K 39/07

129/10/A/2007 WYROK z dnia 28 listopada 2007 r. Sygn. akt K 39/07* * Sentencja została ogłoszona dnia 11 grudnia 2007 r. w Dz. U. Nr 230, poz. 1698. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jerzy Stępień – przewodniczący Jerzy Ciemniewski Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Marian Grzybowski Wojciech Hermeliński Adam Jamróz Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Ewa Łętowska – sprawozdawca Marek Mazurkiewicz Janusz Niemcewicz Mirosław Wyrzykowski Bohdan Zdziennicki, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r., wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności: 1) art. 80a § 1, art. 80b § 1 oraz art. 80c ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) z art. 181 w związku z art. 45 Konstytucji, 2) art. 80b § 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 42 ust. 2 Konstytucji, 3) art. 80c w związku z art. 80b § 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 42 ust. 2 Konstytucji, 4) art. 80 § 2f ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim ogranicza możliwość zapoznania się przez sędziego z dokumentami dołączonymi do wniosku prokuratora o uchylenie immunitetu, oraz art. 80 § 2g ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 181 w związku z art. 45 oraz z art. 42 ust. 2 Konstytucji, 5) art. 80a § 3, art. 80b § 4 zdanie drugie oraz art. 80c w związku z art. 80a § 3, art. 80b § 4 zdanie drugie ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 181 w związku z art. 176 Konstytucji, 6) art. 1 pkt 29 i 30 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 136, poz. 959) z art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji, o r z e k a: 1. Artykuł 80 § 2f i 2g ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 i Nr 154, poz. 1787, z 2002 r. Nr 153, poz. 1271, Nr 213, poz. 1802 i Nr 240, poz. 2052, z 2003 r. Nr 188, poz. 1838 i Nr 228, poz. 2256, z 2004 r. Nr 34, poz. 304, Nr 130, poz. 1376, Nr 185, poz. 1907 i Nr 273, poz. 2702 i 2703, z 2005 r. Nr 13, poz. 98, Nr 131, poz. 1102, Nr 167, poz. 1398, Nr 169, poz. 1410, 1413 i 1417, Nr 178, poz. 1479 i Nr 249, poz. 2104, z 2006 r. Nr 144, poz. 1044 i Nr 218, poz. 1592 oraz z 2007 r. Nr 25, poz. 162, Nr 73, poz. 484, Nr 99, poz. 664, Nr 112, poz. 766, Nr 136, poz. 959 i Nr 138, poz. 976) w zakresie, w jakim wyklucza kontrolę sądu nad wyłączeniem przez prokuratora udostępnienia dokumentów sędziemu poddanemu uchyleniu immunitetu, jest niezgodny z art. 42 ust. 2, art. 45 ust. 1 w związku z art. 181 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Artykuł 80a § 1 oraz art. 80b § 1 i 3 ustawy powołanej w punkcie 1 są niezgodne z art. 45 ust. 1 w związku z art. 181 Konstytucji. 3. Artykuł 80a § 3 oraz art. 80b § 4 zdanie drugie ustawy powołanej w punkcie 1 są niezgodne z art. 176 ust. 1 w związku z art. 181 Konstytucji. 4. Artykuł 1 pkt 29 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 136, poz. 959) w zakresie, w jakim dodaje do art. 80 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych § 2d-2h, jest zgodny z art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji. 5. Artykuł 1 pkt 30 ustawy z 29 czerwca 2007 r. powołanej w punkcie 4 jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji przez to, że został uchwalony przez Sejm bez dochowania trybu wymaganego do jego wydania. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na zbędność wydania orzeczenia. UZASADNIENIE I 1. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wnioskiem z 16 sierpnia 2007 r. wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że: 1) art. 80a § 1, art. 80b § 1 oraz art. 80c ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.u.s.p.) jest niezgodny z art. 181 w związku z art. 45 Konstytucji, 2) art. 80b § 3 p.u.s.p. jest niezgodny z art. 42 ust. 2 Konstytucji, 3) art. 80c w związku z art. 80b § 3 p.u.s.p. jest niezgodny z art. 42 ust. 2 Konstytucji, 4) art. 80 § 2f p.u.s.p. w zakresie, w jakim ogranicza możliwość zapoznania się przez sędziego z dokumentami dołączonymi do wniosku prokuratora o uchylenie immunitetu, oraz art. 80 § 2g są niezgodne z art. 181 w związku z art. 45 oraz art. 42 ust. 2 Konstytucji, 5) art. 80a § 3, art. 80b § 4 zdanie drugie oraz art. 80c w związku z art. 80a § 3, art. 80b § 4 zdanie drugie p.u.s.p. są niezgodne z art. 181 w związku z art. 176 Konstytucji, 6) art. 1 pkt 29 i 30 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 136, poz. 959; dalej: ustawa zmieniająca p.u.s.p.) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji. Zaskarżone przepisy p.u.s.p. zostały znowelizowane ustawą zmieniającą z 29 czerwca 2007 r. Zaskarżona zmiana dotyczy trybu uchylania immunitetu sędziego. Pierwszy z zarzutów sprowadza się do tego, że wprowadzony w art. 80a § 1, art. 80b § 1 oraz art. 80c p.u.s.p. obowiązek rozpoznania przez sąd dyscyplinarny wniosku o uchylenie immunitetu sędziowskiego w terminie 24 godzin sprzeczny jest z zasadą sprawiedliwego postępowania sądowego wynikającą z treści art. 181 w związku z art. 45 Konstytucji. Zgodnie z art. 181 Konstytucji prawo do uchylenia immunitetu przysługuje wyłącznie sądom. Takie rozstrzygnięcie ustrojodawcy wyznacza także standardy proceduralne postępowania w przedmiocie uchylenia immunitetu. W szczególności muszą to być standardy, jakie obowiązują w postępowaniu przed sądem, czego bezpośrednio dotyczy art. 45 oraz art. 176 Konstytucji. Na podstawie art. 181 nie można konstruować szczególnego prawa podmiotowego (przysługującemu sędziemu, który ma mieć uchylony immunitet) do sądu orzekającego w przedmiocie uchylenia immunitetu; skoro jednak Konstytucja przesądziła, że to właśnie sąd ma podejmować w tej sprawie decyzję, musi on przestrzegać minimalnych wymagań, jakie obowiązują w postępowaniu sądowym. Te zaś wynikają z treści art. 45 Konstytucji. Podstawowym konstytucyjnym standardem postępowania sądowego jest sprawiedliwy sposób rozpoznania sprawy. Może to być zagwarantowane włącznie wówczas, gdy istnieje faktyczna możliwość rozważenia wszystkich racji przemawiających za podjęciem rozstrzygnięcia oraz wysłuchania podmiotów, których interesów rozstrzygnięcie to dotyczy. Regulacje, które taką możliwość wykluczają lub znacznie ograniczają, są sprzeczne z konstytucyjnym standardem sprawiedliwego postępowania sądowego. Sytuacja taka występuje na tle zaskarżonych przepisów w art. 80a § 1, art. 80b § 1 oraz art. 80c p.u.s.p., w których przewidziano 24-godzinny termin rozpoznania wniosku o udzielenie zgody na pociągniecie sędziego do odpowiedzialności karnej, zastosowania tymczasowego aresztowania lub zatrzymania. Termin ten nie daje możliwości przeprowadzenia dokładnej analizy przedstawionych dowodów oraz zagwarantowania praw uczestnikom postępowania (prawa do wysłuchania i przedstawienia własnych argumentów). Obowiązek rozpoznania przez sąd wniosku prokuratora w tym terminie wykluczać niekiedy będzie możliwość rzetelnego zbadania, czy istnieje „dostateczne uzasadnienie popełnienia przestępstwa”. Przesłanka ta ma charakter kwalifikowany w stosunku do podstaw wszczęcia postępowania przygotowawczego z art. 303 k.p.k., w którym mowa wyłącznie o „uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa”. Niezależnie od tej przesłanki, w wypadku wniosku o wyrażenie zgody na zastosowanie tymczasowego aresztowania (lub zatrzymania) sąd dyscyplinarny zobligowany jest ustalić zasadność tego wniosku, oceniając, czy aresztowanie (zatrzymanie) jest niezbędne w celu zapewnienia prawidłowego postępowania. Taki bowiem wymóg należy wyprowadzić z treści art. 181 zdanie drugie Konstytucji. Prawdopodobną intencją ustawodawcy wprowadzającego 24-godzinny termin rozpoznania wniosku o uchylenie immunitetu była chęć zagwarantowania sprawności postępowania przy uwzględnieniu konstytucyjnych terminów określonych w art. 41 ust. 3 Konstytucji. Niewątpliwie świadomość tych terminów musi być jednym z najistotniejszych czynników, którymi powinien się kierować sąd dyscyplinarny, rozpoznając wniosek prokuratora. Niemniej nie może być to czynnik bezwzględny. Charakterystyczne jest bowiem, że nawet k.p.k. nie wprowadza obowiązku rozpoznania przez sąd wniosku o zastosowanie tymczasowego aresztowania w terminie 24 godzin. Wskazuje jedynie na konsekwencje braku rozstrzygnięcia sądu po upływie 24 godzin od przekazania zatrzymanego do dyspozycji sądu. Dwudziestoczterogodzinny termin rozpoznawania spraw wprowadzono wyłącznie w wypadku trybu przyspieszonego obejmującego m.in. popełnienie występku chuligańskiego. Trudno jednak doszukiwać się jakichkolwiek analogii pomiędzy tymi szczególnymi regulacjami a postępowaniem w przedmiocie uchylenia immunitetu sędziowskiego. Wnioskodawca w tym względzie zwraca uwagę na niestosowność dla powagi wymiaru sprawiedliwości nieuchronnego skojarzenia 24-godzinnego terminu uchylenia immunitetu z terminem działania przyspieszonych, 24-godzinnych sądów działających w trybie właściwym dla przestępstw chuligańskich. Na ocenę kwestionowanych regulacji wpływ ma także brak wprowadzenia przez ustawodawcę jakichkolwiek regulacji o charakterze organizacyjnym i instytucjonalnym gwarantujących zakładane tempo rozpoznawania wniosków o uchylenie immunitetu przez sądy dyscyplinarne. Bez stworzenia odpowiedniej struktury organizacyjnej (choćby takiej, jak to ma miejsce w wypadku trybu przyspieszonego) do wyobrażenia są sytuacje, w których wniosek o uchylenie immunitetu sędziowskiego wpływa do sądu po zakończeniu zwykłych godzin urzędowania i może być rozpoznany dopiero następnego dnia, co jeszcze bardziej skraca czas pozostały na rzetelne i sprawiedliwe przygotowanie rozstrzygnięcia. Iluzoryczne staje się także respektowanie podstawowych praw procesowych stron postępowania. Zgodnie z art. 110 § 2 p.u.s.p. w sprawie uchylenia immunitetu właściwe są sądy dyscyplinarne, którymi w pierwszej instancji są sądy apelacyjne. Siedziby tych sądów mogą być nierzadko odległe od miejsca zatrzymania sędziego czy miejsca, w którym sędzia ten wykonuje swoje obowiązki. Dochowanie 24-godzinnego terminu rozpoznania wniosku prokuratora już choćby z tego powodu może być znacznie utrudnione. Drugi zarzut dotyczy niezgodności art. 80b § 3 p.u.s.p. z art. 42 ust. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis wyraźnie stanowi, że w posiedzeniu, na którym sąd ma rozpatrywać wniosek prokuratora o zezwolenie na zatrzymanie sędziego, uczestniczy wyłącznie prokurator składający wniosek oraz rzecznik dyscyplinarny. Przepis ten wyklucza udział sędziego w tym posiedzeniu, co uniemożliwia mu ustosunkowanie się do stawianych zarzutów i przedstawienie własnego stanowiska. W sposób drastyczny regulacja taka narusza konstytucyjne prawo do obrony, przysługujące w każdym stadium postępowania. Ustawodawca wprowadził przy tym natychmiastową wykonalność uchwały sądu dyscyplinarnego wyrażającej zgodę na zatrzymanie sędziego. Faktycznie więc dopiero po zatrzymaniu sędzia, korzystając z prawa do zażalenia, będzie miał możliwość po raz pierwszy ustosunkowania się do stawianych mu zarzutów uzasadniających uchylenie immunitetu. Wprost zakłada to nowy art. 80b § 6 p.u.s.p., zgodnie z którym uchwała sądu dyscyplinarnego zezwalająca na zatrzymanie sędziego zostaje sędziemu doręczona dopiero przy zatrzymaniu przez organ dokonujący tego zatrzymania. Zarzut trzeci jest sformułowany jako niezgodność art. 80c w związku z art. 80b § 3 p.u.s.p. z art. 42 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 80c do postępowania przed sądem dyscyplinarnym o zezwolenie na tymczasowe aresztowanie sędziego, wobec którego została wydana uchwała zezwalająca na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej, stosuje się odpowiednio przepisy art. 80a i art. 80b. Te dwa ostatnie przepisy odmiennie regulują kwestię udziału sędziego w posiedzeniu, na którym sąd dyscyplinarny rozstrzyga o uchyleniu immunitetu. Z uwagi jednak na to, że art. 80c dotyczy sytuacji, w której wcześniej wydano już zezwolenie na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej, a ponadto art. 80a § 1 zakłada „doprowadzenie” wcześniej zatrzymanego sędziego na posiedzenie, należy przyjąć, iż rozstrzygnięcie wniosku o zezwolenie na samo tymczasowe aresztowanie możliwe jest przy zastosowaniu wyłącznie trybu przewidzianego w art. 80b § 1. Tryb ten bowiem obejmuje sytuację, gdy sędzia, którego wniosek dotyczy, nie jest jeszcze zatrzymany. Interpretacja ta uzasadnia zarzut sprzeczności art. 80c w związku z art. 80b § 3 p.u.s.p. z art. 42 ust. 2 Konstytucji. Także bowiem