K. 39/00

WYROK z dnia 20 lutego 2002 r. Sygn. K. 39/00 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Safjan – przewodniczący Jerzy Ciemniewski Teresa Dębowska– Romanowska Marian Grzybowski Wiesław Johann Krzysztof Kolasiński Biruta Lewaszkiewicz– Petrykowska Andrzej Mączyński Janusz Niemcewicz Jadwiga Skórzewska– Łosiak Jerzy Stępień Mirosław Wyrzykowski Marian Zdyb – sprawozdawca Bohdan Zdziennicki protokolant – Grażyna Szałygo po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2002 r. sprawy z wniosku Rady Gminy Piaseczno, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie niezgodności: art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 roku o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) z art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o r z e k a: Art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 roku o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz z art. 167 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadnienie: I 1. Wnioskiem z 18 lipca 2000 roku Rada Gminy Piaseczno zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 roku o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) z art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wniosku podano, że wynikające z kwestionowanych przepisów roszczenie Polskiego Związku Działkowców o ustanowienie użytkowania wieczystego na gruntach wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych, narusza prawa gminy do dysponowania nieruchomościami stanowiącymi jej własność. Stąd też regulacja taka – zdaniem wnioskodawcy – jest sprzeczna z art. 165 ust. 1 Konstytucji, który gwarantuje jednostkom samorządu terytorialnego osobowość prawną oraz wskazuje na przysługujące im prawo własności i inne prawa majątkowe. Zakwestionowany art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, w istotny sposób ogranicza uprawnienia właścicielskie gminy, zmuszając ją do ustanowienia użytkowania wieczystego wbrew jej woli. Drugi z kwestionowanych przepisów, tj. art. 2 ust. 3, pozbawia gminę – zdaniem wnioskodawcy – dochodów z tytułu oddania gruntów w użytkowanie wieczyste poprzez zwolnienie PZD od opłat za użytkowanie gruntów przeznaczonych na działki pracownicze. Zwolnienie takie nie znajduje dostatecznego uzasadnienia prawnego, a poza tym pozbawia gminę znacznych dochodów, ograniczając tym samym możliwość wykonywania zadań własnych. Z tych względów art. 2 ust. 3 ustawy z 23 czerwca 1995 roku o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych jest niezgodny z art. 167 ust 1, 2 i 3 Konstytucji. 2. Zajmując stanowisko w niniejszej sprawie, Prokurator Generalny stwierdził, że przepisy art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) nie są niezgodne z art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu stanowiska w pierwszej kolejności odniósł się do możliwości merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy. Podkreślił, iż kwestionowane przepisy, w orzeczeniu z 20 listopada 1996 r. w sprawie K. 27/95 (OTK ZU Nr 6/1996, poz. 49), były już przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału. Mimo faktu, iż orzeczenie to, w trybie przewidzianym w art. 33 a ust. 2 utrzymanych w mocy przepisów Konstytucji z 22 lipca 1952 roku, oraz art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 roku o Trybunale Konstytucyjnym, zostało przez Sejm oddalone, a także okoliczności, iż nastąpiła zmiana uregulowań konstytucyjnych, rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie jest jego zdaniem dopuszczalne. Prezentując merytoryczne stanowisko w sprawie Prokurator Generalny odniósł się do przedstawionych przez wnioskodawcę jako wzorzec kontroli przepisów art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji, stwierdzając iż przepisy te mają charakter ogólny i w aspekcie dochodów gmin odsyłają do ustaw zwykłych. Okoliczność wprowadzenia na mocy zakwestionowanego przepisu obowiązku gmin i Skarbu Państwa do ustanowienia na rzecz PZD użytkowania wieczystego, sama w sobie nie narusza osobowości prawnej gmin, ani też nie godzi w ich dochody. Uznał też, że zaskarżony przepis w żaden sposób nie pozbawia gmin własności a tylko ogranicza zakres korzystania z niej. Biorąc pod uwagę, że ogrody działkowe znajdują się nie tylko na terenach gminnych uważa, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie powinno odpowiedzieć na pytanie, czy przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie godzi w stopniu niedopuszczalnym w prawa właścicieli nieruchomości w ogóle. W tym aspekcie zwrócił uwagę na tradycje ruchu działkowego w Polsce i rolę jaką pracownicze ogrody działkowe pełnią w społeczeństwie. Rozważając kwestie związane z problematyką mienia komunalnego, przypomniał historię komunalizacji mienia państwowego i stwierdził, iż przejęcie tego mienia przez gminy nie miało charakteru pierwotnego, ale zostało ono nabyte wraz z prawami i obowiązkami ciążącymi na przejmowanych nieruchomościach. Gminy przejęły grunty na których uprzednio ustanowione zostało użytkowanie na rzecz PZD z obowiązkiem respektowania tego prawa i wynikających z niego konsekwencji. Dopiero przypadki naruszania przez gminy tego stanu, skłoniły w roku 1995 ustawodawcę do wprowadzenia kwestionowanej zmiany ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Wprowadzenie w tych okolicznościach ograniczeń władztwa gminy w odniesieniu do gruntów użytkowanych przez pracownicze ogrody działkowe, nie może być uznane – jego zdaniem – za nową ingerencję ograniczającą uprawnienia właścicielskie gmin, ponieważ już w 1990 roku gminy przejęły przedmiotowe nieruchomości z konkretnymi ograniczeniami. Prokurator Generalny podniósł też, że art. 2 ust. 1 i 3 został niemal w 60% już zrealizowany. W związku z tym przepisy te nie mogą być zmieniane. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 167 Konstytucji, Prokurator Generalny stwierdził, że zasadniczym celem działania gminy jest wykonywanie zadań publicznych, nie zaś osiąganie zysków. W orzecznictwie Trybunału określa się wyraźnie, iż ustawodawcy przysługuje daleko idąca swoboda w określaniu dochodów gminy i ich źródeł, o ile nie narusza to w sposób drastyczny istoty samodzielności finansowej gminy. Dlatego zdaniem Prokuratora Generalnego uzasadnione jest przyjęcie zgodności zakwestionowanego przepisu z art. 167 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji. Niezależnie od przytoczonych argumentów Prokurator Generalny podtrzymał tezy swojego stanowiska wyrażonego w sprawie K. 27/95. 3. Pismem z 13 lutego 2002 r. stanowisko w sprawie zajął Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, uznając że zaskarżone przez wnioskodawcę przepisy są zgodne z Konstytucją. W uzasadnieniu zwrócono uwagę na to, że przepisy art. 2 ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych były już przedmiotem zaskarżenia do Trybunału Konstytucyjnego i w orzeczeniu z 20 listopada 1996 r. (sygn. K. 27/95) Trybunał orzekł o ich niezgodności z obowiązującymi wówczas przepisami konstytucyjnymi. Sejm jednak orzeczenie to oddalił. Wejście w życie Konstytucji RP i fakt braku prawomocności formalnej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 20 listopada 1996 r. skutkującego funkcjonowaniem zaskarżonego art. 2 w systemie prawa, sprawia że weryfikacja konstytucyjności art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych stała się możliwa. Zdaniem Sejmu RP, zarzut ograniczenia prawa własności przysługującego gminie jest niezasadny. PZD jest samodzielną i samorządną organizacją społeczną, posiadającą osobowość prawną, zrzeszającą osoby będące użytkownikami działek w pracowniczych ogrodach działkowych. Prawa nabyte przez PZD oraz jego członków są prawami słusznie nabytymi. Prawa słusznie nabyte powinny być chronione ze względu na zasadę państwa prawnego, a zwłaszcza na wynikającą z niej zasadę zaufania między obywatelem i państwem. Ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej oraz stanowią składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych. Jakiekolwiek decyzje ustawodawcy dotyczące stanu prawnego pracowniczych ogrodów działkowych powinny być zatem oceniane pod kątem ich zgodności z art. 5 i art. 74 Konstytucji. Ewentualne wyłączenie z porządku prawnego zaskarżonych przepisów nie sprzyjałoby realizacji konstytucyjnego zadania jakim jest ochrona środowiska. W przedmiotowej sprawie – w rozumieniu Sejmu Rzeczypospolitej – nie występuje ograniczenie praw, ale konkurencja praw rzeczowych słusznie nabytych z prawami uzyskanymi przez gminę. Konstytucyjna ochrona samodzielności gmin oraz przysługującego im prawa własności nie może wykluczać lub znosić całkowicie albo w istotnej części prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego może być ograniczana w drodze ustawy pod warunkiem, że znajduje to uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i chronionych wartościach, których przedkładanie nad zasadę ochrony samodzielności samorządu terytorialnego zależy od oceny ustawodawcy. Zwolnienie PZD z opłat z tytułu użytkowania wieczystego oznacza, że ustawodawca uznał pierwszeństwo ochrony majątkowych interesów PZD przed ochroną samodzielności finansowej gmin, które doznały przez to uszczerbku w dochodach własnych. Sejm RP uznaje, że dopuszczalna jest ingerencja w uprawnienia majątkowe gmin, gdy jej celem jest dostosowanie stosunków cywilnoprawnych do zmian jakie niosą przeobrażenie ustrojowe. Dopuszcza ingerencję ustawodawcy w uprawnienia przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie szerszym i na innych zasadach niż w odniesieniu do podmiotów pozostających poza sferą administracji publicznej. Granice swobody ustawodawcy w tym zakresie – w jego przekonaniu – wyznaczają zasady, wartości i prawa wywodzone z Konstytucji i podlegające konstytucyjnej ochronie. W niniejszej sprawie – zdaniem Sejmu RP – nie zostały one przekroczone. 4. Postanowieniem z 20 grudnia 2000 roku Trybunał Konstytucyjny w składzie pięcioosobowym postanowił na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 roku o Trybunale Konstytucyjnym zwrócić się do Prezesa Trybunału Konstytucyjnego o rozpoznanie sprawy w pełnym składzie z uwagi na jej szczególną zawiłość. W uzasadnieniu postanowienia podano, że rozpoznanie sprawy przez pełny skład TK uzasadnione jest faktem, że poprzednie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 1996 r. (sygn. K. 27/95) zostało wydane w pełnym składzie oraz zgłoszono do niego zdania odrębne, zaś samo orzeczenie nie weszło w życie, gdyż Sejm – po jego rozpatrzeniu – uchwałą z dnia 24 kwietnia 1997 r. oddalił je. Zarządzeniem z 21 grudnia 2000 roku Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził rozpoznanie sprawy w pełnym składzie Trybunału Konstytucyjnego. II Na rozprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym 20 lutego 2002 r., uczestnicy postępowania podtrzymali swoje stanowiska zajęte wcześniej na piśmie. 1. Pełnomocnik wnioskodawcy uznając niekonstytucyjność zaskarżonych przepisów zwrócił uwagę na niedopuszczalne ograniczenie praw właścicielskich gmin powodujące ograniczenie ich możliwości finansowych a przez to realizację ustawowo określonych zadań publicznych. Uznał jednocześnie, że przysporzenie majątkowe PZD nie znajduje uzasadnienia w żadnych ważnych wartościach konstytucyjnych. Podzielił także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przyjęte w sprawie K. 27/95. 2. Przedstawiciel Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o uznanie zgodności art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z Konstytucją RP. Na pytanie dotyczące możliwości zbycia użytkowania wieczystego przez Polski Związek Działkowy odpowiedział, że ustawa nie daje możliwości takiego zbycia. Nie potrafił jednak wskazać przepisów prawnych, które taką możliwość wykluczałyby. Zwrócił też uwagę na to, że prawa PZD jako osoby prawnej podlegają takiej samej ochronie jak i prawa gminy. