K 35/11

61/6/A/2014 WYROK z dnia 5 czerwca 2014 r. Sygn. akt K 35/11* * Sentencja została ogłoszona dnia 24 czerwca 2014 r. w Dz. U. poz. 821. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz – przewodniczący Małgorzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – sprawozdawca Andrzej Wróbel, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności: art. 99 ust. 1 pkt 1a i 1b oraz ust. 1b, a także art. 170a ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365, ze zm.), w brzmieniu ustalonym przez art. 1 ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 455), z art. 2 i art. 70 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o r z e k a: I Art. 99 ust. 1 pkt 1a i 1b oraz ust. 1b, a także art. 170a ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, 742 i 1544, z 2013 r. poz. 675, 829, 1588 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 7) są niezgodne z art. 70 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji. II Przepisy wymienione w części I w zakresie, w jakim dotyczą studiowania w latach akademickich do roku akademickiego 2014/2015 włącznie, tracą moc obowiązującą z upływem 30 września 2015 r. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I 1. Ustawą z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 455, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca lub zmieniająca) dokonano nowelizacji ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, ze zm.; dalej: p.s.w.). Wprowadzone zmiany polegały m.in. na tym, że: 1) w art. 99 ust. 1 p.s.w. po pkt 1 dodano pkt 1a i 1b (art. 1 pkt 76 lit. a ustawy zmieniającej, który wszedł w życie 1 stycznia 2012 r.), wskutek czego art. 99 ust. 1 p.s.w. uzyskał brzmienie: „Uczelnia publiczna może pobierać opłaty za świadczone usługi edukacyjne związane z: 1) kształceniem studentów na studiach niestacjonarnych oraz uczestników niestacjonarnych studiów doktoranckich; 1a) kształceniem studentów na studiach stacjonarnych, jeżeli są to ich studia na drugim lub kolejnym kierunku studiów w formie stacjonarnej; 1b) kształceniem studentów na studiach stacjonarnych, w przypadku korzystania z zajęć poza dodatkowym limitem punktów ECTS określonym w art. 170a ust. 2; 2) powtarzaniem określonych zajęć na studiach stacjonarnych oraz stacjonarnych studiach doktoranckich z powodu niezadowalających wyników w nauce; 3) prowadzeniem studiów w języku obcym; 4) prowadzeniem zajęć nieobjętych planem studiów; 5) prowadzeniem studiów podyplomowych oraz kursów dokształcających”, 2) w art. 99 p.s.w. po ust. 1 dodano ust. 1a i 1b (art. 1 pkt 76 lit. b ustawy nowelizującej, który wszedł w życie 1 stycznia 2012 r.), z których ten ostatni brzmi: „W przypadku podjęcia studiów równocześnie na kilku kierunkach studiów stacjonarnych uczelni publicznej pobiera się opłaty za drugi wskazany przez studenta kierunek studiów, jeżeli nie posiada uprawnień do korzystania z zajęć bez wnoszenia opłat, o których mowa w art. 170a ust. 3 i 4 oraz za każdy kolejny kierunek studiów”, 3) po art. 170 p.s.w. dodano art. 170a-170c (art. 1 pkt 120 ustawy zmieniającej, który wszedł w życie 1 października 2011 r.), z których ten pierwszy brzmi: „1. Student studiów stacjonarnych w uczelni publicznej ma prawo bez wnoszenia opłat do korzystania z zajęć, za które może uzyskać liczbę punktów ECTS, o których mowa w art. 164a. 2. Poza limitem punktów ECTS, o którym mowa w art. 164a, student, o którym mowa w ust. 1, ma prawo bez wnoszenia opłat do korzystania z zajęć na określonym poziomie studiów, za które może uzyskać dodatkowo nie więcej niż 30 punktów ECTS, a student realizujący kształcenie w ramach indywidualnych studiów międzyobszarowych, o których mowa w art. 8 ust. 2 – nie więcej niż 90 punktów ECTS. 3. Student lub absolwent pierwszego kierunku studiów stacjonarnych w uczelni publicznej ma prawo podjąć studia na drugim kierunku studiów stacjonarnych w uczelni publicznej bez wnoszenia opłat. 4. Do kontynuowania studiów bez wnoszenia opłat w kolejnym roku studiów, o których mowa w ust. 3, ma prawo student, który w poprzednim roku studiów spełnił kryteria, o których mowa w art. 181 ust. 1, z uwzględnieniem art. 174 ust. 4. 5. Student, który na pierwszym roku studiów, o których mowa w ust. 3, nie spełnił kryteriów, o których mowa w art. 181 ust. 1, obowiązany jest wnieść opłaty za pierwszy rok studiów, zgodnie z umową, o której mowa w art. 160 ust. 3, i na zasadach określonych przez senat, o których mowa w art. 99 ust. 3. 6. Student, o którym mowa w ust. 3 i 4, ma prawo bez wnoszenia opłat do korzystania z zajęć, za które może uzyskać po raz drugi limit punktów ECTS, o których mowa w art. 164a. 7. Uprawnienie, o którym mowa w ust. 3, jest jednorazowe. 8. Decyzje dotyczące prawa studenta do korzystania z zajęć bez wnoszenia opłat podejmuje rektor, na wniosek studenta zaopiniowany przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni. 9. Kandydat na studia stacjonarne w uczelni publicznej jest obowiązany do złożenia oświadczenia o spełnianiu warunków do podjęcia i kontynuowania studiów bez wnoszenia opłat. 10. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia, wzór oświadczenia studenta o spełnianiu warunków do podjęcia i kontynuowania studiów bez wnoszenia opłat, mając na uwadze zakres i sposób wykorzystania punktów ECTS, o których mowa w art. 164a oraz uprawnienie do studiowania bez wnoszenia opłat drugiego kierunku studiów stacjonarnych w uczelni publicznej”. 2. Na podstawie wniosku z 16 grudnia 2011 r. grupa posłów (dalej: wnioskodawca) zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 99 ust. 1 pkt 1a i 1b oraz ust. 1b, a także art. 170a p.s.w. z art. 2 i art. 70 ust. 2 Konstytucji. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 70 ust. 2 Konstytucji, wnioskodawca stwierdził, że wskazany przepis ustanawia zasadę bezpłatności nauki w szkołach publicznych, określając zarazem dopuszczalne od niej wyjątki, odnoszące się do niektórych usług edukacyjnych świadczonych przez publiczne szkoły wyższe. Opłaty na studiach stacjonarnych w uczelni publicznej za korzystanie z zajęć poza wyznaczonym limitem punktów ECTS oraz za podjęcie i kontynuowanie studiów na drugim i kolejnych kierunkach, przewidziane przez skarżone regulacje, nie mieszczą się w granicach dozwolonych odstępstw od zasady bezpłatności. Omawiane rozwiązanie prowadzi do wydrążenia i destrukcji konstytucyjnego prawa do nauki, które powinno być postrzegane w kategoriach zarówno dobra indywidualnego (umożliwienie jednostce pogłębiania i poszerzania wiedzy i umiejętności), jak i dobra społecznego (inwestycja w rozwój społeczeństwa). Nie sposób przyjąć, że art. 70 ust. 2 Konstytucji gwarantuje jedynie bezpłatność uzyskania pewnego minimum wyższego wykształcenia, gdyż w szczególności podejmowanie studiów na dwóch kierunkach, w miarę zdolności i chęci osoby zainteresowanej, stanowi realizację prawa do nauki w jego najbardziej wartościowym znaczeniu. Wprowadzone przez ustawę zmieniającą wyjątki od zasady bezpłatności studiów na uczelniach publicznych nie mieszczą się w katalogu dopuszczalnych odstępstw od tej zasady, wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 listopada 2000 r., sygn. SK 18/99 (OTK ZU nr 7/2000, poz. 258). Trybunał przyjął bowiem, że upoważnienie do pobierania opłat dotyczy jedynie tych form działalności dydaktycznej, które znajdują się poza zakresem podstawowej działalności publicznej szkoły wyższej. Niezgodność z art. 70 ust. 2 ustawy zasadniczej polega również na tym, że powołany przepis zezwala ustawodawcy wyłącznie na dopuszczenie opłat za niektóre usługi edukacyjne. Nie upoważnia go natomiast do nałożenia na uczelnie obowiązku pobierania takich opłat, z czym mamy do czynienia w wypadku skarżonych regulacji. Jako dodatkowy wzorzec kontroli regulacji p.s.w., wnioskodawca wskazał zasady wynikające z art. 2 Konstytucji: zasadę poprawnej legislacji, zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i zasadę sprawiedliwości. Zdaniem wnioskodawcy, osoba podejmująca studia powinna wiedzieć, za jakie usługi będzie obowiązana zapłacić. Skarżone regulacje pozwalają na różne interpretacje, stanowiąc pułapkę dla jednostek zainteresowanych pobieraniem nauki na studiach stacjonarnych w uczelniach publicznych. Katalog niejasności obejmuje następujące zagadnienia: 1) art. 99 ust. 1 pkt 1a i 1b p.s.w. wskazują na możliwość pobierania przez uczelnie opłat za korzystanie z zajęć poza wyznaczonym limitem punktów ECTS oraz za podjęcie i kontynuowanie studiów na drugim i kolejnych kierunkach, natomiast art. 99 ust. 1b oraz art. 170a ust. 2, 4 i 5 p.s.w. przewidują obligatoryjność opłat w tym zakresie, 2) wbrew redakcji art. 170a ust. 1 i 2 p.s.w., eksponującej prawo do bezpłatnego studiowania na pierwszym kierunku w zakresie odpowiadającym określonemu limitowi punktów ECTS, wskazane przepisy dopuszczają pobieranie opłat za studia stacjonarne w odniesieniu do zajęć odbywanych poza tym limitem; podobną funkcję w wypadku studiów na drugim kierunku pełni art. 170a ust. 6 p.s.w., 3) art. 170a ust. 3 p.s.w. jedynie pozornie gwarantuje prawo do podjęcia studiów stacjonarnych na drugim kierunku bez wnoszenia opłat, gdyż ustawodawca zobowiązuje jednocześnie studenta do wstecznego uiszczenia opłaty za pierwszy rok studiów (art. 170a ust. 5 p.s.w.) oraz za dalsze lata studiów (art. 170a ust. 4 p.s.w.) w razie niespełnienia warunków, o których mowa w art. 181 ust. 1 p.s.w., 4) niezrozumiałe jest rozdzielenie treści zawartej w art. 170a ust. 3 i 7 p.s.w., skoro art. 170a ust. 3 p.s.w. przyznaje prawo do podjęcia studiów na drugim kierunku bez wnoszenia opłat, a art. 170a ust. 7 p.s.w. doprecyzowuje wyłącznie, że uprawnienie to ma charakter jednorazowy, 5) art. 181 ust. 1 p.s.w. nie precyzuje kryteriów decydujących o istnieniu bądź nieistnieniu obowiązku uiszczania opłat za studia na drugim kierunku, lecz pozwala na ich określenie w wewnętrznych przepisach uczelni, o ile ta ostatnia zadecyduje o skorzystaniu z fakultatywnego upoważnienia do udzielania stypendium rektora; niezależnie zatem od wątpliwości interpretacyjnych, osoba decydująca się na podjęcie studiów na drugim kierunku nie może przewidzieć, czy i w jakim zakresie będzie obowiązana do ponoszenia opłat również z tego względu, że okoliczność ta zależy od zdarzeń przyszłych i niepewnych, 6) odesłanie w art. 170a ust. 4 i 5 p.s.w. do art. 181 ust. 1 w związku z art. 174 ust. 4 p.s.w. wprowadza nieokreślone warunki bezpłatnego dostępu do studiów na drugim kierunku, gdyż spełnienie wymagania, zgodnie z którym student musi znaleźć się w grupie nie więcej niż 10% osób uprawnionych do stypendium rektora, nie zależy jedynie od jego osiągnięć, ale również od wyników innych studentów; stawia to zainteresowanego wobec niepewności czy wręcz swoistej pułapki, uzależniając jego sytuację prawną od okoliczności, na które nie ma wpływu (rozwiązanie to ma naruszać, zdaniem wnioskodawcy, także zasadę sprawiedliwości), 7) art. 99 ust. 1b p.s.w. zwalnia osoby podejmujące studia równocześnie na kilku kierunkach studiów stacjonarnych z opłat za drugi kierunek, jeżeli spełniają one warunki określone w art. 170a ust. 3 i 4 p.s.w., przy czym ostatnie przywołane przepisy dotyczą osób, które już podjęły studia na pierwszym kierunku lub je ukończyły, 8) zestawienie treści art. 99 ust. 1b i art. 170a ust. 3-5 p.s.w. ma również prowadzić do wątpliwości związanych z odpłatnością za studia na trzecim i kolejnych kierunkach w sytuacji, gdy nie są one podejmowane równocześnie ze studiami na pierwszym kierunku – art. 99 ust. 1b p.s.w. reguluje jednoczesne podjęcie studiów na kilku kierunkach, natomiast art. 170a ust. 3-5 p.s.w. dotyczy podjęcia studiów na drugim kierunku przez osobę, która studiuje już na pierwszym kierunku, 9) w wypadku art. 170a ust. 6 p.s.w. powstaje wątpliwość, co oznacza możliwość bezpłatnego korzystania z zajęć, za które można uzyskać po raz drugi limit punktów ECTS; w szczególności, czy do wskazanego limitu wlicza się punkty uzyskane na pierwszym kierunku, uwzględnione na drugim kierunku zgodnie z zasadami systemu przenoszenia osiągnięć, 10) niejasny wydaje się art. 170a ust. 7 p.s.w., który stanowi, że uprawnienie do podjęcia studiów na drugim kierunku jest jednorazowe; nie wiadomo bowiem, czy uprawnienie to ulega skonsumowaniu w momencie formalnego przyjęcia na studia, czy też dopiero wraz z zaliczeniem przez studenta