K 37/05

106/9/A/2005 postanowienie z dnia 25 października 2005 r. Sygn. akt K 37/05 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Adam Jamróz – przewodniczący Jerzy Ciemniewski Wiesław Johann – sprawozdawca Marian Zdyb Bohdan Zdziennicki, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2005 r., wniosku grupy senatorów o zbadanie zgodności: art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej oraz ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. Nr 175, poz. 1461) z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji, postanawia: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w związku z niedopuszczalnością wydania orzeczenia. Uzasadnienie: I 1. Pismem z 5 września 2005 r. grupa senatorów zwróciła się z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej oraz ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. Nr 175, poz. 1461; dalej: nowelizacja) z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta – uchwalona na 108 posiedzeniu Sejmu RP w dniu 29 lipca 2005 r. – do dnia złożenia wniosku nie była opublikowana. Wnioskodawcy stwierdzili, że zaskarżony przepis zmienił dotychczasową treść art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o zawodach pielęgniarki i położnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 57, poz. 602 ze zm.; dalej: ustawa pielęgniarska) ustalając, że praktyka pielęgniarek i położnych (indywidualna, specjalistyczna albo grupowa) nie może być wykonywana w zakładzie opieki zdrowotnej (dalej: z.o.z.) na podstawie umowy cywilnoprawnej o udzielanie świadczeń zdrowotnych (dalej: kontrakt; art. 27a ust. 1 ustawy pielęgniarskiej wcześniej nie pozwalał na wykonywanie w publicznym z.o.z. jedynie praktyki grupowej). Pierwotnie ustawa wprowadziła możliwość tzw. samozatrudnienia w ramach z.o.z., nie ograniczając możliwości pracy w charakterze pielęgniarki (położnej) jedynie do stosunku pracy. Stanowiła też, że za równoznaczne z praktyką indywidualną lub specjalistyczną praktyką indywidualną uważa się wykonywanie zawodu pielęgniarki (położnej) poza z.o.z. na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej. Wnioskodawcy podali, że z możliwości wykonywania zawodu pielęgniarki i położnej w ramach kontraktu skorzystało blisko 20 tysięcy pielęgniarek (z ok. 220-250 tysięcy ogółem zatrudnionych), które – w opinii związków pracodawców – są osobami najlepiej wykształconymi na medycznym rynku pracy (kończą specjalistyczne kursy, zdobywają tytuły naukowe). Wnioskodawcy wskazali, że kierując się argumentami Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych (dalej: NRPiP) Sejm uchwalił 8 lipca 2005 r. ustawę uniemożliwiającą udzielanie świadczeń pielęgniarskich (położniczych) w z.o.z. w ramach kontraktów. Senat wprowadził poprawkę polegającą na skreśleniu tego przepisu podnosząc, że jest zbyt daleko idącym ograniczeniem zarówno co do form wykonywania praktyk (wszystkich), jak i miejsca ich wykonywania, tj. każdego z.o.z. Zdaniem Senatu nowelizacja (w kształcie przyjętym przez Sejm) nie uwzględniła zróżnicowania z.o.z. (którymi są zakłady opieki całodobowej – szpitale, zakłady opiekuńczo-lecznicze, zakłady pielęgnacyjno-opiekuńcze, ale także żłobki, przychodnie, ośrodki zdrowia, poradnie, medyczne laboratoria diagnostyczne, zakłady rehabilitacji leczniczej, czy też pracownie protetyki stomatologicznej i ortodoncji). Ponadto organizacja pracy w z.o.z. po wejściu w życie nowelizacji uległaby zachwianiu, ponieważ należałoby wypowiedzieć umowy cywilnoprawne i zatrudniać wszystkie pielęgniarki na podstawie umów o pracę, co dla z.o.z. dotychczas związanych z pielęgniarkami (położnymi) umowami cywilnoprawnymi, łączyłoby się ze zwiększeniem kosztów zatrudniania. Równocześnie pielęgniarkom (położnym) ustawowe ograniczenie zapewnia wprawdzie świadczenia pracownicze, ale jednocześnie narusza prawną zasadę swobody zawierania umów, narzucając jedynie formę stosunku pracy. Na posiedzeniu 29 lipca 2005 r. Sejm odrzucił poprawkę Senatu utrzymując proponowane brzmienie art. 1 pkt 20 ustawy. Zdaniem wnioskodawców, zaskarżony przepis narusza art. 2 Konstytucji, z którego wynika między innymi zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa prawnego, ochrony praw nabytych i interesów w toku. Zaskarżony przepis narusza te zasady bowiem prawo prowadzenia praktyk indywidualnych i specjalistycznych praktyk indywidualnych przez pielęgniarki (położne) na