w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na tymczasowe aresztowanie sędziego dochodziłoby do rażącego naruszenia prawa do obrony poprzez wykluczenie sędziego z udziału w posiedzeniu, na którym rozpoznawany byłby wniosek prokuratora. Zarzut czwarty dotyczy art. 80 § 2f p.u.s.p. w zakresie, w jakim ogranicza możliwość zapoznania się przez sędziego z dokumentami dołączonymi do wniosku prokuratora o uchylenie immunitetu, oraz art. 80 § 2g p.u.s.p. Wedle wniosku są one niezgodne z art. 181 w związku z art. 45 oraz z art. 42 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z nowym art. 80 § 2f i 2g p.u.s.p. sędzia, którego dotyczy wniosek o uchylenie immunitetu, co do zasady ma prawo wglądu do dokumentów, które zostały załączone do wniosku. Prokurator może jednak zastrzec, że dokumenty te (lub ich część) nie mogą zostać sędziemu udostępnione „z uwagi na dobro postępowania przygotowawczego”. W takim wypadku przewodniczący sądu dyscyplinarnego odmawia sędziemu wglądu do dokumentów w zakresie zastrzeżonym przez prokuratora. Decyzja prokuratora ma przy tym charakter bezwzględny, to znaczy nie przysługuje na nią zażalenie, a przewodniczący sądu dyscyplinarnego jest związany wnioskiem prokuratora, na skutek czego sąd nie ma tu żadnej swobody decyzyjnej w ocenie złożonego wniosku (zastrzeżenia). Nie jest zatem możliwe kwestionowanie braku wglądu w dokumenty w ramach zażalenia na uchwałę sądu dyscyplinarnego, bo podstawą odmowy jest samo formalne zastrzeżenie określonych dokumentów przez prokuratora, a nie zasadność tego zastrzeżenia. Sąd dyscyplinarny nie jest tu bowiem uprawniony do badania materialnych podstaw decyzji prokuratora. W konsekwencji, w postępowaniu w przedmiocie uchylenia immunitetu, które zgodnie z Konstytucją ma charakter postępowania sądowego, w trakcie którego rozstrzyga się, czy zachodzi „dostatecznie uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa”, dowodowe podstawy wniosku prokuratora mogą być utajnione przed sędzią, któremu stawia się zarzut. Wyklucza to możliwość skutecznej obrony i polemiki z tezami prokuratora. Sprzeczne jest także z samą istotą postępowania sądowego, które zakłada równość stron. Niekonstytucyjność ocenianej regulacji podkreśla dodatkowo enigmatyczność przesłanki utajnienia dokumentów stanowiących uzasadnienie wniosku prokuratora, jakim jest „dobro postępowania przygotowawczego”, oraz brak jakiejkolwiek kontroli decyzji prokuratora, którego rozstrzygnięcia, istotnie ingerujące w możliwość realizacji prawa do obrony, nabierają arbitralnego charakteru. Należy przy tym mieć na uwadze fakt, iż konsekwencją wydania zgody na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej jest obligatoryjne zawieszenie sędziego w czynnościach służbowych oraz obniżenie wynagrodzenia (art. 129 § 2 i 3 p.u.s.p.). Postępowanie w sprawie uchylenia immunitetu ma więc bardzo istotne znaczenie dla osobistej sytuacji sędziego. Z tego też powodu sędziemu muszą w tym postępowaniu przysługiwać pełne gwarancje procesowe prawa do obrony. Brak takich gwarancji sprzeczny jest z zasadą sprawiedliwego postępowania sądowego oraz narusza konstytucyjne prawo do obrony. Zarzut piąty odnosi się do art. 80a § 3, art. 80b § 4 zdanie drugie oraz art. 80c w związku z art. 80a § 3, art. 80b § 4 zdanie drugie p.u.s.p. Wnioskodawca twierdzi, że są one niezgodne z art. 181 w związku z art. 176 Konstytucji. Zgodnie z art. 80a § 3 p.u.s.p. wniesienie zażalenia na uchwałę zezwalającą na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej za zbrodnię lub występek umyślny zagrożony karą co najmniej 8 lat pozbawienia wolności nie wstrzymuje jej wykonania. Podobnie jest w wypadku uchwały wyrażającej zgodę na zatrzymanie sędziego w razie wszczęcia postępowania w sprawie o zbrodnię lub występek umyślny zagrożony karą co najmniej 8 lat pozbawienia wolności (art. 80b § 4 zdanie drugie) oraz uchwały zezwalającej na tymczasowe aresztowanie sędziego, wobec którego została wydana uchwała zezwalająca na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej (art. 80c in fine). Uchwała zezwalająca na uchylenie immunitetu sędziowskiego wydawana jest w postępowaniu sądowym, o czym stanowi art. 181 Konstytucji. Zgodnie z art. 176 Konstytucji postępowanie sądowe ma charakter dwuinstancyjny. Co do zasady, przed rozpoznaniem we właściwym trybie zażalenia osoby zainteresowanej, rozstrzygnięcie podjęte w pierwszej instancji nie powinno być wykonywane. Tylko w takim wypadku realne są gwarancje zachowania konstytucyjnego prawa skargi określonego w art. 78 Konstytucji. Z kolei konstytucyjna zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego ma charakter ustrojowy, określając ramy, w jakich sądy uprawnione są do wykonywania swoich kompetencji. Z zasady dwuinstancyjnego postępowania sądowego w sposób bezpośredni wynika zasada wykonywania wyłącznie prawomocnych rozstrzygnięć sądowych, a więc takich, które nie podlegają już zaskarżeniu w toku instancji, zwłaszcza gdy dotyczą tak istotnej sfery jak uchylenie immunitetu sędziowskiego. Dla oceny konstytucyjności regulacji prawnych przewidujących natychmiastową wykonalność uchwały zezwalającej na uchylenie immunitetu sędziowskiego, nie bez znaczenia jest fakt, iż jednocześnie drastycznie ograniczono prawo do obrony sędziego oraz naruszono konstytucyjne standardy sprawiedliwego postępowania poprzez wprowadzenie czasowych ograniczeń rozpoznania stosownego wniosku prokuratora. Oceny określonych regulacji prawnych należy dokonywać w kontekście innych uregulowań. Suma jednostkowych ograniczeń i wyjątków od konstytucyjnych zasad może bowiem prowadzić do stwierdzenia, że dana regulacja w związku z innymi przyjętymi rozwiązaniami ustawowymi jest sprzeczna z Konstytucją. Zarzut szósty odnosi się do trybu uchwalenia ustawy zmieniającej i jest sformułowany jako sprzeczność art. 1 pkt 29 i 30 ustawy zmieniającej p.u.s.p. z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy p.o.u.s.p był przedmiotem opinii Sądu Najwyższego w trybie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem Sąd Najwyższy jest organem władzy sądowniczej powołanym m.in. do „opiniowania projektów ustaw i innych aktów normatywnych, na podstawie których orzekają i funkcjonują sądy, a także innych ustaw w zakresie, w którym uzna to za celowe”. W trakcie prac sejmowych dokonano istotnych zmian w treści pierwotnego projektu rządowego. W szczególności na posiedzeniu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka obradującej 27 marca 2007 r. zgłoszono poprawkę polegającą m.in. na nadaniu nowego brzmienia art. 80 oraz dodaniu po art. 80 nowych artykułów 80a-80d. Poprawkom tym udzielił poparcia przedstawiciel rządu obecny na posiedzeniu Komisji. Wynika stąd, iż rząd postanowił wnieść faktyczną autopoprawkę do projektu ustawy za pośrednictwem jednego z posłów uczestniczących w pracach Komisji. Poprawki te w sposób zasadniczy zmieniły sposób procedowania w sprawach o uchylenie immunitetu sędziowskiego, wprowadzając instytucje budzące zasadnicze wątpliwości o charakterze konstytucyjnym, które wskazano powyżej. Wprowadzone do projektu poprawki nie były już w żadnym stadium procesu legislacyjnego przedmiotem opiniowania Sądu Najwyższego. Zostały przyjęte przez Sejm i obecnie stanowią treść art. 1 pkt 29 i 30 ustawy o zmianie p.u.s.p. Jednym z kryteriów kontroli konstytucyjności ustawy jest dochowanie przy jej uchwaleniu prawidłowego trybu legislacyjnego. Istotne znaczenie, wśród regulacji procesowych odnoszących się do trybu stanowienia ustaw, ma obowiązek opiniowania aktów normatywnych przez uprawnione do tego podmioty. Zgodnie z art. 1 pkt 3 ustawy o Sądzie Najwyższym jest on organem władzy sądowniczej powołanym m.in. do „opiniowania projektów ustaw i innych aktów normatywnych, na podstawie których orzekają i funkcjonują sądy, a także innych ustaw w zakresie, w którym uzna to za celowe”. Nie ulega wątpliwości, iż kwestionowane zmiany, jakie do p.u.s.p. wprowadził art. 1 pkt 29 i 30 ustawy o zmianie p.u.s.p., modyfikując art. 80 i dodając nowe art. 80a-80d, dotyczą funkcjonowania sądów. W trakcie procesu legislacyjnego istniał więc obowiązek uzyskania opinii Sądu Najwyższego w zakresie propozycji ujętych w tych przepisach. Wydanie przez Sąd Najwyższy opinii o rządowym projekcie zmian w ustawie zmieniającej p.u.s.p. wymagania tego jeszcze nie spełnia, opinia ta nie obejmowała bowiem zmian, które zaproponowano dopiero w trakcie posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, a które w istotny sposób odbiegały od pierwotnego projektu. W wypadku obowiązku konsultacji czy opiniowania projektu ustawy, jego realizacja nie może mieć wyłącznie charakteru formalnego lecz rzeczywisty. Naruszenie ustawowej kompetencji Sądu Najwyższego, z której wynika opiniowanie projektu ustawy dotyczącego bezpośrednio funkcjonowania sądów, stanowi jednocześnie o istotnej wadzie procesu legislacyjnego, w którym uchwalono art. 1 pkt 29 i 30 ustawy o zmianie p.u.s.p. 2. Prokurator Generalny pismem z 5 października 2007 r. przedstawił pogląd, zgodnie z którym we wszystkich punktach wniosku zaskarżone przepisy są zgodne ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi. Uzasadniając swoje stanowisko, Prokurator Generalny w pierwszej kolejności ustosunkował się do zarzutu naruszenia trybu postępowania legislacyjnego przy uchwalaniu art. 1 pkt 29 i 30 ustawy zmieniającej p.u.s.p. Potwierdził, że przepisy zawarte w art. 1 pkt 29 i 30 ustawy zmieniającej p.u.s.p. wprowadzone w trakcie prac komisji sejmowej, po pierwszym czytaniu projektu rządowego, nie były przedstawione SN, podczas gdy projekt rządowy przed skierowaniem do Sejmu był przedmiotem opiniowania przez SN. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zaniechanie przez komisję sejmową przedstawienia poprawek SN do zaopiniowania nie narusza prawidłowego trybu legislacyjnego określonego w Konstytucji. Przywoływane przez wnioskodawcę poglądy w tej materii wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny, przede wszystkim w wyroku z 24 czerwca 1998 r., sygn. K. 3/98, dotyczyły naruszeń trybu legislacyjnego wyznaczonego m.in. przez normy Konstytucji. W sprawie tej chodziło o zintegrowanie w pracach parlamentarnych opiniodawczych uprawnień KRS, której konstytucyjne zadania obejmują ochronę niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 186 ust. 1 Konstytucji). Tego rodzaju zakres zadań nie został konstytucyjnie przypisany Sądowi Najwyższemu, którego zadania zostały określone w art. 183 Konstytucji. Wprawdzie w art. 1 pkt 3 ustawy o SN wśród zadań SN przewidziano „opiniowanie projektów ustaw i innych aktów normatywnych, na podstawie których orzekają i funkcjonują sądy a także innych ustaw w zakresie, w którym uzna to za celowe”, jednak ustawa ta ani inne przepisy prawa nie określają trybu postępowania uniemożliwiającego zapoznanie się przez SN z poprawkami sejmowymi mieszczącymi się w materii procedowanej w Sejmie ustawy. W trakcie prac sejmowej Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka były kierowane do Sądu Najwyższego zaproszenia na jej posiedzenia, co w praktyce umożliwiało zapoznanie się na bieżąco z kolejnymi zmianami w projekcie ustawy i ewentualnie wyrażenie opinii o nich także przez SN. Ukształtowane przez art. 34 ust. 3 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2002 r. Nr 23, poz. 398, ze zm.) reguły zasięgania opinii i przeprowadzania konsultacji w sprawie projektów ustaw nie dotyczą poprawek zgłaszanych w toku postępowania legislacyjnego w Sejmie. Materia poprawek zgłoszonych w trakcie prac komisji sejmowej mieściła się w zakresie merytorycznym projektu rządowego, bo dotyczyły one postępowania w sprawach o wyrażenie zgody na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej i nie stanowiły nowego projektu ustawy, a więc nie wymagały zasięgnięcia opinii SN. Prokurator Generalny przypomniał, że w sprawie o sygn. K. 3/98 Trybunał Konstytucyjny, dostrzegając naruszenie trybu uchwalenia ustawy, odnosił się do braku opinii KRS i sytuacji, gdy projekt ustawy został uzupełniony poprawką poselską wprowadzoną w drugim czytaniu projektu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Odnośnie do sformułowanych we wniosku zarzutów dotyczących treści kwestionowanych przepisów, Prokurator Generalny zakwestionował pogląd wnioskodawcy, iż postępowanie przed sądem dyscyplinarnym w sprawach dotyczących uchylenia immunitetu sędziowskiego (w zakresie zezwolenia na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej jak i zgody na zatrzymanie sędziego albo