeń, w których uczestniczy 14 lub mniej osób. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ograniczenie to nie spełnia kryterium „konieczności w demokratycznym państwie”, a tym samym ma charakter arbitralny. Ustanowienie przesłanki liczebności uczestników jako warunku ustawowej identyfikacji zgromadzenia nie jest również uzasadnione dążeniem do ochrony którejkolwiek z wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trudno przyjąć, że brak objęcia zakresem regulacji ustawowej zgromadzeń poniżej 15 osób służyć miał np. ochronie bezpieczeństwa lub porządku publicznego, czy też wolności i praw innych. Wręcz przeciwnie. Stosowanie art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach prowadzi bowiem do sytuacji, w której grupie mniejszej niż 15-osobowa, zebranej w celu wspólnym, przysługuje znacznie słabsza ochrona organów władzy publicznej niż zgromadzeniom, które oprócz kryterium celu spełniają również przesłankę liczebności, określoną przez ustawodawcę. Brak ustawowej identyfikacji niektórych zgromadzeń wprowadza przy tym stan niepewności prawnej jednostek pragnących korzystać z konstytucyjnie gwarantowanej wolności zgromadzeń. Niepewność ta odnosić się może zarówno do uznawania zgromadzeń poniżej 15 osób za nielegalne, jak i do odbierania statusu zgromadzenia w rozumieniu ustawy tym zgrupowaniom, których liczebność w trakcie ich trwania spadnie poniżej 15 osób. W obu sytuacjach obowiązywanie kwestionowanego rozstrzygnięcia ustawowego może wydatnie osłabiać gwarancje korzystania z konstytucyjnej wolności zgromadzeń. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Trybunał stwierdził, że art. 1 ust. 2 prawa o zgromadzeniach w zakresie, w jakim nie gwarantuje dostatecznej ochrony prawnej zgromadzeniom poniżej 15 osób, jest niezgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wadliwość kontrolowanego przepisu prawa o zgromadzeniach nie wiąże się z tym, co ustawodawca w nim uregulował, ale dotyczy pominięcia materii niezbędnej dla pełnego realizowania wolności wyrażonej w art. 57 Konstytucji. W wyniku niniejszego wyroku kwestionowany przepis ustawy nie traci zatem mocy obowiązującej ani nie zmienia obecnego brzmienia. Jest jedynie konieczna niezwłoczna interwencja ustawodawcy w celu uzupełnienia wspomnianej regulacji w taki sposób, który zapewni realizację normy konstytucyjnej wyrażonej w art. 57 Konstytucji (zob. m.in. wyroki TK z: 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46, cz. III, pkt 8; 7 marca 2007 r., sygn. K 28/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 24, cz. III, pkt 6; 2 czerwca 2010 r., sygn. SK 38/09, OTK ZU nr 5/A/2010, poz. 46, cz. III, pkt 6; 9 lipca 2012 r., sygn. P 59/11, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 76, cz. III, pkt 6). 5. Ocena zgodności art. 3 ust. 1 prawa o zgromadzeniach z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 29 lit. a konwencji o prawach osób niepełnosprawnych oraz art. 15 konwencji o prawach dziecka. 5.1. Kwestionowany art. 3 ust. 1 prawa o zgromadzeniach wskazuje podmioty mogące organizować zgromadzenia. Zgodnie z tym przepisem taka możliwość przysługuje osobom mającym pełną zdolność do czynności prawnych, osobom prawnym, innym organizacjom oraz grupom osób. Wyrażone na tym tle wątpliwości dotyczą pominięcia – w gronie uprawnionych do organizowania zgromadzeń – dwóch kategorii podmiotów. Chodzi o małoletnich, którzy nie ukończyli 18 roku życia, oraz osoby całkowicie lub częściowo ubezwłasnowolnione na podstawie orzeczenia sądowego. Brak przyznania przez ustawodawcę prawa do organizowania zgromadzeń wskazanym osobom stanowić ma nieproporcjonalne ograniczenie przysługującej im wolności zgromadzeń (art. 57 Konstytucji). Wypowiadając się wyłącznie w granicach zaskarżenia, należało zatem ocenić, czy pozbawienie możliwości organizowania zgromadzeń przez osoby małoletnie oraz osoby