podstawie umów cywilnoprawnych ma już w polskim systemie prawnym kilkuletnią tradycję (wiele pielęgniarek z prawa tego skorzystało, widząc w tym możliwość poprawy warunków ekonomicznych). Ustawodawca umożliwił pielęgniarkom wykonywanie ich zawodu w ramach działalności gospodarczej również w z.o.z., a regulacje ustawy pielęgniarskiej nie prowadziły do wniosku, że działalność ta (i uregulowania ją kształtujące) ma charakter incydentalny czy przejściowy. W opinii wnioskodawców organy samorządu pielęgniarskiego nie przeprowadziły konsultacji co do funkcjonowania dotychczasowych przepisów i konieczności wprowadzenia zmian istniejącego stanu rzeczy. W toku procesu legislacyjnego Senat podkreślił uwarunkowania praktyczne związane z różnorodnością z.o.z. i świadczonych przez nie usług wskazując, że pielęgniarki (położne) często związane są umowami cywilnoprawnymi z kilkoma z.o.z., co w istotny sposób kształtuje rynek usług medycznych. Współpraca świadczeniodawców (pielęgniarek) i świadczeniobiorców (z.o.z.) ewoluowała, pozwalając z jednej strony z.o.z. na podpisywanie umów z najbardziej pożądanymi i cennymi z punktu widzenia posiadanych kwalifikacji pielęgniarkami (położnymi), a świadczeniodawcom dyktowała konieczność podnoszenia kwalifikacji i inwestowania w umiejętności w przekonaniu, że taka forma wykonywania zawodu jest uznawana i wspierana przez ustawodawcę. Z tego punktu widzenia, nowelizacja ma charakter zaskakujący i nieprzewidywalny, godząc w sieć powstałych pod rządami dotychczasowych przepisów więzów ekonomiczno-prawnych łączących pielęgniarki (położne) i z.o.z. Zaskarżony przepis godzi – zdaniem wnioskodawców – w bezpieczeństwo prawne i zasadę ochrony praw nabytych i interesów w toku, a dokonywanie nieusprawiedliwionych okolicznościami obiektywnymi zmian przekreślających wcześniejszy kierunek procesu legislacyjnego narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego. Jej przestrzeganie ma szczególne znaczenie w przypadku zmian przepisów, które już znalazły zastosowanie kształtując sytuację prawną adresatów. Na ustawodawcy ciąży wówczas obowiązek ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów w toku za pomocą należycie skonstruowanych przepisów przejściowych. Wnioskodawcy nie mają wątpliwości, że na gruncie obowiązujących przepisów pielęgniarki (położne) otrzymały prawo wykonywania zawodu i świadczenia usług w ramach działalności gospodarczej, a realizacja tego uprawnienia oznaczała zawarcie wielu umów cywilnoprawnych. Nowelizacja wprawdzie nie zakazuje świadczenia usług w ramach indywidualnej praktyki, ale istotnie ogranicza zakres korzystania z tego uprawnienia poprzez wyłączenie z.o.z., jako miejsca wykonywania świadczenia. Wnioskodawcy zwrócili uwagę, że prawodawca nie zadbał o prawa nabyte i interesy w toku, nie odniósł się bowiem do konsekwencji konieczności modyfikacji zawartych kontraktów, względnie konieczności ich rozwiązania albo wygaśnięcia, a tym samym nie uwzględnił finansowych skutków, dotykających wszystkich stron umów cywilnoprawnych. Art. 9 nowelizacji (ustanawiający dla art. 1 pkt 20 nowelizacji dłuższą vacationem legis – do 1 stycznia 2006 r.) nie stanowi właściwej gwarancji ochrony interesów w toku, bowiem – biorąc pod uwagę, że w dniu sporządzania wniosku w przedmiotowej sprawie tekst nowelizacji nie został jeszcze opublikowany – sądzić można, że pielęgniarki (położne) pracujące na kontraktach będą miały zaledwie 3,5 miesiąca na uregulowanie swojej sytuacji prawnej. Wnioskodawcy zarzucili zaskarżonemu przepisowi sprzeczność z art. 20 i art. 22 Konstytucji twierdząc, że w zakresie konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej mieści się prawo jednostek do samodzielnego decydowania o udziale w życiu gospodarczym oraz o zakresie i formach tego udziału. Uznając wolność działalności gospodarczej za filar zasady społecznej gospodarki rynkowej i samoistne prawo podmiotowe, ustrojodawca dopuścił jej ograniczanie tylko pod warunkiem dopełnienia określonych wymogów, do których należą: ustawowa forma ograniczenia oraz wykazanie ważnego interesu publicznego. Art. 1 pkt 20 nowelizacji ograniczył swobodę podejmowania działalności gospodarczej przez pielęgniarki (położne) w ramach kontraktu, ponieważ będą one mogły prowadzić ją (zawierać umowy cywilnoprawne o świadczenie usług w ramach indywidualnej praktyki) pod warunkiem, że umowa o udzielanie świadczeń nie będzie