jego tymczasowe aresztowanie) jest etapem postępowania karnego, w którym obowiązują gwarancje procesowe, wyznaczane normami konstytucyjnymi. Postępowanie immunitetowe ma bowiem charakter wstępny, zmierzając do usunięcia przeszkody procesowej. Wszystkie trzy zakresy przedmiotowe immunitetu formalnego (zatrzymanie, aresztowanie, pociągnięcie do odpowiedzialności) podlegają trybowi szczególnemu i nawet posiłkowe odesłanie do przepisów kodeksu postępowania karnego nie czyni postępowania w tej materii postępowaniem karnym w rozumieniu art. 42 ust. 2 Konstytucji. Ma ono – w razie uwzględnienia wniosku – dopiero otwierać drogę do wszczęcia przeciwko sędziemu takiego postępowania, w którym będą przysługiwać mu wszystkie prawa – tak jak każdemu, przeciwko komu prowadzone jest postępowanie karne – i do którego będą się odnosić wymagania art. 42 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego w postępowaniu dotyczącym uchylenia immunitetu sędziowskiego nie muszą więc być uwzględniane wszystkie standardy postępowania karnego. Uregulowanie szczególnego trybu postępowania w zakresie uchylenia immunitetu sędziowskiego przez sąd dyscyplinarny w sprawach szczególnie groźnych przestępstw musi uwzględnić specyfikę potrzeb postępowania przygotowawczego. Poza wypadkiem zatrzymania sędziego, w razie ujęcia go na gorącym uczynku przestępstwa, zatrzymanie sędziego jest dopuszczalne tylko na podstawie zezwolenia sądu – co wprost wynika z art. 181 zdanie pierwsze Konstytucji. W sprawach poważnych przestępstw, o jakich mowa w art. 80a § 1 p.u.s.p., gdy może zajść konieczność wystąpienia z wnioskiem o tymczasowe aresztowanie osoby podejrzanej po przedstawieniu jej zarzutów, z reguły zachodzi konieczność jej wcześniejszego zatrzymania. Uzyskanie zgody na zatrzymanie sędziego – po to, aby można w czasie określonym w art. 41 ust. 3 Konstytucji uzyskać rozstrzygnięcie, czy w ogóle będzie dopuszczalne wszczęcie postępowania karnego przeciwko sędziemu – determinuje konieczność szczególnego trybu postępowania i minimalnego czasu na jego przeprowadzenie. Stąd w art. 80b § 1 p.u.s.p. przewidziano niezwykle krótki czas na rozpoznanie wniosku przez sąd dyscyplinarny. W przeciwnym razie zgoda sądu dyscyplinarnego na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej i tymczasowe aresztowanie sędziego może okazać się dalece spóźniona, a funkcja środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania całkowicie unicestwiona. Nie można zapomnieć, że niezależnie od ewentualnej zgody sądu dyscyplinarnego na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej i jego tymczasowe aresztowanie, samo zastosowanie aresztu tymczasowego będzie należało do sądu „karnego”, już po przedstawieniu sędziemu zarzutów i wykonaniu niezbędnych czynności procesowych przed skierowaniem wniosku do tego sądu. Z istoty zatrzymania wynika, że dokonuje się go w każdym wypadku (z wyjątkiem sędziów chronionych immunitetem) bez uprzedniej zgody sądu, a więc nie jest poprzedzone postępowaniem, przeprowadzonym w procedurze sądowej, odpowiadającej regułom nakreślonym w art. 42 i art. 45 Konstytucji. Dlatego w postępowaniu takim, w odniesieniu do zatrzymania sędziego, które – ze swej natury – musi przebiegać bardzo szybko, nie może uczestniczyć sędzia, którego wniosek dotyczy, jak to reguluje kwestionowany art. 80b § 3 p.u.s.p. Przy przyjęciu, że postępowanie w tym zakresie nie jest postępowaniem karnym, nie zachodzi konieczność zagwarantowania w tym postępowaniu prawa sędziego do obrony. Dotychczasowe przepisy p.o.u.s.p, przed wprowadzeniem kwestionowanych zmian, nie przewidywały w ogóle możliwości uzyskania zgody sądu na zatrzymanie sędziego, a więc nie realizowały w tym zakresie normy art. 181 Konstytucji. W rezultacie, poza przypadkiem ujęcia na gorącym uczynku przestępstwa, sędzia nie mógł być zatrzymany, nawet jeżeli ze względu na charakter przestępstwa, jakie w przyszłości miało mu zostać zarzucone, takie zatrzymanie byłoby konieczne. Prokurator Generalny stwierdził, że w sprawach o przestępstwa określone w art. 80a § 1 p.u.s.p., gdy w ocenie prokuratora prowadzącego postępowania przygotowawcze zachodzi konieczność stosowania aresztu tymczasowego, również niezbędne jest bardzo szybkie podjęcie przez sąd dyscyplinarny decyzji, opartej na ocenie, czy zachodzi dostatecznie uzasadnione podejrzenie popełnienia przez sędziego przestępstwa. Postępowanie to opierać się musi w zasadzie wyłącznie na ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w dotychczasowej fazie postępowania, bez jego procesowej weryfikacji. Podstawowy zarzut – kierowany wobec rozwiązania objętego art. 80a § 1, art. 80b § 1 oraz art. 80c p.u.s.p., a w szczególności podnoszony wobec terminu 24 godzin od wpływu do sądu dyscyplinarnego wniosku prokuratora, i wiążący się z supozycją, iż sąd dyscyplinarny nie będzie w stanie dokonać rzetelnej oceny wniosku prokuratora w takim terminie – jest zdaniem Prokuratora Generalnego całkowicie nieuzasadniony. Wszak już w zakresie niezwykle doniosłym dla praw i wolności obywateli, dotyczącym zastosowania tymczasowego aresztu wobec osoby zatrzymanej, sąd „karny” musi orzec w ciągu 24 godzin od przekazania mu do dyspozycji osoby zatrzymanej. Zasadę tę wprowadza art. 41 ust. 3 Konstytucji, co już samo przez się przesądza, że orzeczenie w tak istotnej materii może i powinno zostać wydane w takim krótkim czasie. Nie można zatem suponować, że sądy dyscyplinarne, a są to sądy apelacyjne orzekające w składzie zawodowym, nie podołają obowiązkowi rzetelnego zbadania przesłanki wydania zgody na zatrzymanie, na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej albo na tymczasowe aresztowane sędziego w takim samym terminie, badając jedynie, czy spełniona została przesłanka wydania takiej zgody. Prokurator Generalny z całym przekonaniem stwierdził, że w tak ważnym, ale i ograniczonym zakresowo postępowaniu, sądy dyscyplinarne, zgodnie ze standardem wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji, będą w stanie dokonać oceny wniosków prokuratora, o których mowa w art. 80a § 1, art. 80b § 1 oraz art. 80c p.u.s.p. Odnosząc się do zarzutu ograniczenia dostępu sędziego do materiałów dołączonych do wniosku o zezwolenie na pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej, zatrzymanie albo tymczasowe aresztowanie, poprzez wiążącą sąd dyscyplinarny decyzję prokuratora, wprowadzonego w kwestionowanym art. 80 § 2f, Prokurator Generalny stwierdził, że sytuacja sędziego, wobec którego wniesiono o uchylenie immunitetu, nie jest identyczna z sytuacją podejrzanego w postępowaniu karnym. Jest on jedynie osobą podejrzewaną w postępowaniu, które dotychczas nie toczyło się przeciwko niemu. Materiał zebrany w tym postępowaniu musi zostać przedstawiony sądowi dyscyplinarnemu, w celu umożliwienia mu oceny, czy zachodzi przesłanka uchylenia immunitetu. Losy przyszłego postępowania karnego przeciwko sędziemu nie są na tym etapie pewne i może dojść do nieuwzględnienia wniosku pochodzącego od prokuratora. W takiej fazie postępowania przygotowawczego niejednokrotnie ujawnienie wobec osoby, która jeszcze nie uzyskała statusu podejrzanego, materiału pozostającego w dyspozycji prokuratora mogłoby zniweczyć, a w każdym razie znacznie utrudnić dalsze postępowanie karne. Nie można pominąć także i tego, że przepisy k.p.k. nie obligują organu procesowego do ujawniania podejrzanemu, w toku postępowania przygotowawczego, zgromadzonych dowodów wcześniej niż w stadium końcowym tego postępowania (art. 321 k.p.k.). Ujawnienie sędziemu w postępowaniu o uchylenie immunitetu całości materiału mającego dostatecznie uzasadnić podejrzenie popełnienia przez niego przestępstwa byłoby dodatkowym szczególnym uprzywilejowaniem sędziego w stosunku do innych podejrzanych, nieprzewidzianym w regulacji konstytucyjnej, w szczególności w art. 181 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego skoro postępowania w sprawie uchylenia immunitetu sędziowskiego, mimo że toczą się przed sądem, nie są postępowaniami karnymi w rozumieniu art. 42 ust. 2 Konstytucji, nie wymagają zagwarantowania takiego prawa do obrony, jakie zostało określone przez normy konstytucyjne. Brak dostępu do całości albo części materiału dołączonego do wniosku prokuratora utrudniać będzie możliwość polemiki z wartością dowodową tego materiału, ale w postępowaniu tym sąd dyscyplinarny nie będzie prowadził jego procesowej weryfikacji, lecz jedynie dokona oceny zaistnienia przesłanki uchylenia immunitetu. Prokurator Generalny przytacza we wniosku wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego, (wyrok z 17 lutego 2004 r., sygn. SK 39/02), która dotyczyła prawa do obrony w postępowaniu karnym, tj. wtedy, gdy postępowanie to jest skierowane przeciwko osobie, której już przedstawiono zarzuty. Odnosząc się do zaskarżonego wprowadzenia wykonalności nieprawomocnych decyzji immunitetowych (pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej, zatrzymanie, tymczasowe aresztowanie), w sprawach o przestępstwa określone w art. 80a § l p.u.s.p., Prokurator Generalny podniósł, że z samego art. 181 Konstytucji nie sposób wywieść, że orzeczenia sądu w tej materii muszą uzyskać prawomocność, aby doszło do ich wykonalności. W kwestiach zatrzymania albo tymczasowego aresztowania sędziego, oczekiwanie na prawomocność uchwały sądu dyscyplinarnego niweczyłoby w ogóle skuteczność stosowania tych środków, przy czym decyzja o wyrażeniu zgody na tymczasowe aresztowanie musi być poprzedzona (albo przynajmniej równoczesna) z wyrażeniem zgody na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej, bo areszt tymczasowy może być stosowany dopiero wobec podejrzanego. Odroczenie skuteczności uchwał w tym zakresie do wyczerpania toku instancji albo upływu terminu ich zaskarżenia powodowałoby, iż uchylony, chociaż nieprawomocnie, immunitet sędziowski nadal chroniłby sędziego przed normalnymi konsekwencjami postępowania przygotowawczego. Nie budzi wątpliwości, że postępowanie w tym zakresie musi być ukształtowane jako dwuinstancyjne, gdyż tego wymaga reguła wyrażona w art. 176 ust. 1 Konstytucji, w odniesieniu do wszystkich postępowań sądowych, a więc także do postępowania przewidzianego w art. 181 Konstytucji. Zaskarżane przepisy p.u.s.p. nie znoszą dwuinstancyjnego postępowania sądowego, jedynie przewidują wykonalność nieprawomocnych decyzji sądowych. Przy wykonaniu nieprawomocnych uchwał sądów dyscyplinarnych, zezwalających na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej albo na jego tymczasowe aresztowanie, wprowadzono szczególny tryb wstrzymania, przez Pierwszego Prezesa SN zezwolenia na tymczasowe aresztowanie (art. 80a § 3 i 4 p.u.s.p. oraz art. 80c w związku z art. 80a § 3 i 4 p.u.s.p.). W takiej sytuacji zatrzymanie dokonane za zezwoleniem sądu musi się zakończyć w konstytucyjnym terminie, a wystąpienie z wnioskiem o zastosowanie aresztowania nie będzie dopuszczalne, aż do prawomocności uchwały sądu dyscyplinarnego. 