ubezwłasnowolnione spełnia kryteria określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji. 5.2. Wolność zgromadzeń obejmuje, zgodnie z brzmieniem art. 57 Konstytucji, wolność organizowania pokojowych zgromadzeń oraz wolność uczestniczenia w nich. Wyróżnienie tych dwóch elementów służyć ma nie tylko doprecyzowaniu zakresu gwarancji konstytucyjnych wskazanej wolności, ale także podkreślać odmienny charakter obu jej komponentów. Odrębne ujęcie wolności organizowania zgromadzeń oraz wolności brania dobrowolnego udziału w trwającym zgromadzeniu wskazuje na brak treściowej tożsamości obu kategorii, a tym samym skłania do nadania im różnego zakresu znaczeniowego. Wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i wolność udziału w takim zgrupowaniu wzajemnie się uzupełniają. Stwarza to w przestrzeni publicznej warunki do wyrażania swoich poglądów i formułowania stanowisk w określonej sprawie. Wolność organizowania poprzedza korzystanie z wolności pokojowych zgromadzeń, czyli dotyczy udziału w takim wydarzeniu. Konieczne jest określenie czasu, miejsca oraz wyznaczenie tematyki zgromadzenia. Zadanie to powierza się organizatorowi zgromadzenia, którym jest konkretnie identyfikowana osoba. Na organizatorze ciążą określone obowiązki w sferze informacyjnej związane z koniecznością notyfikacji zamiaru przeprowadzenia zgromadzenia. Osoba ta pełni – co do zasady – funkcję przewodniczącego zgromadzenia obowiązanego do jego otwarcia, kierowania przebiegiem oraz zamknięcia go. Organizator ma również uprawnienia do zapewnienia zgodnego z prawem odbywania zgromadzenia i ponosi w tym zakresie odpowiedzialność prawną. Wolność uczestniczenia w zgromadzeniach obejmuje możliwość dobrowolnego przyłączenia się do takiego zgrupowania, pozostawania w miejscu i czasie jego trwania oraz możliwość jego opuszczenia w wybranym przez siebie momencie. Zakłada zatem akceptację ustalonej uprzednio formy oraz treści wyrażania określonych poglądów w kwestiach publicznych. Nie wiąże się z koniecznością istnienia organizacyjnych powiązań między uczestnikami zgromadzenia (por. pkt 3.2 uzasadnienia); uczestnicy są anonimowi. Korzystanie z tej wolności nie może być także uzależnione od spełnienia kryterium liczebności uczestników zgromadzenia (por. pkt 4 uzasadnienia). Wskazane różnice w zakresie znaczeniowym obu elementów składowych wolności zgromadzeń nakazują nieco odmiennie postrzegać zakres treściowy obu wolności wyszczególnionych w art. 57 Konstytucji. Wyłączenie wolności organizowania zgromadzeń nie powoduje samo w sobie automatycznego wyłączenia wolności uczestniczenia w takich zgrupowaniach. Nie wszyscy biorący udział w zgromadzeniu muszą mieć jednocześnie zapewnioną możliwość organizowania tego rodzaju wydarzeń, przynajmniej dopóki określonym grupom podmiotów przysługuje prawo organizowania zgromadzeń, a udział w nich nie jest wyłączony w odniesieniu do jakiejkolwiek kategorii jednostek. W tym kontekście wprowadzanie ograniczeń wolności organizowania pokojowych zgromadzeń można rozpatrywać odrębnie od wolności uczestniczenia w zgromadzeniach. 5.3. Zarzut stawiany art. 3 ust. 1 prawa o zgromadzeniach w badanej sprawie dotyczy wyłącznie ograniczenia wolności organizowania pokojowych zgromadzeń. W świetle poczynionych uwag zarzut ten należało ocenić niezależnie od sygnalizowanego przez wnioskodawców ograniczenia wolności udziału w zgromadzeniach. Trzeba było przy tym uwzględnić szczególną funkcję organizatora, nakładane na niego obowiązki oraz przyznane mu uprawnienia, związane przede wszystkim z przewodniczeniem zgromadzeniom. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że czynności polegające na zwoływaniu, a następnie kierowaniu zgromadzeniem mogą być podejmowane przez osoby będące w stanie sprostać temu zadaniu. Chodzi nie tylko o samo wskazanie daty i miejsca zgromadzenia oraz jego faktyczne rozpoczęcie, ale także – co należy tutaj wyraźnie podkreślić – czuwanie nad jego przebiegiem oraz podejmowanie niezbędnych działań zapobiegających wszelkiego rodzaju naruszeniom prawa. Organizatorem może być osoba, która jest w stanie ponosić prawne konsekwencje swoich działań i zaniechań związanych z pełnioną funkcją. Z tego powodu wprowadzenie ograniczeń wolności organizowania pokojowych zgromadzeń należy uznać za uzasadnione, biorąc pod uwagę potrzebę ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego, zasad moralności publicznej oraz wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Kryteria zastosowane w art. 3 ust. 1 prawa o zgromadzeniach nie stanowią arbitralnego ograniczenia wolności organizowania pokojowych zgromadzeń. Wyłączają możliwość korzystania z tej wolności przez osoby, które z racji swojego wieku bądź cech indywidualnych stwierdzonych orzeczeniem sądowym nie ponoszą pełnej odpowiedzialności za swoje działania. Biorąc pod uwagę nałożenie określonych obowiązków na organizatora zgromadzenia oraz poddanie go odpowiedniemu reżimowi odpowiedzialności prawnej, ograniczenie grupy osób mogących pełnić tę funkcję wyłącznie do tych, które mają pełną zdolność do czynności prawnych, jest przydatne i niezbędne do osiągnięcia rezultatów zamierzonych przez ustawodawcę. Ograniczenie to nie jest nadmierne z punktu widzenia wykonywania analizowanej tu wolności. Ustawodawca wyłączył możliwość organizowania zgromadzeń przez osoby małoletnie oraz ubezwłasnowolnione, ale zagwarantował ją każdej osobie mającej pełną zdolność do czynności prawnej, a nadto osobom prawnym, innym organizacjom i grupom osób. Rozwiązanie przyjęte w art. 3 ust. 1 prawa o zgromadzeniach nie narusza istoty wolności zgromadzeń. Ograniczenie przewidziane w tym przepisie z punktu widzenia wolności organizowania zgromadzeń nie wiąże się bowiem automatycznie z wyłączeniem czy też ograniczeniem możliwości udziału w takich zgromadzeniach przez osoby małoletnie bądź nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych. Osoby te mogą zatem efektywnie uczestniczyć w życiu publicznym przez wspólne wyrażanie stanowisk i prezentowanie opinii w sprawach o istotnym znaczeniu społecznym i politycznym (por. art. 29a konwencji o prawach osób niepełnosprawnych). W tym sensie ograniczenie wynikające z kwestionowanego przepisu prawa o zgromadzeniach nie może być postrzegane jako sugerowany przez wnioskodawców przejaw dyskryminacji pewnej kategorii podmiotów, bo jest to rozwiązane o charakterze ochronnym. Chroni osoby niemające pełnej zdolności do czynności prawnej przed obowiązkami i reżimem odpowiedzialności prawnej związanymi z funkcją organizatora zgromadzenia. Nie ogranicza przy tym możliwości korzystania przez te osoby z wolności uczestniczenia w pokojowych zgromadzeniach. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kryterium zastosowane w art. 3 ust. 1 prawa o zgromadzeniach nawiązuje bezpośrednio do konstytucyjnych przesłanek ograniczających czynne prawo wyborcze (art. 62 ust. 2 Konstytucji). Dodatkowo należy to widzieć w perspektywie obowiązującego systemu prawa, w szczególności w odniesieniu do konstytucyjnej wolności zrzeszania się jednostek. Korzystanie z tej wolności w formie członkostwa w partii politycznej uzależnione jest od osiągnięcia pełnoletności (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924). Osoby nieposiadające pełnej zdolności do czynności prawnych nie mają prawa tworzenia stowarzyszeń (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach, Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855, ze zm.), a członkostwo w stowarzyszeniach osób małoletnich podlega ograniczeniom przewidzianym przez ustawodawcę (art. 3 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo o stowarzyszeniach). Uwzględniając poczynione ustalenia, Trybunał stwierdził, że art. 3 ust. 1 prawa o zgromadzeniach jest zgodny ze wszystkimi powołanymi wzorcami kontroli. 