bliżej nieokreślonej części programu, 11) potwierdzeniem braku jednoznacznego rozgraniczenia sytuacji, w których studia stacjonarne są bezpłatne bądź odpłatne, jest – przewidziana w art. 170a ust. 8 p.s.w. – konieczność uzyskania decyzji dotyczącej prawa do korzystania z zajęć bez wnoszenia opłat, podejmowanej przez rektora, na wniosek studenta zaopiniowany przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej, 12) wobec przedstawionych wątpliwości i chaosu legislacyjnego, zobowiązanie studenta w art. 170a ust. 9 p.s.w. do złożenia oświadczenia o spełnianiu warunków do podjęcia i kontynuowania studiów bez wnoszenia opłat jest nałożeniem obowiązku niemożliwego do spełnienia; tym samym niedopuszczalne wydaje się również upoważnienie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do określenia w drodze rozporządzenia wzoru takiego oświadczenia (art. 170a ust. 10 p.s.w.); niejasny także okazuje się wzajemny stosunek ust. 8 i 9 art. 170a p.s.w. 3. W piśmie z 20 marca 2012 r. w imieniu Sejmu stanowisko w sprawie zajął jego Marszałek, wnosząc o stwierdzenie, że: 1) art. 99 ust. 1 pkt 1a i 1b oraz ust. 1b p.s.w. jest zgodny z zasadą poprawnej legislacji, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, oraz z art. 70 ust. 2 Konstytucji, 2) art. 170a p.s.w. jest zgodny z art. 70 ust. 2 Konstytucji, 3) art. 170a ust. 1-5 p.s.w. jest zgodny z zasadą poprawnej legislacji, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, 4) art. 170a ust. 3-5 p.s.w. jest zgodny z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, 5) art. 170a ust. 4-5 p.s.w. jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej, wywodzoną z art. 2 Konstytucji, 6) art. 170a ust. 6-7 p.s.w. jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji, wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Marszałek Sejmu uznał zarazem, że w pozostałym zakresie postępowanie powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, gdyż wnioskodawca nie przedstawił dostatecznego uzasadnienia swoich zastrzeżeń. W pierwszej kolejności Marszałek Sejmu omówił treść zasady bezpłatności nauki w szkołach publicznych (art. 70 ust. 2 Konstytucji) oraz zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady poprawnej legislacji i zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), powołując się na poglądy doktryny prawniczej, zapatrywania judykatury i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 170a ust. 3-5 p.s.w. z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, Marszałek Sejmu stwierdził, że skarżone regulacje w sposób dostatecznie pewny formułują zasady pobierania opłaty za studiowanie na drugim lub kolejnym kierunku, nie wprowadzając adresata w błąd co do możliwych konsekwencji skorzystania z uprawnienia do bezpłatnego rozpoczęcia studiów oraz warunków ich kontynuowania. Jednocześnie nie budzi zastrzeżeń konstytucyjnych uzależnienie zwolnienia z opłaty od kryteriów, których spełnienie nie jest możliwe do przewidzenia w momencie bezpłatnego podejmowania studiów. W sytuacji, w której zasadą jest obligatoryjna odpłatność za studia na drugim lub kolejnym kierunku, na akceptację zasługuje powiązanie zwolnienia z opłat z systemem przyznawania stypendiów dla najlepszych studentów. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zasady ustalania odpłatności za usługi edukacyjne, wiążące rektora przy zawieraniu umów ze studentami, określa senat uczelni publicznej (art. 99 ust. 3 p.s.w.), a pobieranie opłaty od studenta, który nie spełnił wymagań koniecznych dla rozważanego zwolnienia, następuje zgodnie z umową zawartą pomiędzy nim a uczelnią (art. 160 ust. 3 p.s.w.). Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez art. 99 ust. 1 pkt 1a-1b i ust. 1b oraz art. 170a ust. 1-7 p.s.w. zasady poprawnej legislacji, Marszałek Sejmu uznał, że: 1) wątpliwość dotycząca fakultatywnego lub obligatoryjnego charakteru opłat za korzystanie z zajęć poza wyznaczonym limitem punktów ECTS oraz za podjęcie i kontynuowanie studiów na drugim i kolejnych kierunkach może zostać bez problemu usunięta w drodze wykładni przez przyjęcie, że art. 99 ust. 1 pkt 1a i 1b p.s.w. wprowadza przewidziane przez art. 70 ust. 2 Konstytucji wyjątki od zasady bezpłatności nauki, natomiast art. 99 ust. 1b i art. 170a p.s.w. ustalają, że rozważane opłaty są obligatoryjne, 2) mając na uwadze, że studiowanie na drugim lub kolejnym kierunku ma generalnie charakter odpłatny, zwolnienie z opłat należy postrzegać w kategoriach pomocy dla studenta, otrzymywanej za szczególne osiągnięcia; w wypadku unormowań dotyczących pomocy materialnej dla studentów ustawodawca dysponuje znaczną swobodą, a w konsekwencji mógł przyznać organom uczelni kompetencję do sprecyzowania – w oparciu o art. 181 ust. 1 p.s.w. – kryteriów decydujących o zwolnieniu z opłat, co nastąpiło w art. 186 ust. 1 p.s.w., zgodnie z którym szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8 p.s.w., w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń pomocy materialnej, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, 3) wątpliwości interpretacyjne dotyczące powiązania art. 99 ust. 1b z art. 170a ust. 3 i 4 p.s.w. są pozorne, gdyż z całokształtu regulacji jednoznacznie wynika, że – niezależnie od tego, czy student podejmuje studia na większej liczbie kierunków jednocześnie czy też sukcesywnie – jedynie w wypadku drugiego kierunku istnieje możliwość uzyskania zwolnienia z opłat, a każdy kolejny kierunek studiowany jest odpłatnie; w sytuacji równoczesnego rozpoczęcia studiów na kilku kierunkach student sam decyduje, który z nich ma być traktowany jako drugi, 4) zgodnie z art. 170a ust. 6 p.s.w., student niewnoszący opłat za studiowanie na drugim kierunku ma prawo bez wnoszenia opłat do korzystania z zajęć, za które może uzyskać po raz drugi limit punktów ECTS, o których mowa w art. 164a p.s.w., przy czym wobec braku analogicznego uregulowania, jak w wypadku pierwszego kierunku (art. 170a ust. 2 p.s.w.) – obok podstawowego limitu punktów ECTS – nie występuje tu dodatkowy limit 30 punktów ECTS; zasadna w tym zakresie okazuje się wątpliwość wnioskodawcy, czy do limitu punktów pozostających do wykorzystania na drugim kierunku wlicza się również punkty uzyskane na pierwszym kierunku, uwzględnione na drugim kierunku zgodnie z zasadami systemu przenoszenia osiągnięć (art. 165 p.s.w. i rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 września 2011 r. w sprawie warunków i trybu przenoszenia zajęć zaliczonych przez studenta – Dz. U. Nr 201, poz. 1187), co prowadziłoby do zmniejszenia liczby zajęć, z których student mógłby bezpłatnie korzystać na drugim kierunku; oznacza to, że art. 170a ust. 6 p.s.w. narusza zasadę poprawnej legislacji, 5) art. 170a ust. 7 p.s.w., przewidujący, że uprawnienie, o którym mowa w art. 170a ust. 3 p.s.w., tj. prawo do podjęcia studiów na drugim kierunku bez wnoszenia opłat, przysługuje jednorazowo, jest sam w sobie jasny; należy jednak podzielić wątpliwości wnioskodawcy dotyczące momentu, w jakim owo uprawnienie ulega konsumpcji, gdyż podjęcie studiów – wobec treści art. 170 ust. 1 p.s.w., w świetle którego osoba przyjęta na studia nabywa prawa studenta z chwilą immatrykulacji i złożenia ślubowania – nie może być utożsamione z formalnym wydaniem decyzji o przyjęciu na studia; mając na uwadze, że art. 160 ust. 1 p.s.w. stanowi, iż organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów, ustalenia momentu podjęcia studiów należałoby w konsekwencji dokonać w oparciu o treść aktów wewnętrznych uczelni publicznych, które to akty – jak wynika z podanych przykładów – omawiane zagadnienie regulują w zróżnicowany sposób; celem ustawodawcy było uniwersalne, tzn. jednolite dla studentów wszystkich uczelni publicznych, unormowanie prawa do podejmowania studiów na drugim kierunku bez wnoszenia opłat, co jednak ze względu na brak wymaganej jednoznaczności nie zostało zrealizowane; oznacza to, że art. 170a ust. 7 p.s.w. narusza zasadę poprawnej legislacji. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 170a ust. 4-5 p.s.w. z zasadą sprawiedliwości społecznej, Marszałek Sejmu stwierdził, że ustawodawcy przysługuje swoboda w konstruowaniu systemu pomocy finansowej i organizacyjnej dla studentów, a tym samym prawo do zwolnienia z opłat za studia na drugim kierunku – jako gratyfikacja przyznawana studentowi – może być uzależnione od osiąganych przez niego wyników, co stanowi rozwiązanie racjonalne i sprawiedliwe. Dodał również za orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, że stosowanie zasady sprawiedliwości społecznej jako kryterium oceny konstytucyjności prawa powinno następować w sposób szczególnie powściągliwy. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez art. 99 ust. 1 pkt 1a-1b i ust. 1b oraz art. 170a p.s.w. zasady bezpłatności nauki, Marszałek Sejmu uznał, że możliwe są dwa kierunki wykładni art. 70 ust. 2 zdania pierwszego Konstytucji. Zgodnie z pierwszym z nich, gwarancją nieodpłatności objęty jest wyłącznie jeden kierunek studiów, natomiast zgodnie z drugim – takie ograniczenie nie występuje. Za właściwe należy uznać ostatnie wskazane stanowisko, a w konsekwencji w celu oceny zgodności skarżonych regulacji z ustawą zasadniczą konieczne staje się odwołanie do art. 70 ust. 2 zdania drugiego Konstytucji, dopuszczającego pobieranie opłat za niektóre usługi edukacyjne. W wyroku z 8 listopada 2000 r., sygn. SK 18/99, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że odstępstwa od generalnej zasady bezpłatności nauki w publicznych szkołach wyższych muszą spełniać dwa kryteria: ilościowe i jakościowe. Spełnienie standardu konstytucyjnego w aspekcie ilościowym polega na zachowaniu proporcji pomiędzy studiującymi odpłatnie i nieodpłatnie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że liczba osób studiujących na pierwszym kierunku jest większa niż liczba osób studiujących na drugim lub kolejnym kierunku. Spełnienie standardu konstytucyjnego w aspekcie przedmiotowym sprowadza się natomiast do zakazu wprowadzania odpłatności w stosunku do wszelkich istniejących typów studiów, nawet gdyby była ona zminimalizowana i równo rozłożona na wszystkich studentów, chociaż możliwe jest uznanie za niektóre usługi edukacyjne całego toku studiów. W tym kontekście należy zauważyć, że opłaty określone w skarżonych przepisach prawnych nie są powszechne, gdyż stosuje się je zależnie od „charakteru kierunku studiów”. Dodatkowo ustawodawca przewidział możliwość zwolnienia z ich ponoszenia. Jednocześnie – zgodnie z art. 99 ust. 3 p.s.w. – senat uczelni publicznej określa zasady pobierania opłat oraz tryb i warunki zwalniania z nich w całości lub w części, w szczególności w wypadku studentów osiągających wybitne wyniki w nauce lub znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Trzeba zarazem podkreślić, że w art. 99 ust. 2 p.s.w. wskazane zostały kryteria, jakim powinna odpowiadać wysokość opłat. Marszałek Sejmu zauważył, że ratio legis zmian dokonanych w p.s.w. było zwiększenie dostępności do wykształcenia – zmniejszenie liczby osób studiujących na więcej niż jednym kierunku, będące prawdopodobnym efektem wprowadzenia opłat, sprawi, iż poszerzy się dostęp do studiów wyższych dla osób, które dotychczas musiały korzystać z odpłatnego trybu studiowania. Nie doszło przy tym do przekroczenia granic swobody ustawodawcy w odniesieniu do ustalania wyjątków od zasady bezpłatności nauki w uczelniach publicznych, zakreślonych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 listopada 2000 r., sygn. SK 18/99. Za wątpliwe należy uznać przypuszczenie, że ustrojodawca – statuując prawo do nauki – dążył do zagwarantowania możliwości bezpłatnego studiowania na jak największej liczbie kierunków osobom uzyskującym najwyższe wyniki w procesie rekrutacji, kosztem zapewnienia pełnej dostępności do studiów wyższych. Podstawowym zadaniem władz publicznych, związanym z omawianym prawem, jest stworzenie możliwie najszerszego podmiotowo dostępu do bezpłatnych studiów wyższych dla wszystkich. Jako dopuszczalne z konstytucyjnego punktu widzenia trzeba ocenić rozwiązanie, które zmierza do zwiększenia dostępu do studiowania w ramach jednego kierunku, wprowadzając odpłatność – z uwzględnieniem systemu zwolnień – za drugi lub kolejny kierunek. Marszałek Sejmu za uzasadnione konstytucyjnie uznał również pobieranie opłat za korzystanie z zajęć poza dodatkowym limitem punktów ECTS, określonym w art. 170a ust. 2 p.s.w. (art. 99 ust. 1 pkt 1b p.s.w.). Przemawia za tym konieczność ochrony finansów państwa. Dodatkowo przytoczony został także odosobniony pogląd, zgodnie z którym uprawniona jest nawet taka interpretacja Konstytucji, w świetle której bezpłatność stanowi korelat obowiązkowego nauczania, co pozwala na konstatację, że nauka niemająca charakteru obowiązkowego nie musi być bezpłatna. Nie rozstrzygając, czy wskazane stanowisko prowadziłoby do uznania za konstytucyjne wprowadzenia powszechnej odpłatności za studia (rozłożonej na wszystkich studentów), Marszałek Sejmu przyjął, że nieobowiązkowy charakter studiów wyższych może rzutować na odpowiednią wykładnię art. 70 ust. 2 Konstytucji. 