3. Prokurator Generalny pismem z 23 listopada 2007 r. zmienił stanowisko zajęte w piśmie z 5 października 2007 r. i wniósł o uznanie, że: 1) art. 80a § 1, art. 80b § 1 i art. 80c p.u.s.p. są niezgodne z art. 181 w związku z art. 45 Konstytucji, 2) art. 80b § 3 p.u.s.p. jest niezgodny z art. 42 ust. 2 Konstytucji, 3) art. 80c w związku z art. 80b § 3 p.u.s.p. jest niezgodny z art. 42 ust. 2 Konstytucji. Zmiana stanowiska Prokuratora Generalnego, skutkująca tym, że uznał w pkt 1, 2 i 3 pisma z 23 listopada 2007 r. wskazane tam przepisy za niezgodne z Konstytucją, wynika z uznania, że wprawdzie postępowanie w przedmiocie uchylenia immunitetu formalnego nie jest postępowaniem karnym w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale jako postępowanie otwierające możliwość prowadzenia postępowania karnego ma charakter podobny. Powołane we wniosku poglądy, w świetle których konstytucyjne pojęcie postępowania karnego należy rozumieć szeroko, jako postępowanie, w którym podejmowane są rozstrzygnięcia o charakterze represyjnym, przemawiają za uznaniem, że postępowanie w kwestii uchylenia immunitetu sędziowskiego ma taki właśnie charakter. Rezultaty tego postępowania nie ograniczają się jedynie do usunięcia przeszkody wyłączającej prowadzenie postępowania karnego, ale także skutkują stosowaniem wprost środków represyjnych, takich jak zawieszenie w wykonywaniu obowiązków sędziowskich oraz obniżenie wynagrodzenia. W postępowaniu dotyczącym uchylenia immunitetu sędziowskiego, a także wyrażenia zgody na zatrzymanie albo tymczasowe aresztowanie sędziego, winny zatem być uwzględniane zasadnicze standardy postępowania karnego, a zwłaszcza prawo do obrony. Zdaniem Prokuratora Generalnego wprowadzony zakwestionowanymi przepisami tryb postępowania w zakresie uchylenia immunitetu sędziowskiego przez sąd dyscyplinarny w sprawach szczególnie groźnych przestępstw nie zapewnia zachowania takich gwarancji. Prokurator Generalny podzielił argumentację wnioskodawcy, że w tym trybie została znacznie ograniczona, a w praktyce wyeliminowana, ze względu na niezwykle krótki termin wyznaczony dla sądu, faktyczna możność rozważenia wszystkich racji przemawiających za podjęciem rozstrzygnięcia oraz wysłuchania osoby, której postępowanie to dotyczy, zwłaszcza że wiąże się ono z podejrzeniem popełnienia bardzo poważnego przestępstwa. Nawet okoliczność, że w tych kwestiach sprawy będą rozpoznawane przez sądy dyscyplinarne, czyli sądy apelacyjne orzekające w składzie zawodowym, nie uchyla tego zastrzeżenia. Prokurator Generalny skonkludował, że w tak ważnym, chociaż ograniczonym zakresowo, postępowaniu, sądy dyscyplinarne nie będą w stanie dokonać oceny wniosków prokuratora, o których mowa w art. 80a § 1, art. 80b § 1 oraz art. 80c, zgodnie ze standardem wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego sprawa o uchylenie immunitetu sędziowskiego jest sprawą w rozumieniu art. 45 Konstytucji. Dotyczy to zarówno postępowania o wyrażenie na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej, jak i postępowania o wyrażenie zgody na zatrzymanie sędziego albo na jego tymczasowe aresztowanie. Wykluczenie w art. 80b § 3 p.u.s.p. obecności sędziego na posiedzeniu sądu w sprawie dotyczącej jego zatrzymania, a przez to uniemożliwienie przedstawienia własnego stanowiska i ustosunkowania się do sformułowanych zarzutów, drastycznie pozbawia sędziego podstawowej gwarancji prawa do obrony, wynikającego z art. 42 ust. 2 Konstytucji. Prokurator Generalny przyznał, że najistotniejszą gwarancją jest możliwość przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i ustosunkowania się do sformułowanych zarzutów. To samo odniósł do przepisu art. 80c w związku z art. 80b § 3 p.u.s.p. dotyczącego postępowania w zakresie zezwolenia na tymczasowe aresztowanie sędziego. Stwierdził, że wszelkie pragmatyczne racje, jakie mogłyby przemawiać za wprowadzeniem tych przepisów, jako konsekwencja wprowadzenia 24-godzinnego trybu rozstrzygania w przedmiocie wniosków dotyczących uchylenia immunitetu, odpadają, skoro termin ten należy ocenić jako niekonstytucyjny. Prawo obecności sędziego na posiedzeniu w przedmiocie wniosku o uchylenie immunitetu wynika nie tylko z art. 42 ust. 2 Konstytucji. Jest także realizacją prawa do sądu przysługującego z mocy art. 45 Konstytucji i wynikającej z niego zasady równości broni. Prokurator Generalny w piśmie z 23 listopada 2007 r. podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie z 5 października 2007 r. co zgodności: 1) art. 80 § 2f p.u.s.p. w zakresie, w jakim ogranicza możliwość zapoznania się przez sędziego z dokumentami dołączonymi do wniosku prokuratora o uchylenie immunitetu, oraz art. 80 § 2g p.u.s.p. z art. 181 w związku z art. 45 oraz z art. 42 ust. 2 Konstytucji; 2) art. 80a § 3, art. 80b § 4 zdanie drugie oraz art. 80c w związku z art. 80a § 3 i art. 80b § 4 zdanie drugie u.o.u.s.p. z art. 181 w związku z art. 176 Konstytucji; 3) art. 1 pkt 29 i 30 ustawy zmieniającej u.o.u.s.p. z art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji. 4. Marszałek Sejmu, w piśmie z 26 listopada 2007 r., przedłożył następujące stanowisko Sejmu: 1) art. 80a § 1, art. 80b § 1 oraz art. 80c p.u.s.p. są niezgodne z art. 181 w związku z art. 45 Konstytucji, 2) art. 80b § 3 p.u.s.p. jest niezgodny z art. 42 ust. 2 Konstytucji, 3) art. 80c w związku z art. 80b § 3 p.u.s.p. jest niezgodny z art. 42 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 4) art. 80 § 2f w zakresie, w jakim ogranicza możliwość zapoznania się przez sędziego z dokumentami dołączonymi do wniosku prokuratora o uchylenie immunitetu, oraz art. 80 § 2g p.u.s.p. są niezgodne z art. 181 w związku z art. 45 oraz z art. 42 ust. 2 Konstytucji, 5) art. 80a § 3, art. 80b § 4 zdanie drugie oraz art. 80c w związku z art. 80a § 3, art. 80b § 4 zdanie drugie p.u.s.p. są niezgodne z art. 181 w związku z art. 176 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 6) art. 1 pkt 29 i 30 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 136, poz. 959) jest zgodny z art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji. W uzasadnieniu stanowiska Marszałek Sejmu podniósł, że z art. 181 Konstytucji wynika, iż sędzia nie może być pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności bez zgody sądu określonego w ustawie. W p.u.s.p. orzekanie w przedmiocie uchylenia immunitetu sędziowskiego powierzono sądom apelacyjnym, jako sądom dyscyplinarnym pierwszej instancji, oraz Sądowi Najwyższemu, jako sądowi dyscyplinarnemu drugiej instancji. Takie unormowanie właściwości organów rozstrzygających w sprawach o pozbawienie immunitetu sędziowskiego pozostaje zatem w zgodzie z zasadą konstytucyjną. W dalszej kolejności art. 181 Konstytucji doprecyzowuje instytucję immunitetu sędziowskiego. W ocenie Sejmu, unormowania przyjęte w art. 80a § 1, art. 80b § 1 oraz art. 80c p.u.s.p. nie burzą powyższego modelu orzekania w sprawach immunitetu sędziego. Istotną nowością normatywną jest natomiast ustanowienie konkretnego terminu, w jakim sąd dyscyplinarny pierwszej instancji rozpoznaje wniosek o zezwolenie na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej. Zdaniem Sejmu, standardem postępowania sądowego jest sprawiedliwy sposób rozpoznania sprawy. Owa sprawiedliwość może być zagwarantowana wyłącznie wówczas, gdy istnieje faktyczna możliwość rozważenia wszystkich racji przemawiających za podjęciem rozstrzygnięcia oraz wysłuchania podmiotów, z których interesami rozstrzygnięcie to jest związane. Regulacje, które taką możliwość wykluczają lub znacznie ograniczają, muszą zostać uznane za sprzeczne z konstytucyjnym standardem sprawiedliwego postępowania sądowego. Sytuacja taka występuje wówczas, gdy ustawodawca zobowiązuje sąd do wydania rozstrzygnięcia w czasie, w którym realnie nie ma możliwości przeprowadzenia dokładnej analizy przedstawionych dowodów oraz zagwarantowania praw uczestnikom postępowania, w tym w szczególności prawa do wysłuchania i przedstawienia własnych argumentów. Zarzut ten, w ocenie Sejmu, można odnieść do przewidzianego przez ustawodawcę w art. 80a § 1, art. 80b § 1 oraz art. 80c p.u.s.p. 24-godzinnego terminu rozpoznania wniosku o udzielenie zgody na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej, zastosowania tymczasowego aresztowania lub zatrzymania. Nałożenie na sąd obowiązku rozpoznania wniosku prokuratora w tym terminie wykluczać niekiedy będzie możliwość rzetelnego zbadania przesłanki wydania tej zgody, jaką jest „dostateczne uzasadnienie popełnienia przestępstwa”. W wypadku wniosku o wyrażenie zgody na zastosowanie tymczasowego aresztowania (lub zatrzymania) sąd dyscyplinarny zobligowany jest ustalić zasadność tego wniosku, oceniając, czy jest to niezbędne dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania. Taki bowiem wymóg należy wyprowadzić z treści art. 181 zdanie 2 Konstytucji. Jednocześnie w piśmie Sejmu zwrócono uwagę, że brak jest regulacji o charakterze organizacyjnym, gwarantujących dotrzymanie 24-godzinnego terminu rozpoznania wniosku o uchylenie immunitetu, co realnie skraca czas potrzebny na podjęcie sprawiedliwego rozstrzygnięcia. Z tych względów Sejm zgodził się z wnioskodawcą, że art. 80a § l, art. 80b § 1 i art. 80c p.u.s.p. są niezgodne z art. 181 w związku z art. 45 Konstytucji: Podobne stanowisko zajął Sejm odnośnie do art. 80b § 3 i art. 80c p.u.s.p. W uzasadnieniu stanowiska podniósł, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i poglądów doktryny prawnej, że jakkolwiek zezwolenie na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej, zatrzymanie czy tymczasowe aresztowanie nie ma charakteru orzeczenia represyjnego, niemniej jest elementem postępowania karnego, gdyż prowadzone jest bezpośrednio w związku z postępowaniem, w którym orzeka się o sankcjach represyjnych. Dlatego też wszystkie gwarancje, ustanowione w rozdziale II Konstytucji, znajdują zastosowanie także wówczas, gdy mamy do czynienia z postępowaniem dyscyplinarnym. Gwarancje te odnoszą się do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji, a więc także postępowań dyscyplinarnych. W konsekwencji art. 42 Konstytucji znajduje zastosowanie do oceny nie tylko regulacji o stricte karnym charakterze, ale też odpowiednio do innych regulacji o represyjnym charakterze, tj. do odpowiedzialności dyscyplinarnej. Zjawisko karania nie ogranicza się wyłącznie do sfery państwowego prawa karnego. Najbliższe państwowemu prawu karnemu jest prawo dyscyplinarne, które wprost uważać można za szczególną gałąź czy rodzajową odmianę prawa karnego (zob. M. Cieślak, Polskie prawo karne. Zarys systemowego ujęcia, Warszawa 1994). Nie bez powodu ustawodawca nakazał w postępowaniu dotyczącym uchylenia immunitetu stosować przepisy o postępowaniu dyscyplinarnym, a więc represyjnym (art. 80d § 1 in fine ustawy). Także art. 128 p.u.s.p. stanowi, iż w kwestiach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. Uregulowania te w sposób oczywisty wskazują na intencję ustawodawcy, którą było zachowanie standardów gwarancyjnych, jakie obowiązują w postępowaniu karnym, a więc w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności o charakterze represyjnym. Podstawową zasadą konstytucyjną, odnoszącą się do tego postępowania, jest zagwarantowanie prawa do obrony, które zgodnie z art. 42 ust. 2 Konstytucji przysługuje „we wszystkich stadiach postępowania”. Prawo do obrony należy rozumieć szeroko, „jest ono bowiem nie tylko fundamentalną zasadą procesu karnego, ale też elementarnym standardem demokratycznego państwa prawnego” (wyrok TK z 17 lutego 2004 r., sygn. SK 39/02). Najistotniejszą gwarancją prawa do obrony jest możliwość przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i ustosunkowania się do sformułowanych zarzutów. Jest to wykluczone wówczas, gdy postępowanie przed sądem podejmującym rozstrzygnięcie toczy się bez udziału osoby, której zarzuty dotyczą. Przepis art. 80b § 3 p.u.s.p. wyklucza udział sędziego w posiedzeniu, co uniemożliwia mu ustosunkowanie się do stawianych zarzutów i przedstawienie własnego stanowiska. Z tych względów art. 80b § 3 i art. 80c w związku z art. 80b § 3 p.u.s.p. są niezgodne z art. 42 ust. 2 Konstytucji. Kolejna zakwestionowana regulacja – art. 80 § 2f oraz 2g ustawy – może stanowić podstawę uniemożliwienia sędziemu wglądu do dokumentów załączonych do wniosku o wyrażenie zgody na pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej z uwagi na „dobro postępowania przygotowawczego”, o ile taka będzie wola prokuratora. W konsekwencji – stwierdza Marszałek Sejmu – w postępowaniu w przedmiocie uchylenia immunitetu, które zgodnie z Konstytucją ma charakter postępowania sądowego, w trakcie którego rozstrzyga się, czy zachodzi „dostatecznie uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa”, dowodowe podstawy wniosku prokuratora mogą być utajnione przed sędzią, któremu stawia się zarzut. Wyklucza to możliwość skutecznej obrony i polemiki z tezami prokuratora. Sprzeczne jest także z samą istotą postępowania sądowego, które zakłada równość stron. Podkreślano to zresztą w opiniach ekspertów przygotowanych na zlecenie Biura Analiz Sejmowych przed pierwszym czytaniem projektu ustawy o zmianie prawa o ustroju sądów powszechnych. Niekonstytucyjność ocenianej regulacji podkreśla dodatkowo enigmatyczność przesłanki utajnienia dokumentów stanowiących uzasadnienie wniosku prokuratora, jakim jest „dobro postępowania przygotowawczego”, oraz brak jakiejkolwiek kontroli decyzji prokuratora, którego rozstrzygnięcia, istotnie ingerujące w możliwość realizacji prawa do obrony, nabierają arbitralnego charakteru. Z tych względów art. 80 § 2f, w zakresie, w jakim ogranicza możliwość zapoznania się przez sędziego z dokumentarni dołączonymi do wniosku prokuratora o uchylenie immunitetu, oraz art. 80 § 2g p.u.s.p. są niezgodne z art. 181 w związku z art. 45 oraz z art. 42 ust. 2 Konstytucji. Odnosząc się do oceny konstytucyjności regulacji prawnych przewidujących natychmiastową wykonalność uchwały zezwalającej na uchylenie immunitetu sędziowskiego (art. 