K. 4/96

47 POSTANOWIENIE z dnia 15 października 1997 r. Sygn. akt. K. 4/96 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Lech Garlicki – przewodniczący Wojciech Łączkowski Jadwiga Skórzewska-Łosiak Wojciech Sokolewicz – sprawozdawca Janusz Trzciński po rozpoznaniu 15 października 1997 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o stwierdzenie: 1) niezgodności art. 85 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184; Nr 150, poz. 729); 2) niezgodności rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 1 sierpnia 1995 r. w sprawie określenia terenowych organów specjalistycznego nadzoru budowlanego, ich organizacji oraz szczegółowego zakresu działania (Dz.U. Nr 92, poz. 457) z : – art. 69 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach miedzy władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.), –art. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej, a także z – art. 4 ust. 2, art. 28 ust. 1–3, art. 33 ust. 1 i 2, art. 34, art. 35, art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21, poz. 123 ze zm.) p o s t a n a w i a umorzyć postępowanie w sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470; zm.: z 1993 r. Nr 47, poz. 213; z 1994 r. Nr 122, poz. 593; z 1995 r. Nr 13, poz. 59; z 1996 r. Nr 77, poz. 367 oraz z 1997 r. Nr 98, poz. 604). Uzasadnienie I 1. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego 6 lutego 1996 r. wniósł do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie: 1) niezgodności art. 85 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414) z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym; 2) niezgodności rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 1 sierpnia 1995 r. w sprawie określenia terenowych organów specjalistycznego nadzoru budowlanego, ich organizacji oraz szczegółowego zakresu działania z: –art. 69 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach miedzy władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym ; – art. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej, oraz: – art. 4 ust. 2, art. 28 ust 1–3, art. 33 ust. 1 i 2, art. 34, art. 35, art. 36 ust. 1 i art. 37 ust. 3 ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej. Zakwestionowane przepisy art. 85 ust. 5 i 6 ustawy – Prawo budowlane upoważniały ministrów: Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, Obrony Narodowej, Spraw Wewnętrznych oraz Transportu i Gospodarki Morskiej do określenia – dla powierzonych im dziedzin budownictwa – terenowych organów specjalistycznego nadzoru budowlanego, ich organizacji oraz szczegółowego zakresu działania. W ocenie wnioskodawcy, z zasady państwa prawnego, jako obejmującej inmanentnie zbiór zasad szczegółowych konkretyzujących i uzupełniających jej treść normatywną wynika, że kompetencje, a także ustrój organów państwowych wyposażonych w cząstkę władztwa państwowego (imperium) stanowią przedmiot obowiązkowej regulacji ustawowej. Ponieważ organy specjalistycznego nadzoru budowlanego odpowiadają tej charakterystyce, zatem ich powołanie, a także określenie ich ustroju i kompetencji powinno nastąpić w drodze ustawowej. Tymczasem – jak podaje się we wniosku – ustawodawca w art. 85 ust. 3 ograniczył się do ustanowienia naczelnych organów administracji państwowej właściwych w sprawach specjalistycznego nadzoru budowlanego, natomiast w odniesieniu do organów terenowych powierzył stosowne kompetencje określonym ministrom (art. 85 ust. 5 i 6). Oznacza to, że naczelny organ administracji państwowej miałby tworzyć w drodze rozporządzenia organy specjalistycznego nadzoru budowlanego wykonujące administrację publiczną i uprawnione do podejmowania decyzji administracyjnych w dwóch instancjach . Narusza to, w ocenie wnioskodawcy, art. 1 powołanych przepisów konstytucyjnych. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wykonując upoważnienie z art. 85 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane powierzył zadania terenowych organów specjalistycznego nadzoru wojewodzie i kierownikowi urzędu rejonowego. Z art. 69 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej, zauważa wnioskodawca, wynika, że zakres działania wojewody może określić tylko ustawa. Ani z przepisów ustawy – Prawo budowlane ani z przepisów żadnej innej ustawy nie wynika, by wojewodzie powierzono pełnienie funkcji terenowego organu specjalistycznego nadzoru budowlanego. W ocenie wnioskodawcy, powierzenie tej funkcji, na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, wojewodzie jest zatem niezgodne z art. 69 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej i art. 1 w związku z art. 3 przepisów konstytucyjnych. Nadto, stwierdza wnioskodawca, przepisy § 2, 3 i 4 wymienionego