4. W piśmie z 11 maja 2012 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o stwierdzenie, że: 1) art. 99 ust. 1 pkt 1a i 1b oraz ust. 1b, a także art. 170a p.s.w. są zgodne z zasadami ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji, wywodzonymi z art. 2 Konstytucji, i art. 70 ust. 2 Konstytucji, 2) art. 170a ust. 4-5 p.s.w. jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 2 Konstytucji. Prokurator Generalny uznał zarazem, że w pozostałym zakresie (tj. w odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 99 ust. 1 pkt 1a i 1b oraz ust. 1b, a także art. 170a ust. 1-3 i 6-10 p.s.w. z art. 2 Konstytucji w części, w jakiej wyraża on zasadę sprawiedliwości społecznej) postępowanie powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, gdyż wnioskodawca nie przedstawił żadnej argumentacji wspierającej zastrzeżenia co do konstytucyjności. W pierwszej kolejności Prokurator Generalny odniósł się do zarzutu niezgodności skarżonych regulacji z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą poprawnej legislacji, w tym zasadą określoności prawa (art. 2 Konstytucji). Stwierdził przy tym, że: 1) wątpliwość dotycząca fakultatywnego lub obligatoryjnego charakteru opłat za korzystanie z zajęć poza wyznaczonym limitem punktów ECTS oraz za podjęcie i kontynuowanie studiów na drugim i kolejnych kierunkach jest wynikiem dosłownego odczytania treści art. 99 ust. 1 pkt 1a i 1b p.s.w., bez analizy kontekstu normatywnego; art. 99 ust. 1b i art. 170a p.s.w. pozwalają stwierdzić, że rozważane opłaty są obligatoryjne, 2) art. 170a ust. 1 i 2 p.s.w. nie rodzą problemów interpretacyjnych, gdyż w jasny sposób określają limit punktów ECTS (zarówno podstawowy, jak i dodatkowy), w ramach których student studiów stacjonarnych uprawniony jest do korzystania z zajęć bez wnoszenia opłat, 3) art. 170a ust. 4 i 5 p.s.w. należy postrzegać jako wyjątek od zasady odpłatności dotyczącej studiowania na drugim kierunku (kolejny kierunek jest zawsze odpłatny); nie mamy tu do czynienia z pozornym uprawnieniem do bezpłatnych studiów, gdyż ustawodawca zastosował szczególną konstrukcję normatywną, polegającą na odroczeniu obowiązku ponoszenia opłat do momentu ustalenia, czy student spełnił wymagania konieczne do uzyskania stypendium rektora dla najlepszych studentów, co w razie stwierdzenia ich realizacji prowadzi do zniesienia omawianego obowiązku; zwolnienie z ponoszenia opłat stanowi przy tym rodzaj nagrody dla studenta za uzyskiwane przez niego osiągnięcia; odesłanie do aktów wewnętrznych uczelni w zakresie dotyczącym szczegółowego określenia kryteriów przyznawania stypendium rektora, a tym samym zwalniania z opłat na drugim kierunku znajduje uzasadnienie w zasadzie autonomii szkół wyższych, 4) art. 170a ust. 6 p.s.w. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych; przepis ten przyznaje studentowi niewnoszącemu opłat za studiowanie na drugim kierunku prawo do nieodpłatnego korzystania z zajęć, za które może uzyskać po raz drugi podstawowy limit punktów ECTS, 5) student korzysta z uprawnienia do jednorazowego podjęcia studiów na drugim kierunku, o którym mowa w art. 170a ust. 3 p.s.w., z chwilą rozpoczęcia studiów, czyli przystąpienia do zajęć dydaktycznych zgodnie z planem studiów, w terminie określonym przez regulamin studiów; ewentualne spory dotyczące tego zagadnienia podlegać będą orzecznictwu sądów administracyjnych, kontrolujących decyzje rektora wydane na podstawie art. 170a ust. 8 p.s.w., 6) art. 170a ust. 8-10 p.s.w. są jednoznaczne; ustanowienie art. 170a ust. 9 p.s.w. było konieczne, gdyż kandydata na studia nie wiążą jeszcze akty wewnętrzne uczelni. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 170a ust. 4-5 p.s.w. z zasadą sprawiedliwości społecznej, Prokurator Generalny stwierdził, że nie został on poparty przekonującym uzasadnieniem. Cel zmian wprowadzonych przez ustawę nowelizującą polegał na zwiększeniu dostępności do studiów, szczególnie dla osób mniej zamożnych oraz ze środowisk o niższym kapitale kulturowym; jednocześnie skarżone uregulowania gwarantują bezpłatne studia na drugim kierunku 10% najlepszych studentów. Przy obecnych możliwościach budżetowych państwa należy postawić pytanie, czy urzeczywistnieniem zasady sprawiedliwości byłoby utrzymywanie dotychczasowego modelu nieodpłatności studiów stacjonarnych na kilku kierunkach, kosztem osób, które bez ponoszenia opłat nie mogłyby studiować nawet na jednym kierunku. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez art. 99 ust. 1 pkt 1a, 1b i ust. 1b oraz art. 170a p.s.w. zasady bezpłatności nauki w szkołach wyższych, Prokurator Generalny uznał, że rozważane regulacje są zgodne z zapatrywaniami wyrażonymi przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 listopada 2000 r., sygn. SK 18/99. Wbrew stanowisku wnioskodawcy, w powołanym orzeczeniu nie doszło do wyznaczenia sztywnych granic dopuszczalności ustanawiania opłat za studia w uczelniach publicznych. Trudno zarazem przyjąć, że twierdzenie, iż studia na drugim kierunku nie należą do domeny dodatkowych usług edukacyjnych, stanowiąc integralną część podstawowej działalności szkoły wyższej, prowadzi do uznania skarżonych unormowań za sprzeczne z art. 70 ust. 2 Konstytucji. Przy powszechnie znanych trudnościach budżetowych ustawodawca wprowadził rozwiązanie, które w efektywny sposób może urzeczywistnić zasadę powszechnego i równego dostępu do wykształcenia (art. 70 ust. 4 zdanie pierwsze Konstytucji). 5. Przewodniczący składu orzekającego, w piśmie z 5 marca 2013 r., zwrócił się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o udzielenie informacji na temat skarżonych regulacji prawnych, tj. art. 99 ust. 1 pkt 1a i 1b oraz ust. 1b, a także art. 170a p.s.w., wnosząc o ustosunkowanie się do szeregu szczegółowych wątpliwości. Informacja na temat skarżonych regulacji prawnych została zawarta w piśmie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 26 kwietnia 2013 r. Minister stwierdził, że celem art. 99 ust. 1 pkt 1a i 1b oraz ust. 1b, a także art. 170a p.s.w. jest stworzenie ram prawnych dla wprowadzenia historycznej zmiany w polskim szkolnictwie wyższym, mającej doprowadzić – przez istotne ograniczenie dotąd powszechnej bezpłatności studiów stacjonarnych – do zapewnienia dostępu do finansowanych przez państwo studiów stacjonarnych szerszej liczbie maturzystów. Taki dostęp do kształcenia oraz wszechstronne przygotowanie absolwentów szkół wyższych do funkcjonowania na rynku pracy jest fundamentem gospodarki opartej na wiedzy. Polska, mimo czterokrotnego zwiększenia liczby studentów w okresie ostatnich kilkunastu lat, ma wciąż relatywnie mało obywateli z wyższym wykształceniem (18% populacji). W piśmie Ministra zaznaczono, że wiedza w XXI wieku jest najcenniejszym produktem, w który inwestuje państwo. Szkolnictwo wyższe w Polsce nadal charakteryzują jednak bariery w dostępie do edukacji szczególnie dla osób mniej zamożnych oraz zamieszkałych daleko od aglomeracji miejskich. Problem ten dotyczy przede wszystkim studiów stacjonarnych w uczelniach publicznych, w których koszt kształcenia jest pokrywany ze środków publicznych. Średnio w kraju ok. 5-10% studentów studiowało równolegle dwa lub więcej kierunków studiów. Przyjęte w omawianych przepisach prawnych rozwiązania nie naruszają tego stanu, ukierunkowując go jednak w stronę studentów najzdolniejszych i najlepszych. Trzeba mieć na uwadze, że podejmowanie dotąd przez studentów – nie zawsze szczególnie do tego przygotowanych – studiów na więcej niż jednym kierunku powodowało blokowanie miejsca na studiach stacjonarnych innym osobom, które tym samym zmuszone były do podejmowania studiów płatnych w uczelniach publicznych lub niepublicznych. Ograniczało to równy dostęp do bezpłatnego kształcenia. Zmiany wprowadzone przez ustawę nowelizującą poszerzają prawo do nauki i wpływają na zwiększenie dostępu do bezpłatnych studiów dla osób rozpoczynających kształcenie na pierwszym kierunku. Jednocześnie mają one sprzyjać zwiększeniu efektywności nakładów czynionych przez państwo na szkolnictwo wyższe w celu upowszechniania wyższego wykształcenia. Minister przyznał, że moment podjęcia studiów – jako okoliczność mająca wpływ na ustalenie prawa do bezpłatnych studiów – nie został precyzyjnie określony w p.s.w. Jak się wydaje, należy go wiązać nie tylko z immatrykulacją i złożeniem ślubowania, co warunkuje nabycie praw studenckich (art. 170 p.s.w.), ale również z podjęciem przez studenta czynności faktycznych związanych ze studiami na określonym kierunku takich jak odebranie indeksu i legitymacji, złożenie deklaracji przedmiotów studiowanych w danym semestrze, a przede wszystkim przystąpieniem do zajęć dydaktycznych. Z punktu widzenia wprowadzonych zasad odpłatności, zagadnienie to nie powinno mieć znaczenia, gdyż – wobec określonego w art. 170a ust. 9 p.s.w. obowiązku złożenia przez kandydata na studia oświadczenia dla celów ustalenia ewentualnej odpłatności za studia – można przyjąć, że podjęcie studiów nie nastąpi bez takiego oświadczenia. Ponadto w piśmie Ministra wyjaśniono, że do limitu punktów ECTS, o którym mowa w art. 164a p.s.w., zostanie doliczona – w kontekście art. 170a ust. 1, 2 i 6 p.s.w. – różnica wynikająca z rozporządzenia, o którym mowa w art. 164a ust. 3 p.s.w. Do chwili obecnej taki akt wykonawczy nie został wydany. Zajęcia odbyte na studiach stacjonarnych poza podstawowym i dodatkowym limitem punktów ECTS, za które uczelnia pobiera opłaty na pierwszym kierunku, oraz zajęcia odbyte na studiach stacjonarnych poza podstawowym limitem punktów ECTS, za które uczelnia pobiera opłaty na drugim kierunku, mogą być kwalifikowane zarówno jako zajęcia wynikające z planu studiów i programu kształcenia, jak i jako zajęcia dodatkowe. Punkty ECTS odpowiadające zajęciom uwzględnionym w toku studiów w ramach systemu przenoszenia i uznawania zajęć zaliczonych w innej jednostce organizacyjnej uczelni lub w innej uczelni, w tym zagranicznej, obniżają limit punktów, jakie zostały przyznane studentowi na mocy art. 170a p.s.w. Osoby, które podjęły studia na pierwszym kierunku, ale ich nie ukończyły, mogą następnie podjąć bezpłatnie studia na tym samym lub innym kierunku studiów stacjonarnych w uczelni publicznej, gdyż nie będą to dla nich studia na drugim kierunku w rozumieniu p.s.w. Prawo do bezpłatnych studiów nie jest bowiem związane z pojęciem pierwszego czy drugiego kierunku, ale z limitem zajęć wyznaczonym przez art. 170a ust. 1 w związku z art. 164a p.s.w. Rozważane osoby będą zatem korzystały bezpłatnie z limitu punktów ECTS, pomniejszonego o punkty wykorzystane na przerwanych wcześniej studiach, aż do jego wyczerpania, a następnie będą studiowały na zasadach odpłatności zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1b p.s.w. Ustawa w wyczerpujący sposób określa rodzaje zajęć dydaktycznych, które mogą być realizowane przez studenta bez wnoszenia opłat, a w konsekwencji do korzystania z tego prawa nie jest konieczna żadna dodatkowa decyzja. Art. 170a ust. 8 p.s.w. wskazuje tryb postępowania w wypadku nieuznania przez uczelnię okoliczności uzasadniających realizację omawianego prawa, stanowiący wyjątek od zasady dwuinstancyjnego rozpatrywania spraw studenckich. Wyjątek ten uzasadnia szczególna wrażliwość rozważanej problematyki oraz potrzeba zapewnienia jednolitej praktyki w ramach danej uczelni. Przedmiotem decyzji jest ustalenie prawa do podjęcia lub kontynuowania bezpłatnych studiów w każdym z opisanych w art. 170a p.s.w. wypadków. Szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń pomocy materialnej, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego. Uprawnienie