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Przed merytorycznym rozpatrzeniem wniosku Rady Gminy w Piasecznie o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 roku o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) z art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej istotne znaczenie ma niewątpliwie zbadanie, czy wniosek ten spełnia wymagania formalne. Wątpliwości w tym zakresie mogły rodzić się w związku z rozbieżnością pomiędzy datą umieszczoną we wniosku, który w imieniu Rady Gminy w Piasecznie podpisał jej przewodniczący, a datą podjęcia uchwały przez Radę Gminy. Otóż wniosek ten sporządzony został 18 lipca 2000 r. (do Trybunału wpłynął 12 września 2000 r.). W związku z tym, że wnioskodawca nie dołączył do wniosku uchwały Rady Gminy, Trybunał Konstytucyjny zarządzeniem z dnia 19 września 2000 r. wezwał go do usunięcia braków. W wyznaczonym terminie wnioskodawca dostarczył uchwałę Rady Gminy w Piasecznie datowaną na dzień 6 września 2000 r., w której wskazane zostały skarżone przepisy ustawy, konstytucyjny wzorzec kontroli oraz upoważnienie do podpisania wniosku przez przewodniczącego tejże rady. W kontekście tych okoliczności, a zwłaszcza różnicy w datowaniu wniosku oraz uchwały wnioskodawcy o wystąpieniu z takim wnioskiem do Trybunału, rodzi się pytanie czy taki stan rzeczy stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Analizując tak postawiony problem stwierdzić należy, że w świetle art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji organami właściwymi do występowania z wnioskiem do Trybunału, o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów ustaw, są organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. W przypadku gmin organem stanowiącym jest rada gminy. Ze względu na to, że rada gminy jest organem kolegialnym, swoje stanowisko (także w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału) może wyrazić jedynie w formie uchwały. Warunkiem niezbędnym dla dopuszczalności wniosku rady gminy do Trybunału Konstytucyjnego jest więc stosowna jej uchwała. Uchwała rady gminy legitymizuje kierowany przez nią wniosek do Trybunału. Oczywiście jego tekst może być przygotowany przez inne podmioty (np. część radnych, radcę prawnego, adwokata itd.). Jednakże do czasu podjęcia uchwały przez radę gminy, która jest podmiotem uprawnionym do występowania z wnioskiem, nie jest on wnioskiem w rozumieniu art. 191 Konstytucji. W takim stanie rzeczy, gdyby przyjąć za punkt odniesienia datę 18 lipca 2000 r., która widnieje na wniosku podpisanym przez Przewodniczącego Rady Gminy w Piasecznie, stwierdzić należałoby, że w tej dacie pismo to nie spełniało wymagań dotyczących wniosków kierowanych do Trybunału. Trzeba jednak mieć na uwadze okoliczność, że wniosek do Trybunału wpłynął w terminie znacznie późniejszym, bo dopiero 12 września 2000 r. Zanim to nastąpiło Rada Gminy w Piasecznie podjęła 6 września 2000 r. stosowną uchwałę, która zawiera wyraźnie określoną wolę uprawnionego podmiotu zaskarżenia konkretnie wskazanych przepisów ustawy, konstytucyjne wzorce kontroli, a także przewodniczącego rady gminy jako osobę upoważnioną do podpisania wniosku. Nie ma więc podstaw do sformułowania tezy, że rozpatrywany wniosek został skierowany do Trybunału przed podjęciem uchwały przez Radę Gminy w Piasecznie, co byłoby podstawą do twierdzenia, iż nie jest odpowiednio legitymizowany. Jeżeli przyjąć, że wniosek Rady Gminy w Piasecznie, skierowany został po podjęciu stosownej uchwały tegoż organu i odpowiada jej treści, uznać należy, że umieszczenie daty wcześniejszej jest wyłącznie uchybieniem technicznym (stanowi ona najprawdopodobniej datę przygotowania projektu wniosku skierowanego na posiedzenie rady gminy celem podjęcia stosownej uchwały), nie mającym znaczenia prawnego. Data ta nie jest bowiem datą skierowania (złożenia) wniosku do Trybunału. Z akt sprawy wynika, że w momencie składania (wpłynięcia) wniosku do Trybunału, istniała spełniająca wymagania formalne i merytoryczne uchwała właściwej rady gminy. Biorąc to pod uwagę stwierdzić należy, że wniosek Rady Gminy w Piasecznie spełnia wymagania formalne. Dotyczy to także rygorów przewidzianych w art. 191 ust. 2 Konstytucji, ponieważ akt normatywny zawierający zaskarżone przepisy dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Z tych też względów uprawnione jest dopuszczenie wniosku do dalszych etapów postępowania przed Trybunałem. IV Kwestionowane przez Radę Gminy w Piasecznie przepisy art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 23 czerwca 1995 roku o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych były już przedmiotem orzekania Trybunału. Orzeczeniem w sprawie K. 27/95 z 20 listopada 1996 r. orzekł on ich niezgodność z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488). Mimo to, nie można przyjąć, że w sprawie z wniosku Rady Gminnej w Piasecznie ma miejsce res iudicata. W niniejszej sprawie istnieją co najmniej dwie podstawy (z których każda oddzielnie, a tym bardziej obie łącznie) uprawniają do rozpoznania zgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów. Są to: po pierwsze – powołanie innego niż poprzednio konstytucyjnego wzorca kontroli; po drugie – fakt, że Sejm RP (w okresie gdy taka kompetencja mu przysługiwała) oddalił stwierdzające niekonstytucyjność konkretnych przepisów prawnych orzeczenie Trybunału. Analizując pierwszą z wymienionych okoliczności przypomnieć należy, że wzorcem kontroli art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 23 czerwca 1995 roku o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 24 marca 1997 r. (K. 27/95), były art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, natomiast w sprawie niniejszej jako wzorce kontroli wnioskodawca wskazał art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, zgodnie z którym ze względu na istnienie nowych konstytucyjnych wzorców odniesienia, możliwe jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy, co do której zapadło orzeczenie przed wejściem w życie Konstytucji. Istnieje również możliwość ponownej kontroli tych samych przepisów, gdy powołane zostały inne wzorce kontroli, także gdy pochodzą one z tej samej Konstytucji. W przypadku wzorców konstytucyjnej kontroli ustaw, zawartych w różnych aktach konstytucyjnych, nawet przy zbliżonym brzmieniu przepisów konstytucyjnych będących wzorcami kontroli, może okazać się, że nie istnieje materialna tożsamość w tym zakresie, ponieważ ich usytuowanie w ramach ustawy zasadniczej i związek z innymi przepisami Konstytucji tworzy różne normatywne układy odniesienia, prowadzące do mniejszych lub większych rozbieżności co do ich treści. W sprawie K. 27/95 oraz w niniejszej sprawie istota zarzutów wnioskodawcy jest w gruncie rzeczy zbliżona, ale wzorce kontroli różnią się wyraźnie. W pierwszej sprawie były nim art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. Art. 1 (odpowiadający art. 2 obecnie obowiązującej Konstytucji) formułował zasadę demokratycznego państwa prawnego, zaś art. 7 gwarantował ochronę własności. Ówczesne przepisy konstytucyjne nie zawierały odrębnych regulacji odnoszących się do własności jednostek samorządu terytorialnego. Stąd też Trybunał w sprawie K. 27/95 zakres ochrony tejże własności wywieść musiał z ogólnej zasady zapisanej w art. 7. Inaczej sytuacja przedstawia się w niniejszej sprawie, ponieważ podawany jako wzorzec konstytucyjny art. 165 ust. 1 Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. wyraźnie stwierdza, że jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe. Prawa te podlegają ochronie konstytucyjnej. Rada Gminy w Piasecznie jako dodatkowy wzorzec kontroli wskazała art. 167 ust. 1-3, w świetle, którego: “1. Jednostkom samorządu terytorialnego zapewnia się udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. 2. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. 3. Źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie.” Wzorzec ten ma istotne znaczenie, gdyż zwraca uwagę na cele, którym mają służyć prawa majątkowe jednostek samorządu terytorialnego. Prawo własności, a zwłaszcza możliwość czerpania z niego korzyści materialnych, stanowi istotne źródło ich dochodów, umożliwiających realizację zadań publicznych przypadających jednostkom samorządu terytorialnego. Nie ulega wątpliwości, że w kontekście wzorców przywołanych w sprawie K. 27/95, wzorce kontroli wskazane w niniejszej sprawie, otwierają możliwość bardziej wszechstronnego rozważenia zgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów prawnych, zwracają bowiem uwagę na wieloaspektowość ochrony własności jednostek samorządu terytorialnego oraz niezdefiniowane w poprzednich przepisach konstytucyjnych normatywne walory tejże własności. To powoduje, że mimo zbliżonego celu, któremu służyć ma kontrola konstytucyjności art. 2 ust. 1 i 3 skarżonej ustawy, podstawy tej kontroli nie są tożsame. Ważne znaczenie dla sprawy ma także ustosunkowanie się do drugiej z wymienionych na wstępie sytuacji – a mianowicie do okoliczności, że w odniesieniu do kwestionowanych przepisów Trybunał w orzeczeniu z 20 listopada 1996 r. orzekł już ich niekonstytucyjność (K. 27/95). W związku z tym, że orzeczenia Trybunału nie posiadały wówczas przymiotu ostateczności, Sejm RP uchwałą z 24 kwietnia 1997 r. oddalił je. Uchwała taka powodowała nieskuteczność orzeczenia, a co za tym idzie brak konsekwencji w postaci eliminacji normy konstytucyjnie wadliwej z porządku prawnego. Odnosząc się do tego rodzaju sytuacji Trybunał Konstytucyjny, m.in. w postanowieniu z 24 lipca 2000 r., przyjął stanowisko, “że uchwały Sejmu o oddaleniu orzeczenia Trybunału nie można uznawać za merytoryczne rozstrzygnięcie o konstytucyjności ustawy” (por. postanowienie TK z 24 lipca 2000 r. w sprawie SK 26/99). Uchwała taka “(...) jest tylko nadzwyczajną decyzją, dopuszczającą pozostawienie niekonstytucyjnej ustawy (przepisu) w systemie obowiązującego prawa. W obecnym stanie konstytucyjnym Sejm nie ma bowiem kompetencji do przejmowania zadań sądu konstytucyjnego (...) Zatem nie można mówić o zaistnieniu >>rzeczy osądzonej<< – przeciwnie, osąd Trybunału został przez Sejm pozbawiony skuteczności prawnej. Nie ma więc prawnych przeszkód, by ten sam zarzut wobec tej samej ustawy został przedstawiony Trybunałowi ponownie (...)” (Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 249). Nie ma tych przeszkód zwłaszcza po 17 października 1999 r., gdy z mocy prawa wygasł art. 239 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Brak tych przeszkód Trybunał wywodzi także z zasady najwyższej mocy prawnej Konstytucji oraz zasady państwa prawnego. Obie te zasady wykluczają funkcjonowanie norm prawa, uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją. Utrwalony w orzecznictwie Trybunału pogląd co do powagi rzeczy osądzonej, utwierdza w przekonaniu, że mamy z nią do czynienia “(...) tylko wówczas, gdy istnieje określony stan faktyczny, wobec którego również istnieje prawomocne orzeczenie sądu powszechnego lub sądu szczególnego. Orzeczenie to rodzi skutki w stosunku do owego stanu faktycznego. W tym sensie powaga rzeczy osądzonej przysługuje ściśle określonemu, prawomocnemu orzeczeniu jako jego konstytutywna, prawna cecha. Cecha ta może przysługiwać wyłącznie bytowi realnemu, jakim jest to prawomocne orzeczenie” (postanowienie Trybunału w sprawie SK 26/99). W będącej przedmiotem badania przez Trybunał sytuacji, realny byt poprzedniego orzeczenia został skutecznie zakwestionowany przez uchwałę Sejmu RP oddalającą poprzednie orzeczenie. Z uwagi przede wszystkim na oddalenie poprzedniego orzeczenia przez Sejm (a także – dodatkowo – zmianę wzorców kontroli skarżonych przepisów ustawy), Trybunał Konstytucyjny uznał, iż dopuszczalne jest merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku przedstawionego w niniejszej sprawie. V Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Polski Związek Działkowców jest samodzielną i samorządną organizacją społeczną zrzeszającą użytkowników działek w pracowniczych ogrodach działkowych. Jednocześnie PZD zakłada je i prowadzi na zasadzie wyłączności. Działa na podstawie przepisów ustawy oraz statutu, który określa zasady i tryb przydzielania i pozbawiania działek, wygaśnięcia prawa ich użytkowania a także tryb odwoławczy w tych sprawach (art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy). Przyjmowanie w poczet członków Związku i przydzielanie działek, a także pozbawianie członkostwa (i tym samym prawa użytkowania działki), należy do zarządu pracowniczych ogrodów działkowych. Już sam fakt, że PZD – jako jedyna organizacja tego typu – nie została poddana przepisom ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. Nr 20, poz. 104, ze zm.), lecz podlega odrębnej ustawie, świadczy o jego szczególnej pozycji. Znajduje ona potwierdzenie w faktycznym monopolu dotyczącym tworzenia i prowadzenia pracowniczych ogrodów działkowych. PZD