6. Ocena zgodności art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 6.1. Zakwestionowany przez wnioskodawców art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach określa termin, w którym organizator ma zawiadomić organ gminy o planowanym zgromadzeniu publicznym. Powinno to nastąpić w taki sposób, aby wiadomość o zgromadzeniu dotarła do właściwego organu nie później niż na 3 dni robocze, a najwcześniej 30 dni przed terminem zgromadzenia. Wnioskodawcy nie kwestionują dopuszczalności wprowadzenia obowiązku notyfikacji zgromadzeń publicznych. Podstawę takiego obowiązku stanowi art. 6 ust. 1 prawa o zgromadzeniach, który nie został zaskarżony w badanej sprawie. Wątpliwości dotyczą natomiast sposobu uregulowania tego obowiązku w tej części, która dotyczy terminu notyfikacji. Chodzi nie tyle o przyjęty przez ustawodawcę okres, w ramach którego należy powiadomić organ gminy o zamiarze odbycia zgromadzenia, ile o jego ramy wyrażone sformułowaniem „nie później niż na 3 dni robocze”. Wnioskodawcy stoją na stanowisku, że tak wyznaczony termin notyfikacji zgromadzenia jest zdecydowanie za długi. Przyjmując, że sam obowiązek powiadamiania o mającym się odbyć zgromadzeniu stanowi ograniczenie wolności wyrażonej w art. 57 Konstytucji, uznają rozwiązanie zawarte w art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach za nieproporcjonalne. Podstawowy zarzut w tym zakresie dotyczy posłużenia się przez ustawodawcę kategorią „dnia roboczego”, co – zdaniem wnioskodawców – może dodatkowo wydłużać termin notyfikacji zgromadzeń nawet do 5 dni. Tak długi termin nie jest niezbędny dla ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Narusza również istotę wolności zgromadzeń, bo całkowicie wyklucza możliwość organizowania zgromadzeń spontanicznych, będących reakcją na bieżące wydarzenia. 6.2. Rozstrzygnięcie zarzutu odnoszącego się do procedury notyfikacji wymagało uprzedniego zwrócenia uwagi na samą istotę tego ograniczenia wolności zgromadzeń, a mianowicie wymóg zawiadamiania organu gminy o zamiarze odbycia się konkretnego zgromadzenia publicznego. Notyfikowanie zgromadzeń ma istotne znaczenie informacyjne, a w efekcie odgrywa także ważną rolę gwarancyjną z punktu widzenia jednostki. Pozwala bowiem organom władzy publicznej na podjęcie działań umożliwiających realizowanie wolności pokojowego zgromadzania się. Poinformowanie o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w określonym miejscu i czasie obliguje właściwe organy władzy do zapewnienia ochrony osobom organizującym to przedsięwzięcie oraz biorącym w nim udział. Na ten obowiązek władz publicznych zwracał uwagę również ETPC (por. wyroki z: 21 czerwca 1988 r., w sprawie Plattform „Ärzte für das Leben” przeciwko Austrii, skarga nr 10126/82; 5 grudnia 2006 r. w sprawie Oya Ataman przeciwko Turcji, skarga nr 74552/01; 3 października 2013 r. w sprawie Kasparov i inni przeciwko Rosji, skarga nr 21613/07). Osoby zgłaszające zamiar odbycia zgromadzenia mogą oczekiwać, że notyfikowane przez nich zgromadzenie zostanie objęte niezbędnymi działaniami ochronnymi władzy publicznej. Gwarancyjny aspekt notyfikacji wiąże się również z wydaniem decyzji zakazującej odbycia się zgromadzenia. Chodzi tu o możliwość zapobiegania zwołaniu i przeprowadzeniu zgromadzeń, które stwarzają realne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi bądź mają spowodować wystąpienie znacznych szkód materialnych. W tym wypadku notyfikacja stwarza organom władzy publicznej okazję do oceny charakteru zgromadzenia i ewentualnego stwierdzenia, że w danych okolicznościach nie ma ono charakteru pokojowego. Aspekt gwarancyjny wiąże się przy tym z umożliwieniem jednostkom weryfikacji takiej decyzji w odpowiednio ukształtowanej procedurze odwoławczej. Chodzi tu o stworzenie gwarancji prawnych, aby wszelkie pokojowe zgromadzenia