to jest jednym z wyrazów przestrzegania przez ustawodawcę zasady autonomii szkół wyższych. W świetle utrwalonych zwyczajów i nieznajdującej wyjątków praktyki, za nadmierne i zgoła zbędne należałoby uznać zastrzeganie w ustawie obowiązku wydania takiej regulacji, tym bardziej w kontekście skutków, jakie wobec zasad ustalania odpłatności za drugi kierunek studiów niesie ów regulamin. Trudno zarazem podzielić obawy, by przyszłe, możliwe zmiany regulaminów pomocy materialnej w zakresie dotyczącym stypendium rektora dla najlepszych studentów miały realnie zagrozić stabilności sytuacji prawnej studentów decydujących się na podjęcie drugiego kierunku studiów w nadziei na sprostanie kryteriom tego stypendium. Regulamin – jako akt wewnątrzzakładowy – musi spełniać wymogi zgodności z prawem, w tym z zasadą niedziałania prawa wstecz ze szkodą dla studentów. Gwarancję tę wzmacnia dodatkowo konieczny udział samorządu studenckiego przy wydawaniu omawianego aktu. Zdaniem Ministra, uzasadnione jest przyjęcie, że prawo do kontynuowania bez opłat studiów na drugim kierunku uzależnione jest od spełnienia warunków otrzymania stypendium rektora dla najlepszych studentów, a nie od jego przyznania, czy pobierania. Różnica w redakcji art. 170a ust. 4 i 5 p.s.w. (brak odesłania w ostatnim wypadku do art. 174 ust. 4 p.s.w.) może jedynie pozornie budzić wątpliwości, gdyż mając na uwadze wykładnię celowościową i systemową nie sposób założyć, by sytuacja prawna osób aspirujących do bezpłatnego studiowania na drugim kierunku w pierwszym roku miała być inna niż tych, którzy o zwolnienie starają się na kolejnych latach studiów. W obu wypadkach konieczne jest spełnienie warunków otrzymania stypendium rektora dla najlepszych studentów, które to stypendium może uzyskać – zgodnie z art. 174 ust. 4 p.s.w. – jedynie do 10% studentów danego kierunku. Poza tym występuje brak racjonalnej alternatywy dla takiego rozumienia obu przepisów. Nie do końca zrozumiałe – zdaniem Ministra – są wątpliwości dotyczące sposobu, w jaki ograniczenie liczby osób, które są uprawnione do uzyskania stypendium rektora dla najlepszych studentów, do poziomu nie większego niż 10% liczby studentów danego kierunku, miałoby zostać uwzględnione przy określeniu liczby osób uprawnionych do bezpłatnego kontynuowania studiów na tym kierunku, będącym dla nich drugim kierunkiem. Nie można jednak przyjąć, że w świetle brzmienia art. 174 ust. 4 p.s.w. dopuszczalna jest wykładnia, zgodnie z którą w gronie osób uznanych za spełniające warunki stypendium mogłoby się znaleźć więcej niż 10% procent studentów, dla których dany kierunek stanowi drugi kierunek. Jest kwestią odpowiedzialności osób ustalających treść regulaminu, by kryteria przyznawania stypendium rektora dla najlepszych studentów były jasne, sprawiedliwe i jednoznaczne; do ich wyłącznej kompetencji należeć będzie określenie limitu studentów, którzy będą mogli uzyskać to stypendium (nie więcej jednak niż 10%). Student może – w świetle art. 170a ust. 7 p.s.w. – po przerwaniu studiów na drugim kierunku podjąć je ponownie (wznowić), o ile dotyczy to tego samego kierunku, a nie doszło jeszcze do wykorzystania limitu punktów ECTS określonego w art. 170a ust. 6 p.s.w. W wyniku badań przeprowadzonych w 2009 r. ustalono, że na 30 grudnia 2008 r. było 36 219 studentów na drugim lub kolejnym kierunku, co stanowiło 5,45% ogólnej liczby studentów na studiach stacjonarnych. Od roku akademickiego 2012/2013 informacje o wskazanych studentach dostępne są w systemie informacji o szkolnictwie wyższym POL-on. Na 22 kwietnia 2013 r. liczba studentów studiujących na więcej niż jednym kierunku wynosiła 52 519 (4,2%), w tym na dwóch kierunkach 51 354 (4,1%) i na więcej niż dwóch kierunkach 1 165 (0,09%). Minister przedstawił również informacje dotyczące: 1) kierunków studiów, podejmowanych jako pierwszy kierunek, w trakcie których lub po których studenci podejmują studia na drugim kierunku, 2) kierunków studiów, podejmowanych jako pierwszy kierunek, w trakcie których lub po których studenci podejmują studia na trzecim lub kolejnych kierunkach, oraz 3) kierunków studiów podejmowanych jako drugi kierunek. 6. W piśmie z 10 lipca 2013 r. opinię w sprawie skarżonych regulacji przedstawił Parlament Studentów Rzeczypospolitej Polskiej, który poparł wniosek o stwierdzenie ich niekonstytucyjności, podzielając argumentację wnioskodawcy. Dodatkowo zauważono, że: 1) kryteria decydujące o uzyskaniu stypendium rektora dla najlepszych studentów, które stanowią również o możliwości uzyskania zwolnienia z opłat za studia na drugim kierunku, określane są w regulaminie ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej, który wydaje rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego (art. 186 ust. 1 p.s.w.), a nie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza, iż mogą one podlegać wielokrotnie zmianom podczas studiów na drugim kierunku, 2) w wypadku jednoczesnego podjęcia studiów na dwóch kierunkach student obowiązany jest wskazać, który z nich ma być traktowany jako jego drugi kierunek; w praktyce może się zatem zdarzyć, że taki student znajdzie się następnie w grupie najlepszych studentów na kierunku wybranym jako pierwszy, nie uzyskując odpowiednio wysokich wyników na kierunku wybranym jako drugi, co uniemożliwi mu uzyskanie zwolnienia z opłat; takie rozwiązanie narusza zasadę racjonalności ustawodawcy i zasadę ochrony zaufania obywatela wobec państwa, 3) w żaden sposób nie uregulowano zagadnienia, w jaki sposób ograniczenie liczby osób uprawnionych do uzyskania stypendium rektora dla najlepszych studentów do poziomu nie większego niż 10% miałoby być uwzględniane przy określeniu liczby osób zwolnionych z ponoszenia opłat za studia na drugim kierunku; w szczególności powstaje pytanie, czy w razie zmniejszenia przez uczelnię liczby osób, które otrzymują stypendium rektora, do poziomu poniżej maksymalnego limitu określonego przez p.s.w. zwolnienie z opłat za drugi kierunek ma przysługiwać osobom spełniającym wymagane kryteria, które uzyskały stypendium rektora, czy też osobom, które mogłyby je potencjalnie uzyskać, gdyby limit nie został obniżony; poza tym nie jest jasne, komu ma zostać przyznane zwolnienie z opłat za drugi kierunek: studentowi, który uzyskał omawiane stypendium jako ostatni z listy rankingowej, czy też studentowi z wyższymi wynikami, który jednak – ze względu na ograniczenia wynikające z art. 184 ust. 4 p.s.w. – nie złożył wniosku o to stypendium, 4) pobieranie opłat za korzystanie z zajęć poza wyznaczonym limitem punktów ECTS nie jest uzasadnione, gdyż rozważane punkty są miarą nakładu pracy studenta, którą musi on włożyć w zaliczenie określonego przedmiotu, a nie miarą kosztochłonności danych zajęć. II Na rozprawie 5 czerwca 2014 r. przedstawiciele wnioskodawcy, Sejmu i Prokuratora Generalnego podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie. Uczestnicy postępowania odpowiedzieli na pytania członków składu orzekającego. Po uzyskaniu odpowiedzi, Trybunał uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną i zamknął rozprawę. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Regulacje prawne będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności. Kwestionowane przez grupę posłów (dalej: wnioskodawca) przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572, ze zm.; dalej: p.s.w.) zostały do niej dodane na mocy ustawy z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 455, ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca lub zmieniająca). Art. 99 ust. 1 p.s.w. przed nowelizacją przewidywał możliwość pobierania przez uczelnię publiczną opłat za świadczone usługi edukacyjne związane z: 1) kształceniem studentów na studiach niestacjonarnych oraz uczestników niestacjonarnych studiów doktoranckich, 2) powtarzaniem określonych zajęć na studiach stacjonarnych oraz stacjonarnych studiach doktoranckich z powodu niezadowalających wyników w nauce, 3) prowadzeniem studiów w języku obcym, 4) prowadzeniem zajęć nieobjętych planem studiów, 5) prowadzeniem studiów podyplomowych oraz kursów dokształcających. Aktualnie, po zmianach wprowadzonych przez art. 1 pkt 76 lit. a ustawy nowelizującej, katalog ten obejmuje także kształcenie studentów na studiach stacjonarnych, jeżeli są to ich studia na drugim lub kolejnym kierunku studiów w formie stacjonarnej (art. 99 ust. 1 pkt 1a p.s.w.) oraz kształcenie studentów na studiach stacjonarnych, w wypadku korzystania z zajęć poza dodatkowym limitem punktów ECTS określonym w art. 170a ust. 2 p.s.w. (art. 99 ust. 1 pkt 1b p.s.w.). Na mocy art. 1 pkt 76 lit. b ustawy zmieniającej do art. 99 p.s.w. dodano ust. 1b, zgodnie z którym: „W przypadku podjęcia studiów równocześnie na kilku kierunkach studiów stacjonarnych uczelni publicznej pobiera się opłaty za drugi wskazany przez studenta kierunek studiów, jeżeli nie posiada uprawnień do korzystania z zajęć bez wnoszenia opłat, o których mowa w art. 170a ust. 3 i 4 oraz za każdy kolejny kierunek studiów”. Z kolei art. 1 pkt 120 ustawy nowelizującej wprowadził do p.s.w. art. 170a w brzmieniu: „1. Student studiów stacjonarnych w uczelni publicznej ma prawo bez wnoszenia opłat do korzystania z zajęć, za które może uzyskać liczbę punktów ECTS, o których mowa w art. 164a. 2. Poza limitem punktów ECTS, o którym mowa w art. 164a, student, o którym mowa w ust. 1, ma prawo bez wnoszenia opłat do korzystania z zajęć na określonym poziomie studiów, za które może uzyskać dodatkowo nie więcej niż 30 punktów ECTS, a student realizujący kształcenie w ramach indywidualnych studiów międzyobszarowych, o których mowa w art. 8 ust. 2 – nie więcej niż 90 punktów ECTS. 3. Student lub absolwent pierwszego kierunku studiów stacjonarnych w uczelni publicznej ma prawo podjąć studia na drugim kierunku studiów stacjonarnych w uczelni publicznej bez wnoszenia opłat. 4. Do kontynuowania studiów bez wnoszenia opłat w kolejnym roku studiów, o których mowa w ust. 3, ma prawo student, który w poprzednim roku studiów spełnił kryteria, o których mowa w art. 181 ust. 1, z uwzględnieniem art. 174 ust. 4. 5. Student, który na pierwszym roku studiów, o których mowa w ust. 3, nie spełnił kryteriów, o których mowa w art. 181 ust. 1, obowiązany jest wnieść opłaty za pierwszy rok studiów, zgodnie z umową, o której mowa w art. 160 ust. 3, i na zasadach określonych przez senat, o których mowa w art. 99 ust. 3. 6. Student, o którym mowa w ust. 3 i 4, ma prawo bez wnoszenia opłat do korzystania z zajęć, za które może uzyskać po raz drugi limit punktów ECTS, o których mowa w art. 164a. 7. Uprawnienie, o którym mowa w ust. 3, jest jednorazowe. 8. Decyzje dotyczące prawa studenta do korzystania z zajęć bez wnoszenia opłat podejmuje rektor, na wniosek studenta zaopiniowany przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni. 9. Kandydat na studia stacjonarne w uczelni publicznej jest obowiązany do złożenia oświadczenia o spełnianiu warunków do podjęcia i kontynuowania studiów bez wnoszenia opłat. 10. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporządzenia, wzór oświadczenia studenta o spełnianiu warunków do podjęcia i kontynuowania studiów bez wnoszenia opłat, mając na uwadze zakres i sposób wykorzystania punktów ECTS, o których mowa w art. 164a oraz uprawnienie do studiowania bez wnoszenia opłat drugiego kierunku studiów stacjonarnych w uczelni publicznej”. Przedstawionym regulacjom wnioskodawca zarzucił niezgodność z art. 2 i art. 70 ust. 2 Konstytucji. 2. Dopuszczalność wniosku w zakresie zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do kwestii dopuszczalności merytorycznego rozpoznania wniosku o zbadanie konstytucyjności skarżonych regulacji w zakresie zarzutu naruszenia zasad zawartych w art. 2 ustawy zasadniczej, tj. zasady poprawnej legislacji, zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej. Pewne wątpliwości w tym zakresie zostały zgłoszone zarówno przez Marszałka Sejmu, jak i przez Prokuratora Generalnego. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), wniosek powinien zawierać uzasadnienie postawionego zarzutu. Jak wynika z orzecznictwa Trybunału, takie uzasadnienie musi spełniać określone wymagania, w tym przede wszystkim precyzyjnie wskazywać co najmniej jeden argument przemawiający za naruszeniem określonych wzorców kontroli. Nie realizują omawianych wymagań uwagi nazbyt ogólne, niejasne czy też czynione jedynie na marginesie innych rozważań. Należy przy tym odróżnić uzasadnienie pozorne i uzasadnienie błędne czy nietrafne. Postawienie bezzasadnego zarzutu prowadzi do uznania aktu normatywnego za zgodny z danym przepisem Konstytucji, ewentualnie do stwierdzenia nieadekwatności wzorca kontroli, natomiast błędne czy nietrafne uzasadnienie, o ile nie wpływa na rekonstrukcję nieprecyzyjnie sformułowanego zarzutu, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności aktu normatywnego z ustawą zasadniczą. Trybunał Konstytucyjny nie działa wprawdzie z urzędu, a tym samym nie może modyfikować przedmiotu i wzorców kontroli, wskazanych przez podmiot inicjujący kontrolę konstytucyjności prawa, jednak – identycznie jak każdy organ władzy publicznej, niezależnie od tego, w ramach jakiej procedury orzeka oraz czy działa z urzędu czy na wniosek, a w ostatnim wypadku, czy poza przedmiotem sprawy wiążą go również przedstawione zarzuty – nie jest związany argumentacją przedstawioną przez inne podmioty, ani w tym sensie, że musi ją zaakceptować, ani w tym sensie, że nie może uwzględnić argumentów przez nikogo niepowołanych. Wręcz przeciwnie, Trybunał jest obowiązany samodzielnie uzasadnić określone rozstrzygnięcie, nie ograniczając się do weryfikacji stanowisk uczestników postępowania, co wynika z niekwestionowanej na gruncie naszej kultury prawnej zasady iura novit curia. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do sytuacji, w której żądanie wszczęcia kontroli konstytucyjności prawa, spełniające wymogi formalne, chociaż niezawierające przekonującej i kompletnej argumentacji, skutkowałoby nieodwołalną petryfikacją stanu niekonstytucyjności, gdyby Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodność kwestionowanego aktu normatywnego z ustawą zasadniczą, mimo że zarzut niekonstytucyjności był uzasadniony, chociaż przemawiały za nim argumenty inne niż powołane przez podmiot inicjujący postępowanie. Takie orzeczenie – jako powszechnie obowiązujące z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji – wiązałoby bowiem na przyszłość również sam Trybunał. W konsekwencji, podanie uzasadnienia, trafnego albo nietrafnego, o ile nie ma ono pozornego charakteru, stanowi jedynie – podobnie jak w innych procedurach – spełnienie wymogu formalnego dotyczącego pisma inicjującego postępowanie, chociaż niewątpliwie może być również bardzo pomocne we wszechstronnym rozpoznaniu sprawy. Wbrew stanowisku Marszałka Sejmu, Trybunał nie stwierdził, że uzasadnienie wniosku w zakresie dotyczącym niezgodności art. 170a ust. 8-10 p.s.w. z zasadą poprawnej legislacji było niewystarczające. Na podstawie całokształtu argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę można bowiem ustalić, na czym – jego zdaniem – ma polegać naruszenie art. 2 Konstytucji w tym względzie, tym bardziej, że w istotnym stopniu zastrzeżenia odnoszące się do omawianych przepisów są konsekwencją wątpliwości interpretacyjnych związanych z pozostałymi kwestionowanymi regulacjami. Do odmiennych wniosków prowadzi jednak analiza uzasadnienia wniosku w odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (w zakresie wykraczającym poza zasadę poprawnej legislacji) oraz zasady sprawiedliwości społecznej. Wnioskodawca ograniczył się bowiem jedynie do wskazania, że: „Odesłanie w art. 170a ust. 4 i 5 do art. 181 ust. 1 w związku z art. 174 ust. 4 wprowadza nie określone jednoznacznie z góry, niepewne kryteria dostępu do studiów na drugim kierunku na warunkach bezpłatnych. Wymaganie, aby student znalazł się w grupie osób uprawnionych do stypendium rektora dla najlepszych studentów, stanowiącej nie więcej niż 10% liczby studentów danego kierunku (por. art. 174 ust. 4), stawia studenta wobec niepewności czy wręcz swoistej pułapki, uzależniając jego sytuację prawną – prawo do bezpłatnego studiowania albo jego brak – od okoliczności przyszłych i niepewnych, na które nie ma on wpływu. Ustawodawca ustanawia przy tym niezgodne z zasadami sprawiedliwości, pozbawione racjonalnego uzasadnienia utrudnienie dostępu do bezpłatnego studiowania na drugim kierunku: utrudnienie to jest tym większe, im lepsze są wyniki w nauce na danym kierunku. Szanse studenta na bezpłatne studiowanie nie zależą bowiem wyłącznie od jego własnych wyników, lecz są tym większe, im słabsze wyniki osiągną jego koledzy; jeżeli na danym kierunku grupa osób uprawnionych do stypendiów rektora dla najlepszych studentów to jednostki wybitne, to pozostali studenci, nawet jeśli osiągną bardzo dobre wyniki w nauce, zostaną w swoisty sposób ukarani pozbawieniem prawa do bezpłatnego studiowania”. Należy podkreślić, że zarzut naruszenia zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz „zasad sprawiedliwości” pojawia się jedynie w kontekście art. 170a ust. 4 i 5 p.s.w., niejako włączony w argumentację mającą przemawiać za stwierdzeniem ich niezgodności z zasadą poprawnej legislacji. Niezależnie od tego trzeba zauważyć, iż uzasadnienie w rozważanym zakresie okazuje się pozorne, gdyż jest w całości wtórne względem argumentacji dotyczącej naruszenia zasady bezpłatności nauki w uczelniach publicznych (przyznawanie stypendium rektora dla najlepszych studentów może opierać się na regule, zgodnie z którą takie stypendium uzyskują nie wszyscy studenci, którzy spełnili określone kryteria, lecz ci spośród nich, którzy wskazane kryteria spełnili w najwyższym stopniu, co oznacza, iż poza realizacją ustalonych wymogów istotne znaczenie mają również wyniki osiągane przez inne osoby; kwestia, czy zwolnienie z opłat za studiowanie na drugim kierunku studiów stacjonarnych w uczelni publicznej powinno być uzależnione od spełnienia kryteriów wymaganych przy przyznawaniu rozważanego stypendium, wiąże się z przesądzeniem, czy omawiane zwolnienie można traktować jako rodzaj nagrody dla studenta, a tym samym dotyczy rozumienia zasady bezpłatności nauki w publicznych szkołach wyższych). Poza tym wnioskodawca odwołał się do bliżej niesprecyzowanych „zasad sprawiedliwości” w ujęciu potocznym, a nie zasady sprawiedliwości społecznej, proklamowanej w art. 2 Konstytucji (we wniosku w żaden sposób nie odniesiono się do konkretnych wymogów wynikających z tej bardzo złożonej normatywnie zasady – zob. wyroki TK z: 12 lipca 2012 r., sygn. P 24/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 79 i 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 136). W konsekwencji, Trybunał Konstytucyjny uznał, że zarzut niezgodności art. 99 ust. 1 pkt 1a i 1b oraz ust. 1b, a także art. 170a p.s.w. z art. 2 Konstytucji może zostać rozpoznany jedynie w odniesieniu do zasady poprawnej legislacji, a w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3. Dotychczasowy dorobek Trybunału Konstytucyjnego dotyczący zasady bezpłatności nauki w uczelniach publicznych. Przed ustosunkowaniem się do zarzutów sformułowanych przez wnioskodawcę, konieczne wydało się przedstawienie dotychczasowego dorobku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego zasady bezpłatności nauki w uczelniach publicznych. Zasada ta została poddana obszernej analizie w powołanym przez wszystkich uczestników postępowania wyroku TK z 8 listopada 2000 r., sygn. SK 18/99 (OTK ZU nr 7/2000, poz. 258), w którym stwierdzono m.in., że art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385, ze zm.; dalej: u.s.w.), rozumiany jako upoważniający do wprowadzania – dla zapewnienia dostępu do nauki, obok podstawowych w publicznej szkole wyższej studiów bezpłatnych – opłat za studia w zakresie i w wysokości, w jakich niezbędny koszt tych studiów nie znajduje pokrycia w środkach publicznych, jest zgodny z art. 70 ust. 2 Konstytucji. Ze względu na aktualność zapatrywań wyrażonych w przywołanym wyroku, w szczególności w kontekście aksjologii związanej z konstytucyjnym prawem do bezpłatnej nauki w uczelniach publicznych, celowe jest przytoczenie in extenso obszernych fragmentów tego orzeczenia, które Trybunał w niniejszym składzie w pełni zaakceptował. Podstawowym problemem w rozważanej sprawie było zagadnienie prawa do nauki oraz powszechnego i równego dostępu do wykształcenia w zestawieniu z ogólnie ujętym nakazem nieodpłatnego nauczania w publicznych szkołach wyższych. Rozstrzygnięcie tak postawionego zagadnienia stworzyło możliwość określenia treści i znaczenia zasady wyrażonej w art. 70 ust. 2 Konstytucji, a tym samym pozwoliło na ocenę kwestionowanego uregulowania, przewidującego odpłatność za pewne rodzaje studiów w publicznych szkołach wyższych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nie ulegało wątpliwości, że prawo do nauki należy do podstawowych praw jednostki we współczesnym społeczeństwie. Prawo to musi być postrzegane zarówno w kategoriach dobra i wartości indywidualnej, jak i ważnego, podstawowego dobra społecznego. Urzeczywistnienie prawa do nauki jest nie tyle szczególnym przywilejem współczesnego człowieka, ile stanowi nieodzowny warunek rozwoju społeczeństwa i jednocześnie pełnego uczestnictwa jednostki w życiu społecznym. Powszechne kształcenie stało się najważniejszym motorem rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego we współczesnym świecie. Prawo do nauki zostało jednocześnie uznane za podstawowe prawo jednostki w wielu aktach i konwencjach międzynarodowych. Rozważane prawo, którego korelatem są odpowiednie powinności władzy publicznej, stanowi w swej istocie przede wszystkim gwarancję dostępności i powszechności, a nie nieodpłatności kształcenia. Celem i istotą tego prawa jest bowiem stworzenie jednostce realnych szans kształcenia na różnych poziomach edukacyjnych, w tym także z uwzględnieniem edukacji na poziomie wyższym. Formy urzeczywistniania tego prawa z reguły przybierają bardzo złożoną postać i nie wyczerpują się w instrumentach i rozwiązaniach należących do tej samej, jednej tylko kategorii środków. Obok wspierania, czy rozwijania systemu szkół publicznych, dotowanych bezpośrednio ze źródeł budżetowych, powszechnie stosowanymi instrumentami dostępności do studiów i wyrównywania szans różnych grup społeczeństwa są systemy pomocy socjalnej i stypendialnej, organizowanie odpowiedniej infrastruktury finansowej przez tworzenie systemu pożyczek bankowych i rozwiązań podatkowych, a także rozmaite formy wspierania prywatnych instytucji edukacyjnych, w tym również szkół wyższych. Poczynione uwagi mają pierwszorzędne znaczenie dla umiejscowienia zasady bezpłatności nauki w szkołach publicznych, wyrażonej w art. 70 ust. 2 Konstytucji: 1) zasada bezpłatności nauczania w szkołach publicznych stanowi tylko jeden z elementów składających się na gwarantowane konstytucyjnie prawo do nauki; wśród pozostałych elementów należy wskazać przede wszystkim gwarancję powszechnego i równego dostępu do wykształcenia udzielaną przez władzę publiczną (art. 70 ust. 4), autonomię szkół wyższych (art. 70 ust. 5), prawo obywateli i instytucji do tworzenia niepublicznych zakładów oświatowych wszystkich szczebli do szkół wyższych włącznie (art. 70 ust. 3), 2) istnieje ścisły, nierozerwalny związek pomiędzy poszczególnymi gwarancjami konstytucyjnymi składającymi się na prawo do nauki; oznacza to, że – zgodnie z postulatami poprawnej wykładni, zakładającymi spójność i niesprzeczność regulacji – należy dążyć do poszukiwania takiego sensu postanowień ustawy zasadniczej, wyrażających prawo do nauki, który pozwoli na wzajemne uzgodnienie przewidzianych przez nią gwarancji; jeśli więc istota rozwiązań określonych w art. 70 Konstytucji sprowadza się do najszerszego w sensie podmiotowym zagwarantowania prawa do nauki, to wszystkie postanowienia tego artykułu muszą być interpretowane w sposób, który w możliwie najpełniejszym zakresie urzeczywistniać będzie omawianą gwarancję konstytucyjną. Zasadnicza uwaga, która nasuwa się na tle art. 70 ust. 2 Konstytucji, dotyczy roli szkół publicznych, w tym przede wszystkim szkół wyższych, w urzeczywistnieniu konstytucyjnie gwarantowanego prawa do nauki. Nie ulega wątpliwości, że związanie z funkcją publicznej szkoły wyższej zasady bezpłatnego nauczania jest wyrazem określonej koncepcji partycypacji państwa (władzy publicznej) w realizacji zadań określonych przez Konstytucję, a związanych z kształtowaniem takiego systemu edukacji, który zapewniać będzie w najpełniejszy sposób powszechny i równy dostęp do studiów. Bezpłatność nauki przyjęta jako zasada w publicznej