jest też jedynym podmiotem, na rzecz którego istnieje obowiązek nieodpłatnego przekazywania wszelkich gruntów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe. Wyklucza to w rzeczywistości możliwość powstania innej organizacji zrzeszającej działkowców, która mogłaby realizować przewidziane w ustawie cele. Związek uzyskał więc wyłączność w sferze członkostwa. Oznacza to, że każdy podmiot, który chciałby uzyskać możliwość użytkowania pracowniczego ogrodu działkowego, musi zostać członkiem PZD. PZD będąc użytkownikiem lub użytkownikiem wieczystym, gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe ustanawia na rzecz osób fizycznych prawo użytkowania działek na mocy art. 121 ust. 1 ustawy. Możliwe jest to jedynie w odniesieniu do osób będących członkami PZD. Stają się one przez to beneficjentami praw majątkowych związanych ze statusem członkostwa. Na taki stan rzeczy wskazuje treść art. 34 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, przymusowo “wcielającego” do PZD użytkowników działek w innych pracowniczych ogrodach działkowych, istniejących przed wejściem w życie tej ustawy. Na gruncie obowiązującego prawa – w kontekście rozpatrywanej sprawy – istnieją niewątpliwie dwie kategorie zależności: z jednej strony – pomiędzy właścicielem gruntu tj. Skarbem Państwa lub gminą a PZD, z drugiej zaś – pomiędzy PZD a poszczególnymi działkowcami. Rozważając tą drugą sytuację, zastanowić należy się nad tym, czy rodzaj prawa przysługującego w konkretnym przypadku PZD może w istotny sposób oddziaływać na pozycje prawną działkowca. Zależnie od charakteru praw PZD, przysługujących mu w stosunku do gruntu, wyróżnić można kolejne dwie sytuacje. W pierwszej – zgodnie z dyspozycją art. 121 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych – PZD jako użytkownik wieczysty ustanawia na rzecz działkowca użytkowanie. Działkowiec posiada wtedy ograniczone prawo rzeczowe w postaci prawa użytkowania przyznanej mu działki. Prawo to obciąża całą nieruchomość, chociaż jego wykonywanie ograniczone jest do użytkowania fizycznie określonej działki. Uprawnienia użytkownika względem przedmiotu użytkowania kształtowane są przez przepisy kodeksu cywilnego. Mają charakter niezbywalny i są ściśle związane z osobą, na rzecz której prawo to zostało ustanowione. Jeżeli nie postanowiono inaczej, wygasa wraz ze śmiercią uprawnionego. Podlega również ujawnieniu w księdze wieczystej. Tylko pozornie bardziej złożona sytuacja ma miejsce w drugim przypadku, tj. wtedy, gdy PZD posiada jedynie prawo użytkowania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy. Służące PZD prawo użytkowania jest wprawdzie najszerszym ograniczonym prawem rzeczowym, ma ono jednak charakter niezbywalny. Oznacza to, że użytkownik (PZD) nie może go przekazać innej osobie. Nie budzi jednak wątpliwości – tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie – iż niezbywalność prawa podmiotowego, jakim jest użytkowanie, nie stoi na przeszkodzie przeniesieniu na osobę trzecią uprawnienia do wykonywania użytkowania. Należy zatem uznać, że poprzez przydział działki dochodzi do przekazania na rzecz działkowca uprawnienia do wykonywania użytkowania przydzielonej mu działki (jej eksploatacji). Ustanawiając na rzecz działkowca tzw. użytkowanie działki, w istocie PZD (wypełniając swoje zadania statutowe), przekazuje uprawnienie do wykonywania użytkowania określonej, fizycznie wyodrębnionej części nieruchomości w postaci działki pracowniczej. Uprawnienie to posiada określoną wartość majątkową i ma charakter cywilnoprawny. Składają się na nie: uprawnienie do korzystania z działki, czerpania z niej pożytków oraz posiadania zależnego, w zakresie odpowiadającym treści prawa użytkowania tejże działki (art. 336  2 kc). VI 1. Dla rozstrzygnięcia zgodności kwestionowanych przepisów z art. 165 ust. 1 Konstytucji ważne znaczenie ma określenie samej istoty samorządu terytorialnego oraz mienia komunalnego. Samorząd terytorialny jest bowiem koniecznym składnikiem struktury demokratycznego państwa prawnego. Podjęte po 1989 r. zmiany ustrojowe w tym zakresie zmierzały do przekształcenia państwa scentralizowanego w państwo obywatelskie, którego podstawę stanowić miał m.in. samorząd terytorialny. W ciągu ostatnich kilkunastu lat doszło do ukształtowania się podstawowych zrębów samorządności lokalnej w Polsce i wykreowania jego podstawowych standardów. W świetle obowiązującego prawa można przyjąć, że jednostki samorządu terytorialnego są posiadającymi osobowość prawną i wyposażonymi we własne mienie korporacjami społeczności zamieszkałej na określonym terytorium, które – przede wszystkim poprzez swoje organy – realizują ważne zadania publiczne o znaczeniu lokalnym. Ważne znaczenie w zakresie dotyczącym dookreślenia tegoż pojęcia spełniają niektóre akty prawa międzynarodowego. W świetle art. 2 Światowej Deklaracji Samorządu Lokalnego: “Samorząd lokalny oznacza prawo i powinność władz lokalnych do lokalnego regulowania i zarządzania sprawami publicznymi dla dobra społeczności lokalnej”. W podobnym kierunku zmierza definicja zawarta w art. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, według której: “Samorząd terytorialny oznacza prawo i rzeczywistą zdolność społeczności lokalnych, w graniach określonych ustawą, do regulowania i zarządzania – na ich wyłączną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców – zasadniczą częścią spraw publicznych”. Podstawowymi wyznacznikami tak określonego pojęcia jednostki samorządu terytorialnego jest jej osobowość i podmiotowość prawna oraz normatywnie zagwarantowana i podlegająca sądowej ochronie samodzielność. Oznacza to też, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują przypisane im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Ma to o tyle istotne znaczenie (zwłaszcza w odniesieniu do gmin), że do ich zakresu działania należą wszystkie sprawy o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W takim stanie rzeczy kluczowym elementem podmiotowości prawnej jednostek samorządu terytorialnego, umożliwiającym realizowanie jej zadań, jest mienie komunalne, na które składa się własność i inne prawa majątkowe. 2. Okoliczność, że mienie komunalne ma fundamentalne znaczenie dla realizacji zadań publicznych gmin znajdowała odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do ochrony konstytucyjnie gwarantowanej własności i innych praw majątkowych jednostek samorządu terytorialnego. Tak było m.in. w orzeczeniu z dnia 9 stycznia 1996 r., w sprawie o sygn. K. 18/95, w którym stwierdzono niezgodność z art. 1, art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych – art. 1 pkt 8 ustawy z 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dotyczącego rozszerzenia zakresu podmiotowego użytkowania wieczystego na inne osoby prawne w zakresie określonym w art. 88a ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 2c ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Orzeczenie to miało o tyle istotne znaczenie, że z podobnym problemem Trybunał Konstytucyjny zetknął się, orzekając pierwszy raz w kwestii zgodności z odpowiednimi wzorcami konstytucyjnymi kwestionowanego w niniejszej sprawie art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. W orzeczeniu z 20 listopada 1996 r. (sygn. K. 27/95) stwierdził, iż art. 2 ust. 1-3 oraz 5 i 6 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) w zakresie, w jakim wynikające z niego roszczenie dotyczy gruntów stanowiących własność gminy – jest niezgodny z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej tam Ustawy Konstytucyjnej przez nadmierną, bo nieusprawiedliwioną względami interesu publicznego, ingerencję w uprawnienia własnościowe gmin, prowadzącą do naruszenia wynikających z przepisów konstytucyjnych zasad ochrony praw słusznie nabytych i proporcjonalności oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Sejm oddalił oba orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Treść tych orzeczeń nie straciła jednak na aktualności w perspektywie rozważań dotyczących niniejszej sprawy. 3. Ochrona własności komunalnej ma niewątpliwie szczególne znaczenie. Samo bowiem wyodrębnienie mienia komunalnego stanowi konsekwencję istnienia jednostek samorządu terytorialnego jako podmiotów prawa publicznego. Wyposażenie samorządu terytorialnego w majątek ma zapewnić mu samodzielność oraz zabezpieczenie jego podmiotowości prawnej. W tym znaczeniu jest wartością konstytucyjną, która wymaga ciągłego ugruntowywania. W doktrynie reprezentowany jest pogląd, że istnienie własności komunalnej jest samo w sobie funkcją samorządu terytorialnego, który po to, by stać się skutecznym narzędziem decentralizacji władzy politycznej, musi mieć wsparcie w decentralizacji władzy gospodarczej (por. W. Pańko, Własność komunalna a funkcja samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1991 r., nr 1-2, s. 16). Za takim rozumowaniem przemawia szereg argumentów, które dadzą się wywieść z art. 165 ust. 1 Konstytucji oraz dotychczasowego orzecznictwa Trybunału : – po pierwsze – własność komunalna stanowi zabezpieczenie podstawowych wartości samorządu terytorialnego, takich jak: osobowość prawna, samodzielność, możliwość realizowania zadań własnych wyznaczonych przez odpowiednie przepisy ustawowe. Dzięki niej – jak podkreśla się w literaturze – zachowując samodzielność, gmina może być partnerem władzy rządowej (por. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny w warunkach współczesnego państwa kapitalistycznego, Warszawa 1988, s. 34 i 92; A. Agopszowicz, Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1994, s. 75; W. Miemiec [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej..., op.cit., s. 259). Art. 165 ust.1 Konstytucji tworzy więc materialne podstawy gwarancji podmiotowości prawnej samorządu terytorialnego. – po drugie – własność jednostek samorządu terytorialnego spełnia szczególną, konstytucyjną rolę, ponieważ, jak stwierdził Trybunał w orzeczeniu z 12 kwietnia 2000 r. “(...)decyduje (...) o realności systemu samorządowego w państwie. Istnienie zależności, którą wyraża art. 165 ust. 1 konstytucji, wiąże niewątpliwie ustawodawcę zwykłego; oznacza ograniczenie w stanowieniu prawa w taki sposób, aby zamierzone regulacje nie naruszały konstytucyjnego zakresu samodzielności gmin. Już z tych ustaleń wynika, że ewentualne uszczuplenie w drodze ustawy stanu majątku samorządowego wymaga szczególnie wnikliwej kontroli” (sygn. K. 8/98, OTK ZU Nr3/2000, poz. 87). Po trzecie – przyznane jednostkom samorządu terytorialnego prawo własności, podlega konstytucyjnej ochronie. Na wagę i zakres takiej ochrony zwraca uwagę dotychczasowe orzecznictwo Trybunału (por. przykładowo orzeczenia w sprawie: K. 18/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 1; K. 27/95, OTK ZU Nr 6/1996, poz. 50; K. 23/98, OTK ZU Nr 2/1999, poz. 25; K. 8/98, OTK ZU Nr 3/00, poz. 87 itd.). Stanowiący punkt odniesienia dla kształtowania tej ochrony art. 165 ust. 1 Konstytucji ma istotne znaczenie, ponieważ eksponuje ścisłą więź prawa własności jednostki samorządu terytorialnego z jej podmiotowością. Z tych też względów własność jednostek samorządu terytorialnego ma wymiar ustrojowy, przynajmniej w takim zakresie, w jakim stanowi zabezpieczenie: z jednej strony – ich samodzielności, z drugiej zaś – możliwości realizowania zadań publicznych o znaczeniu lokalnym, wynikających z odpowiednich ustaw. Za każdym więc razem kiedy ustawodawca wkracza w sferę władztwa majątkowego jednostki samorządu terytorialnego, oddziaływuje na zakres jej podmiotowości i modyfikuje konstytucyjnie określoną pozycję prawną tego typu podmiotów prawa. Należy mieć na uwadze okoliczność, że zasadnicze standardy dotyczące statusu prawnego jednostek samorządu terytorialnego określone zostały w Konstytucji, co wskazuje na to, że ustrojodawca dostrzegał wyjątkowo silną potrzebę zabezpieczenia ich podmiotowości prawnej. Po czwarte – wprawdzie własności komunalnej nie można ujmować – tak jak i prawa własności w ogóle – w kategoriach absolutnych, jednakże nie można jej także traktować gorzej niż własności innych podmiotów. Nie ulega wątpliwości, że jednostki samorządu terytorialnego, w mniejszym lub większym stopniu, partycypują w kosztach dokonujących się reform i może to stanowić podstawę także do uzasadnionych ograniczeń ich prawa własności. Jednakże – jak zauważył Trybunał – “im dalej od granicznej