wykonywana w z.o.z. Wnioskodawcy zauważyli, że ograniczenie takie nie dotyczy innych podmiotów uprawnionych do świadczenia usług zdrowotnych – na przykład lekarzy. Tym samym dostęp do rynku świadczeń zdrowotnych, został pielęgniarkom utrudniony i ograniczony do świadczenia usług poza z.o.z. Tymczasem większość usług pielęgniarskich (położniczych) świadczona jest właśnie w z.o.z. (publicznych albo niepublicznych). Wprowadzone ograniczenie czyni zatem – w odniesieniu do pielęgniarek (położnych) – swobodę działalności gospodarczej uprawnieniem blankietowym, bo niemożliwym do zrealizowania tam gdzie większość świadczeń zdrowotnych jest świadczona. W tej sytuacji, jedyną alternatywą dla pielęgniarek (położnych) kontraktowych będzie ponowne zatrudnienie na etatach. W opinii wnioskodawców ustawodawca nie wskazał żadnego ważnego interesu publicznego, w imię którego wprowadził przewidziane nowelizacją ograniczenie. Ich zdaniem uzasadnieniem takim nie mogą być argumenty NRPiP co do unikania przez z.o.z. etatowego zatrudniania pielęgniarek, poprzez zawieranie z nimi umów cywilnoprawnych w ramach prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Niemożność uwzględnienia tego argumentu wynika z faktu, że nie istnieją przeszkody, by pielęgniarki (położne) świadczyły usługi zdrowotne na podstawie stosunku pracy, ale też nikt nie powinien im zabraniać świadczenia usług na podstawie kontraktu. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Wniosek grupy senatorów w chwili jego złożenia był przedwczesny, ponieważ zaskarżona ustawa – nie stanowiąc jeszcze wówczas elementu polskiego systemu prawnego – nie obowiązywała. Zgodnie z poglądami doktryny akt normatywny obowiązuje (staje się częścią systemu prawnego) dopiero z chwilą dokonania ostatniej z czynności konwencjonalnych, składających się na akt jego stanowienia, którą jest należyta promulgacja aktu. Oznacza to, że warunkiem obowiązywania aktu normatywnego (wejścia do systemu prawnego) jest jego opublikowanie, które oczywiście nie jest równoznaczne z „wejściem w życie”, następującym w terminie wskazanym w samym akcie. W świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji warunkiem wejścia ustawy w życie jest jej ogłoszenie (norma konstytucyjna nawiązuje tu do rzymskiej zasady leges instituuntur cum promulgantur). Tymczasem zaskarżona ustawa, ostatecznie uchwalona (po rozpatrzeniu poprawek Senatu) 29 lipca 2005 r. i podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej 23 sierpnia 2005 r., do dnia złożenia wniosku nie została opublikowana. Ukazała się dopiero w Dzienniku Ustaw Nr 175, noszącym datę 12 września 2005 r. Tym samym w chwili składania wniosku nie była źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że przysługujące grupie senatorów – na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji – prawo do wystąpienia z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją obejmuje jedynie akty, które został należycie promulgowane. Jedynym bowiem podmiotem, który na gruncie ustawy zasadniczej może doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie konstytucyjności ustawy nieopublikowanej jest Prezydent RP, mogący – na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji – wystąpić ze stosownym wnioskiem przed podpisaniem ustawy. 2. Po wpłynięciu wniosku i wszczęciu postępowania w sprawie, 25 września 2005 r. odbyły się wybory do Sejmu i Senatu, co rodzi konkretne skutki procesowe dla wnioskodawców – grupy 60 senatorów. Zgodnie z art. 98 ust. 1 Konstytucji kadencja Senatu kończy się w dniu poprzedzającym dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji. Postanowieniem z dnia 28 września 2005 r. (M. P. Nr 57, poz. 774) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zwołał pierwsze posiedzenie Sejmu V kadencji na 19 października 2005 r. Oznacza to, że 18 października 2005 r. zakończyła się V kadencja Senatu. Z tym dniem wygasły mandaty senatorskie i z tym dniem wnioskodawcy – jako senatorowie poprzedniej kadencji – utracili legitymację procesową w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. W tych warunkach, skoro po pierwsze wniosek w chwili jego złożenia był przedwczesny, po wtóre zaś wnioskodawcy utracili czynną legitymację procesową, wydanie orzeczenia uznać trzeba za niedopuszczalne, co jest przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.). Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.