szkole wyższej nie wyczerpuje wszystkich środków, które pozostają w dyspozycji państwa i które wynikają z konstytucyjnych obowiązków władzy publicznej w związku z realizacją prawa do nauki (w tym przede wszystkim prawa do równego i powszechnego dostępu do wykształcenia). Na tle całości regulacji zawartych w art. 70 Konstytucji w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że powinności władzy publicznej związane z urzeczywistnieniem prawa do nauki są znacznie szersze i wykraczają w istotny sposób poza granice określone w art. 70 ust. 2. Inaczej mówiąc, realizacja zadań władzy publicznej związanych z konstytucyjnymi gwarancjami prawa do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia nie może być uzależniona wyłącznie od wielkości środków przekazywanych przez państwo na funkcjonowanie szkół publicznych. Stwierdzenia te pozwalają na wyraźniejsze określenie granic konstytucyjnej gwarancji bezpłatnej nauki w publicznej szkole wyższej. Konieczne staje się przede wszystkim ustalenie, co oznacza prawo do bezpłatnej nauki w szkole publicznej ustanowione w art. 70 ust. 2 Konstytucji w zestawieniu z wyraźnie określonym w tym przepisie wyjątkiem w odniesieniu do wyższych szkół publicznych, dopuszczającym wprowadzenie w drodze ustawowej możliwości odpłatności za świadczenie niektórych usług edukacyjnych. Wstępna ocena, która nasuwa się na tle analizowanej formuły konstytucyjnej, prowadzi do wniosku, że wyjątkowy charakter odpłatności za niektóre usługi edukacyjne przejawiać się może w dwóch aspektach: 1) w aspekcie ilościowym – bezpłatne nauczanie, stanowiąc zasadę konstytucyjnie gwarantowaną, musi jako takie pozostawać w publicznej szkole wyższej podstawową (dominującą) formą kształcenia studentów (nie można wszak sensownie mówić o zasadzie, jeśli naruszone byłyby w istotnym stopniu proporcje pomiędzy studiującymi w formule nieodpłatnej i odpłatnej, na niekorzyść tych pierwszych), 2) w aspekcie przedmiotowym – wyjątkowość odpłatności za niektóre świadczenia edukacyjne wymaga, by znajdowała ona zastosowanie jedynie w odniesieniu do niektórych rodzajów kształcenia w szkole wyższej (określonych zajęć lub typów studiów), nie może więc polegać na wprowadzeniu odpłatności w ramach wszystkich istniejących typów studiów w szkole wyższej, choćby kwotowo zminimalizowanej i równo rozłożonej na wszystkie kategorie studentów. Gwarancja bezpłatnej nauki w publicznej szkole wyższej ustanowiona przez omawiany przepis konstytucyjny nie może być rozumiana jako absolutna i nieograniczona. Interpretacja art. 70 ust. 2 Konstytucji nie może więc prowadzić do wniosku, że stwarza on swoiste przyrzeczenie ustrojodawcy zapewnienia możliwości bezpłatnej nauki każdej osobie, która spełnia formalne warunki do studiowania w szkole wyższej (dysponuje świadectwem maturalnym i wyraża zamiar podjęcia studiów). Tego rodzaju podejście opierałoby się na całkowicie fikcyjnym i niemożliwym do realizacji założeniu (nawet w krajach o znacznie wyższym poziomie dochodu narodowego), które musiałoby prowadzić do zakwestionowania innych podstawowych norm konstytucyjnych, mających na celu ochronę finansów publicznych państwa, a określających sposób gromadzenia i wydatkowania środków finansowych, dopuszczalne granice długu publicznego czy zasady samodzielnego kształtowania wydatków budżetu państwa. Wykładnia analizowanego przepisu konstytucyjnego nie może więc abstrahować od ochrony innych zasad i wartości wskazanych bezpośrednio przez samą Konstytucję. Dostęp do bezpłatnych studiów w publicznej szkole wyższej musi być więc z natury rzeczy limitowany i uwzględniać realne możliwości wyznaczane stanem finansów publicznych państwa. Określenie konkretnych zasad i kryteriów rekrutacji na studia należy do sfery kompetencji organów szkoły wyższej, co wynika z konstytucyjnie potwierdzonej zasady autonomii szkoły wyższej (art. 70 ust. 5). Autonomicznie podejmowane decyzje szkoły wyższej co do liczby studentów przyjmowanych na studia prowadzone w trybie podstawowym i innym muszą jednak uwzględniać funkcje oraz cele szkoły, jako instytucji publicznej, ustalone bezpośrednio w samej Konstytucji, a zwłaszcza w zakresie ustanowionej przez nią gwarancji bezpłatnej nauki. Zadania szkoły wyższej w tym zakresie są wyznaczane przede wszystkim przez wielkość środków publicznych pozostających w dyspozycji szkoły oraz istniejące możliwości prowadzenia zajęć dydaktycznych przez kadrę naukowo-dydaktyczną, wykształconą dla potrzeb tej uczelni. Czynniki te determinują podstawowe funkcje publicznej szkoły wyższej związane z zapewnieniem bezpłatnej nauki. Odpłatność za niektóre świadczenia (usługi) edukacyjne nie może w żadnym wypadku obejmować tej sfery działalności dydaktycznej publicznej szkoły wyższej, która znajduje pełne pokrycie w udostępnionych szkole środkach publicznych. Stwierdzenia te prowadzą do wniosku, że szkoła wyższa, określając zasady rekrutacji i liczbę przyjmowanych studentów, nie może dowolnie kształtować proporcji pomiędzy studiującymi w trybie nieodpłatnym i odpłatnym. Jest więc również oczywiste, że publiczna szkoła wyższa nie może kształtować liczby studiujących w trybie nieodpłatnym poniżej poziomu wyznaczonego przez wielkość udostępnionych szkole środków publicznych. Poczynione ustalenia, dotyczące treści art. 70 ust. 2 Konstytucji, prowadzą do wniosku, że zasada bezpłatnej nauki w publicznej szkole wyższej nie może być interpretowana jako zamykająca definitywnie możliwość prowadzenia studiów w innym trybie (za odpłatnością). Zasada ta określa tryb podstawowy studiów w szkole wyższej oraz proporcje studiujących w poszczególnych trybach, z uwzględnieniem obowiązków szkoły wyższej, które są determinowane wielkością środków publicznych. Przyjęcie innej interpretacji, uniemożliwiającej uruchomienie studiów w trybie odpłatnym, pomimo istniejących możliwości organizacyjnych i kadrowych szkoły, a przede wszystkim pomimo występowania ogromnych, nadal niezaspokojonych potrzeb w dziedzinie dostępu do wykształcenia na poziomie wyższym, musiałoby prowadzić do kolizji z innymi gwarancjami konstytucyjnymi, które nakładają na władze publiczne obowiązek tworzenia odpowiednich warunków zaspokojenia tych potrzeb. Naruszałoby w konsekwencji gwarantowane w Konstytucji prawo do nauki (art. 70 ust. 1), jak również konstytucyjny nakaz zapewnienia obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia wyrażony w jej art. 70 ust. 4. Nie może też budzić żadnych wątpliwości, zważywszy na szczególny status szkół publicznych, że to przede wszystkim za ich pośrednictwem władza publiczna powinna urzeczywistniać wskazane zasady równości i powszechności w dostępie do studiów. Publiczne szkoły wyższe mają w konsekwencji nie tylko prawo, ale i obowiązek realizacji zasady powszechności dostępu do wyższego wykształcenia przez wszelkie formy studiów, zarówno za pośrednictwem podstawowych studiów nieodpłatnych, jak i innych rodzajów studiów. Studia odpłatne w państwowych szkołach wyższych są więc również wyrazem realizacji przez te szkoły obowiązku władzy publicznej zapewnienia dostępu do wykształcenia wyższego. Regulacja zaskarżona w sprawie o sygn. SK 18/99 przewidywała, że jednym ze źródeł uzyskiwania środków finansowych uczelni są opłaty za zajęcia dydaktyczne, z wyłączeniem zajęć dydaktycznych na studiach dziennych w uczelniach państwowych. Treść tego przepisu wskazywała na to, że wyższe szkoły publiczne są upoważnione m.in. do pobierania opłat za studia wieczorowe, zaoczne i eksternistyczne. Analizowana norma ustawowa musiałaby być uznana za niezgodną z wzorcem konstytucyjnym zawartym w art. 70 ust. 2 Konstytucji, jeśli by przyjąć, że skonstruowane w niej upoważnienie dla szkoły wyższej do wprowadzania opłat za zajęcia dydaktyczne pozostawia w zakreślonym obszarze niczym nieograniczoną swobodę co do skali samego zjawiska, a także co do wysokości ustanawianych opłat. Oznaczałoby to bowiem, że ustalenie zakresu zadań dydaktycznych szkół realizowanych w trybie studiów bezpłatnych albo odpłatnych pozostaje w sferze pełnej arbitralności organów szkoły. Mogłoby też w konsekwencji prowadzić do marginalizowania zakresu dydaktyki świadczonej bezpłatnie, a w rezultacie do odwrócenia relacji pomiędzy tymi zadaniami szkoły, które powinny być realizowane w zgodzie z zasadą bezpłatności, a tymi, które stanowić mogą jedynie dodatkową sferę świadczeń dydaktycznych szkoły wyższej (zajęcia za odpłatnością). Ustalone wcześniej elementy normatywne zawarte w art. 70 ust. 2 Konstytucji stanowiły punkt odniesienia przy poszukiwaniu właściwej, zgodnej z ustawą zasadniczą treści kwestionowanego art. 23 ust. 2 pkt 2 u.s.w., przy czym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: 1) badany przepis nie może być rozumiany jako pozostawiający swobodę wyższej szkole publicznej ustanawiania opłat za zajęcia dydaktyczne (bez względu na ich tryb: dzienny, zaoczny czy wieczorowy) w zakresie, w jakim zadania dydaktyczne szkoły są pokrywane przez pozostające w dyspozycji szkoły środki publiczne; w takim bowiem zakresie musi być w pełni respektowana zasada bezpłatności nauki w szkole publicznej, określona w ust. 2 art. 70 Konstytucji; 2) należy podkreślić, że ta sfera działalności wyższej szkoły publicznej, która jest realizowana w ramach udostępnionych środków publicznych, musi być traktowana jako działalność podstawowa, której podporządkowane są inne formy aktywności, mające wobec niej charakter subsydiarny; 3) upoważnienie do pobierania opłat za zajęcia dydaktyczne zawarte w badanej regulacji dotyczy więc tych form działalności dydaktycznej szkoły (rodzaju zajęć, systemu studiów), które znajdują się poza wyżej określonym zakresem działalności podstawowej publicznej szkoły wyższej; 4) dopuszczalne opłaty za zajęcia dydaktyczne w ramach studiów innych niż dzienne nie mogą być kształtowane arbitralnie. 4. Zarzut naruszenia zasady poprawnej legislacji. 4.1. Rozpoznanie wniosku o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 99 ust. 1 pkt 1a i 1b oraz ust. 1b, a także art. 170a p.s.w. Trybunał Konstytucyjny rozpoczął od zbadania zarzutu naruszenia zasady poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji). Szczegółowej analizy wymogów wynikających z zasady poprawnej legislacji, uwzględniającej dotychczasowy dorobek Trybunału Konstytucyjnego, dokonano ostatnio w wyrokach z: 13 września 2011 r., sygn. P 33/09 (OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 71) i 18 lipca 2013 r., sygn. SK 18/09 (OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 80). W świetle tych orzeczeń, stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności określonej regulacji z ustawą zasadniczą ze względu na jej niejednoznaczność czy nieprecyzyjność będzie uzasadnione wyłącznie wówczas, gdy wątpliwości interpretacyjne mają charakter kwalifikowany, co ma miejsce, jeżeli: 1) rozstrzygnięcie omawianych wątpliwości nie jest możliwe na podstawie reguł egzegezy tekstu prawnego przyjętych w kulturze prawnej, 2) zastosowanie wskazanych reguł nie pozwala na wyeliminowanie rozważanych wątpliwości bez konieczności podejmowania przez organ władzy publicznej decyzji w istocie arbitralnych (w tym wypadku możemy mieć do czynienia nie tylko z naruszeniem zasady poprawnej legislacji, lecz także zasady podziału władzy, wyrażonej w art. 10 Konstytucji, skoro ostatecznie o treści obowiązujących uregulowań decydują tu nie organy upoważnione do tworzenia prawa, ale organy powołane do jego stosowania) bądź 3) trudności w ich usunięciu, szczególnie z punktu widzenia adresatów danej regulacji, okazują się rażąco nadmierne, czego nie można usprawiedliwić złożonością normowanej materii. Nie sposób przy tym in abstracto wyznaczyć granicę pomiędzy zwykłą i kwalifikowaną niejasnością stanu prawnego, tym bardziej, że w zależności od gałęzi prawa i regulowanej materii przebiega ona w nieco inny sposób. Ogólnie ujmując, wątpliwości interpretacyjne mogą być tolerowane w większym stopniu w prawie prywatnym (prawo cywilne, prawo rodzinne, prawo handlowe), a w mniejszym stopniu w prawie publicznym, przy czym w tym ostatnim wypadku należy wyróżnić prawo administracyjne, prawo podatkowe i prawo karne, gdyż poziom wymaganej precyzji powinien wzrastać w każdej z kolejno wymienionych dziedzin prawa. Okoliczność ta jest konsekwencją odmiennego zakresu swobody interpretacyjnej w poszczególnych gałęziach prawa, wynikającego m.in. z różnego stopnia dopuszczalności posługiwania się w ich ramach funkcjonalnymi regułami wykładni w celu rozstrzygnięcia rozważanych wątpliwości. 