80a § 3, art. 80b § 4 i art. 80c p.u.s.p.), Marszałek Sejmu podkreślił, że uchwała zezwalająca na uchylenie immunitetu sędziowskiego wydawana jest w postępowaniu sądowym, o czym stanowi art. 181 Konstytucji. Zgodnie z art. 176 Konstytucji postępowanie sądowe ma charakter dwuinstancyjny. Co do zasady więc, przed rozpoznaniem we właściwym trybie zażalenia osoby zainteresowanej, rozstrzygnięcie podjęte w pierwszej instancji nie powinno być wykonywane. Tylko w takim wypadku realne są gwarancje zachowania konstytucyjnego prawa skargi określonego w art. 78 Konstytucji. Z kolei konstytucyjna zasada dwuinstancyjnego postępowania sądowego ma charakter ustrojowy, określając ramy, w jakich sądy uprawnione są do wykonywania swoich kompetencji. Z zasady dwuinstancyjnego postępowania sądowego w sposób bezpośredni wynika zasada wykonywania wyłącznie prawomocnych rozstrzygnięć sądowych, a więc takich, które nie podlegają już zaskarżeniu w toku instancji, zwłaszcza gdy dotyczą tak istotnej sfery jak uchylenie immunitetu sędziowskiego. Dla oceny konstytucyjności zakwestionowanej regulacji nie bez znaczenia jest fakt, iż jednocześnie drastycznie ograniczono prawo do obrony sędziego oraz naruszono konstytucyjne standardy sprawiedliwego postępowania przez wprowadzenie czasowych ograniczeń rozpoznania stosownego wniosku prokuratora. Sejm przypomniał, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ocenę określonych regulacji prawnych należy dokonywać w kontekście innych uregulowań. Suma jednostkowych ograniczeń i wyjątków od konstytucyjnych zasad może bowiem prowadzić do stwierdzenia, że dana regulacja w związku z innymi przyjętymi rozwiązaniami ustawowymi może być uznana za sprzeczną z Konstytucją. Tak jest, zdaniem Sejmu, w odniesieniu do art. 80a § 3, art. 80b § 4 zdanie drugie, oraz art. 80c w związku z art. 80a § 3 oraz art. 80b § 4 zdanie drugie p.u.s.p., co przesądza o ich niezgodności z art. 181 w związku z art. 176 Konstytucji. Sejm nie zgodził się natomiast z zarzutem naruszenia procedury ustawodawczej dotyczącej wprowadzenia pkt 29 i 30 do art. 1 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw. Wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, ze zm.) Rada opiniuje projekty aktów prawnych w sprawach wynagrodzeń sędziowskich oraz przedstawia wnioski w tym zakresie, a także opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów, a na podstawie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052, ze zm.) SN opiniuje projekty ustaw i innych aktów normatywnych, na podstawie których orzekają i funkcjonują sądy, a także innych ustaw w zakresie, w którym uzna to za celowe. Z literalnego brzmienia przytoczonych przepisów wynika zatem obowiązek zasięganie opinii Krajowej Rady Sądownictwa i Sądu Najwyższego w wypadku projektów aktów normatywnych, a nie poprawek do projektów ustaw, zgłaszanych w trakcie prac legislacyjnych w Sejmie. Marszałek Sejmu zauważył, że przedstawiciele Krajowej Rady Sądownictwa (w skład której wchodzi Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, a także dwóch sędziów SN) uczestniczyli w pracach podkomisji nadzwyczajnej i Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, zgłaszając swoje uwagi zarówno do projektu jak i zgłaszanych w trakcie prac poprawek, które jedynie modyfikowały treść przedłożenia, nie wykraczając poza jego zakres. A zatem trudno uznać, że wymóg konsultacji został niedopełniony, nawet jeśli KRS nie zgłosił formalnego stanowiska do fragmentu ustawy – jakim były zgłoszone poprawki. Nawiązując do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, m.in. do wyroku z 24 czerwca 1998 r. (sygn. K. 3/98), Sejm podniósł, że obowiązek konsultacji należy odnosić do projektów ustaw jako całości, a nie do poszczególnych jej przepisów, tym bardziej zaś do poprawek zgłaszanych przez posłów w ramach korzystania przez nich z konstytucyjnych uprawnień określonych w art. 119 ust. 2 Konstytucji. W konkluzji uznał, że art. 1 pkt 29 i 30 ustawy zmieniającej p.u.s.p. jest zgodny z art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji. II Na rozprawie uczestnicy postępowania podtrzymali swoje stanowiska zajęte na piśmie, z tym że Prokurator Generalny za wiążące uznał stanowisko zajęte w piśmie z 23 listopada 2007 r. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zakres i kolejność rozpoznania zarzutów wniosku. 1.1. Zarzuty i ich podział. W niniejszej sprawie Pierwszy Prezes SN we wniosku sformułował dwa rodzaje zarzutów, dotyczących regulacji immunitetu sędziego: 1) wobec przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: p.u.s.p., ustawa zmieniana); zaskarżenie obejmuje pkt 1-5 wniosku (są to zarzuty o charakterze materialnym, odnoszące się do nowości normatywnych wprowadzonych do tej instytucji) i dotyczy: – wprowadzenia (art. 80a-art. 80c) przyspieszonego i uproszczonego (przez ograniczenie niektórych gwarancji proceduralnych) trybu postępowania przy rozpoznawaniu wniosku o uchylenie immunitetu, co przewidziano w sprawach o zbrodnie lub umyślne występki zagrożone karą pozbawienia wolności, której górna granica wynosi co najmniej 8 lat; wskazana tu instytucja nie była obecna w pierwotnym, rządowym projekcie zmian i jako sytuacja szczególna została wprowadzona poprawką poselską („poprawka Zbonikowskiego”), w czasie obrad w komisji sejmowej, po pierwszym czytaniu; – dostępności materiałów sprawy immunitetowej – w ramach „zwykłego” trybu postępowania immunitetowego (art. 80) – dla sędziego, któremu immunitet ma być uchylony; nowelizacja nadała tu nową treść art. 80 p.u.s.p. (przez wprowadzenie nowych norm, w postaci art. 80 § 2f i 2g, wprowadzających możliwość zastrzeżenia przez prokuratora, iż materiały załączone do wniosku dotyczącego immunitetu nie będą udostępnione osobie, do której się odnoszą, przy czym stanowisko prokuratora w tym względzie jest wiążące także dla sądu dyscyplinarnego orzekającego o uchyleniu); 2) wobec przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 136, poz. 959; dalej: ustawa zmieniająca p.u.s.p., ustawa z 29 czerwca 2007 r.), wprowadzających powyższe zmiany (są to zarzuty o charakterze proceduralnym, obejmujące zastrzeżenia co do legislacyjnego trybu uchwalenia zmian, przez omieszkanie zasięgnięcia opinii SN w kwestii zmian, która jest wymagana przez przepisy ustawy o SN); zarzuty dotyczą całokształtu zaskarżonych zmian (pkt 6 wniosku, odnoszący się do art. 1 pkt 29 i 30 ustawy zmieniającej). 1.2. Kognicja Trybunału Konstytucyjnego do działania ex officio. Zgodnie z treścią art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), orzekając o zgodności aktu normatywnego lub ratyfikowanej umowy międzynarodowej z Konstytucją, Trybunał bada zarówno treść takiego aktu lub umowy, jak też kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu lub zawarcia i ratyfikacji umowy. Artykuł 42 wskazuje zatem na trzy kryteria kontroli: materialne, kompetencyjne i proceduralne. Należy podkreślić, że unormowanie przyjęte obecnie w art. 42 obecnej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym uważa się za rozszerzenie, a nie zwężenie dawniej stosowanych kryteriów kontroli konstytucyjności (zob. P. Sarnecki, Nowa ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy” nr 1/1998, s. 15). Pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470, ze zm.; dalej; ustawa o TK z 1985 r.) istnienie – wywodzonej wprost z Konstytucji i potwierdzonej w art. 2 ustawy kompetencji do badania ex officio zachowania właściwego trybu legislacyjnego i kompetencji ustawodawczej – nie ulegało wątpliwości (por. orzeczenie TK z 22 listopada 1995 r., sygn. K. 19/95, OTK ZU nr 3/1995, poz. 16). Wynikająca z art. 188 pkt 1 Konstytucji kompetencja Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o zgodności ustawy z Konstytucją, w wypadku kontroli materialnej polega na zestawieniu ze sobą treści kwestionowanej normy ustawowej z treścią wskazanej jako wzorzec kontroli normy konstytucyjnej, a w wypadku kontroli proceduralnej – na zbadaniu zgodności procedury uchwalenia kwestionowanych przepisów z wymaganiami wynikającymi z przepisów regulujących postępowanie ustawodawcze oraz dotyczących tych kwestii przepisów konstytucyjnych. O ile zarzuty materialnoprawne muszą zawsze wynikać z treści wniosku, o tyle zarzuty niekonstytucyjności ze względu na kryteria proceduralne i kompetencyjne Trybunał Konstytucyjny podejmuje także z urzędu, niezależnie od treści wniosku (skargi), (por. m.in. wyrok z 24 czerwca 1998 r., sygn. K. 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52). To zróżnicowanie ma genezę konstytucyjną; obecnie źródeł takiego stanowiska należy dopatrywać się w art. 188 Konstytucji. Przepis ten czyni przedmiotem kontroli konstytucyjności „ustawę” , a więc akt normatywny, który doszedł do skutku w wyniku realizacji kompetencji normotwórczej i w wyniku wypełnienia konstytucyjnych wymogów proceduralnych. Podejmowanie badania konstytucyjności w tym zakresie z urzędu wynika z konieczności wypełnienia hipotezy art. 188 Konstytucji, dotyczącego kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Zarzuty sformułowane we wniosku Pierwszego Prezesa SN w niniejszej sprawie, dotyczą kontroli prowadzonej przy użyciu kryteriów materialnych oraz procedury uchwalania kwestionowanych przepisów. Zarzuty kompetencyjne w sprawie nie występują. 1.3. Rozpoznanie w wypadku zgłoszenia zarzutów natury proceduralnej i materialnoprawnej. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny przyjmował, że stwierdzenie naruszenia przepisów procedury jest wystarczającą przesłanką uznania niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu i że w takiej sytuacji zasadniczo nie ma już potrzeby badania zarzutów merytorycznych (por. wyroki: sygn. K. 3/98, z 23 lutego 1999 r., sygn. K. 25/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 23; z 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). Z drugiej jednak strony Trybunał przyjmował także, że stwierdzenie niekonstytucyjności ze względu na tryb nie wyłącza dopuszczalności badania zarzutów materialnych (zob. orzeczenie z 22 września 1997 r., sygn. K. 25/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 35). Treść art. 42 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym potwierdza, że wskazane w niej kryteria oceny konstytucyjności można stosować łącznie. Badanie określonego aktu (przepisu) może więc polegać na równoczesnej ocenie jego prawidłowości materialnej, kompetencyjnej i proceduralnej (por. art. 2 ustawy o TK z 1985 r.). Według orzecznictwa Trybunału, niekonstytucyjność sposobu uchwalenia kontrolowanych przepisów zawsze wymaga uwzględnienia (nawet gdy nie zgłoszono tego we wniosku). Natomiast nie zawsze stwierdzenie niekonstytucyjności sposobu uchwalenia automatycznie prowadzi do zbędności analizy kwestionowanych przepisów z punktu widzenia zgłoszonych zarzutów materialnoprawnych (dotyczących treści zaskarżonych przepisów). Kwestia, czy stwierdzenie niekonstytucyjności poddanego kontroli przepisu ma być dokonywane zarówno na płaszczyźnie materialnej, jak i proceduralnej, jest rozstrzygana przez Trybunał na płaszczyźnie celowości. Problem ten trzeba widzieć wielopłaszczyznowo. Z jednej strony znaczenie ma to, czy dany przepis (ustawa) jest kwestionowany w trybie kontroli prewencyjnej, czy następczej. W wypadku kontroli prewencyjnej przesłanki ujmuje się w nieco inny sposób niż przy kontroli następczej. Celem kontroli prewencyjnej jest zapobieżenie – ze względu na zagrożenie naruszenia Konstytucji – zakończeniu ciągle jeszcze trwającego procesu legislacyjnego. To uzasadnia ograniczanie się Trybunału sprawującego kontrolę prewencyjną do kwestii proceduralnych, jeśli towarzyszą one kwestiom materialnoprawnym przy kontroli prewencyjnej, i wystarcza do ewentualnego orzeczenia niekonstytucyjności. Kontrola prewencyjna dokonywana jest warunkach, gdy jeszcze nie wiadomo, jak w praktyce będą odczytywane zaskarżone przepisy. To powoduje, że kontrola prewencyjna, jako przełamująca „mocniejsze” domniemanie konstytucyjności, wymaga powściągliwości przy dokonywaniu kontroli materialnoprawnej. Czynnikiem mającym znaczenie dla analizy niekonstytucyjności z przyczyn materialnoprawnych łącznie z przyczynami proceduralnymi jest to, czy sam wnioskodawca podnosi zarówno zarzuty dotyczące trybu uchwalenia, jak i treści przepisu. Zasada działania Trybunału w granicach wniosku (na podstawie wniosku) przemawia za rozpoznawaniem sprawy w zakresie, w jakim uczestnik postępowania dąży do poddania jej kontroli, a zatem