K. 40/00

220 POSTANOWIENIE z dnia 8 października 2001 r. Sygn. K. 40/00 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zdzisław Czeszejko-Sochacki – przewodniczący Lech Garlicki – sprawozdawca Jerzy Ciemniewski Jerzy Stępień Marian Zdyb po rozpoznaniu 8 października 2001 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie zgodności: art. 22 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 8 pkt 1 lit. c, d i e ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153; zm.: Nr 75, poz. 468; z 1998 r. Nr 117, poz. 756, Nr 137, poz. 887, Nr 144, poz. 929, Nr 162, poz. 1116; z 1999 r. Nr 45, poz. 439, Nr 49, poz. 483, Nr 63, poz. 700, Nr 70, poz. 777, Nr 72, poz. 802, Nr 109, poz. 1236, Nr 110, poz. 1255 i 1256; z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 18, poz. 230, Nr 95, poz. 1041, Nr 122, poz. 1311 i 1324; z 2001 r. Nr 8, poz. 64, Nr 52, poz. 539, Nr 88, poz. 961) oraz w związku z art. 18 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) z art. 2, art. 32 i art. 69 Konstytucji RP oraz z art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 r. p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638; z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w sprawie. Uzasadnienie: I 1. Pismem z 19 grudnia 2000 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie, iż art. 22 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 8 pkt 1 lit. c, d i e ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm.) oraz w związku z art. 18 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) jest niezgodny z art. 2, art. 32 i art. 69 Konstytucji RP oraz z art. 14 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1950 r. i art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 r. W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że choć żaden z zakwestionowanych przepisów nie może być oddzielnie uznany za niekonstytucyjny, to “łączne ich zastosowanie dla potrzeb powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego tworzy normę, której skutki nie dadzą się pogodzić z zasadą równości i zasadami sprawiedliwości społecznej. Przepisy te pochodzą z dwóch różnych, niespójnych systemów i ich łączne zastosowanie dla potrzeb powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego tworzy normę, której skutki nie dadzą się pogodzić z zasadą równości i sprawiedliwości społecznej”. Wnioskodawca stanął na stanowisku, iż art. 22 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w związku z jej art. 21 ust. 1 i art. 8 pkt 1 lit. c, d i e oraz w związku z art. 18 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, daje podstawę do obliczania składek na ubezpieczenie zdrowotne w sposób, który tylko formalnie daje wyraz zasadzie solidarności społecznej i zasadzie sprawiedliwości, zgodnie z którym wszyscy obywatele powinni opłacać składki na ten rodzaj ubezpieczenia. Przede wszystkim dyskryminacyjny charakter zakwestionowanego mechanizmu obliczania składek polega na ich naliczaniu od dodatkowych przychodów uzyskiwanych przez ubezpieczonych, którzy opłacają już składki z tytułu pobierania emerytury lub renty. Zaskarżone przepisy powodują, że dodatkowy dochód podlegający oskładkowaniu w wielu stanach faktycznych nie oznacza dochodu rzeczywistego. Wynika to stąd, iż ustawodawca przyjął zasadę normatywnego, “sztywnego” naliczania składek od dodatkowych przychodów z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej, wykonywania pracy nakładczej, oraz wykonywania pracy na podstawie umowy agencyjnej i umowy zlecenia: w dolnej granicy składki oblicza się bowiem według zasady że w sytuacji, gdy zobowiązany uzyska rzeczywisty bądź deklarowany przez siebie dochód niższy niż 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale, i tak musi odprowadzić składkę od podstawy wynoszącej owe 60%. Przyjęte zasady ustalania podstawy wymiaru składek są nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości i równości społecznej. Przede wszystkim wnioskodawcy trudno zaakceptować fakt, iż mechanizm ten “(...) uderza w osoby, które dla poprawy trudnej sytuacji materialnej rodziny podejmują legalnie dodatkową działalność gospodarczą”. Naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej i równości jest szczególne drastyczne w sytuacji, gdy jednym z rodzajów aktywności wskazanych w art. 8 pkt 1 lit. c, d i e ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym trudnią się osoby niepełnosprawne. Art. 69 Konstytucji zobowiązuje władze publiczne do udzielania niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczaniu egzystencji. Wnioskodawca powołując się na sytuację osoby niepełnosprawnej, która uzyskała kredyt na preferencyjnych zasadach w celu utworzenia specjalnego stanowiska zauważył, że “niepełnosprawni nie mogą w dowolnym czasie zrezygnować z prowadzonej działalności bez zwrotu pożyczki udzielonej na ten cel. W razie działalności przynoszącej znikomy dochód lub przynoszącej jedynie straty, z otrzymywanej renty spłacają zatem pożyczkę i pokrywają straty, a nadto płacą kolejną składkę na ubezpieczenie zdrowotne, do którego mają prawo już z tytułu składki odprowadzanej od renty. Tak więc płacenie przez te osoby kolejnej składki, nie pozostającej w żadnej relacji do rzeczywistych dochodów i nie wpływającej w żaden sposób na zakres przysługujących im świadczeń zdrowotnych, trzeba ocenić jako przejaw rażącej dyskryminacji, bowiem z art. 69 [Konstytucji] wynika obowiązek szczególnej pomocy ciążący na władzach wobec tych osób”. W podsumowaniu Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że zaskarżone przepisy są niezgodne z art. 2, art. 32 i art. 69 Konstytucji, a także z art. 14 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. 2. Pismem z 7 marca 2001 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który nie podzielił zarzutów wnioskodawcy. Prokurator Generalny wskazał, iż kwestionowane uregulowania należy “związać ściśle z reformą systemu ochrony zdrowia w Polsce, zapoczątkowaną w roku 1999”. Istotą zaś tej reformy było “zabezpieczenie przychodów kasom chorych, zobowiązanym na mocy ustawy, do zawierania umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych. Podstawowym źródłem dochodów kas są składki na ubezpieczenie zdrowotne”. W przekonaniu Prokuratora Generalnego powyższa logika reformy systemu ochrony zdrowia nie podważa przyjętych przez ustawodawcę uregulowań w art. 22 i art. 21 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz art. 18 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wynika to stąd, iż kwestionowane przepisy gwarantują odpowiednie dochody kasom chorych, które następnie muszą z nich sfinansować gwarantowaną ustawowo obywatelom pomoc zdrowotną. Skutek powołanych przepisów polegający z jednej strony na możliwości oskładkowania wszystkich przychodów osiąganych przez podmioty zobowiązane do opłacania składki, a z drugiej strony mechanizm ustalania podstawy wymiaru składki na poziomie minimalnym w wysokości 60% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w poprzednim kwartale w stosunku do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą realizuje podstawowy cel reformy w postaci zapewnienia odpowiedniej ilości środków na powszechne świadczenia zdrowotne. Zdaniem Prokuratora Generalnego obecne uregulowanie czyni zadość zasadzie powszechności, a przede wszystkim daje wyraz zasadzie solidaryzmu społecznego. Bardzo istotnym skutkiem przyjętego rozwiązania jest to, że zapewnia on powszechny i wyrównany poziom usług medycznych, w sytuacji obiektywnego zróżnicowania – warunkowanego stopniem m.in. aktywności gospodarczej osób zobowiązanych do uiszczania składek – dochodów poszczególnych regionalnych kas chorych. Następnie Prokurator Generalny ustosunkował się do problemu oddzielnych, nie pozostających jednak w bezpośrednim związku z oceną kwestionowanego przepisu, niekorzystnych wyników finansowych z prowadzenia dodatkowej działalności gospodarczej przez osoby posiadające prawo do emerytury lub renty. Decyzja o podjęciu takiej działalności przez osoby niepełnosprawne “powinna opierać się na kalkulacji, czy jest ona opłacalna. Mając bowiem zapewnione podstawowe źródło utrzymania (rentę), do osoby zainteresowanej należy wybór źródła powiększenia dochodu, w ramach ryzyka gospodarczego. Dokonanie takiego wyboru łączy się z przyjęciem wszelkich obowiązków – w tym opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne w określonej wysokości. Regulacja taka nie narusza zasady sprawiedliwości społecznej, skoro opiera się na zasadzie solidaryzmu. Zgodna jest również z zasadą równości, ponieważ nie wprowadza żadnych różnic w traktowaniu osób podlegających ubezpieczeniom zdrowotnym”. Podsumowując stanowisko w tej części, Prokurator Generalny podkreślił, iż “nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 69 Konstytucji. Przepis ten zawiera dyrektywę adresowaną do organów władzy publicznej, realizowaną między innymi poprzez kredyty, o których mowa w uzasadnieniu wniosku. W żadnym razie, obowiązek udzielania niepełnosprawnym pomocy nie może być rozumiany jako zwolnienie od składek na ubezpieczenie zdrowotne, które mają charakter powszechny”. Reasumując całość rozważań Prokurator Generalny podkreślił, że skoro zakwestionowane przepisy są zgodne z art. 2, art. 32 i art. 69 Konstytucji RP, to są też one zgodne z normami międzynarodowymi, na które powołał się wnioskodawca. 