4.2. Przystępując do analizy kwestionowanych przepisów prawnych, Trybunał Konstytucyjny zauważył, że uczelnia publiczna może pobierać opłaty za świadczone usługi edukacyjne w zakresie określonym w art. 99 ust. 1 p.s.w. Art. 99 ust. 2 stanowi przy tym, że wysokość wskazanych opłat ustala rektor uczelni publicznej, z tym że opłaty, o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 1, 1a i 2 p.s.w., nie mogą przekraczać kosztów ponoszonych w zakresie niezbędnym do uruchomienia i prowadzenia w danej uczelni, odpowiednio studiów lub studiów doktoranckich, o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 1 i 1a p.s.w., oraz zajęć na studiach i studiach doktoranckich, o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 p.s.w., z uwzględnieniem kosztów przygotowania i wdrażania strategii rozwoju uczelni, w szczególności rozwoju kadr naukowych i infrastruktury dydaktyczno-naukowej, w tym amortyzacji i remontów. Zgodnie z art. 99 ust. 3 p.s.w., senat uczelni publicznej określa zasady pobierania opłat, wiążące rektora przy zawieraniu umów ze studentem oraz tryb i warunki zwalniania – w całości lub części – z tych opłat studentów lub doktorantów, w szczególności osiągających wybitne wyniki w nauce, a także tych, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji materialnej. Art. 160 ust. 3 p.s.w. przewiduje, że warunki odpłatności za studia lub usługi edukacyjne, o których mowa w art. 99 ust. 1 p.s.w., określa umowa zawarta między uczelnią a studentem w formie pisemnej. Zgodnie przy tym z art. 99 ust. 2a p.s.w., informację o wysokości opłat za usługi edukacyjne, o których mowa w art. 99 ust. 1, oraz wysokości kosztów ponoszonych w zakresie niezbędnym do świadczenia tych usług uczelnia zamieszcza na swojej stronie internetowej. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są jednak wyłącznie przepisy przewidujące pobieranie opłat za usługi edukacyjne wymienione w art. 99 ust. 1 pkt 1a i 1b p.s.w. W tym kontekście należy od razu zauważyć, że podnoszone przez wnioskodawcę wątpliwości dotyczące fakultatywnego lub obligatoryjnego charakteru wskazanych opłat wydają się bezzasadne. Trzeba mianowicie przyjąć, że w art. 99 ust. 1 pkt 1a i 1b p.s.w. ustawodawca zawarł jedynie upoważnienie dla uczelni publicznych do pobierania rozważanych opłat, natomiast w art. 170a p.s.w. przesądził, że uczelnie publiczne mają obowiązek skorzystać z tego upoważnienia. Konieczność stosowania opłat, o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 1a p.s.w.: 1) w odniesieniu do drugiego kierunku wynika z art. 170a ust. 3-5 p.s.w., gdyż przepisy te – wskazując wyraźnie sytuacje, w których ma miejsce zwolnienie z ponoszenia opłat za korzystanie z zajęć – przewidują implicite konieczność pobierania opłat w pozostałych sytuacjach, 2) w odniesieniu do kolejnego kierunku nie wynika wprost z p.s.w., jednak daje się wyprowadzić z całokształtu jej regulacji, gdyż ustawodawca – odmiennie niż w wypadku studiów na drugim kierunku – nie wskazał sytuacji, w których miałoby nastąpić zwolnienie z ponoszenia opłat za korzystanie z zajęć. Podobnie, nie sposób zgodzić się z zarzutami wnioskodawcy dotyczącymi rzekomo pozornego ujęcia gwarancji bezpłatnych studiów: 1) w art. 170a ust. 1 i 2 p.s.w. wyraźnie wskazano, że prawo do studiowania bez wnoszenia opłat na pierwszym kierunku ograniczone jest do zajęć odbywanych w ramach wyznaczonego limitu punktów ECTS, co oznacza, że w pozostałym zakresie mamy do czynienia z odpłatnością, 2) prawo do studiowania bez wnoszenia opłat na drugim kierunku, przewidziane w art. 170a ust. 3 p.s.w., jest z kolei ograniczone przez art. 170a ust. 4 i 5 p.s.w., które zobowiązują studenta do wniesienia opłat w razie niespełnienia określonych w nich warunków; należy przy tym zauważyć, że nawet w wypadku zrealizowania rozważanych wymogów prawo do bezpłatnego korzystania z zajęć na drugim kierunku dotyczy tylko zajęć odbywanych w ramach określonego limitu punktów ECTS (art. art. 170a ust. 6 p.s.w.), co ponownie oznacza, że w pozostałym zakresie mamy do czynienia z odpłatnością. Nie budzi jednak wątpliwości, że nakaz pobierania opłat, o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 1a i 1b p.s.w., nie został wyrażony w p.s.w. w sposób komunikatywny. W celu uniknięcia niejasności ustawodawca powinien był – poza upoważnieniem do pobierania opłat, zawartym w art. 99 ust. 1 p.s.w. – wyraźnie wskazać w kolejnym przepisie prawnym, które z tych opłat mają charakter obligatoryjny. 4.3. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1b p.s.w., uczelnia publiczna – w zakresie odnoszącym się do realizacji uprawnienia do studiowania na pierwszym kierunku – może pobierać opłaty za świadczone usługi edukacyjne związane z kształceniem studentów na studiach stacjonarnych, w wypadku korzystania z zajęć poza dodatkowym limitem punktów ECTS określonym w art. 170a ust. 2 p.s.w. Ustawa rozróżnia dwa limity punktów ECTS, czyli punktów zdefiniowanych w europejskim systemie akumulacji i transferu punktów zaliczeniowych jako miara średniego nakładu pracy osoby uczącej się, niezbędnego do uzyskania zakładanych efektów kształcenia (art. 2 ust. 1 pkt 18d p.s.w.): 1) limit podstawowy wyznaczony przez art. 170a ust. 1 w związku z art. 164a p.s.w.; zgodnie z art. 164a ust. 1 p.s.w., wynikającym z planu studiów i programu kształcenia zajęciom zaliczonym przez studenta przypisuje się punkty ECTS, a – w świetle art. 164a ust. 2 p.s.w. – w celu uzyskania dyplomu ukończenia studiów pierwszego stopnia student jest obowiązany uzyskać co najmniej 180 punktów ECTS, studiów drugiego stopnia – co najmniej 90 punktów ECTS, jednolitych studiów magisterskich – co najmniej 300 punktów ECTS w systemie studiów pięcioletnich oraz 360 punktów ECTS w systemie studiów sześcioletnich; minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może jednak określić, w drodze rozporządzenia, wyższą liczbę punktów ECTS konieczną do uzyskania dyplomu ukończenia studiów, uwzględniając obszary kształcenia, kierunki studiów i poziomy kształcenia (art. 164a ust. 3 p.s.w.); należy zatem przyjąć, że art. 164 ust. 2 p.s.w. wskazuje najmniejsze wartości podstawowego limitu punktów ECTS, które mogą ulec zmianie w wyniku określenia przez ministra wyższego progu punktów ECTS koniecznego do uzyskania dyplomu ukończenia studiów – taką interpretację potwierdził zresztą Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, 2) limit dodatkowy wyznaczony przez art. 170a ust. 2 p.s.w. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, pewne wątpliwości dotyczą ustalania podstawowego limitu punktów ECTS na podstawie art. 164a ust. 2 p.s.w. Należy bowiem zauważyć, że określając liczbę tych punktów, konieczną do uzyskania dyplomu ukończenia studiów na poszczególnych poziomach kształcenia, ustawodawca posługuje się każdorazowo wyrażeniem „co najmniej”, które w rozważanym kontekście może być rozumiane na dwa sposoby: 1) jako doprecyzowanie, że jakkolwiek w celu ukończenia studiów student powinien uzyskać liczbę punktów ECTS odpowiadającą minimum wskazanemu w ustawie, to dopuszczalne jest również uzyskanie przez niego większej liczby punktów ECTS; w takim wypadku nie dochodziłoby do podwyższenia podstawowego limitu punktów ECTS, który wynosiłby dla studiów poszczególnych stopni równo: 180, 90, 300 i 360 punktów ECTS, 2) jako wskazanie, że uczelni przysługuje upoważnienie do określenia wyższej liczby punktów ECTS, niezbędnych do ukończenia studiów, niż określona w ustawie lub – ewentualnie – w rozporządzeniu wydanym w oparciu o art. 164a ust. 3 p.s.w.; taką interpretację zdaje się potwierdzać § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 5 października 2011 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. z 2014 r. poz. 131; dalej: r.w.p.s.), zgodnie z którym program studiów określa m.in. liczbę punktów ECTS konieczną dla uzyskania kwalifikacji odpowiadających poziomowi studiów; zakładając, że uczelnia może zwiększyć liczbę punktów ECTS wymaganą do ukończenia studiów, trzeba zarazem przyjąć, iż w razie skorzystania z tego uprawnienia dochodzi do podwyższenia podstawowego limitu punktów ECTS, który wynosiłby dla studiów poszczególnych stopni więcej niż: 180, 90, 300 i 360 punktów ECTS; należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w doktrynie, zgodnie z którym: „Prawo uczelni do określenia większej liczby punktów ECTS koniecznej do ukończenia studiów na określonym poziomie kształcenia modyfikuje (...) regułę określoną w art. 170a ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 1b. Student nie powinien płacić za zajęcia przekraczające wartości wskazane w [art. 164a – przypis TK] ust. 2, jeśli program studiów przewiduje je na wyższym poziomie” (P. Orzeszko, [w:] Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, red. W. Sanetra, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, s. 389). Zważywszy, że zgodnie z art. 170a ust. 6 p.s.w. student drugiego kierunku, zwolniony z ponoszenia opłat, ma prawo do bezpłatnego korzystania z zajęć, za które może uzyskać po raz drugi limit punktów ECTS, o których mowa w art. 164a p.s.w., należy stwierdzić, że poczynione ustalenia dotyczące rozumienia podstawowego limitu punktów ECTS odnoszą się również do studiów na drugim kierunku. 4.4. Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 1a p.s.w. uczelnia publiczna może pobierać opłaty za świadczone usługi edukacyjne związane z kształceniem studentów na studiach stacjonarnych, jeżeli są to ich studia na drugim lub kolejnym kierunku studiów w formie stacjonarnej, z zastrzeżeniem, że do wskazanych studentów studiów stacjonarnych nie zalicza się, w świetle art. 99 ust. 1a p.s.w.: 1) studentów, którzy po ukończeniu studiów pierwszego stopnia kontynuują studia do uzyskania tytułu magistra lub równorzędnego, 2) studentów, o których mowa w art. 170a ust. 3 i 4 p.s.w., 3) studentów studiujących na kierunkach związanych z dyscyplinami artystycznymi, wskazanych w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wydanym w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw szkolnictwa wyższego (art. 170b p.s.w.). Trybunał Konstytucyjny zauważył, że podstawowym zagadnieniem, które wymaga omówienia, jest sposób rozumienia „pierwszego kierunku”, „drugiego kierunku” i „kolejnych kierunków” w odniesieniu do studiów stacjonarnych w uczelni publicznej. Mogłoby się wydawać, że podstawą owego rozróżnienia jest wyłącznie liczba podjętych przez daną osobę – równocześnie albo sukcesywnie – kierunków studiów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 14 p.s.w., czyli wyodrębnionych części jednego lub kilku obszarów kształcenia, realizowanych w uczelni w sposób określony przez program kształcenia; analiza ustawy prowadzi jednak do nieco odmiennych wniosków. Zasadnicze znaczenie przy kwalifikowaniu określonych studiów jako pierwszego, drugiego lub kolejnych kierunków podjętych przez danego studenta ma kwestia terminu rozpoczęcia poszczególnych studiów, a w razie jednoczesnego ich rozpoczęcia – decyzja zainteresowanej osoby: 1) w wypadku rozpoczęcia studiów na jednym kierunku jest on z mocy prawa traktowany jako pierwszy kierunek, a w razie późniejszego rozpoczęcia studiów na następnym kierunku jest on z mocy prawa traktowany jako drugi kierunek, przy czym każde studia rozpoczęte jeszcze później traktowane są z mocy prawa jako kolejny kierunek (art. 170a ust. 3 p.s.w.), 2) w wypadku jednoczesnego rozpoczęcia studiów na dwóch kierunkach decyzja o zakwalifikowaniu danego kierunku jako pierwszego lub drugiego należy do osoby studiującej (art. 99 ust. 1b p.s.w. wyraźnie przewiduje uprawnienie do wskazania, który kierunek ma być uznany za drugi, co z konieczności przesądza o uznaniu równocześnie podjętego z nim kierunku za pierwszy); każde później rozpoczęte studia traktowane są z mocy prawa jako kolejny kierunek, 3) w wypadku jednoczesnego rozpoczęcia studiów na trzech lub więcej kierunkach decyzja o zakwalifikowaniu danego kierunku jako pierwszego, drugiego lub kolejnych należy do osoby studiującej (art. 99 ust. 1b p.s.w. przewiduje wprawdzie uprawnienie do wskazania, który kierunek ma być uznany za drugi, ale upoważnienie do wskazania, który z pozostałych równocześnie podjętych z nim