w pełnym przedmiotowym zakresie. Służy to bowiem lepiej dialogowi, który w procedurze kontroli konstytucyjności Trybunał Konstytucyjny powinien prowadzić z uczestnikami postępowania, oraz uspołecznieniu samej kontroli konstytucyjności. Poza tym istotne jest uwzględnienie skutków wyroku Trybunału. Oczywiste jest, że zarówno stwierdzenie niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu ze względu na jego treść, jak i ze względu na tryb uchwalenia, prowadzi do tego samego skutku, tzn. eliminacji danego przepisu (lub całej ustawy) z porządku prawnego. Różnica jednak tkwi w konsekwencjach orzeczenia. Niekonstytucyjność z uwagi na tryb powoduje niedojście do skutku ustawy uchwalonej w tym trybie. Akt nieskuteczny, przyjmujący zewnętrzne tylko znamiona ustawy, nie może bowiem doprowadzić do zmian w systemie źródeł prawa, a tym samym (jeśli niekonstytucyjność z uwagi na braki procedury dotyczy ustawy zmieniającej) konsekwencją jest dalsze obowiązywanie ustawy w wersji, którą miała zmienić nieefektywna nowelizacja. W takim bowiem wypadku jest to nowelizacja pozorna, nieprowadząca do efektywnej zmiany stanu prawnego. Natomiast niekonstytucyjność z uwagi na treść powoduje upadek ustawy nowelizowanej (skądinąd uchwalonej skutecznie), co następuje od dnia ogłoszenia (w Dzienniku Ustaw) wyroku Trybunału. Wyrok Trybunału w sprawie niekonstytucyjności tylko ze względu na tryb uchwalenia, nie stoi na przeszkodzie ponownemu uchwaleniu (wprowadzeniu do porządku prawnego) identycznego treściowo przepisu, już we właściwej procedurze. Taki obrót sprawy byłby jednak bardzo niepożądany, jeżeli zarzuty materialne wobec treści przepisu byłyby poważne, a zarzut niekonstytucyjności w tym zakresie – zasadny. W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia ze specyficznym nakładaniem się niekonstytucyjności: kwestionowany przed Trybunałem przepis nie tylko treściowo narusza porządek konstytucyjny, ale także został uchwalony bez zachowania wymaganego standardu stanowienia prawa. Nie bez znaczenia wreszcie dla decyzji o rozpatrywaniu w ramach kontroli konstytucyjności także kwestii materialnoprawnych obok proceduralnych jest wzgląd na możliwość bardziej skutecznego oddziaływania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego na legislację. W wypadku gdy zarzuty materialnoprawne dotyczą zasadniczych kwestii konstytucyjnych, czy szczególnie doniosłych dóbr i wartości chronionych konstytucyjnie, ma to szczególne znaczenie. Biorąc pod uwagę sposób sformułowania wniosku Pierwszego Prezesa SN, w tym wagę postawionych zarzutów dotyczących treści kwestionowanych przepisów (rzetelność procedury, związek między regulacją immunitetu i jego znaczeniem dla gwarancji niezależności władzy sądowniczej oraz między niezależnością tej władzy a efektywnymi gwarancjami prawidłowej realizacji prawa do sądu), Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie postanowił rozpatrzyć wszystkie zarzuty wniosku: zarówno proceduralne, jak i materialne. Zarzuty niekonstytucyjności dotyczą bowiem instytucji kluczowej w mechanizmie gwarantującym konstytucyjną, systemową pozycję sądownictwa wobec innych władz, co znajduje normatywne oparcie w art. 10 Konstytucji. W tej sytuacji – gdyby zarzuty niekonstytucyjności okazały się uzasadnione – byłoby niewskazane, aby ograniczenie rozpoznania wniosku tylko do kwestii trybu legislacyjnego otwierało drogę powtórnego uchwalenia w nowym postępowaniu wadliwych konstytucyjnie norm, obarczonych tak dotkliwą niekonstytucyjnością. Z tej przyczyny Trybunał postanowił poddać kontroli konstytucyjności zarówno proceduralne, jak i materialnoprawne zarzuty wniosku. 2. Problem konstytucyjny. 2.1. Przedmiot zarzutu. Zaskarżenie dotyczy fragmentu ustawy zmieniającej p.u.s.p. z 29 czerwca 2007 r. Fragment ten jest wyodrębniony jako instytucja prawna (procedura podejmowania uchwały w sprawie uchylenia immunitetu sędziowskiego). Po pierwsze odnosi się do uchylania immunitetu w trybie „zwykłym”, obejmując także szereg kwestii niezaskarżonych w niniejszej sprawie (ogólna zasada wystąpienia o uchylenie immunitetu w wypadku „dostatecznie uzasadnionego podejrzenia popełnienia przestępstwa” – art. 80 § 2c; termin 14-dniowy rozpatrzenia wniosku o uchylenie immunitetu – art. 80 § 2d; procedura wysłuchania zainteresowanych osób – art. 80 § 2e; procedura podejmowania uchwały w sprawie uchylenia immunitetu – objęcie skutkiem uchwały o pociągnięciu do odpowiedzialności karnej także zezwolenia na zatrzymanie i areszt tymczasowy, z możliwością odmiennej decyzji sądu dyscyplinarnego – art. 80 § 2h). W ramach tego „normalnego” trybu uchylania immunitetu zaskarżeniem objęto tylko dodane do art. 80 dwa przepisy, ujęte w § 2f i 2g (dotyczące procedury podejmowania uchwały w sprawie uchylenia immunitetu, w zakresie wyłączenia – poprzez wniosek prokuratora – możliwości wglądu zainteresowanego do dokumentów uzasadniających wniosek o uchylenie immunitetu. Należy zaznaczyć, że przepisy tu wskazane figurowały w pierwotnym, rządowym projekcie nowelizacji. Nosiły wówczas oznaczenie § 2e i 2f. Ostatnia uwaga jest istotna ze względu na sposób sformułowania zarzutu we wniosku Pierwszego Prezesa SN, sugerujący jakoby w tym wypadku chodziło o poprawkę zgłoszoną dopiero w toku prac legislacyjnych (por. o tym niżej, III. 8.1). Po drugie, w sprawie zaskarżono wprowadzone do pierwotnego projektu w czasie prac w komisji sejmowej, po pierwszym czytaniu art. 80a, 80b, 80c p.u.s.p. („poprawka Zbonikowskiego”), normujące uproszczony i „przyspieszony” 24-godzinny tryb uchylania immunitetu, w sprawach o zbrodnie lub umyślne występki zagrożone karą pozbawienia wolności, której górna granica wynosi co najmniej 8 lat, w kilku sytuacjach odnoszących się do zgody na uchylenie immunitetu, w razie wszczęcia postępowania, a także w razie uprzedniego zatrzymania sędziego. Przepisy te zaskarżono w niniejszej sprawie w zakresie 24-godzinnego terminu rozpoznania wniosku, natychmiastowej wykonalności uchwały mimo wniesienia zażalenia; dopuszczenia rozpatrzenia sprawy bez uczestnictwa zainteresowanego sędziego, tylko przy obecności prokuratora i rzecznika dyscyplinarnego, a także nakazu (art. 80c) „odpowiedniego” stosowania art. 80a i 80b do postępowania o zezwolenie na tymczasowe aresztowanie sędziego, wobec którego wydano uchwałę zezwalającą na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej. 2.2. Zarzut niekonstytucyjności. 2.2.1. Zarzuty w zakresie prawa materialnego. Ani rozbudowanie procedury, w której wyniku następuje uchylenie immunitetu sędziowskiego, ani również samo zróżnicowanie przesłanek postępowania w tym zakresie w zależności od doniosłości zarzutu karnego – nie jest we wniosku kwestionowane. Przeciwnie, generalnie samo stopniowe rozbudowywanie procedury i doprecyzowywanie trybu, w jakim podejmuje się decyzję o pozbawieniu immunitetu, jest uznawane trafnie za tendencję prawidłową. Natomiast we wniosku przyjęto, że oceny Trybunału wymaga okoliczność, czy proponowana procedura jest konstytucyjnie adekwatna do jej celu, to jest skutecznej ochrony interesu wymiaru sprawiedliwości. Uchylenie immunitetu umożliwia bowiem zachowanie czystości kadr sędziowskich, co jest niezbędne dla autorytetu wymiaru sprawiedliwości. Zarzut niekonstytucyjności dotyczy zatem: braku dostatecznych gwarancji zapewniających rzetelną ocenę wniosku przez sąd dyscyplinarny (z uwagi na ograniczenia czasowe rozpatrzenia wniosku w trybie przyspieszonym), przypisania prokuratorowi (w procedurze normalnej i przyspieszonej) wiążącej kompetencji w kwestii odmówienia zainteresowanemu wglądu do dokumentów, bez możliwości nie tylko zaskarżenia tego wniosku prokuratora przez poddanego procedurze uchylenia immunitetu, lecz także bez jakiejkolwiek swobody decyzyjnej sądu dyscyplinarnego, co ogranicza zarówno sam sąd dyscyplinarny, jak i obronę osoby, która ma być pozbawiona immunitetu. Bezwzględna przesłanka rozpatrywania sprawy w trybie przyspieszonym in absentia zainteresowanego (lecz w obecności prokuratora i rzecznika dyscyplinarnego) narusza – wedle wniosku – zarówno prawo do obrony, jak i zasadę równości broni oraz przez swój automatyzm uszczupla decyzyjną swobodę sądu dyscyplinarnego. Natychmiastowa wykonalność uchwały (jeszcze przed jej ostatecznością) naruszać ma prawo do obrony i ograniczać decyzyjną swobodę sądu dyscyplinarnego. 2.2.2. Wzorce konstytucyjne w zakresie prawa materialnego. Wskazane wyżej okoliczności zostały we wniosku zakwalifikowane jako naruszenia kilku wzorców konstytucyjnych, a w szczególności art. 42 ust. 2 Konstytucji (naruszenie prawa do obrony) oraz art. 45 (naruszenie prawa do sądu). Wnioskodawca przyjmuje bowiem, że prawo do obrony w procesie karnym, sformułowane w art. 42 ust. 2 Konstytucji, dotyczy nie tylko „procesu karnego” sensu stricto, rozumianego jako postępowanie, którego bezpośrednim celem jest orzeczenie kary za popełnienie przestępstwa, lecz również postępowania wstępnego, umożliwiającego wytoczenie właściwego procesu o ukaranie osoby (sędziego) chronionej immunitetem. Podobnie wzorzec z art. 45 Konstytucji (prawo do sądu) został we wniosku przyjęty za podstawę zarzutu niekonstytucyjności ustawowej procedury szczególnej, przewidującej uchylenie immunitetu sędziowskiego orzeczeniem sądu dyscyplinarnego, co poprzedza właściwą procedurę karną. Założenia te zakwestionowano w pierwotnym stanowisku Prokuratora Generalnego, który zarówno wzorzec z art. 42 ust. 2, jak i wzorzec z art. 45 Konstytucji wiąże tylko z ochroną podmiotowego prawa jednostki występującej we właściwym postępowaniu karnym. Prokurator Generalny w piśmie z 23 listopada 2007 r. odstępuje od tych poglądów. Także stanowisko Sejmu w tej kwestii jest zbieżne z poglądem wniosku. Na rozprawie zarówno przedstawiciel Sejmu, jak i Prokurator Generalny podtrzymali stanowiska zajęte w pismach z 26 (Sejm) i 27 listopada 2007 r. (Prokurator Generalny). Bliżej w kwestii art. 42 ust. 2 Konstytucji jako wzorca konstytucyjnego por. niżej pkt III. 11.2. Wniosek w zakresie zarzutu niezgodności z Konstytucją art. 80b § 3 p.u.s.p. wyraźnie wskazanym wzorcem czyni (w petitum) art. 42 ust. 2 Konstytucji (prawo do obrony). Z natury rzeczy jednak „prawo do obrony” musi dotyczyć jakiegoś przedmiotu, który jest zagrożony brakiem realizacji obrony. Jak wynika z uzasadnienia wniosku przedmiotem tym jest – podobnie jak w odniesieniu do zarzutu dotyczącego art. 80a § 1, 80b § 1 oraz art. 80c p.u.s.p. – art. 181 w związku z art. 45 Konstytucji. To zaważyło na konstrukcji sentencji orzeczenia w jej pkt 2. W zakresie zarzutów odnoszących się do natychmiastowej wykonalności nieprawomocnej uchwały uchylającej immunitet wskazano wzorzec art. 181 Konstytucji. Przepis ten przewiduje „uprzednią” zgodę sądu na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej. Wniosek przyjmuje, że konstytucyjnie wymagana „zgoda sądu” musi oznaczać akt ostateczny, niezaskarżalny w toku odwoławczym, przy czym ów tok musi mieć co najmniej dwie instancje, co z kolei wynika z art. 176 Konstytucji. Kwestię tę Trybunał Konstytucyjny przeanalizował odrębnie w pkt III. 11.3 i 11.4. 2.2.3. Zarzuty niewłaściwego trybu legislacyjnego i wskazane tu wzorce oceny. Zarzuty dotyczące uchybień procedury legislacyjnej dotyczą we wniosku pominięcia obligatoryjnych, wymaganych przez ustawę zwykłą – konsultacji/opinii Sądu Najwyższego. Ta okoliczność posłużyła wnioskodawcy jako uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji. Zarzuty te odniesiono zarówno do zmian w art. 80 § 2f i 2g p.u.s.p. (objętych rządowym, pierwotnym projektem noweli – na co nie zwraca się uwagi ani we wniosku, ani w pismach Prokuratora Generalnego, co jednak zostało ujawnione w stanowiskach zajmowanych w czasie rozprawy), jak i do zmian wprowadzonych „poprawką Zbonikowskiego” po pierwszym czytaniu ustawy. Analiza dotycząca wszystkich zarzutów wymaga więc przede wszystkim rozważenia, czy oba zarzuty sformułowane w pkt 6 wniosku mają jednakową podstawę faktyczną. Nadto z uwagi na pogląd Prokuratora Generalnego, odmawiający Sądowi Najwyższemu konstytucyjnie umocowanej kompetencji opiniodawczej – kwestia ta wymaga bardziej szczegółowej analizy Trybunału (por. III. 6.1.), podobnie jak zagadnienie, czy w sprawie nie występują okoliczności odnoszące się do trybu uchwalenia ustawy, które winny być podniesione z urzędu (por. wyżej pkt 1.2). 3. Uchylanie immunitetu sędziowskiego – skala zjawiska. 