daty 27 maja 1990 r., tym ostrożniejsza powinna być ingerencja w przyznane gminom uprawnienia majątkowe” (K. 18/95, op.cit., s. 21). Rezygnacja z wyodrębnienia różnych typów i form własności (por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1994, s. 54, E. Gniewek, Prawo rzeczowe, Warszawa 1997, s. 31, 32), oznacza także rezygnację ze zróżnicowania w zakresie ochrony prawa własności ze względu na podmiot tego prawa. W takim stanie rzeczy prawo własności przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego “jest prawem podmiotowym własności w znaczeniu technicznym, a jego treść wynika z art. 140 kodeksu cywilnego” (zob. T. Dybowski, Mienie komunalne, Samorząd Terytorialny 1991, Nr 1-2, s. 13, W. Pańko, Własność komunalna a funkcje samorządu terytorialnego, tamże, s. 18). “W tej płaszczyźnie bardzo istotne jest przyznanie jednostce samorządu terytorialnego samodzielnej dyspozycji swoim mieniem (a więc przyznanie prawa własności i innych praw majątkowych), które podlega takiej samej ochronie, jak mienie obywateli” (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 1998, s. 273). VII 1. Ingerencja w sferę prawa własności, w uzasadnionych konstytucyjnie przypadkach, przyjmować może różne formy. Różny może być także jej zakres. Zarówno forma ingerencji, jak i zakres ograniczeń, uzależnione są od stosownej w tej materii legitymacji ustawodawcy, która winna pozostawać w związku z konstytucyjnymi wartościami, ze względu na które dokonuje się tychże ograniczeń. Pomijając sytuacje polegające na całkowitym odjęciu prawa własności, niewątpliwie najdalej idącą formą jego ograniczenia jest ustanowienie użytkowania wieczystego na stanowiących własność odpowiedniego podmiotu gruntach, zwłaszcza gdy ma ono charakter nieodpłatny. Stąd też ustawodawca w art. 232 kodeksu cywilnego dopuścił możliwość ustanowienia użytkowania wieczystego, w ustawowo określonych sytuacjach, jedynie na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. 2. Biorąc pod uwagę okoliczność, że instytucja użytkowania wieczystego ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia rozważań związanych z niniejszą sprawą, konieczne wydaje się przynajmniej ogólne zapoznanie się z jej istotą. Otóż prawo to powstaje w sposób właściwy wszystkim prawom rzeczowym, a więc w drodze umowy między właścicielem nieruchomości i osobą zainteresowaną jego ustanowieniem. Wybór użytkownika wieczystego następuje co do zasady w trybie przetargu. Warunkiem konstytutywnym powstania użytkowania wieczystego jest wpis do księgi wieczystej (art. 27 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Użytkowanie wieczyste zostało ukształtowane jako prawo celowe. Ustanawiano je głównie dla ułatwienia budowy mieszkań. Cel ten znajdował bezpośredni wyraz w określeniu kręgu podmiotów, na rzecz których prawo to mogło być ustanowione. Były to mianowicie osoby fizyczne i spółdzielnie mieszkaniowe. Obecnie krąg tego rodzaju podmiotów jest szerszy, ponieważ ustawodawca faktycznie zrezygnował z limitowania kręgu podmiotów, które mogą być użytkownikami wieczystymi (por. K. 8/98). Użytkowanie wieczyste jest niewątpliwie prawem rzeczowym bardzo silnie chronionym, ponieważ w drodze analogii – w zakresie nie uregulowanym w przepisach o użytkowaniu wieczystym – stosuje się do niego odpowiednio przepisy o własności. Zgodnie bowiem z art. 233 kc, użytkownik wieczysty z wyłączeniem innych osób może korzystać z gruntu oraz może swym prawem rozporządzać. W tym zakresie jego uprawnienia są identyczne z uprawnieniami właściciela gruntu (art. 140 kc). Różnica tkwi w zakresie granic wykonywania tych uprawnień. O ile właściciel może swoje prawo realizować w granicach ustaw i zasad współżycia społecznego, o tyle użytkownika wieczystego limituje też umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Z umowy dotyczącej oddania gruntów w użytkowanie wieczyste wynikają trzy podstawowe elementy: po pierwsze – czasowe granice prawa (40-99 lat), po drugie – obowiązek uiszczania opłaty rocznej, która ma charakter cywilnoprawny, a orzeka o nim sąd, a nie organ administracji w drodze decyzji, po trzecie – sposób zagospodarowania (korzystania) gruntu podlega ujawnieniu w księdze wieczystej. Użytkownik wieczysty może być właścicielem budynków i urządzeń wzniesionych na gruncie. Przyznanie użytkownikowi wieczystemu tak szerokich uprawnień decyduje o pozycji tego prawa w systematyce praw rzeczowych i o jego znaczeniu rynkowym. W okresie trwania użytkowania wieczystego uprawniony podmiot korzysta ze wszystkich atrybutów własności, a przede wszystkim może swobodnie swym prawem rozporządzać. Wieczystemu użytkownikowi przysługuje petytoryjna i posesoryjna ochrona jego prawa, przy odpowiednim zastosowaniu środków przysługujących właścicielowi, przy czym ochrona ta przysługuje także przeciwko właścicielowi nieruchomości (np. gminie) w razie naruszenia przez niego prawa użytkowania wieczystego. Użytkownik wieczysty może przysługujące mu prawo wieczystego użytkowania przenieść, oddać w leasing, obciążyć i zrzec się użytkowania wieczystego. W zakresie prawa rozporządzania przez wieczystego użytkownika mieści się także uprawnienie do ustanawiania odrębnej własności lokali w budynkach na gruncie będącym w użytkowaniu wieczystym, z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części tego gruntu (por. orzeczenie SN z 14 lipca 1994 r., III CZP 86/94, OSNIC 1/95, poz. 4). Uprawnienia te świadczą o tym, że użytkownik wieczysty może obciążać lub wykorzystać swoje prawo do uzyskiwania dochodów lub zabezpieczania własnych należności. 3. W czasie trwania użytkowania wieczystego wyłączone są jakiekolwiek uprawnienia do gruntu innych osób, w tym – co należy szczególnie podkreślić – uprawnienia właściciela, tj. jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Póki trwa użytkowanie wieczyste, póty właściciel nie może podejmować działań, które zagrażałyby użytkownikowi wieczystemu. Na mocy kwestionowanego art. 2 ust. 1 ustawy nastąpiła niewątpliwie istotna zmiana funkcji prawa użytkowania wieczystego. Prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntów gminnych uzyskał PZD, który do tego czasu był jedynie użytkownikiem tych nieruchomości. Z gospodarczego punktu widzenia przyznanie PZD użytkowania wieczystego gruntów, jest w swojej istocie zbliżone do uwłaszczenia dokonanego na mieniu jednostek samorządu terytorialnego. Ustawodawca “uwłaszczając” PZD ustanowił jednocześnie dla niego szczególne uprawnienia. Nie ulega wątpliwości, że PZD został usytuowany w sytuacji korzystniejszej niż inni użytkownicy wieczyści, gdyż nie ma obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty rocznej, z wyjątkiem zbycia użytkowania wieczystego przed upływem 10 lat od jego ustanowienia, i ma pełną swobodę w dysponowaniu “uwłaszczonym” mieniem. Argument, że ustanowienie użytkowania wieczystego na gruntach jednostek samorządu terytorialnego, na których usytuowane są pracownicze ogrody działkowe nie zmienia w praktyce sytuacji będących właścicielami jednostek, ponieważ grunty te i tak zostały uprzednio oddane do bezpłatnego użytkowania przez PZD, jest nietrafny, bo nie uwzględnia następstw prawnych zmiany jednej instytucji prawnej na drugą. Użytkowanie wieczyste i użytkowanie stanowią bowiem zupełnie odrębne prawa, co rodzi ściśle określone konsekwencje zarówno dla PZD, jak i jednostki samorządu terytorialnego. 4. Prawo polskie uformowało użytkowanie wieczyste jako prawo rzeczowe o charakterze pośrednim, usytuowane między własnością jako najsilniejszym prawem rzeczowym a ograniczonymi prawami rzeczowymi (użytkowanie, służebności i inne). Użytkowanie zaś jest jednym z ograniczonych praw rzeczowych, którego przedmiotem mogą być rzeczy lub prawa zbywalne. Treścią prawa użytkowania jest używanie rzeczy i pobieranie jej pożytków (art. 252 kc). Zakres użytkowania jest różny, w zależności od tego kto jest podmiotem użytkowania. Użytkownikowi (podobnie jak użytkownikowi wieczystemu) przysługuje ochrona jego prawa przeciwko każdemu, kto je narusza w tym także przeciwko właścicielowi. Zakres tej ochrony jest ograniczony zakresem przysługującego użytkownikowi prawa. Użytkownik może przeciwstawić się zamierzonym zmianom, jakie co do nieruchomości pragnie wprowadzić właściciel, jednakże tylko o tyle, o ile zmiany te naruszałyby lub ograniczały jego prawa (por. orzeczenie SN z 18 czerwca 1976 r., III CRN 89/76, OSNCP 3/77, poz. 49). Użytkowanie – co warto podkreślić w kontekście niniejszej sprawy – jest niezbywalne (art. 254 kc), wygasa wskutek niewykonywania przez 10 lat (art. 255 kc), a użytkownik powinien wykonywać swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. Zakres wymagań prawidłowej gospodarki określa charakter nieruchomości, przyczyna i cel, dla którego zostało ono ustanowione oraz czas jego trwania. Od użytkownika nie należy wymagać najwyższego stopnia wiedzy teoretycznej i praktycznej, ponieważ wystarcza zwykła miara staranności i dbałości o wydaną mu do używania rzecz (por. orzeczenie SN z 19 sierpnia 1980 r., III CRN 145/80, niepublikowane). Przepisy kodeksu cywilnego ustanawiają także szereg szczegółowych regulacji odnośnie relacji właściciel – użytkownik (zob. np. art. 258-263 kc). Niezbywalność użytkowania należy rozumieć jako ograniczenie w zakresie dotyczącym rozporządzeń tym prawem przez użytkownika. Użytkowanie ustanowione na rzecz użytkownika ma charakter osobisty, a ustanowione na rzecz osoby prawnej ma służyć ściśle określonym celom statutowym, ma więc charakter wyłączny. Dlatego dysponowanie tym prawem jest niedopuszczalne. Oznacza to, że użytkownik nie może przenieść służących mu uprawnień płynących ze stosunku użytkowania na inne osoby (zob. J. Szachułowicz [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1 (pod red. K. Pietrzykowskiego), Warszawa 1997, C.H. Beck, s. 461). Ustawodawca odróżnia niezbywalność prawa od prawa przeniesienia uprawnień do jego wykonywania. “Brak wzmianki o zakazie przeniesienia uprawnień do wykonywania użytkowania przez osoby trzecie prowadzi do wniosku, że użytkowanie może być wykonywane przez inne osoby poza użytkownikiem, a więc użytkownik może oddać rzecz w najem bądź dzierżawę lub użyczenie. W takich więc wypadkach mamy do czynienia z zadysponowaniem przedmiotem użytkowania na podstawie form obligacyjnych, a nie z rozporządzeniem” (J. Szachułowicz, Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, j.w., s. 461). Ukształtowany stan prawa pozwala dostrzec wyraźne różnice w zakresie uprawnień właścicielskich, w zależności od tego czy są to uprawnienia w stosunku do podmiotów będących użytkownikami wieczystymi czy też użytkownikami. Podmioty będące użytkownikami wieczystymi w zasadzie mają zbliżone prawa do właściciela. Wyznaczniki treści i granic prawa wieczystego użytkowania (art. 233 kc) nie ograniczają zbytnio użytkowników wieczystych w możliwości np. rozporządzania prawem użytkowania wieczystego. Użytkowanie zaś jest prawem związanym z osobą użytkownika (np. PZD). Łączy się z tym, wspomniana wyżej niezbywalność użytkowania, która jest cechą każdego rodzaju użytkowania, bez względu na jego przedmiot i podmioty. Z tej to przyczyny użytkowanie nie wchodzi do spadku po użytkowniku (art. 922 §2 kc) i nie może być składnikiem majątku wspólnego małżonków (art. 33 pkt 6 kro), ani przedmiotem obrotu prawnego. Uwzględniając istotę użytkowania, ustawodawca przed kwestionowaną nowelizacją ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych uznał taką formę za wystarczającą dla realizowania zadań związanych z prowadzeniem pracowniczych ogrodów działkowych. Pozwalała ona bowiem, z jednej strony – realizować podstawowy cel ustawy, z drugiej zaś – nie prowadzi do nieuprawnionej i nadmiernej ingerencji w prawo własności jednostek samorządu terytorialnego. Z tych też względów zmiana użytkowania na przymusowe i nieodpłatne użytkowanie wieczyste ustanawiane na rzecz PZD, w odniesieniu do gruntów jednostek samorządu terytorialnego wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych, spotkała się z całkowicie uprawnionymi zarzutami dotyczącymi zgodności takiego rozwiązania prawnego z podanymi przez wnioskodawcę wzorcami konstytucyjnymi. VIII 1. Ważne znaczenie dla określenia zgodność z Konstytucją kwestionowanych przepisów ma – niezależnie od podniesionych dotąd argumentów – odpowiedź na pytanie, czy przyjęte w tychże przepisach rozwiązanie prawne