publiczne mogły się odbyć w terminie i miejscu przewidzianym przez organizatorów oraz były objęte ochroną organów władzy publicznej. Ustawowy wymóg notyfikacji polega na zawiadomieniu właściwego organu władzy publicznej o zamiarze zorganizowania i przeprowadzenia zgromadzenia publicznego. Tak ukształtowanego modelu regulowania granic wolności jednostki nie można utożsamiać z odmiennym w swej istocie modelem ubiegania się o zgodę na podjęcie określonej działalności. Notyfikowanie nie może być rozumiane jako składanie przez jednostkę wniosku o zezwolenie na korzystanie z wolności zgromadzeń. Możliwość korzystania z tej wolności wynika bowiem z samej istoty konstytucyjnej wolności przysługującej jednostce. W efekcie brak zawiadomienia bądź też uchybienia w formie nie mogą – same przez się – skutkować uznaniem tak notyfikowanego zgromadzenia publicznego za nielegalne. W przeciwnym razie zgłoszenie stawałoby się w istocie warunkiem zgromadzenia i przesądzało o możliwości jego przeprowadzenia. Trybunał Konstytucyjny podtrzymał stanowisko, że niespełnienie przesłanki notyfikacji nie może prowadzić do uznania pokojowego zgromadzenia za wyjęte spod ochrony konstytucyjnej (zob. wyrok o sygn. P 15/08, cz. III, pkt 7.1). Pogląd ten nawiązuje do wypowiedzi orzeczniczych ETPC, w których również wskazywano, że uchybienie obowiązkowi notyfikacji nie jest wystarczającą przesłanką uznania zgromadzenia za nielegalne (por. wyrok ETPC z 17 lipca 2007 r. w sprawie Bukta i inni przeciwko Węgrom, skarga nr 25691/04). 6.3. Aby ocenić zarzuty formułowane względem procedury notyfikacji zgromadzeń publicznych, należało uwzględnić istniejące zróżnicowanie charakteru takich zgromadzeń z punktu widzenia sposobu, w jaki dochodzą one do skutku. Stosując to kryterium, Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie wyróżniał zgromadzenia zorganizowane i spontaniczne (por. wyrok o sygn. P 15/08, cz. III, pkt 8.1). Pierwszą grupę tworzą zgromadzenia, które zostały uprzednio przygotowane z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych niezbędnych do ich przeprowadzenia i zostały prawidłowo notyfikowane w przewidzianym terminie. Zgromadzenia spontaniczne obejmują natomiast zgrupowania, które nie były wcześniej planowane i przygotowywane. Są one organizowane w związku z jednorazowym, nagłym, a często też nieprzewidzianym wydarzeniem w przestrzeni publicznej. Z wydarzeniem tym wiąże się szybka reakcja określonej grupy osób chcących przedstawić swoje stanowisko, wyrazić poparcie lub dezaprobatę, czy też wspólnie odnieść się do konkretnej sytuacji. Istotą tej formy jest możliwość gromadzenia się określonej grupy osób w ściśle wyznaczonym momencie, a niekiedy również i miejscu. Odbycie się zgromadzeń spontanicznych w innym terminie byłoby nieistotne z punktu widzenia ich celu, a więc zaprezentowania określonego stanowiska w konkretnej sprawie. Gwarancje wolności zgromadzeń wynikające z art. 57 Konstytucji dotyczą wszelkich form pokojowego zgromadzania się osób. Obejmują one zatem zarówno zgromadzenia uprzednio zorganizowane i notyfikowane, jak i spontaniczne, stanowiące odpowiedź na bieżące wydarzenia w przestrzeni publicznej. Organy władzy publicznej powinny zapewnić warunki realizacji wolności pokojowego zgromadzania się niezależnie od tego, w jakiej formie jednostki chcą z niej korzystać. Nie ma zatem podstaw, aby na gruncie art. 57 Konstytucji różnicować zgromadzenia z punktu widzenia zakresu ich ochrony, stosując kryterium sposobu organizacji danego zgrupowania osób. Możliwość organizowania zgromadzeń spontanicznych ma swoje źródło w art. 57 Konstytucji, a przy tym dotyczy istoty wolności wyrażonej w tym przepisie konstytucyjnym. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w obecnym stanie prawnym brak jest ustawowych uregulowań odnoszących się do zgromadzeń spontanicznych. Poddawana analizie w bieżącej sprawie ustawa – Prawo o zgromadzeniach, mimo swojego ogólnego tytułu, określa procedurę postępowania wyłącznie w sprawach zgromadzeń zorganizowanych. Całkowicie pominięto specyfikę zgromadzeń odbywających się w następstwie nagłych wydarzeń. W efekcie mimo że oba rodzaje zgromadzeń mają swoje źródło w art. 57 Konstytucji, ustawowa regulacja wolności wyrażonej w tym przepisie ma obecnie charakter częściowy. Jedyną podstawą normatywną organizowania zgromadzeń publicznych i uczestniczenia w nich jest – w obecnym stanie prawnym – wyłącznie norma konstytucyjna. 6.4. Obowiązek notyfikacji zgromadzeń organizowanych na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób należy traktować jako szczególne ograniczenie wolności zgromadzeń. W obecnym stanie prawnym obowiązek ten – wyrażony w kwestionowanym art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach – można odnosić wyłącznie do zgromadzeń zorganizowanych. Jakkolwiek ocena tego unormowania dokonywana w perspektywie art. 57 Konstytucji, stanowiącego wzorzec kontroli w bieżącej sprawie, musiała uwzględniać również możliwość organizowania pokojowych zgromadzeń stanowiących reakcję na bieżące wydarzenia i uczestniczenia w nich. Jak już wskazano, ustawodawca nie przewidział – w odniesieniu do tego rodzaju zgromadzeń – żadnych szczegółowych unormowań o charakterze proceduralnym. Chociaż więc można je organizować na podstawie art. 57 Konstytucji, to brakuje uregulowań ustawowych organów władzy publicznej. Zgromadzenia spontaniczne nie są objęte wymogiem notyfikacji. Organy władzy mają zatem mniejsze możliwości podejmowania względem tych zgromadzeń działań związanych z celem zawiadomienia o zamiarze ich przeprowadzenia. Chodzi tu o sygnalizowane już działania w zakresie zapewnienia pokojowego przebiegu demonstracji oraz ochrony uczestników zgromadzenia przed ewentualnymi atakami osób przeciwnych demonstracji czy wyrażających inne poglądy. 6.5. Zmiana brzmienia art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego polega na wydłużeniu minimalnego terminu, jaki dzielić ma notyfikację zgromadzenia od jego zaplanowanej daty. Zawiadomienie o zgromadzeniu ma dotrzeć do organu gminy nie później niż na 3 dni robocze przed tą datą. Uprzednio obowiązujący art. 7 ust. 1 badanej ustawy wspominał co prawda o 3 dniach, ale bez wskazania, że mają to być dni robocze. W efekcie – jak wskazują wnioskodawcy – w niektórych sytuacjach może się to wiązać z koniecznością notyfikowania zgromadzenia nawet na 5 dni przed jego planowaną datą. Trybunał stwierdził, że zastosowanie art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach może niekiedy jeszcze bardziej wydłużać okres przewidziany na zawiadomienie organu gminy o zgromadzeniu. Okres ten może wynieść nawet 7 dni, zakładając, że zgromadzenie zaplanowano na 31 grudnia, a poprzedzające tę datę 25-28 grudnia wypadały odpowiednio w czwartek, piątek, sobotę i niedzielę. W takiej sytuacji trzema dniami roboczymi, oddzielającymi najpóźniejszy moment notyfikacji od planowanej daty zgromadzenia, byłyby 24 oraz 29 i 30 grudnia. W takim wypadku zastosowanie art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach oznacza, że zawiadomienie o zgromadzeniu publicznym zaplanowanym na 31 grudnia może być przekazane organowi gminy najpóźniej 24 grudnia. Okoliczności opisane w podanym przykładzie trudno jest – z oczywistych względów – traktować jako typowe. Niemniej jednak zastosowanie formuły „dni roboczych” może, znacznie częściej, prowadzić do znaczącego wydłużania terminu notyfikacji zgromadzeń powyżej 3 dni wskazanych w art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach. Spełnienie wymogu zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia zgromadzenia publicznego nie jest warunkiem legalności takiego zgromadzenia. Notyfikacja i związane z tym przekazanie informacji o dacie, miejscu, czasie trwania