3.1. Wprowadzeniu zaskarżoną nowelą przyspieszonego trybu podejmowania uchwał w sprawie pozbawienia immunitetu nie towarzyszyła (w każdym razie nie wynika to z dostępnych materiałów legislacyjnych) analiza istniejącej praktyki w zakresie postępowań o zezwolenie na pociągnięcie sędziów do odpowiedzialności karnej. Jest to o tyle istotne, że wprowadzenie zaostrzeń dotyczących terminu podejmowania decyzji w kwestiach immunitetowych i ograniczenia gwarancji formalnych w postępowaniu immunitetowym motywowano (uzasadnienie wstępne projektu rządowego oraz uzasadnienie zmian wprowadzonych „poprawką Zbonikowskiego”) koniecznością usprawnienia i przyspieszenia wywołanego praktycznymi potrzebami i skalą nieprawidłowości w aparacie sprawiedliwości. W czasie drugiego czytania ustawy pytano o to w dyskusji, jednakże przedstawicielka Ministra Sprawiedliwości nie udzieliła odpowiedzi, zapowiadając podanie wyjaśnień na piśmie (s. 265 sprawozdania stenograficznego z posiedzenia Sejmu). Z materiałów sejmowych nie wynika, czy obiecane dane dostarczono i czy do sprawy powrócono w toku prac nad ustawą. Trybunał Konstytucyjny pismem z 17 października 2007 r. zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości z prośbą o nadesłanie kopii korespondencji w tej sprawie. W odpowiedzi (pismo z 30 października 2007 r.) podsekretarz stanu Beata Kempa podała, że „pismo, które miało być sporządzone w odpowiedzi na pytania zadane podczas 41. posiedzenia Sejmu w dniu 10 maja 2007 r. nie zostało sporządzone, albowiem Pan Poseł Tomasz Markowski nie ponowił zapytania”, oraz, że „służby podległe Ministrowi Sprawiedliwości (…) gromadzą jedynie dane o postępowaniach dyscyplinarnych nadsyłane przez inne podmioty: Rzecznika Dyscyplinarnego Sądów Powszechnych lub właściwych Zastępców Rzecznika Dyscyplinarnego, a także sądy dyscyplinarne”. Pismo nie zawiera jednak żadnych danych liczbowych dotyczących czy to postępowań dyscyplinarnych, czy to prowadzonych przez sądy dyscyplinarne postępowań immunitetowych. W tej sytuacji należy przyjąć, że Minister Sprawiedliwości, wnosząc projekt zaskarżonych zmian, nie dysponował stosownymi analizami zjawiska lub też że analizy takie nie zostały upublicznione. 3.2. Jak wynika z danych, którymi dysponuje KRS (pismo z 18 października 2007 r. nadesłane na prośbę Trybunału Konstytucyjnego), w okresie od lipca 2001 r. do lipca 2007 r., a więc w ciągu sześciu lat obowiązywania p.u.s.p., zezwolono na pociągnięcie do odpowiedzialności karnej w prawomocny sposób – 43 osób. W 27 wypadkach odmówiono uchylenia immunitetu; 16 spraw było niezakończonych; „inne” sytuacje wystąpiły w 2 wypadkach. W ciągu 6 lat było więc 88 spraw, w których wnoszono o uchylenie immunitetu sędziego (przeciętnie około 15 wniosków rocznie), w tym przeciętnie 7 uchyleń rocznie. 3.3. W 21 wypadkach (3,5 rocznie, stanowiących około 23% ogólnej liczby wniosków) wniosek dotyczył zezwolenia na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej za popełnienie czynów zagrożonych karą pozbawienia wolności, których górna granica wynosi co najmniej 8 lat (a więc czynów, do których może się odnosić sytuacja objęta „poprawką Zbonikowskiego” przewidującą postępowanie przyspieszone). W tej liczbie dziesięć wypadków dotyczyło przestępstw z art. 228 § 1 k.k. (sprzedajność); dwa – art. 286 § 1 k.k. (oszustwo); osiem – art. 177 § 2 k.k. (wypadki komunikacyjne o poważnych skutkach), jeden – art. 197 § 2 i 200 k.k. (przestępstwa przeciw obyczajności). Dokładna liczba sytuacji, w których potencjalnie przepisy objęte „poprawką Zbonikowskiego” mogłyby znaleźć zastosowanie – nie jest znana. Problemem jest to, że dotyczy ona tylko sytuacji, gdy nastąpiło uprzednie zatrzymanie sędziego (obecnie dopuszczalne bez zgody sądu tylko w razie ujęcia na gorącym uczynku), nie zaś wszystkich sytuacji zbrodni lub umyślnych występków popełnionych przez sędziego. 3.4. Populacja sędziowska obejmuje ok. 8 tys. osób. A zatem w ciągu 6 lat zgłoszono wnioski (ogólnie) o uchylenie immunitetu wobec niecałego 1, 1% populacji; „poprawka Zbonikowskiego” mogłaby się odnosić do 0,26%. Sprzedajności i oszustwa (potrzebą walki z tą kategorią przestępstw motywowano wprowadzenie trybu przyspieszonego) dotyczyło w zakresie złożenia wniosku – 12 wypadków w ciągu 6 lat. Oznacza to 2 wypadki rocznie ( 2001 r. – 1, 2002 r. – 3, 2003 r. – 2, 2004 r. – 0, 2005 r. – 1, 2006 r. – 4, 2007 r. – 1), co wobec populacji sędziów tworzy 0,025%. Zaznaczyć należy, że wszystkie wyżej podane dane liczbowe odnoszą się nie do wypadków zrealizowanych uchyleń immunitetów, lecz do złożonych wniosków o ich uchylenie. A zatem dane nie mogą tworzyć podstawy zarzutu, że statystyka jest znikoma z uwagi na niechęć sądów dyscyplinarnych do aprobaty wniosków o uchylenie. 3.5. Dane statystyczne nie potwierdzają opinii o rozległości zjawiska (opinie takie formułowano w czasie prac parlamentarnych) jako czynnika zmuszającego do pilnej reakcji ustawodawcy poprzez wprowadzenie szczególnego, przyspieszonego trybu postępowania immunitetowego. Gdyby miało okazać się, że pojawienie się takiego trybu można było jednak uznać za sprzyjające realizacji celu postępowania immunitetowego, to nawet nikła skala statystyczna nie byłaby argumentem przemawiającym przeciw pożytkowi takiej regulacji. Przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego jest jednak nie celowość czy użyteczność regulacji, lecz jej konstytucyjność (co jest przedmiotem dalszych rozważań). Na marginesie należy wskazać, że w rozważanym wypadku pojawia się także wątpliwość (sygnalizowana we wniosku Pierwszego Prezesa SN) co do racjonalności (a za tym efektywności i pożytku wprowadzenia przyspieszonego trybu uchylania immunitetu). Zgodzić się bowiem należy z poglądem wyrażonym we wniosku, iż termin 24-godzinny jako nierealny (zwłaszcza w sytuacji, gdy tryb normalny ma wynosić 14 dni) będzie skłaniał raczej do odmowy uchylenia immunitetu, z uwagi na zbyt wysokie ryzyko błędu przy orzekaniu pozytywnym. Tym sposobem zamiast większego zdyscyplinowania postępowania immunitetowego nastąpi skutek odwrotny. Regulacja będzie zatem kontrproduktywna. W tej zaś sytuacji należy odrzucić argument, że opłaca się reakcja ustawodawcza nawet przy nikłym statystycznie zjawisku, jeśli można w ten sposób uzyskać lepszy efekt merytoryczny. 4. Zarzuty dotyczące trybu legislacyjnego. 4.1. Tryb uchwalenia ustawy. Trybunał Konstytucyjny zbadał przebieg prac nad ustawą zmieniającą p.u.s.p. z 29 czerwca 2007 r. i ustalił, co następuje: 4.1.1. Etap pojawienia się zaskarżonych przepisów. Rządowy projekt ustawy jest opatrzony datą 13 października 2006 r. (druk sejmowy nr 1057/V). Jego treścią były zmiany dotyczące m.in. powoływania prezesów sądów, opiniowania kandydatów na stanowiska sędziowskie, trybu powoływania i odwoływania dyrektorów sądów, zmiany w zakresie wykonania zezwolenia na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności karnej. Projekt nie zawierał jednak propozycji przyspieszonego trybu pozbawiania immunitetu, co jest objęte zaskarżeniem w niniejszej sprawie (tj. pkt 1-5 wniosku oraz częściowo pkt 6 wniosku – w zakresie, w jakim odnosi się do art. 1 pkt 30 ustawy zmieniającej). Natomiast obejmował w zakresie regulacji art. 80 p.u.s.p. (zwykły tryb pozbawiania immunitetu) bezwzględną kompetencję prokuratora w zakresie odmowy dostępu do materiałów sprawy (wedle oryginalnej wersji projektu był to art. 80 § 2e i 2f), co jest objęte zaskarżeniem (pkt 4 wniosku, dotyczący zaskarżenia art. 80 § 2f i 2g p.u.s.p. oraz – co do trybu postępowania – pkt 6 wniosku, w zakresie, w jakim art. 1 zaskarżonej ustawy zmieniającej dotyczy tych norm, tj. art. 1 pkt 29). Z uzasadnienia projektu rządowego (pkt 5, s. 37) wynika, że był on przekazany do zaopiniowania Krajowej Radzie Sądownictwa, Sądowi Najwyższemu, Stowarzyszeniu Prokuratorów RP, Stowarzyszeniu Referendarzy Sądowych, Prezesowi NSA, Stowarzyszeniu Sędziów Polskich „Iustitia”, prezesom sądów apelacyjnych oraz prokuratorom apelacyjnym. Uwagi i opinie zgłaszane przez wskazane podmioty nie zostały dołączone do rządowego projektu ustawy, w którego uzasadnieniu (pkt 5, s. 37) stwierdzono, że „Uwagi i opinie zgłoszone przez wskazane podmioty zostały poddane wnikliwej analizie i częściowo wykorzystane w toku prac nad projektem”. Ze zgromadzonych przez Trybunał materiałów, obejmujących „Uwagi SN do projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw”, z datą 25 maja 2006 r. (etap przed pierwszym czytaniem projektu), wynika, że SN kwestionował projekt, lecz tylko w zakresie przyznania Ministrowi Sprawiedliwości prawa do natychmiastowego zarządzenia przerwy w czynnościach służbowych sędziego (art. 130 p.u.s.p.). Nie zgłaszano tu innych uwag do figurujących w projekcie rządowym zmian art. 80 p.u.s.p. Na rozprawie przedstawiciel Pierwszego Prezesa SN wyjaśnił, że w ówczesnym kontekście normatywnym, tj. przy założeniu, że postępowanie immunitetowe toczy się w tylko w trybie „normalnym” – brak było podstaw do kwestionowania rozwiązania przewidującego wiążący sprzeciw prokuratora w zakresie dostępności materiałów wobec osoby poddawanej uchyleniu immunitetu. Takie bowiem ograniczenie gwarancji związanych z uchylanie immunitetu można było uznać za dopuszczalne. Natomiast w sytuacji pojawienia się trybu nadzwyczajnego to ograniczenie (stosowane także dla tego uproszczonego i przyspieszonego trybu), w połączeniu z innymi ograniczeniami gwarancyjnymi, musiałoby być oceniane odmiennie. Dlatego też pojawienie się „poprawki Zbonikowskiego” jakościowo zmieniło kontekst normatywny, w jakim ocenia się zmiany w art. 80 p.u.s.p., i to, co w tym przepisie można było akceptować w ramach pierwotnej wersji projektu, należało ocenić odmiennie po uzupełnieniu poprawką. KRS w odniesieniu do rządowego projektu (stanowisko z 24 maja 2006 r.) w dość obszernym elaboracie odniosła się do zmian w art. 80 § 2e i 2f (pkt 14 pisma), postulując skreślenie tych norm, z uwagi na naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: europejska Konwencja) i art. 45 Konstytucji. Sejm przeprowadził pierwsze czytanie projektu 16 listopada 2006 r. (28 posiedzenie Sejmu, z 15 listopada 2006 r.) i skierował go do Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, która po rozpatrzeniu tego projektu ustawy na posiedzeniach w dniach: 5 grudnia 2006 r., 1 i 27 marca i 26 kwietnia 2007 r. (od 5 grudnia 2006 r. prace toczyły się ramach specjalnie powołanej podkomisji) – zaproponowała jego uchwalenie, w zmienionej przez siebie wersji (druk sejmowy nr 1523/V). Zmiany do ustawy zmieniającej p.u.s.p. dotyczące dodania art. 80a-80c (a więc zmiany obejmujące i wyczerpujące zakres zaskarżenia w niniejszej sprawie szczególnego, przyspieszonego trybu zwolnienia z immunitetu sędziowskiego) zgłosił poseł Łukasz Zbonikowski (PiS) na posiedzeniu komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka 27 marca 2007 r. (Biuletyn z posiedzenia tej komisji, nr 105, s. 37 i n.). Uczestniczyli w nim przedstawiciele stowarzyszenia „Iustitia”, jednakże brak było przedstawiciela SN. Także przedstawiciel KRS nie był na nim obecny. Reprezentant Prokuratora Generalnego, Przemysław Piątek stwierdził, że zgłoszone przez posła Łukasza Zbonikowskiego poprawki (w toku prac komisji oznaczone jako nr 29 i 29 a) są akceptowane przez rząd. Komisja w głosowaniu (dziewięć głosów za, cztery przeciw oraz brak wstrzymujących się) poparła poprawkę posła Łukasza Zbonikowskiego. Poprawki te wprowadziły nową instytucję do ustroju sądów powszechnych w postaci szczególnego, przyspieszonego i zarazem uproszczonego (przez ograniczenie gwarancji proceduralnych) trybu postępowania przy rozpoznawaniu wniosku o uchylenie immunitetu sędziowskiego w sprawach o zbrodnie lub umyślne występki zagrożone karą pozbawienia wolności, której górna granica wynosi co najmniej 8 lat. Na posiedzeniu Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka 26 kwietnia 2007 r., (prace nad sprawozdaniem podkomisji nadzwyczajnej) przewodniczący komisji poseł C. Grabarczyk zaproponował, aby co do zmian wynikających z „poprawki Zbonikowskiego” zwrócić się do Pierwszego Prezesa SN i Prezesa NSA o opinię. Wobec sprzeciwu posła A. Mularczyka propozycję poddano pod głosowanie, w którym 9 głosami przeciw i 4 za – wniosek odrzucono (Biuletyn z posiedzenia komisji z 26 kwietnia 2007 r., s. 16). W dalszym toku dyskusji podnoszono kwestię braku opinii KRS w tej samej sprawie. Przewodniczący poddał pod rozwagę, aby zwrócić się po taką opinię, przerywając zarazem prace komisji w celu umożliwiania KRS zajęcia stanowiska. Wobec sprzeciwu A. Mularczyka komisja