jest konieczne dla realizacji celu, dla którego uchwalona została ustawa. Poza dyskusją pozostaje okoliczność, że w demokratycznym państwie prawnym, którego ustrój oparty jest na podziale władz, stanowienie prawa należy do władzy ustawodawczej. Granice swobody ustawodawczej określają normy konstytucyjne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażany był pogląd, że “ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym, a władztwo to nabiera szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych” (zob. K. 18/95). Niewątpliwie Trybunał nie jest powołany do kontrolowania trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Jednakże ma prawo interweniowania w wypadkach, gdy ustawodawca przekroczył zakres swobody regulacyjnej, i to w sposób na tyle drastyczny, iż nie budzi wątpliwości okoliczność, że przyjęte rozwiązania, prowadzą do naruszenia konstytucyjnie chronionych wartości. W związku z tym, że treść art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, stanowi istotną ingerencję w sferę własności komunalnej, ukształtowanej przecież w następstwie przemian ustrojowych, które dokonały się w ostatnich latach, uprawnione wydaje się rozstrzygnięcie wątpliwości, czy kwestionowane przepisy prawne są także istotnym i uzasadnionym elementem zmian ustrojowych. W tym kontekście ważne znaczenie ma udzielenie odpowiedzi na pytania : po pierwsze – czy zaskarżone rozwiązanie prawne znajduje uzasadnienie ze względu na potrzebę dokonania istotnych zmian ustrojowych; po drugie – czy przyjęte rozwiązanie służy interesom działkowców; po trzecie – czy istnieją przesłanki przemawiające za przysporzeniem majątkowym dla PZD. 2. Istotnym elementem zmian ustrojowych w Polsce, które zaszły po 1989 r., było niewątpliwie ukształtowanie się samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny stał się kluczowym instrumentem nowego ładu publicznego w państwie. Ważnym elementem jego podmiotowości i samodzielności jest z pewnością własność komunalna. Gwarancje ochrony tej własności stały się przez to swoistymi gwarancjami zmian ustrojowych. Trybunał nie widzi potrzeby zmian dotychczasowego kierunku interpretacji norm konstytucyjnych gwarantujących własność jednostek samorządu terytorialnego. Potwierdza, że “...jednostki te zostały wyposażone w majątek w następstwie odstąpienia od zasady jednolitego funduszu własności państwowej. Ich własność wywodzi się z własności państwowej, która stanowi pokrycie finansowe dla ogółu reform, nie tylko reformy administracji publicznej”. W tym kontekście niedopuszczalne jest dość swobodne ponowne rozporządzanie mieniem stanowiącym podstawę ukształtowanej własności samorządowej, czy też takie jej ograniczanie, które faktycznie uniemożliwiałoby pełne korzystanie z uprawnień właścicielskich. Tylko potrzeba realizowania wyjątkowo ważnych wartości konstytucyjnych, mogłaby usprawiedliwiać ograniczenie innych wartości. Niewątpliwie takimi przesłankami kierował się ustawodawca dokonując ograniczeń własności komunalnej w trakcie procesu komunalizacji, czy też w pierwszym okresie po jej przeprowadzeniu. Trudno jednak znaleźć przekonywujące argumenty przemawiające za ograniczeniem prawa własności jednostek samorządu terytorialnego, według zasad przyjętych w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Przy rozwiązywaniu tego problemu posłużyć można się rozumowaniem zastosowanym przy rozstrzyganiu sprawy K. 18/95 w orzeczeniu Trybunału z dnia 9 stycznia 1996 r. Tak jak i wtedy, także i w sprawie niniejszej stwierdzić należy, że poprzez treść kwestionowanych przepisów ingerencji “(...) dokonano już po zakończeniu procesu porządkowania stosunków cywilnoprawnych związanych z władaniem nieruchomościami gminnymi, kiedy gminy mogły już rozsądnie zakładać, że wszystkie kategorie podmiotów, które w ocenie ustawodawcy zasługiwały na >>uwłaszczenie<< na gruntach komunalnych, zostały przez ustawodawcę uwzględnione. Podmiotami tymi były dotychczas (w różnej sekwencji czasowej i na różnych warunkach): państwowe osoby prawne (w tym – potraktowane odrębnie – wyższe uczelnie, instytuty naukowo– badawcze, Polska Akademia Nauk i przedsiębiorstwa drogownictwa), komunalne osoby prawne, podmioty prawa spółdzielczego (spółdzielnie, związki spółdzielcze, Naczelna Rada Spółdzielcza), wreszcie Bank Gospodarki Żywnościowej. Za każdym razem chodziło wówczas o określoną kategorię osób prawnych, których >>uwłaszczenie<< było mniej lub bardziej wyraźnie uzasadnione logiką prowadzonej polityki przemian własnościowych” (K. 18/95). Chronologia przemian, poczynając od komunalizacji mienia państwowego, uwłaszczenia przedsiębiorstw państwowych, uwłaszczenia spółdzielni, itd. tworzy pewien ciąg zdarzeń, powiązanych ze ścieraniem się różnych koncepcji ekonomicznych i politycznych. Jeżeli znajdują one odzwierciedlenie w umocowanych w Konstytucji ustawach, nie można ich odrzucić tylko z tego powodu, że wyprzedziły w czasie inne reformy. Wprawdzie własność komunalna nie jest, tak jak i inne prawa i wolności, prawem absolutnym i jednostki samorządu terytorialnego mogą liczyć się z koniecznością ponoszenia części kosztów związanych z dokonującymi się reformami ustrojowymi. Jednakże – jak to podkreślono w orzeczeniu Trybunału z dnia 9 stycznia 1996 r. (K. 18/95) – “im dalej od granicznej daty 27 maja 1990 r., tym ostrożniejsza powinna być ingerencja w przyznane gminom uprawnienia majątkowe”. Uwaga ta jest tym bardziej uzasadniona, że treści zakwestionowanych przepisów, nie uzasadnia ani potrzeba porządkowania stosunków własnościowych, ani potrzeba zabezpieczenia innych praw konstytucyjnie chronionych, ani tym bardziej – istota dokonujących się przemian ustrojowych. Co więcej, przyjęte w tych przepisach rozwiązanie prawne, może mieć ujemne konsekwencje dla dalszych zmian ustrojowych oraz dla ugruntowania tych, które zostały już wprowadzone. Z materiału historycznego wynika, że kwestionowanej ingerencji ustawodawcy nie towarzyszyło rozeznanie zasięgu oddziaływania wprowadzonej regulacji oraz rzeczywistych skutków, jakie ta regulacja spowoduje. 3. W perspektywie celów ustawy – chociaż rozwiązanie takie także budziłoby zastrzeżenia, co do ich konstytucyjności – istotne jest także to, że umocnienie podmiotowości prawnej nastąpiło nie w stosunku do tych podmiotów, ze względu na które ustawodawca nadał szczególne znaczenie idei rozwoju ruchu działkowego, a więc działkowców, ale w stosunku do organizacji tych podmiotów, których zadaniem winno być nie tyle realizowanie praw majątkowych z tym związanych, co wypełnianie funkcji organizacyjnych i technicznych, umożliwiających optymalne realizowanie celu ustawy. Bardzo ważne w tym kontekście znaczenie ma niewątpliwie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 lutego 1999 r. w sprawie K. 23/98, w którym określił on relacje pomiędzy ograniczonymi prawami rzeczowymi członków spółdzielni a wyposażoną w prawo własności spółdzielnią mieszkaniową. Uznał przy tym, że ochrona praw organizacji zrzeszającej członków spółdzielni (spółdzielni mieszkaniowej) jest uzasadniona tylko o tyle, o ile służy ochronie praw przysługujących członkom. W takim stanie rzeczy ochrona praw organizacji, która spełnia funkcje służebne w stosunku do jej członków może, a nawet powinna, ustąpić przed ochroną praw członków ze względu na których prawo organizacji zostało ustanowione. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby w niniejszej sprawie odstępować od tak sformułowanej tezy. Oznacza to w gruncie rzeczy konieczność uznania, że w tego typu sytuacjach treść interesów prawnych organizacji jest w istotnym stopniu zdeterminowana treścią prawnych interesów członków organizacji. Nieuprawnione jest więc kształtowanie statusu tego typu organizacji (np. PZD) w taki sposób, który stwarzałby podstawy do wyizolowywania się jej interesów prawnych i faktycznych w stosunku do celu, któremu organizacja ma służyć. Pracownicze ogrody działkowe – uznał Trybunał w sprawie K. 27/95 – zaspokajając przede wszystkim konsumpcyjne i rekreacyjne potrzeby ich użytkowników, stanowią obiekty użyteczności publicznej. Słusznie więc podkreśla się w doktrynie, że Polski Związek Działkowców ma do spełnienia w tym zakresie jedynie funkcję służebną organizowania i zabezpieczania warunków służących realizacji tych celów. W takim zakresie wystarczające jest przysługujące w oparciu o stan prawny sprzed zaskarżonej nowelizacji, prawo użytkowania lub jedynie zarząd gruntami, na których zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe (por. J. Ignatowicz, Opinia..., s. 4 i n.). W istocie bowiem Polski Związek Działkowców nie ma w odniesieniu do nieruchomości gruntowej, na której zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe, żadnych własnych interesów. W rzeczywistości winien więc być co najwyżej swoistym administratorem, działającym w interesie zrzeszonych działkowców. Zdaniem przedstawicieli doktryny prawa cywilnego, Związkowi powinno przysługiwać jedynie prawo zarządu. Wówczas bowiem nie byłoby np. zagrożenia, pojawiającego się po wprowadzeniu kwestionowanej nowelizacji, polegającego na możliwości sprzedania przez PZD nieruchomości wyznaczonej na pracownicze ogrody działkowe, z przeznaczeniem na inne cele (por. J. Ignatowicza, Opinia..., s. 3). 4. Niezrozumiała wydaje się więc taka troska o rozwój ruchu działkowiczów, gdzie nacisk kładziony jest nie na prawa podmiotów, które przede wszystkim winny być beneficjonariuszami praw z tym związanych, lecz na umocnienie pozycji ich organizacji. W następstwie zmian wprowadzonych przez kwestionowany art. 2 ust. 1 i 3 ustawy, w rzeczywistości przysporzenie majątkowe uzyskał tylko PZD, natomiast działkowcy nadal pozostali przy prawie użytkowania. “Wprawdzie wówczas, gdy grunty wchodzące w skład ogrodu znajdują się w użytkowaniu wieczystym PZD, na wniosek działkowca jego prawo użytkowania ustanawia się w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego i prawo to podlega ujawnieniu w księdze wieczystej, co może być traktowane jako element zwiększonej ochrony prawa, to jednak w zakresie treści tego prawa nie zaznaczają się żadne zmiany” (K. 27/95, op.cit.). Odpowiednie zastosowanie znajdują tu m.in. art. art. 254 i 266 kodeksu cywilnego. Nie można zgodzić się z tezą, że umocnienie praw PZD, poprzez ustanowienie użytkowania wieczystego, oznacza automatycznie umocnienie praw działkowiczów i pełniejsze zabezpieczenie ich interesów prawnych i faktycznych. Przede wszystkim interes PZD, nawet jeżeli uznać, że jest interesem publicznym w odniesieniu do ogółu działkowiczów, nie znajduje i nie musi znajdować, bezpośredniego przełożenia na interesy prawne członków tej organizacji, zwłaszcza że faktycznie członkostwo to jest przymusowe, co pogłębia pole zagrożeń różnymi formami dysharmonii. W zamyśle ustawodawcy wszystkie osoby, uprawiające pracownicze ogrody działkowe z mocy prawa muszą być członkami PZD. Na taki stan rzeczy wskazuje treść art. 34 ust. 1 ustawy, przymusowo “wcielającego” do PZD użytkowników działek w innych pracowniczych ogrodach działkowych, istniejących przed wejściem w życie tej ustawy. Przynależność do PZD jest jedyną drogą umożliwiającą korzystanie – zgodnie z ustawą – z ogrodu działkowego. Członkostwo tej organizacji jest warunkiem sine qua non korzystania z tej formy aktywności. Zważywszy, że w świetle art. 25 ust. 1 członkostwo związku nabywa się jednocześnie z przydzieleniem działki, stwierdzić można, że nie istnieje kategoria członków PZD, którzy nie mieliby przydzielonej działki, ani też nie ma użytkowników działek w pracowniczych ogrodach działkowych, którzy nie legitymowaliby się przynależnością do PZD. Chociaż z technicznego punktu widzenia, przydzielenie działki oraz przyjęcie w poczet członków PZD, są czynnościami rozdzielonymi w czasie, to faktycznie należałoby uznać, że ustawodawca przyjął fikcję prawną ich jednoczesności (por. K. 14/98, op. cit.). Ustawodawca zastosował tu konstrukcję “praw związanych”, z których żadne nie może funkcjonować samoistnie – w oderwaniu od drugiego. Żadne też z nich nie może być samodzielnie realizowane. Uzyskanie prawa majątkowego uwarunkowane jest przystąpieniem do organizacji społecznej, zaś jego pozbawienie skutkuje usunięciem z tej organizacji (i odwrotnie). Istotne – w perspektywie zaskarżonego przepisu – wydaje się stwierdzenie, że w zakresie dotyczącym statusu działkowca, jego pozycja nie uległa jakościowej zmianie na korzyść, zarówno w stosunku do stanu sprzed komunalizacji, jak i okresu po jej zrealizowaniu, a przed uchwaleniem kwestionowanych przepisów. Ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych, w okresie przed wprowadzeniem zaskarżonej nowelizacji, przewidywała dostateczną ochronę interesów poszczególnych działkowców, m.in. poprzez nałożenie odpowiednich obowiązków na PZD. Art. 20 ustawy stanowi, że “likwidacja w całości lub części pracowniczego ogrodu działkowego może nastąpić w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych szczególnymi potrzebami gospodarczymi lub społecznymi, za zgodą Polskiego Związku Działkowców”. W razie likwidacji pracowniczych ogrodów działkowych nakłada się obowiązek przydzielenia terenu zastępczego, nie mniejszego od dotychczasowego, w takim terminie, aby można było założyć nowy ogród przed zaprzestaniem działalności ogrodu likwidowanego (art. 21 ustawy). Założenie nowego ogrodu oraz odtworzenie urządzeń spoczywa na jednostce organizacyjnej, w interesie której zlikwidowano ogród. Przepisy ustawy przewidują także obowiązek wypłaty odszkodowania za szkody wynikłe z likwidacji ogrodu oraz wyrównania strat powstałych z tego tytułu. Rozwiązania te nie uległy zmianie po komunalizacji mienia państwowego. Zlikwidowanie ogrodu działkowego przez gminę, będącą właścicielem gruntu, na którym znajduje się ogród, jest możliwe wyłącznie w ustawowo określonych wypadkach, gdy jest to uzasadnione szczególnymi potrzebami gospodarczymi lub społecznymi i za zgodą PZD. W istocie ograniczają się – co podkreślił Trybunał w orzeczeniu w sprawie K. 27/95 – do sytuacji, w której możliwe jest również odjęcie prawa wieczystego użytkowania w drodze wywłaszczenia. W gruncie rzeczy sytuacja działkowicza, zarówno w sytuacji gdy PZD jest użytkownikiem jak i użytkownikiem wieczystym, co do zakresu związanej z tym jego ochrony w jakimś istotnym zakresie nie różni się. Z całą pewnością podzielić tu należy stanowisko Trybunału przyjęte przy poprzedniej kontroli kwestionowanych przepisów, iż “prawa Polskiego Związku Działkowców oraz prawa samych działkowców były przed nowelizacją zabezpieczone. Z całą zaś pewnością obowiązujące przepisy zapewniały ochronę przed nieuzasadnionymi szczególnymi potrzebami społecznymi lub gospodarczymi, zakusami gmin na integralność pracowniczych ogrodów działkowych” (K. 27/95). W takim układzie odniesienia można jedynie – i to z całą pewnością – przyjąć, że poprzez treść kwestionowanego art. 2 ust. 1 i 3 nastąpiło nieuprawnione umocnienie praw samej organizacji. Ustawodawca nie widział natomiast potrzeby zmiany sytuacji działkowców. Nie chodzi tu oczywiście o jakościową zmianę ich praw do ogródków, ale o umocnienie ochrony ich interesów prawnych w stosunku do PZD. Co więcej – odrzucając założenie o tożsamości interesu prawnego konkretnego działkowicza i PZD – nie można nie brać pod uwagę tezy, że w niektórych sytuacjach faktycznie pozycja ta mogła ulec nawet osłabieniu. Podstawę do takich wniosków stanowić może okoliczność, że ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz PZD, do minimum sprowadza możliwość działania w interesie działkowiczów ze strony samego właściciela (konkretnej jednostki samorządu terytorialnego). Ustawodawca umacniając pozycję PZD, nie stworzył stosownych, odpowiadających nowej sytuacji instrumentów ochronnych dla samych działkowiczów przed nieuprawnionym wykorzystywaniem (nadużywaniem) pozycji monopolistycznej przez organy tejże organizacji. A to, że istnieje potrzeba zabezpieczenia praw działkowców, także w stosunku do PZD, dowiodła praktyka stosowania art. 28 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, który stanowił, że uchwały organów Polskiego Związku Działkowców w sprawie członkostwa Związku nie podlegają orzecznictwu sądowemu. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 14 września 1999 r. w sprawie K. 14/98 orzekł, że przepis ten jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że zamyka sądową drogę dochodzenia naruszonych praw i wolności. Dopiero usunięcie z systemu prawa art. 28 ust. 2 spowodowało, że sprawy i spory powstające na tle stosowania art. 28 ust. 1 ustawy, podporządkowane zostały ogólnym zasadom wyznaczającym właściwość sądów w Polsce. Dotyczy to przede wszystkim spraw i sporów o charakterze cywilnym, z wyłączeniem spraw wewnątrzorganizacyjnych. Chociaż zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego sama ocena, które z rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 1 mają charakter wewnątrzorganizacyjny (i nadal pozostają poza kognicją sądów), a które mają charakter “spraw cywilnych”, należy do właściwości sądów powszechnych. Niezależnie od wymienionych, szereg innych okoliczności prawnych wskazuje na faktyczne osłabienie pozycji prawnej działkowców w konsekwencji ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz ich organizacji. Zasadne wydaje się zwrócenie uwagi na niektóre z nich: – po pierwsze – nadmierne wyposażenie PZD w prawa majątkowe, a zwłaszcza ich umocnienie w następstwie uchwalenia kwestionowanych przepisów ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, rodzi niebezpieczeństwo wyobcowania się interesu prawnego PZD w stosunku do interesów prawnych działkowców. Wprawdzie sfera stosunków majątkowych nie jest grą o sumie zerowej, jednakże nie sposób nie zauważyć, że majątkowe umocnienie się PZD dokonuje się nie tylko ze szkodą dla praw gminy, ale i także kosztem działkowców. Cel ustawy dodatkowo wypacza monopol PZD w zakresie pracowniczych ogrodów działkowych. – po drugie – realne staje się niebezpieczeństwo niekorzystnego dla działkowców rozporządzania prawem użytkowania wieczystego (np. poprzez jego zbycie). Z tym wiąże się możliwość generowania się zjawisk patologicznych. PZD planując np. zbycie prawa użytkowania wieczystego może nazbyt często korzystać ze statutowych uprawnień dotyczących pozbawiania członkostwa, a przez to możliwości korzystania z działki. Taką sytuację ułatwia niewątpliwie zagwarantowana ustawowo wyłączność PZD w zakresie zakładania i prowadzenia pracowniczych ogrodów działkowych. – po trzecie – w kwestionowanym przepisach prawnych ma miejsce odwrócenie figury prawnej w zakresie korzystania z prawa użytkowania wieczystego w związku z celem podstawowym ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Ustawodawca przyznał bowiem merytoryczny tytuł do nieruchomości nie działkowcom lecz organizacji, która nie ma niezależnych od działkowców interesów prawnych. PZD z organizacji (stowarzyszenia), która miała ułatwiać realizację idei ruchu działkowego, przerodziła się w samoistny byt prawny, któremu podporządkowane zostały cele działkowców. – po czwarte – wprowadzona została nierówność pomiędzy statusem prawnym i sposobem korzystania z pracowniczych ogrodów działkowych, powstałych przed 5 grudnia 1990 r. (i istniejących w dniu wejścia w życie ustawy), a statusem i korzystaniem z takich ogrodów wtedy gdy powstały one po 5 grudnia 1990 r. Takie różnicowanie prowadzi do niejednakowego traktowania działkowców. Nie ulega też wątpliwości, że w przypadku kwestionowanego przepisu ma miejsce “uwłaszczenie” zupełnie przypadkowej kategorii podmiotów i w odniesieniu do zupełnie przypadkowo wskazanej kategorii nieruchomości. Uwłaszczenie to dokonało się z niezrozumiałym uprzywilejowaniem organizacji, a nie działkowców. Gdyby ustawodawca działał na korzyść działkowców wtedy niewątpliwie dokonałby “uwłaszczenia” działkowców. Takie uwłaszczenie – mimo, że jego natura prowadzić mogłaby (prowadziłaby) do uznania jego niekonstytucyjności – wskazywałoby przynajmniej na to, że wola ustawodawcy ukierunkowana była na umocnienie pozycji działkowców a nie biurokratycznych struktur organizacyjnych. Odpadają więc argumenty, że wyeliminowanie z porządku prawnego kwestionowanego przepisu jest niekorzystne dla samych działkowców. – po piąte – podnoszenie jako argumentu za umocnieniem praw działkowców okoliczności, że ustanowione w formie aktu notarialnego prawo użytkowania działkowców podlega ujawnieniu w księdze wieczystej (art. 12(1) ust. 2), jest pewnym nadużyciem, ponieważ każde prawo rzeczowe może być ujawnione w księdze wieczystej (zob. J. Ignatowicz, Opinie..., s. 4). Niezrozumiałe w tym kontekście byłoby wiązanie tego zagadnienia z użytkowaniem wieczystym PZD. Należy więc przyjąć, że art. 12(1) w tym względzie jest zbędny. Ujawnienie ograniczonego prawa rzeczowego, jakim jest użytkowanie, w księdze wieczystej nie uniemożliwia zbycia obciążonej nieruchomości, a jedynie zapewnia ochronę tego prawa wobec każdego użytkownika wieczystego lub właściciela. – po szóste – funkcjonowanie w obiegu prawnym kwestionowanego art. 2 ust. 1 i 3 w jego dotychczasowym brzmieniu ogranicza, a być może i wyklucza, możliwość powstawania nowych ogrodów działkowych, ponieważ ze względu na treść tegoż przepisu gminy nie będą zainteresowane wyznaczaniem w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nowych terenów pod pracownicze ogrody działkowe. Oznaczać to może obumieranie idei ruchu działkowego. Nie bez znaczenia w tym kontekście jest także i to, że skurczą się do minimum możliwości otrzymania w użytkowanie ogrodu działkowego przez kandydatów na działkowców. Reasumując stwierdzić więc należy, że przyjęta w kwestionowanych przepisach prawnych konstrukcja prawna nie służy działkowcom. IX Z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw jednostek samorządu terytorialnego, a także prawnych interesów działkowców, wiele wątpliwości budzi możliwość zbycia użytkowania wieczystego w kontekście art. 2 ust. 4 i 5, a także art. 233 k.c. I to z kilku względów: – po pierwsze – w świetle art. 233 kc użytkownik wieczysty w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, może swoim prawem rozporządzać. Rozporządzenie prawem użytkowania wieczystego, jak podkreśla się w doktrynie (zob. m.in. J. Pietrzykowski [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, Warszawa 1997, C.H. Beck, s. 431), obejmuje m.in.: a) uprawnienie do przeniesienia prawa w drodze umowy sprzedaży, zamiany, darowizny lub innej umowy zobowiązującej do przeniesienia tego prawa (art. 155 § 1 w zw. z art. 237 kc); b) uprawnienie do obciążenia tego prawa hipoteką (art. 65 ust. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), a także innymi prawami rzeczowymi ograniczonymi lub obligacyjnymi (wynika to a contrario z art. 214 kc); c) uprawnienie do zrzeczenia się tego prawa itd. Umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste może ograniczyć uprawnienia użytkownika wieczystego do rozporządzenia jego prawem (art. 57 § 2), nie może jednak wyłączać zbywalności tego prawa (zob. J. Winiarz [w:] Kodeks cywilny z komentarzem, Warszawa 1989, t. I, s. 208). – po drugie – o wiele dalej niż art. 233 kodeksu cywilnego idzie w tym zakresie ustawodawca w art. 2 ust. 4 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, w którym stwierdza się, że w razie zbycia użytkowania wieczystego gruntów przed upływem 10 lat od jego ustanowienia, Polski Związek Działkowców uiszcza pierwszą opłatę roczną w wysokości określonej w dniu zbycia, według przepisów rozdziału 5 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Z treści tego przepisu wydedukować należy, że w umowie użytkowania wieczystego nie jest możliwe ograniczenie możliwości zbycia użytkowania wieczystego. W takim stanie rzeczy uprawnione są twierdzenia, że: a) nawet jeżeli w umowie o ustanowienie użytkowania wieczystego zawarte byłoby zastrzeżenie, dotyczące celu tegoż prawa użytkowania wieczystego, to i tak dopuszczalne jest zbycie prawa użytkowania wieczystego, ponieważ art. 2 ust. 4 przewiduje taką możliwość. Co więcej w kontekście art. 2 ust. 4 (zresztą także art. 233 i art. 57 § 1 kc) wyłączenie zbywalności tego prawa byłoby niedopuszczalne. Inna konstatacja w tej materii prowadzić musiałaby do uznania istnienia ewidentnej sprzeczności pomiędzy art. 2 ust. 4 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych a przepisami prawnymi odnoszącymi się do celu tworzenia ogrodów działkowych, np. z art. 2 ust. 1 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Dopóki więc istnieje w systemie prawnym art. 2 ust. 4 ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, nie ma możliwości wykluczenia zbycia użytkowania wieczystego i to bez względu na treść miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Plany