3. Ustawa z dnia 20 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 88, poz. 961) weszła w życie 26 września 2001 r. Dokonała ona całościowej nowelizacji przepisów zawartych w art. 22, bo dotychczasowy tekst tego przepisu (“jeżeli ubezpieczony uzyskuje przychody więcej niż z jednego źródła, składka na ubezpieczenie zdrowotne jest opłacana od wszystkich tych przychodów, dla których podstawa wymiaru składki jest określona w art. 21”) zastąpiła unormowaniem znacznie szerszym i bardziej szczegółowym, obejmującym siedem ustępów. Tym samym, przepis stanowiący przedmiot kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie został uchylony i zastąpiony przepisem nowym o innej redakcji i innej treści normatywnej. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym stanowi, że: “Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał”. W analizowanej sprawie wystąpiła sytuacja, do której odnosi się powyższy przepis. Nowy art. 22 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym nie zmienia wprawdzie zasadniczego mechanizmu obliczania składek przez osoby, które zostają objęte obowiązkiem ubezpieczenia z więcej niż jednego tytułu, ale nadaje mu zupełnie nowy kształt prawny, tak w sensie redakcyjnym, jak i merytorycznym. Nie można więc mówić o prostym powtórzeniu poprzedniego uregulowania przez ustawę nowelizacyjną, a pojawił się nowy stan prawny o znacznie bardziej skomplikowanym charakterze. Uzasadniony jest więc wniosek, że dotychczasowy art. 22 przestał obowiązywać, co daje podstawę do zastosowania art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Należy podkreślić, że art. 22 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym był wyłącznym przedmiotem zaskarżenia. Pozostałe przepisy zostały bowiem wskazane tylko “w związku” z art. 22, a tym samym nie stanowiły samoistnego przedmiotu zaskarżenia. 2. Trybunał Konstytucyjny nie uważa, by zachodziły przesłanki z art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, który przewiduje orzekanie o przepisach, które utraciły już moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jeżeli to “jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw”. Trzeba przede wszystkim podkreślić, że art. 39 ust. 3 stanowi wyjątek od zasady ustanowionej w art. 39 ust. 1 pkt 3 i – tym samym – nie może być interpretowany rozszerzająco. Do takiego samego wniosku prowadzi analiza językowa art. 39 ust. 3, skoro mówi się tam o przesłance “konieczności”, to wymaga się szczególnie przekonywujących argumentów, że umorzenie postępowania w sprawie wywołać może skutki niekorzystne dla ochrony praw i wolności jednostki. Przesłanka “konieczności” ma bowiem znacznie bardziej kategoryczny charakter niż stwierdzenia, że wydanie orzeczenia byłoby “pożądane” bądź “pożyteczne”. W sprawie niniejszej trzeba zwłaszcza zwrócić uwagę, że nawet jeżeli na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów mogło dojść do sytuacji, gdy osoby uzyskujące bardzo niskie przychody musiały uiszczać składkę przekraczającą 7,5% rzeczywistego przychodu, to nie było to równoznaczne z nałożeniem na ubezpieczonego dodatkowego ciężaru finansowego o nieodwracalnym charakterze. Nie można bowiem tracić z pola widzenia regulacji podatkowych, które przewidują odliczanie składki na ubezpieczenie zdrowotne od podatku dochodowego, uiszczanego przez osoby fizyczne. Nawet więc, jeżeli w poszczególnych miesiącach mogła zachodzić sytuacja, że niekorzystne wyniki finansowe osoby prowadzącej działalność gospodarczą prowadziły do uiszczania składki proporcjonalnie wyższej, to możliwość zrekompensowania tego ciężaru pojawiała się w momencie rozliczania obowiązku podatkowego i dokonywania stosownych odliczeń. Nie wchodząc szerzej w te rozważania, ograniczyć się należy do stwierdzenia, że nie można odnaleźć argumentów, które w sposób oczywisty wskazywałyby na istnienie “konieczności” orzekania w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Tym samym art. 39 ust. 3 nie znajduje zastosowania do niniejszej sprawy i nie sprzeciwia się umorzeniu postępowania na mocy art. 39 ust. 1 pkt 3. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.