kontynuowała prace i przyjęła nową treść art. 80 p.u.s.p. (9 posłów za, 5 – przeciw, brak wstrzymujących się) i „poprawkę Zbonikowskiego” (art. 80a-80d – 7 głosów za, 4 – przeciw, brak wstrzymujących się). Wniosek o skierowanie poprawki do opiniowania KRS nie został sformułowany ani nie poddano takiego wniosku głosowaniu. Obecna na posiedzeniu przedstawicielka KRS podnosiła, że jej uczestnictwo w pracach komisji nie może zastąpić braku formalnej uchwały KRS. W posiedzeniu komisji nie uczestniczył przedstawiciel Sądu Najwyższego. Legislator z Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu Hanna Magdalińska (Biuletyn z posiedzenia Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka z 26 kwietnia 2007 r., nr 111, s. 16-17) wyjaśniła uczestnikom posiedzenia komisji, jak Trybunał Konstytucyjny ocenia wnoszenie poprawek do projektów ustaw zgłaszanych w czasie prac parlamentarnych nad projektem ustawy: „Jeśli chodzi o ocenę Trybunału Konstytucyjnego dotyczącą poprawek, to Trybunał dokonał rozróżnienia charakteru poprawek zgłoszonych na różnych etapach prac Sejmu i wprowadził podział na poprawki zgłoszone do trybu pilnego, zgłoszone w drugim czytaniu, poprawki Senatu, poprawki zgłoszone do ustawy matki i do ustawy nowelizującej. We wszystkich wyrokach Trybunału Konstytucyjnego dotyczących poprawek znajduje się stwierdzenie, że każda sprawa jest indywidualna i każda ustawa jest rozpatrywana przez Trybunał indywidualnie. Nie ma żadnej generalnej zasady poza zasadą dotyczącą ustaw zgłoszonych w trybie pilnym, w odniesieniu do których uprawnienia Sejmu są w znaczny sposób ograniczone. W każdej innej sytuacji Trybunał indywidualnie odnosi się do każdej ustawy. Trybunał zawsze zwraca uwagę na kwestię, czy zgłoszona poprawka nie jest próbą ominięcia inicjatywy ustawodawczej. W sprawie, z którą dziś mamy do czynienia, jest dodatkowy aspekt dotyczący zasięgania opinii. W wyroku, o którym wspominała pani sędzia, Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę na konieczność zasięgania opinii przy tak ustrojowych sprawach, jak kwestie związane z sądownictwem, a szczególnie z powoływaniem sędziów i rozwiązaniami ich dotyczącymi. Nie ma nigdzie stwierdzenia Trybunału Konstytucyjnego, że musi to być opinia formalna. Uczestnictwo czynników społecznych w pracach nad projektem ustawy jest uznane za formę konsultacji. Na tym etapie nikt z nas nie jest uprawniony do wyrażania definitywnego poglądu. To jest sprawa Trybunału Konstytucyjnego. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego jasno wynika, że jeśli poprawka zgłaszana jest na etapie prac podkomisji i komisji i mieści się w tzw. materii ustawy, to jest dopuszczalna. Jeśli będzie zaskarżony tryb prac nad ustawą, wówczas Trybunał Konstytucyjny będzie każdorazowo oceniał poprawkę”. W tymże dniu Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka przegłosowała przyjęcie projektu całej ustawy (przy siedmiu głosach za, pięciu przeciw i braku wstrzymujących się – Biuletyn z posiedzenia tej komisji, nr 111, s. 16 i 32). Drugie czytanie projektu ustawy odbyło się 10 maja 2007 r. na 41 posiedzeniu Sejmu, na którym obecny był Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego Lech Gardocki. Poproszony o zabranie głosu stwierdził, że należy przyjąć, iż Sąd Najwyższy nie opiniował projektu ustawy w zmienionym kontekście normatywnym (tj. wraz z „poprawką Zbonikowskiego”, wprowadzającą przyspieszony i uproszczony tryb postępowania immunitetowego). Projekt przedłożony w druku sejmowym nr 1523 zawiera bowiem poprawki, które radykalnie zmieniają pierwotny projekt ustawy (druk sejmowy nr 1057), opiniowanej przez Sąd Najwyższy w kwietniu 2006 r. Odniósł się także krytycznie do poprawek uchwalonych przez Komisję Sprawiedliwości i Praw Człowieka 26 kwietnia 2007 r., a w szczególności do nowych art. 80a-80d p.u.s.p., i konkludował, że uchwalenie ustawy łącznie z poprawkami naniesionymi 26 kwietnia 2007 r. przez komisję, bez wymaganych konsultacji, doprowadzi do kolejnego sporu przed Trybunałem Konstytucyjnym. W czasie debaty parlamentarnej przedstawicielka rządu (s. 265 sprawozdania stenograficznego), nie odpowiadając na zadane pytania bezpośrednio, zobowiązała się udzielić informacji co do średniego okresu trwania postępowania dyscyplinarnego oraz sytuacji przewlekania tego postępowania jako okoliczności, których występowanie miałoby uzasadnić potrzebę wprowadzenia przyspieszonego trybu uchylania immunitetu sędziowskiego. Informacji tej ostatecznie nie udzielono (por. pismo Ministra Sprawiedliwości z 30 października 2007 r., gdzie wyjaśniono, że „pismo, które miało być sporządzone w odpowiedzi na pytania zadane podczas 41. posiedzenia Sejmu w dniu 10 maja 2007 r. nie zostało sporządzone, albowiem Pan Poseł Tomasz Markowski nie ponowił zapytania”. Sejm nie głosował ostatecznie nad projektem ustawy i ze względu na to, że w czasie drugiego czytania zgłoszono do projektu ustawy także inne poprawki niż wskazane w druku nr 1523, skierował projekt ponownie do Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. Komisja Sprawiedliwości i Praw Człowieka po rozpatrzeniu wniosków i poprawek na posiedzeniu 22 maja 2007 r. przedstawiła Sejmowi dodatkowe sprawozdanie (druk sejmowy nr 1523-A/V). W posiedzeniu komisji brał udział Pierwszy Prezes SN, kwestionując poprawki dotyczące wprowadzenia przyspieszonego trybu uchylania immunitetu (naruszenia prawa do obrony oraz naruszenia art. 181 Konstytucji). Komisja wniosła, aby Sejm odrzucił poprawki dotyczące art. 80 (wprowadzone w drugim czytaniu) i 80a-80d p.u.s.p. (a więc m.in. te, które stanowią przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie). Dnia 18 maja 2007 r. do sekretariatu Marszałka Sejmu wpłynęło „Stanowisko Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 15 maja 2007 r. w przedmiocie sygnalizacji nieprawidłowości w procesie legislacyjnym dotyczącym prac nad projektem ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (druk nr 1057)”. Stanowisko dotyczyło także poprawek, które zostały wprowadzone do druku nr 1523; zasygnalizowano w tym zakresie brak możliwości wyrażenia przez Radę opinii, która jest niezbędnym składnikiem procesu legislacyjnego w sprawach dotyczących ustroju sądów i statusu sędziów. Rada zajęła jednak co do zasady stanowisko w sprawie art. 80 § 2e i 2f (kompetencja prokuratora do zgłaszania wiążącego sąd dyscyplinarny wniosku o wykluczenie dostępności materiałów sprawy dla osoby pozbawianej immunitetu – ta kwestia była bowiem przedmiotem pierwotnej wersji projektu rządowego). W tym zakresie KRS zarzuciła naruszenie prawa do obrony, a także prawo do rzetelnej procedury (art. 45 Konstytucji oraz art. 6 europejskiej Konwencji). Trzecie czytanie i uchwalenie ustawy odbyło się 24 maja 2007 r. na 42. posiedzeniu Sejmu V kadencji. W odniesieniu do przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie Sejm ostatecznie – zgodnie z wnioskiem komisji – odrzucił zmiany wprowadzone w art. 80 w drugim czytaniu (nie dotyczyły one kwestii objętych niniejszym wnioskiem), natomiast wbrew wnioskowi komisji utrzymał zmiany w art. 80a, 80b, 80c objęte „poprawką Zbonikowskiego”, będące przedmiotem zaskarżenia w niniejszym wniosku. 4.1.2. Etap prac w Senacie. Senacka Komisja Praw Człowieka i Praworządności rozpatrywała ustawę na posiedzeniu w dniu 19 czerwca 2007 r. W czasie tego posiedzenia byli wysłuchani Pierwszy Prezes SN oraz Przewodniczący KRS; krytycznie ocenili przyspieszony tryb utraty immunitetu. Nadto Pierwszy Prezes SN złożył w tej kwestii pisemną opinię. Senat 20 czerwca 2007 r. na 35 posiedzeniu zajął stanowisko w sprawie ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw. Nie odnosząc się do trybu prac nad ustawą w Sejmie, Senat zgłosił cztery merytoryczne poprawki (druk sejmowy nr 1860/V). Ponadto Pierwszy Prezes SN brał udział w posiedzeniu Senatu, zabierał głos i podnosił kwestię zmian, będących przedmiotem niniejszego wniosku, zapowiadając skierowanie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego, gdyby dojść miało do uchwalenia i podpisania ustawy zawierającej przepisy kwestionowane w niniejszym wniosku. Głos (krytyczny) zabierał także Przewodniczący KRS. 4.1.3. Uchwalenie ustawy. Dnia 29 czerwca 2007 r. na 44 posiedzeniu Sejmu V kadencji przyjęto poprawki Senatu. Kwestie braku konsultacji zmian dotyczących przyspieszonego trybu postępowania w sprawie immunitetu sędziowskiego, a także danych – udostępnionych przez Ministerstwo Sprawiedliwości, a dotyczących praktycznych aspektów postępowań immunitetowych – nie były podnoszone. Przed podpisaniem ustawy o jej zawetowanie bezskutecznie zwracali się do Prezydenta: Rzecznik Praw Obywatelskich (pismem z 5 lipca 2007 r., RPO-562722-I/07/MW), a także Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (pismem z 2 lipca 2007 r., o czym zresztą poinformował w czasie przemówienia na 35 posiedzeniu Senatu). 4.2. Przedmiot zarzutów wniosku dotyczących trybu uchwalenia przepisów o przyspieszonym postępowaniu w sprawie immunitetu sędziowskiego. Zarzut naruszenia właściwego trybu postępowania został sformułowany w pkt 6 wniosku Pierwszego Prezesa SN. Podkreślono, że zgodnie z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052, ze zm.; dalej: ustawa o SN) istnieje ustawowy wymóg opiniowania przez Sąd Najwyższy projektów ustaw, na podstawie których orzekają i funkcjonują sądy; opiniowanie innych ustaw oraz zakres tego opiniowania – zależy od oceny celowości takiego zabiegu przez sam Sąd Najwyższy. Pierwszy Prezes SN zarzuca brak właściwej, wymaganej przez prawo opinii Sądu Najwyższego. Jako wzorzec kontroli konstytucyjnej we wniosku wskazano art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji. Nie każda bowiem poprawka, zgłoszona w jakimkolwiek stadium postępowania i dotycząca jakiejkolwiek kwestii uzasadnia obowiązek zasięgania opinii upoważnionych do tego w procesie legislacyjnym organów. Przede wszystkim upoważnienie opiniodawcze może mieć różną genezę. Nadto czas zgłoszenia i przedmiot poprawki, a także jej związek z wartościami konstytucyjnie chronionymi prowadzić mogą do skuteczności zarzutu niekonstytucyjności poprzez uchybienie trybowi legislacyjnemu. W niniejszym wyroku uznano, że wprowadzenie nowego, dodatkowego, charakteryzującego się wyjątkowo krótkim terminem rozpoznania i innymi ograniczeniami gwarancyjnymi postępowania immunitetowego, co ogranicza zakres nietykalności sędziego i możliwości wszczęcia wobec niego postępowania karnego, jest nowością normatywną uzasadniającą konieczność poddania jej konsultacjom Krajowej Rady Sądownictwa. 5. Stanowisko Trybunału w kwestii procedur opiniodawczych. 5.1. Kryterium czasu zgłoszenia poprawki. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny kilkakrotnie badał dochowanie procedur opiniodawczych. W większości wypadków chodziło o brak konsultacji ze związkami zawodowymi i organizacjami zawodowymi. Nie tylko nigdy jednak nie stwierdził, że doprowadziły one do naruszenia odpowiednich przepisów procedury ustawodawczej, ale też nie nadawał tym przepisom nadmiernie rygorystycznej interpretacji. Uprawnienia opiniodawcze tych organizacji wynikały z unormowań ustaw zwykłych. Inaczej jednak było w sprawie o sygn. K. 3/98 (wyrok z 24 czerwca 1998 r., OTK ZU nr 6/1998, poz. 52) – chodziło o zaniechanie stosownych konsultacji z Krajową Radą Sądownictwa. W tej właśnie sprawie, dotyczącej statusu sędziowskiego, zaniechanie konsultacji z KRS doprowadziło do stwierdzenia niekonstytucyjności trybu uchwalenia ustawy. W sprawie tej wprowadzono zmiany do pierwotnego projektu rządowego. Nastąpiło to na etapie drugiego czytania. Im później zgłasza się poprawkę, tym donioślejsze uchybienie trybowi opiniowania (pod warunkiem, że poprawka w ogóle wymaga opiniowania). W sprawie o sygn. K. 3/98 Trybunał stwierdził jednak, że KRS nie miała możliwości przedyskutowania zmian i podjęcia stosownej uchwały, z uwagi na zbyt krótki czas, w jakim mogłoby nastąpić zwołanie Rady w celu podjęcia formalnej uchwały i przygotowania opinii zaaprobowanej w takiej uchwale. Przyczyną stwierdzenia niekonstytucyjności na tle sprawy o sygn. K. 3/98 nie były więc uchybienia w stadium procesu legislacyjnego, w jakim pojawiła się poprawka (drugie czytanie). Chodziło o brak stworzenia warunków do wyrażenia opinii przez KRS, co uznano za istotne uchybienie z uwagi na pozycję konstytucyjną tego ciała. W sprawie niniejszej pojawienie się poprawki dotyczy wcześniejszego etapu jej wprowadzenia (prac

[... tekst skrócony ...]