rozporządzenia, określające zadania wojewody i kierownika urzędu rejonowego w sprawach specjalistycznego nadzoru budowlanego objętego właściwością Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, są również niezgodne z art. 4 ust. 2 ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, z którego wynika, iż zadania i kompetencje wojewody określają jedynie ustawy oraz z art. 36 ust. 1 tejże ustawy, który stanowi, że kierownik urzędu rejonowego wykonuje określone w ustawach szczególnych zadania i kompetencje rządowej administracji ogólnej. Przepisy § 4 ust. 2, § 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia z 1 sierpnia 1995 r. są też niezgodne z art. 28, art. 33 ust. 1 i 2, art. 34, art. 35 i art. 37 ust. 3 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej, zgodnie z którymi sprawy organizacyjne urzędów wojewódzkich i rejonowych mogą być określane w sposób ustalony ustawą. 2. Prokurator Generalny w piśmie z 2 kwietnia 1996 r. podzielił stanowisko wnioskodawcy co do niezgodności art. 85 ust. 5 i 6 prawa budowlanego z art. 1 przepisów konstytucyjnych, z powodów wskazanych we wniosku, a nadto jeszcze z art. 56 ust. 3 ustawy konstytucyjnej, gdyż sformułowane upoważnienie ustawowe przesądziło o tym, że wydane na jego podstawie rozporządzenie pozbawione jest cechy wykonawczej w stosunku do ustawy. Z tych samych powodów co wnioskodawca Prokurator Generalny stwierdza niezgodność z konstytucją zakwestionowanego rozporządzenia i jego sprzeczność z ustawą z 22 marca 1990 r. o terenowych organach administracji ogólnej. 3. Poproszony o zajęcie stanowiska Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w piśmie z 18 marca 1996 r. podzielił zarzuty wniosku, informując jednocześnie o zaawansowanym procesie legislacyjnym zmierzającym do wprowadzenia zmian w ustawie – Prawo budowlane w kierunku doprowadzającym do zgodności z konstytucją zaskarżonych wnioskiem regulacji. Minister zwrócił się do Trybunału, by w tych okolicznościach powstrzymał się od wyznaczania terminu rozprawy. II Na wstępie Trybunał Konstytucyjny ustalił, że w wyniku reformy administracji centralnej i likwidacji Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa właściwym dla objętych wnioskiem spraw stosownie do art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (Dz.U. Nr 106, poz. 491) jest obecnie ten właśnie Minister. III 1. Ustawą z 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw. (Dz.U. Nr 111, poz. 726) zmienione zostały zakwestionowane we wniosku przepisy ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym utrata mocy obowiązującego aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny powoduje umorzenie postępowania w sprawie takiego aktu. Zmiana treści poddawanego kontroli przepisu wówczas uznana być może za “utratę mocy obowiązującej aktu normatywnego” jeżeli treść normy derogującej lub przejściowej albo treść normy zmieniającej pozwala jednoznacznie stwierdzić, że przepis nie może być w ogóle stosowany (W. 5/94, OTK z 1994 r., cz. II, poz. 44). Oznacza to, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu U. 4/95 (OTK w 1995 r., cz. II, poz. 27), że zmiana treści zaskarżonego przepisu jest równoznaczna z utratą mocy obowiązującej tego przepisu wówczas, gdy w wyniku nowelizacji nie jest możliwe zastosowanie uchylonego przepisu do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Powołana nowelizacja spełnia te warunki. Zaskarżone przepisy art. 85 ust. 5 i 6 ustawy – Prawo budowlane upoważniały organy administracji centralnej do określenia organów specjalistycznego nadzoru budowlanego. Nowa regulacja, zawarta w art. 85a ustawy nowelizującej określa wprost w ustawie terenowe organy specjalistycznego nadzoru budowlanego, co jest zgodne z mającym umocowanie konstytucyjne postulatem, aby kompetencje organów administracji realizujących władztwo państwowe (publiczne) określane były w drodze ustawy. Z uwagi na to, iż zmieniona ustawa uchyliła poprzednie upoważnienie a nowe brzmienie ustawy nie zawiera nowego upoważnienia dla uregulowania tych spraw w drodze rozporządzenia ministra, akt wykonawczy, jakim jest rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 1 sierpnia 1995 r. w sprawie określenia terenowych organów specjalistycznego nadzoru budowlanego, ich organizacji oraz szczegółowego zakresu działania z dniem wejścia w życie ustawy przestanie obowiązywać z mocy samego prawa – w myśl powszechnie uznanych zasad legislacji, a w szczególności zasady ujętej w § 23 uchwały Rady Ministrów Nr 147 z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (MP Nr 44, poz. 310). W tym stanie rzeczy postępowanie w sprawie należało umorzyć na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470 ze zm.).