zagospodarowania przestrzennego mogą co najwyżej stanowić przeszkodę dla wykorzystania tychże nieruchomości na inne cele niż prowadzenie ogrodów działkowych. Tyle tylko, że cel ten może być interpretowany rozszerzająco, a poza tym nabywca prawa użytkowania wieczystego może wnioskować o zmianę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niezależnie od tego pamiętać należy, że w świetle art. 11 ust. 1 ustawy z 1981 r. dopuszczalne jest tworzenie czasowych pracowniczych ogrodów działkowych na gruntach, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego mają inne przeznaczenie. Pracownicze ogrody działkowe istniejące ponad 10 lat, a nie mające ustalonej lokalizacji, uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy. Oznacza to, że po upływie 10 lat ogrodami stałymi stają się także zakładane czasowo pracownicze ogrody działkowe. Także więc na tych gruntach mogłoby być ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz PZD. Jest to o tyle istotne, że chodzi tu o grunty, które w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, nie były przeznaczone na pracownicze ogrody działkowe. W tego rodzaju sytuacjach PZD bez żadnych ograniczeń mogłaby zbyć prawo użytkowania wieczystego, a nabywca tego prawa miałby możliwość wykorzystania nabytych w ten sposób nieruchomości na inne cele niż prowadzenie ogrodu działkowego. Oczywiście związany byłby treścią miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Tyle tylko, że bardzo często w planach takich przewiduje się na tego rodzaju nieruchomościach możliwość wykorzystania ich np. na budowę mieszkaniową. b) zbycie prawa użytkowania wieczystego przed upływem 10 lat od jego ustanowienia prowadzi do obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty rocznej według zasad określonych w ustawie. Jednakże już po upływie 10 lat od ustanowienia takiego użytkowania wieczystego pierwsza opłata roczna nie jest uiszczana. Oznacza to, że tereny przeznaczone na działki mogą być wykorzystane dla celów typowo komercyjnych. Prawo pierwokupu może nie być wystarczającym zabezpieczeniem, gdy gmina na skorzystanie z niego nie będzie mieć środków finansowych, co przy kłopotach finansowych gmin jest bardzo realne. Taki stan rzeczy wydaje się niedopuszczalny, gdyż prowadzi do ignorowania interesów prawnych wspólnot samorządowych. – po trzecie – biorąc pod uwagę powyższy stan prawa sformułować należy wniosek, że faktycznie możliwość zbywania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przeznaczonych na ogródki działkowe nie podlega ograniczeniu, ponieważ ustawodawca taką możliwość otworzył, nie wprowadzając żadnych ograniczeń, które związane byłyby z dotychczasowym jego przeznaczeniem. Z ustawy nie wynika, że zbycie może nastąpić wyłącznie na rzecz podmiotów prowadzących ogródki działkowe. Co więcej ustawodawca dopuszczając możliwość zbycia na rzecz innych podmiotów musiał bezwzględnie przyjąć założenie, że będzie się ono dokonywać wyłącznie na rzecz podmiotów, które nie zakładają i nie prowadzą pracowniczych ogrodów działkowych. W świetle bowiem art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, pracownicze ogrody działkowe zakłada i prowadzi na zasadzie wyłączności PZD. Zasada wyłączności PZD przesądza jednoznacznie problem na rzecz jakich podmiotów PZD mógłby dokonać zbycia tegoż prawa. Ważne w tym kontekście jest także to, że nieruchomości przeznaczone na ogrody działkowe mogą mieć w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego inne przeznaczenie, niż prowadzenie ogrodów działkowych. To czyni tego rodzaju nieruchomości bardziej atrakcyjnymi i stwarza możliwość ich innego wykorzystania niż to, o którym mowa w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych. Pamiętać też należy o tym, że mimo, że art. 67 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przewidywał utratę mocy obowiązującej miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy , po 5 latach – a więc z dniem 1 stycznia 2000 r., to dotąd obowiązek ten nie został zrealizowany, ponieważ poprzez nowelizację tegoż przepisu termin utraty mocy obowiązującej takich planów był stale przedłużany. Taki stan rzeczy utrudnia działanie zabezpieczeń prawnych przed zbyciem prawa użytkowania wieczystego przez PZD podmiotom, które nieruchomości takie wykorzystywałyby na cele inne niż prowadzenie pracowniczych ogrodów działkowych. – po czwarte – zakładając racjonalność ustawodawcy, nietrudno zauważyć, że przyjęte w art. 2 ust. 1 rozwiązanie prawne prowadzi nie tylko do nieuprawnionego przysporzenia majątkowego po stronie PZD, ale otwiera możliwość działania na szkodę idei ruchu działkowego. Możliwość zbycia prawa użytkowania wieczystego: a) stwarza możliwość uszczuplenia nieruchomości w odniesieniu do którego ustanowiono użytkowanie wieczyste, które w samym założeniu miały być przeznaczone na ogródki działkowe; b) rodzi niebezpieczeństwo nadużyć i pojawienia się zjawisk patologicznych, zwłaszcza gdy zbycie takich nieruchomości oznaczałoby dla PZD znaczne korzyści; c) otwiera możliwość pozbawienia członkostwa i działki działkowców pod byle pretekstem, w sytuacji gdy pojawiłaby się możliwość zbycia prawa użytkowania wieczystego takiej nieruchomości za satysfakcjonującą PZD cenę, co oznacza poważne zagrożenie dla interesów działkowców; d) prowadzi do wniosku, że interes publiczny utożsamiany z działalnością PZD staje się nieczytelny. Jego pierwszeństwo w stosunku do interesu publicznego gminy nie znajduje uzasadnienia w żadnych ważnych konstytucyjnie wartościach. Co więcej może rodzić się pytanie czy w ogóle w tym kontekście można mówić o jakimś uprawnionym interesie publicznym, skoro jest to interes ponadjednostkowy w znacznym stopniu rozmijający się z interesami indywidualnymi ze względu na który został wyodrębniony. – po piąte – nie ulega wątpliwości, że rozwiązanie przyjęte w kwestionowanych przepisach ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. wypaczają ideę tych ogrodów. Podzielić w tym względzie należałoby stanowisko J. Ignatowicza, że: “(...) żadne zbycie i tym samym inne przeznaczenie gruntów przez niepowołaną do tego jednostkę, zakwalifikowanych przez odpowiednie organy na ogródki działkowe, nie powinno mieć miejsca. Przed możliwością zbywania gruntów, na których zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe, zabezpieczałoby przyznanie PZD nie prawa merytorycznego, jakim jest użytkowanie wieczyste, lecz zarządu. Jeżeli jednak konstrukcja użytkowania wieczystego utrzymałaby się, to celowe byłoby wprowadzenie przepisu stanowiącego, że umowa przeniesienia na inną osobę użytkowania wieczystego zawarta, aby grunt obejmujący działki pracownicze zostały przeznaczony na inny cel, jest nieważna”. X 1. Chociaż ustawodawca jest suwerenny w zakresie stanowionego przez niego prawa, to jednak zawsze ciąży na nim obowiązek stanowienia takiego prawa, które odpowiadałoby konstytucyjnie określonym standardom. Standardy takie zakreślają granice swobody ustawodawczej, podlegające kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku konstytucyjnie chronionych praw i wolności. Do nich niewątpliwie zaliczyć należałoby prawo własności, w tym też prawo własności jednostek samorządu terytorialnego. Ograniczenia właścicielskie tychże jednostek, wprowadzone na mocy kwestionowanego art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, wymagają zatem oceny, z punktu widzenia tychże standardów, zwłaszcza pod kątem tego, czy były usprawiedliwione ze względu na potrzebę realizacji innych konstytucyjnych wartości, a zwłaszcza czy nie została naruszona przy tym zasada proporcjonalności. Ingerencja ustawodawcy w konstytucyjnie chronione prawo własności jednostek samorządu terytorialnego może być dopuszczalna. Jednakże ustawodawca za każdym razem winien mieć na uwadze to, czy nie jest ona nadmierna. W tego rodzaju sytuacjach winien zbadać przede wszystkim zasadność takich ograniczeń, a następnie dokonać wyboru spośród możliwych środków działania takich, które będą najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane. Z istoty praw (prawa własności) powinny wynikać granice dopuszczalnych ograniczeń. Ich dolegliwość nie powinna być większa niż jest to konieczne dla osiągnięcia założonego celu, jeżeli sam cel jest konstytucyjnie uprawniony. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyjaśniał istotę zasady proporcjonalności i nie widzi potrzeby odstąpienia w niniejszej sprawie od dotąd prezentowanego stanowiska. W myśl ukształtowanej linii orzeczniczej Trybunału ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń, które przekraczałyby pewien stopień uciążliwości, naruszając proporcję pomiędzy skalą ograniczeń konstytucyjnie chronionego prawa i wagą interesu publicznego, czy wartości konstytucyjnej ze względu na którą wprowadza się je. Istotne w związku z tym jest udzielenie odpowiedzi m.in. na pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest niezbędna ze względu na cel, któremu ma służyć; 2) w jakim stopniu jest ona konieczna dla ochrony interesu publicznego; 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na podmioty, których dotyczy. Część problemów związanych z odpowiedzią na tak postawione zagadnienia były już przedmiotem rozważań Trybunału. Inne wymagają wyjaśnienia. Trybunał stoi na stanowisku, że zasada proporcjonalności obowiązuje również w odniesieniu do regulacji dotyczących sfery samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (zob. m.in. orzeczenie w sprawie K. 18/95). Oznacza to, że także w przypadku ingerencji ustawodawcy w sferę uprawnień majątkowych gmin nie może być ona nadmierna (por. orzeczeniu z 17 października 1995 r., K. 10/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 30). 2. Niewątpliwie środki prawne, które zastosował ustawodawca w art. 2 ust. 1 i 3, nie są konieczne dla zrealizowania podstawowego celu ustawy. Nie usprawiedliwiają ich jakieś wyjątkowe okoliczności, ani ważne wartości konstytucyjne. Co więcej treść ukształtowanego poprzez art. 2 ust. 1 i 3 ustawy prawa i jego cel stanowią istotną modyfikację instytucji użytkowania wieczystego w stosunku do przepisów prawnych zawartych w kodeksie cywilnym. Na tle rozwiązań kodeksowych w doktrynie prawniczej panował pogląd, że użytkowanie wieczyste powinno być przede wszystkim wykorzystywane do zaspokajania potrzeb społecznych związanych z budownictwem mieszkaniowym, gospodarczym lub letniskowo-wypoczynkowym, w niektórych zaś tylko sytuacjach może być przydatne do prowadzenie działalności rolniczej (por. Prawo własności i inne prawa rzeczowe [w:] System prawa cywilnego, t. II, pod. red. J. Ignatowicza, Wrocław-Warszawa-Kraków-Gdańsk 1977). Tak określone cele, a w pewnym sensie i granice użytkowania wieczystego, znajdują niewątpliwie racjonalne uzasadnienie. Dokonana na podstawie kwestionowanego art. 2 ustawy istotna zmiana sytuacji prawnej wiąże się ściśle z uzyskaniem prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntów jednostek samorządu terytorialnego przez PZD, który do tego czasu był jedynie użytkownikiem owych nieruchomości. Z prawnego i gospodarczego punktu widzenia przyznanie PZD użytkowania wieczystego gruntów będących własnością jednostek samorządu terytorialnego bez uwzględnienia woli tych ostatnich i w kształcie przyjętym w ustawie, oznacza niebezpieczną ingerencję w sferę ukształtowanych już stosunków własnościowych. Może przez to mieć wpływ na osłabienie poczucia bezpieczeństwa prawnego w tym zakresie i otwierać drogę do niedopuszczalnych i niczym nie uzasadnionych ingerencji w treść prawa własności. Ustawodawca “uwłaszczając” PZD ustanowił jednocześnie dla niego szczególne uprawnienia i przywileje. Nie ulega wątpliwości, że PZD został usytuowany w sytuacji korzystniejszej niż inni użytkownicy wieczyści. Cel takiego rozwiązania wydaje się nie usprawiedliwiony, i to nie tylko dlatego, że prowadzi do uszczuplenia dochodów jednostek samorządu terytorialnego, ale także dlatego, że prowadzi do nieuprawnionego przysporzenia majątkowego dla PZD, co w gruncie rzeczy bez odpowiedniego wyważenia interesów, prowadzi do postawienia interesu organizacji zrzeszającej część mieszkańców gminy ponad interesem publicznym całej wspólnoty lokalnej. Jeżeli do tego dołączy się okoliczność, że takie przysporzenie majątkowe dla PZD może pozostawać w dysharmonii z przeznaczeniem gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste, to można mówić o niedopuszczalnej deformacji istoty, a przede wszystkim celu instytucji użytkowania wieczystego. 