i liczebności zgromadzenia umożliwić ma przygotowanie się organów władzy publicznej do zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony uczestników takiego wydarzenia. Realizowanie takich zadań w odniesieniu do zgromadzeń, które nie zostały odpowiednio wcześniej notyfikowane, może być w praktyce utrudnione. Jeżeli zatem ustawodawca wprowadza zmiany nakazujące wcześniejsze niż dotychczas zawiadamianie o zamiarze przeprowadzenia zgromadzenia, może to powodować wyłączenie większej – niż miało to miejsce uprzednio – liczby zgromadzeń, których zaplanowanie i zorganizowanie z wyprzedzeniem kilku (niekiedy nawet 7) dni nie było możliwe. W tym sensie ograniczenie wolności zgromadzeń związane z wymogiem notyfikacji może objąć nie tylko zgromadzenia spontaniczne, organizowane w ciągu jednego dnia, bądź dwóch dni, ale również zgromadzenia zorganizowane, aczkolwiek nie z tak długim wyprzedzeniem czasowym, jakiego w praktyce wymaga ustawodawca. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ograniczenie wolności zgromadzeń wynikające z wydłużenia terminu notyfikacji przyjętego w art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach, w kontekście pozostałych regulacji, nie przechodzi pomyślnie testu proporcjonalności. Cele notyfikacji, związane z potrzebą zagwarantowania pokojowego przebiegu demonstracji oraz zapewnienia ochrony jej uczestników, mogą być osiągnięte w krótszym czasie, szczególnie biorąc pod uwagę ciągły charakter pracy służb ochrony porządku publicznego (policja, straż miejska). Wydłużenie okresu notyfikacji do minimum 3 dni roboczych stanowi nadmierne ograniczenie wolności zgromadzeń. Wyłącza z zakresu regulacji ustawowej większą niż do tej pory grupę zgromadzeń, które są inicjowane w krótszym okresie, jako reakcja na bieżące wydarzenia w przestrzeni publicznej. W ocenie Trybunału, rozstrzygnięcie przyjęte przez ustawodawcę służyć ma nie tyle efektywniejszemu wykonaniu zadań ciążących na organach władzy publicznej, ile zapewnieniu tym organom większego komfortu pracy. Nie powoduje każdorazowo wydłużenia czasu przeznaczonego na ocenę zawiadomienia o mającym się odbyć zgromadzeniu. Niekiedy wymóg zachowania terminu 3 dni roboczych pokrywać się będzie z terminem 3-dniowym (np. jeżeli zawiadomienie przedłożono w poniedziałek w normalnym tygodniu pracy). Czasami organizator będzie natomiast musiał uwzględnić określony układ dat i dokonać notyfikacji z odpowiednim wyprzedzeniem. W tym drugim wypadku nie wiąże się to jednak z wydłużeniem czasu na rozpatrzenie zawiadomienia, co można by uzasadnić potrzebą jego wnikliwszej analizy. Rozstrzygnięcie przyjęte w art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach służyć ma jedynie zwolnieniu organów gminy z konieczności oceny zawiadomień poza dniami roboczymi. Prowadzi ono także do zachwiania równowagi proceduralnej przejawiającej się w przyznaniu organom władzy znacznie więcej czasu na dokonanie oceny notyfikowanego zgromadzenia oraz ewentualne wydanie decyzji o jego odmowie (co najmniej 3 dni robocze), niż organizatorowi takiego wydarzenia na odwołanie się od takiej decyzji (24 godziny od jej otrzymania – art. 9 ust. 2 prawa o zgromadzeniach). Nie bez znaczenia jest także fakt, że ustalenie tego, który dzień jest w istocie rzeczy dniem roboczym, nie jest – w obecnym stanie prawnym – materią regulowaną przez ustawodawcę. Stwarza to dodatkową niepewność adresatów norm prawnych, którzy są zobligowani do podjęcia konkretnych działań w terminie wyznaczonym dniami roboczymi. To, który dzień w danym wypadku faktycznie jest dniem roboczym dla danego organu władzy publicznej, nie jest ściśle determinowane na poziomie ustawowym. Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 7 ust. 1 prawa o zgromadzeniach w zakresie, w jakim określa obowiązek zawiadomienia organu gminy o zgromadzeniu nie później n

[... tekst skrócony ...]