kierunków należy uznać za pierwszy, a który za kolejny można wyprowadzić w drodze analogii); każde później rozpoczęte studia traktowane są z mocy prawa jako kolejny kierunek, 4) w wypadku rozpoczęcia studiów na jednym kierunku jest on z mocy prawa traktowany jako pierwszy kierunek, z tym że w razie późniejszego jednoczesnego rozpoczęcia studiów na jeszcze dwóch lub więcej kierunkach decyzja o zakwalifikowaniu ich – odpowiednio – jako drugiego lub kolejnych kierunków należy do osoby studiującej (art. 99 ust. 1b p.s.w. nie reguluje wyłącznie sytuacji, gdy student podejmuje studia równocześnie na pierwszym, drugim i – ewentualnie – kolejnych kierunkach, ale również sytuację, gdy student po podjęciu studiów na pierwszym kierunku rozpoczyna następnie równocześnie studia na drugim i kolejnych kierunkach; omawiany przepis wyraźnie przewiduje uprawnienie do wskazania, który kierunek ma być uznany za drugi, co z konieczności przesądza wówczas o uznaniu równocześnie podjętego z nim kierunku za kolejny); każde studia rozpoczęte jeszcze później traktowane są z mocy prawa jako kolejny kierunek. Uwzględnienia wymagają jednak również konsekwencje, jakie pociąga za sobą nieukończenie studiów na pierwszym lub drugim kierunku, co może być następstwem skreślenia z listy studentów albo zmiany kierunku studiów. Zgodnie z art. 190 ust. 1 p.s.w., kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej skreśla studenta z listy studentów w wypadku: niepodjęcia studiów, rezygnacji ze studiów, niezłożenia w terminie pracy dyplomowej lub egzaminu dyplomowego oraz ukarania karą dyscyplinarną wydalenia z uczelni, natomiast zgodnie z art. 190 ust. 2 p.s.w. może to uczynić w wypadku: stwierdzenia braku postępów w nauce, nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie oraz niewniesienia opłat związanych z odbywaniem studiów. Z kolei art. 162 p.s.w. nakazuje ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego określenie w drodze rozporządzenia warunków, jakim muszą odpowiadać postanowienia regulaminu studiów w uczelniach, uwzględniając m.in.: tryb skreślania z listy studentów (pkt 4) oraz warunki wznawiania studiów (pkt 5 lit. c) i zmiany kierunku (pkt 5 lit. d). Pojawiają się zatem następujące pytania: 1) czy po skreśleniu z listy studentów osoby studiującej na pierwszym kierunku lub na drugim kierunku możliwe jest: a) ponowne podjęcie przez nią studiów na pierwszym lub na drugim kierunku, rozumiane jako powtórne rozpoczęcie studiów na tym samym kierunku lub rozpoczęcie studiów na innym kierunku, b) wznowienie przez nią studiów na pierwszym lub drugim kierunku, rozumiane jako kontynuacja studiów na tym samym kierunku, 2) czy po zmianie kierunku studiowanego jako pierwszy lub drugi kierunek, nowy kierunek nadal jest traktowany – odpowiednio – jako pierwszy lub drugi. W wypadku skreślenia z listy studentów osoby studiującej na pierwszym kierunku wydaje się, że może ona ponownie podjąć studia na pierwszym kierunku (tj. powtórnie rozpocząć studia na tym samym kierunku albo rozpocząć studia na innym kierunku) lub wznowić studia na pierwszym kierunku (tj. kontynuować studia na tym samym kierunku), z zachowaniem prawa do bezpłatnego korzystania z zajęć w ramach podstawowego i dodatkowego limitu punktów ECTS, pomniejszonych o punkty ECTS wykorzystane na przerwanych wcześniej studiach. Na tych samych zasadach dopuszczalna będzie również zmiana kierunku studiów, którą można sprowadzić do rezygnacji z pierwotnego kierunku i podjęcia następnego kierunku. Przedstawione rozwiązanie znajduje oparcie w art. 170a ust. 1 i 2 p.s.w., zgodnie z którymi uprawnienie do bezpłatnego korzystania z zajęć na pierwszym kierunku wiąże się z podstawowym i dodatkowym limitem punktów ECTS, a nie z liczbą kierunków, na których to uprawnienie jest realizowane, z zastrzeżeniem sytuacji równoczesnego studiowania na kilku kierunkach. Taką interpretację zdaje się potwierdzać Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W odniesieniu do regulacji dotyczącej studiów stacjonarnych w uczelni publicznej na pierwszym kierunku powstaje, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, kilka poważnych wątpliwości, niedostrzeżonych przez ustawodawcę: 1) nie jest jasne, w jaki sposób rozliczyć odpłatność za zajęcia w sytuacji, gdy liczba punktów ECTS, pozostała określonemu studentowi do wykorzystania, pokrywa jedynie częściowo liczbę punktów ECTS przypisanych do zajęć, z których zamierza on skorzystać, 2) nie wiadomo, czy interpretacja p.s.w., przedstawiona przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, zgodnie z którą – w ramach uprawnienia do studiowania na pierwszym kierunku – ponowne podjęcie studiów oraz zmiana kierunku studiów są dopuszczalne, nie prowadzi niekiedy do wypaczenia sensu rozpatrywanej regulacji, skoro taka możliwość musiałaby istnieć nawet wówczas, gdy studentowi pozostało do wykorzystania zaledwie kilka punktów ECTS; w rozważanym kontekście istotne jest również, czy w takim wypadku pozostałe do wykorzystania punkty ECTS mają pochodzić jedynie z puli podstawowej czy też mogą pochodzić również z puli dodatkowej, 3) trudno przesądzić, czy w razie, gdy student – w ramach uprawnienia do studiowania na pierwszym kierunku – ponownie podejmie studia lub zmieni kierunek studiów, a następnie wyczerpie podstawowy i dodatkowy limit punktów ECTS, pomniejszony o punkty ECTS wykorzystane na przerwanych wcześniej studiach, może wnioskować o zakwalifikowanie pozostałej części studiów jako warunkowo bezpłatnego drugiego kierunku, 4) żaden przepis p.s.w. nie wskazuje, w jaki sposób rozliczyć limit podstawowych i dodatkowych punktów ECTS w sytuacji, gdy student – w ramach uprawnienia do studiowania na pierwszym kierunku – ponownie podejmuje studia lub zmienia kierunek studiów, a podstawowy limit punktów ECTS przypisany do pierwotnego i następnego kierunku są różne. W wypadku skreślenia z listy studentów osoby studiującej na drugim kierunku, wydaje się, że nie może ona ponownie podjąć studiów na drugim kierunku (tj. powtórnie rozpocząć studiów na tym samym kierunku albo rozpocząć studiów na innym kierunku), chociaż jest uprawniona wznowić studia na drugim kierunku (tj. kontynuować studia na tym samym kierunku) z zachowaniem prawa do warunkowo bezpłatnego korzystania z zajęć w ramach podstawowego limitu punktów ECTS, pomniejszonego o punkty ECTS wykorzystane na przerwanych wcześniej studiach. Przedstawione rozwiązanie znajduje oparcie w art. 170a ust. 3 i 7 p.s.w., zgodnie z którymi uprawnienie do warunkowo bezpłatnego podjęcia studiów na drugim kierunku studiów stacjonarnych w uczelni publicznej jest jednorazowe. Taką interpretację zdaje się potwierdzać Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego. W świetle poczynionych ustaleń niemożliwa wydaje się również zmiana drugiego kierunku w tym znaczeniu, że studia na zmienionym kierunku nie będą już traktowane jako drugi kierunek (warunkowo bezpłatny), lecz jako kolejny kierunek (odpłatny). Zmianę kierunku studiów można bowiem sprowadzić – jak już wspomniano – do rezygnacji z dotychczasowego kierunku i do podjęcia nowego kierunku. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, powstaje w tym wypadku wątpliwość, czy w sytuacji, gdy osoba, która równocześnie albo sukcesywnie rozpoczęła studia na dwóch albo więcej kierunkach, może skorzystać – w ramach uprawnienia do studiowania na pierwszym kierunku – z prawa do ponownego podjęcia studiów lub do zmiany kierunku studiów w ten sposób, że realizowane przez nią studia na drugim lub kolejnym kierunku – na jej wniosek – zostaną od pewnego momentu uznane za studia na pierwszym kierunku, co oznaczałoby możliwość uczestniczenia w ich toku w bezpłatnych zajęciach w ramach podstawowego i dodatkowego limitu punktów ECTS, pomniejszonego o punkty ECTS wykorzystane na przerwanych wcześniej pierwotnych studiach na pierwszym kierunku. Ze względu na brak regulacji jednoznacznie ustalającej relacje pomiędzy pierwszym, drugim i kolejnym kierunkiem oraz studiowanymi w ich ramach kierunkami studiów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 14 p.s.w., można jedynie stwierdzić, że analiza przepisów ustawy zdaje się prowadzić do wniosku, iż w odniesieniu do uczelni publicznych: 1) przez pierwszy kierunek studiów stacjonarnych należy rozumieć uprawnienie do bezpłatnego korzystania z zajęć w zakresie wyznaczonym przez art. 170a ust. 1 i 2 p.s.w., które to uprawnienie może zostać zrealizowane w toku studiów na więcej niż jednym kierunku studiów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 14 p.s.w., 2) przez drugi kierunek studiów stacjonarnych należy rozumieć uprawnienie do warunkowo bezpłatnego korzystania z zajęć w zakresie wyznaczonym przez art. 170a ust. 3-6 p.s.w., równolegle ze studiowaniem na pierwszym kierunku lub po jego ukończeniu (ewentualnie, również po wygaśnięciu prawa do studiowania na pierwszym kierunku, bez jego ukończenia), które to uprawnienie może zostać zrealizowane jedynie w toku studiów na tym samym kierunku studiów w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 14 p.s.w., 3) przez kolejne kierunki studiów stacjonarnych należy rozumieć uprawnienia do odpłatnego korzystania z zajęć, równolegle ze studiowaniem na drugim kierunku lub po jego ukończeniu (ewentualnie, również po wygaśnięciu prawa do studiowania na drugim kierunku, bez jego ukończenia), z zastrzeżeniem, że nabycie wymienionych uprawnień wiąże się ze spełnieniem warunków rekrutacji w uczelniach publicznych (art. 169 p.s.w.). 4.5. Trybunał Konstytucyjny zauważył w dalszej kolejności, że poważne wątpliwości dotyczą pomniejszania podstawowego i dodatkowego limitu punktów ECTS na pierwszym kierunku oraz podstawowego limitu punktów ECTS na drugim kierunku o punkty ECTS przepisane na określonym kierunku studiów w ramach systemu przenoszenia osiągnięć. W świetle art. 165 ust. 1 i 2 p.s.w., regulamin studiów powinien uwzględniać przenoszenie i uznawanie zajęć zaliczonych przez studenta w jednostce organizacyjnej uczelni macierzystej lub w innej uczelni, w tym zagranicznej, zgodnie z zasadami systemu przenoszenia osiągnięć, a studentowi przenoszącemu zajęcia zaliczone w uczelni innej niż macierzysta, w tym zagranicznej, z przypisanymi punktami ECTS, zajęcia te zalicza się do osiągnięć wyrażonych w punktach ECTS w uczelni macierzystej. Warunki i tryb przenoszenia zajęć zaliczonych przez studenta określa, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, mając na uwadze konieczność zapewnienia kontynuacji kształcenia, przyjmując minimalną liczbę 30 punktów ECTS wymaganą do zaliczenia semestru (art. 165 ust. 3 p.s.w.). W tym zakresie obowiązuje rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 września 2011 r. w sprawie warunków i trybu przenoszenia zajęć zaliczonych przez studenta (Dz. U. Nr 201, poz. 1187). Podkreślenia wymaga w tym kontekście okoliczność, że zgodnie z art. 170a ust. 1 i 2 p.s.w. osobie studiującej na pierwszym kierunku przysługuje prawo bez wnoszenia opłat do korzystania z zajęć, za które można uzyskać podstawowy i dodatkowy limit punktów ECTS, a zgodnie z art. 170a ust. 6 p.s.w. osobie studiującej na drugim kierunku przysługuje prawo bez wnoszenia opłat do korzystania z zajęć, za które może uzyskać po raz drugi podstawowy limit punktów ECTS. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, analiza rozważanych regulacji prowadzi do wniosku, że punkty ECTS uwzględniane w ramach systemu przenoszenia osiągnięć – wbrew stanowisku Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego – jedynie niekiedy mogą umniejszać limit punktów ECTS pozostający do dyspozycji studenta w ramach uprawnienia do studiowania na pierwszym albo na drugim kierunku. Nie ma przeszkód, a wręcz wydaje się zgodne z intencjami ustawodawcy, by punkty ECTS uzyskane przez studenta w innej jednostce organizacyjnej uczelni macierzystej lub w innej uczelni, w tym zagranicznej, na pierwszym, drugim albo kolejnym kierunku, zostały uwzględnione w odniesieniu do uprawnienia do studiowania na tym właśnie kierunku. Trudno byłoby bowiem wskazać argumenty przemawiające za ich pominięciem, skoro student w części realizuje odpowiedni plan studiów i program kształcenia właściwy dla studiowanego kierunku w innej jednostce organizacyjnej uczelni macierzystej lub w innej uczelni, w tym zagranicznej. W ostatnim wypadku warto

[... tekst skrócony ...]