3. Dotychczasowy tok rozumowania utwierdza w przekonaniu, że w przypadku pracowniczych ogrodów działkowych ustanowienie użytkowania wieczystego na gruntach komunalnych, zwłaszcza gdy podmiotem tego rodzaju praw miałby być PZD, nie jest rozwiązaniem uzasadnionym jakimś ważnym celem publicznym uprawniającym do tak dalekiej ingerencji w sferę stosunków własnościowych. PZD został powołany przede wszystkim do realizacji funkcji organizowania i zabezpieczania warunków służących zaspokojeniu konsumpcyjnych i rekreacyjnych potrzeb działkowców. Spełnia więc funkcje służebne w stosunku do swoich członków. Uprawnione więc jest wyposażenie go w funkcje zarządzające w stosunku do gruntów i urządzeń wykorzystywanych przez działkowiczów (por. J. Ignatowicz, Opinia..., s. 4 i n.). PZD działać bowiem winien w interesie działkowiczów i na ich rzecz. Kwestionowane przepisy statuują jednak pozycję PZD tak, jakby organizacja ta była bytem samym w sobie, posiadającym samoistne interesy prawne. W tym kontekście może rodzić się także pytanie, czy w przypadku innych niż użytkowanie wieczyste praw majątkowych, pozycja PZD w stosunku do działkowiczów winna być taka, jak ją ukształtował ustawodawca przed nowelizacją kwestionowanej ustawy. Nie jest to jednak problem, który Trybunał powinien rozwiązywać przy okazji rozstrzygania niniejszej sprawy. W odniesieniu do aktywności organów prawodawczych zasadę proporcjonalności postrzega się w perspektywie respektowania przez ustawodawcę zasady adekwatności celów i środków. Oznacza to, że spośród możliwych i zarazem legalnych środków działania należy wybierać takie środki, które byłyby skuteczne z punktu widzenia osiągania założonych celów, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane. Dolegliwość ta powinna więc być adekwatna do wartości ze względu na którą wprowadza się ją (por. orzeczenia TK z: 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 2; 20 listopada 1996 r., K. 27/95, OTK ZU Nr 6/1996, poz. 49, oraz S. Wronkowska, Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawnej [w:] Polskie dyskusje o państwie prawa, Warszawa 1995, s. 74 i n.). Oznacza to, że ustawodawca powinien tak kształtować normy prawne, aby stanowiły one najskuteczniejszy środek do osiągnięcia założonego celu działalności prawodawczej. Skuteczność taką łączyć należy z optymalnością tychże rozwiązań, ujmowaną w perspektywie konstytucyjnie chronionych praw. Wybór środków służących realizacji obranego przez prawodawcę celu powinien być dokonany zgodnie z założeniami racjonalnego tworzenia prawa, co oznacza, że ustawodawca powinien dokonać oceny skutków ubocznych, jakie przyniesie ze sobą zamierzona regulacja i porównać ją z wartością celu, do którego zmierza (por. J Wróblewski, Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1989, s. 45 i n.; Z. Ziembiński, Podstawowe problemy prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 482 i n.). Jeżeli efekty uboczne konkretnego rozwiązania prawnego znacznie przekraczają wartość zamierzonego celu, prowadzić to może do uznania regulacji za niezgodną z racjonalnym modelem tworzenia prawa, a w dalszej konsekwencji z zasadami państwa prawnego. Cel publiczny, jakim jest prowadzenie pracowniczych ogrodów działkowych, niewątpliwie nie usprawiedliwia tak daleko idącej ingerencji ustawodawcy w sferę własności jednostek samorządu terytorialnego, służącej realizacji ważnych zadań publicznych i interesu społecznego wspólnot lokalnych. Nieuprawnione umocnienie pozycji majątkowej PZD kosztem jednostek samorządu terytorialnego oraz samych działkowców, sprzyjać może powstawaniu zjawisk patologicznych oraz kreowania nowych kategorii interesów prawnych, którym przypisywać się będzie desygnaty interesu publicznego. W konsekwencji rodzi to też niebezpieczeństwo atomizacji i wyobcowywania się interesu prawnego PZD w stosunku do interesów działkowców, ze względu na których w ogóle można mówić o interesie tejże organizacji. Nie istnieje więc żaden ważny interes publiczny, który usprawiedliwiałby wprowadzenie rozwiązań prawnych przewidzianych w kwestionowanym art. 2 ust 1 i 3. W takim stanie rzeczy uznać należy też efekty kwestionowanych rozwiązań prawnych są nieproporcjonalne do negatywnych skutków ich wprowadzenia. 4. Nieuprawnione jest porównywanie rozwiązania przyjętego w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, z rozwiązaniem przyjętym w odniesieniu do spółdzielni mieszkaniowych w ustawie z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 ze zm.), ani tym bardziej – jak to próbuje czynić Prokurator Generalny – z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2001 r Nr 4, poz. 27 ze zm.). Przemawia za tym przynajmniej dwa względy: – po pierwsze – jak już wskazano w uzasadnieniu – użytkowanie wieczyste stanowi długoletnią formę korzystania z gruntów Skarbu Państwa lub gminy. Historyczne ukształtowanie tego prawa wskazuje, że ma to być korzystanie dla celów mieszkaniowych i innych istotnych celów gospodarczych związanych z określonymi inwestycjami. Stąd też Trybunał w sprawie K. 27/95 (OTK ZU Nr 6/1996, poz. 49) uznał, że istocie tego prawa odpowiada ustanowienie go dla spółdzielni mieszkaniowych, m.in. “(...) ze względu na wielką wartość nakładów, które amortyzują się po kilkudziesięciu latach. Taka forma korzystania z gruntów nie jest natomiast niezbędna do spełnienia przede wszystkim konsumpcyjnych i rekreacyjnych celów użytkowania pracowniczych ogrodów działkowych. Dla spełnienia tych celów wystarczające jest prawo użytkowania”. Funkcjonowanie PZD oraz funkcjonowanie spółdzielni mieszkaniowych – to dwie nietożsame sfery aktywności nieporównywalnych kategorii podmiotów. Stąd też i ewentualne przyrównywanie treści kwestionowanych przepisów z treścią przepisów ustawy Prawo spółdzielcze, czy jeszcze dalej idącej ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, wydaje się niemożliwe. Biorąc pod uwagę taki stan rzeczy Trybunał nigdy nie zakwestionował zgodności z konstytucją przepisów prawnych przewidujących ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz spółdzielni mieszkaniowych, ale uczynił to – np. w orzeczeniu z 9 stycznia 1996 r. w sprawie K. 18/95 (OTK ZU Nr 1/1996, poz. 2) – w odniesieniu do art. 88a ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 2c ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w zakresie, w jakim określone w tych przepisach roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego przyznane zostały “innym osobom prawnym”. – po drugie – funkcjonowanie w obiegu prawnym przepisów prawnych jednej ustawy nie przesądza o konstytucyjności przepisów innej ustawy, zwłaszcza, że każda z nich odnosi się do różnych sytuacji prawnych, służyć ma realizacji nietożsamych celów, a przy tym status prawny podmiotów podlegających uwłaszczeniu jest i może być różny. Niezgodność z konstytucją art. 2 ust. 1 i 3 nie może przesądzać ani o zgodności ani niezgodności przepisów innych ustaw, ponieważ Trybunał w niniejszej sprawie nie wypowiada się na ten temat. Trybunał wielokrotnie przyjmował (por. np. sprawy K. 3/91; K. 14/91; K. 9/93; K. 2/94; K. 12/96), iż do jego kompetencji nie należy badanie zgodności konkretnej ustawy z innymi ustawami oraz ocena różnic, jakie występują między nimi. Samo występowanie różnic nie przesądza automatycznie o niekonstytucyjności (czy konstytucyjności) przepisów określonej ustawy (por. orzeczenie TK z 23 września 1997 r. w sprawie K. 25/96 ,OTK ZU 1997, Nr 3-4, poz.36). Zadaniem Trybunału nie jest też orzekanie o celowości i zasadności przyjętych przez parlament rozwiązań prawnych. Wybór wartości determinujących określone rozwiązanie legislacyjne należy do ustawodawcy, który ma niewątpliwie swobodę w zakresie określania hierarchii celów, preferencji wartości czy środków służących ich realizacji. Granice swobody tego wyboru wyznaczają zasady i przepisy konstytucyjne. Trybunał bada, czy ustawodawca stanowiąc prawo nie naruszył ich treści. XI 1. Analizując problemy prawne związane z wnioskiem Rady Gminy Piaseczno o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z 23 czerwca 1995 roku o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, nie sposób nie zwrócić uwagi na zawarte w kwestionowanych przepisach prawnych konstrukcje prawne, które w rzeczywistości uznać należy jako kwalifikowane i konstytucyjnie nieuprawnione formy ingerowania w prawo własności jednostek samorządu terytorialnego, a w dalszej konsekwencji – w możliwości osiągania dochodów z będących przedmiotem tej własności nieruchomości. Kwalifikowane naruszenie prawa własności jednostek samorządu terytorialnego w analizowanym przypadku polega na: po pierwsze – niezależnym od woli właściciela obowiązku takiego a nie innego rozporządzenie nieruchomością; po drugie – nieodpłatnym i preferencyjnym przekazaniu nieruchomości jednostki samorządu terytorialnego w użytkowanie wieczyste; po trzecie – możliwości obrotu tymże prawem bez przyzwolenia właściciela; po czwarte – ograniczeniu gminy w kształtowaniu treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego; po piąte – kwalifikowanych obciążeniach jednostek samorządu terytorialnego w przypadku wywłaszczenia użytkowania wieczystego. Każda z tych konstrukcji prawnych mogłaby stanowić odrębną podstawę do kwestionowania zgodności z Konstytucją zaskarżonych przez wnioskodawcę przepisów. 2. Nie ulega wątpliwości, że przyznanie Polskiemu Związkowi Działkowców roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wymienionych w zaskarżonym art. 2 ust. 1 ustawy, przesądza o obowiązkowym charakterze ustanowienia użytkowania wieczystego. Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie podtrzymuje stanowisko wyrażone w orzeczeniu z 20 listopada 1996 r. (K. 27/95), że wprowadzenie obowiązku ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz PZD oznacza daleko idącą ingerencję ustawodawcy w prawo dysponowania przez jednostki samorządu terytorialnego mieniem komunalnym. Powoduje powstanie po stronie tejże jednostki obowiązku rozporządzenia nim przez ustanowienie na rzecz innego podmiotu użytkowania wieczystego. Jeżeli został złożony stosowny wniosek w określonym przez ustawę czasie, będąca właścicielem gmina, w zasadzie nie może (nie mogła) odmówić zaspokojenia roszczenia. Ustawodawca skonkretyzował przesłanki związane z sytuacją faktyczną i ograniczył roszczenie w czasie. Szczegółowo określił też sytuacje w jakich przepis art. 2 ust. 1 znajduje zastosowanie. Kwestionowane przepisy nie wyłączają realizacji roszczenia w przypadku, gdy aktualne miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego przewidują umiejscowienie na obszarze takiej nieruchomości innych urządzeń użyteczności publicznej a nawet wówczas, gdy grunt był tylko faktycznie wykorzystywany na cele ogrodu. W świetle bowiem art. 33 ustawy pracownicze ogrody działkowe istniejące ponad 10 lat, a nie mające ustalonej “lokalizacji” w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, uznaje się za ogrody stałe w rozumieniu ustawy. 3. Konstrukcja przyjęta w art. 2 ust. 1 ustawy z 23 czerwca 1995 r. prowadzi do ograniczenia swobodnego kształtowania treści stosunków prawnych między stronami umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego, albowiem ustawodawca przesądził, że użytkowanie wieczyste zostanie ustanowione nieodpłatnie i bez konieczności uiszczania opłaty rocznej. Takie rozwiązanie stanowi zasadnicze odstępstwo od istniejących w tej materii regulacji ustawowych, które zabezpieczają ochronę interesu majątkowego podmiotu oddającego grunty w użytkowanie wieczyste. Zarówno obowiązek ustanowienia użytkowania wieczystego w określonych w ustawie przypadkach, jak i określenie niekorzystnych ekonomicznie dla gminy warunków finansowych oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, mają charakter preferencyjny dla PZD (por. K. 27/95). Preferencyjne, nieusprawiedliwione żadnymi obiektywnymi przesłankami, “uwłaszczenie” PZD wiąże się z narzuceniem jednostkom samorządu terytorialnego ekonomiczno-finansowych warunków tego rozporządzenia, które są dla niej mniej korzystne od tych, jakie wynikają z generalnych zasad dysponowania nieruchomościami komunalnymi. Ów preferencyjny charakter warunków i sposobu nabywania praw do nieruchomości jednos

[... tekst skrócony ...]