K 32/09

108/9/A/2010 WYROK z dnia 24 listopada 2010 r. Sygn. akt K 32/09* * Sentencja została ogłoszona dnia 6 grudnia 2010 r. w Dz. U. Nr 229, poz. 1506. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Mazurkiewicz – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Marian Grzybowski Wojciech Hermeliński Adam Jamróz Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Ewa Łętowska Andrzej Rzepliński Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Mirosław Wyrzykowski Bohdan Zdziennicki – sprawozdawca, protokolanci: Grażyna Szałygo, Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawców oraz Sejmu, Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Ministra Spraw Zagranicznych i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r.: 1) wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności: a) artykułu 1 Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569), w zakresie ustalającym treść: – artykułu 9c ustęp 3, artykułu 15b ustęp 2 akapit pierwszy, artykułu 28 ustęp 3 akapit trzeci, artykułu 28d ustęp 2 zdanie drugie oraz artykułu 28e ustęp 2 zdanie drugie, ustęp 3 akapit drugi zdanie drugie i ustęp 4 akapit drugi zdanie pierwsze Traktatu o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim dopuszczają stanowienie przez Radę Unii Europejskiej większością kwalifikowaną – samodzielnie albo wspólnie z Parlamentem Europejskim – wbrew stanowisku Rzeczypospolitej Polskiej aktów prawnych obowiązujących na jej terytorium lub wiążących ją w stosunkach zewnętrznych, – artykułu 15b ustęp 3, artykułu 28a ustęp 2 akapit pierwszy zdanie drugie i trzecie oraz ustęp 3 akapit pierwszy zdanie pierwsze, a także artykułu 48 ustęp 6 akapit drugi i ustęp 7 Traktatu o Unii Europejskiej, b) artykułu 2 Traktatu z Lizbony, w zakresie ustalającym treść: – artykułu 188c ustęp 4 akapit pierwszy, artykułu 188k ustęp 1 zdanie pierwsze, artykułu 188n ustęp 8 oraz artykułu 251 ustęp 8, ustęp 10 i ustęp 13 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zakresie, w jakim dopuszczają stanowienie przez Radę większością kwalifikowaną – samodzielnie albo wspólnie z Parlamentem Europejskim – wbrew stanowisku Rzeczypospolitej Polskiej aktów prawnych obowiązujących na jej terytorium lub wiążących ją w stosunkach zewnętrznych, – artykułu 22 akapit drugi, artykułu 65 ustęp 3 akapit drugi i trzeci, artykułu 69a ustęp 2 akapit drugi litera b, artykułu 69b ustęp 1 akapit trzeci, artykułu 69e ustęp 4, artykułu 137 ustęp 2 akapit czwarty, artykułu 175 ustęp 2 akapit drugi, artykułu 188n ustęp 8 akapit drugi zdanie drugie, artykułu 190 ustęp 1 akapit drugi, artykułu 229a, artykułu 245 akapit drugi, artykułu 266 akapit trzeci zdanie drugie, artykułu 269 akapit trzeci, artykułu 270a ustęp 2 akapit drugi, artykułu 280h ustęp 1 i ustęp 2 oraz artykułu 308 ustęp 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, z art. 90 ust. 1-3 w związku z art. 2, art. 4 i art. 8 ust. 1 Konstytucji oraz w związku z wyrażoną w jej preambule zasadą suwerennego i demokratycznego stanowienia Narodu Polskiego o losie Ojczyzny, c) Deklaracji nr 17 odnoszącej się do pierwszeństwa, dołączonej do Aktu końcowego Konferencji przedstawicieli rządów Państw Członkowskich, która przyjęła Traktat z Lizbony, z art. 8 w związku z art. 91 ust. 2 i 3 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji, alternatywnie: d) artykułu 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2008 r. o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 388) w zakresie, w jakim zgodzie ustawodawcy na związanie Rzeczypospolitej Polskiej wskazanymi postanowieniami traktatowymi nie towarzyszy ustawowe unormowanie stanowiącego udziału Sejmu i Senatu w procesie kształtowania stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w każdej sprawie ewentualnego przyjęcia przez Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej aktu prawnego na podstawie któregokolwiek z tych postanowień, z art. 2, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 10 i art. 95 ust. 1 Konstytucji, 2) wniosku grupy senatorów o zbadanie zgodności artykułu 1 punkt 56 Traktatu z Lizbony, w zakresie nadania nowego brzmienia artykułu 48 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z artykułem 2 punkt 12, punkt 13 i punkt 289 Traktatu z Lizbony, w zakresie dodanych artykułu 2a ustęp 2, artykułu 2b ustęp 2, artykułu 2f oraz nowego brzmienia artykułu 308 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, z art. 8 oraz art. 90 ust. 1 Konstytucji, o r z e k a: 1. Artykuł 1 punkt 56 Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569), ustalający brzmienie artykułu 48 Traktatu o Unii Europejskiej, w związku z artykułem 2 Traktatu z Lizbony ustalającym brzmienie artykułu 2 ustęp 2, artykułu 3 ustęp 2 i artykułu 7 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jest zgodny z art. 8 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Artykuł 2 Traktatu z Lizbony, ustalający brzmienie artykułu 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jest zgodny z art. 8 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 197, poz. 1307) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. UZASADNIENIE I 1. Grupa posłów wystąpiła z wnioskiem z 27 listopada 2009 r. o zbadanie zgodności: a) artykułu 1 Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569; dalej: Traktat z Lizbony), w zakresie ustalającym treść: – artykułu 16 ustęp 3, artykułu 31 ustęp 2 akapit pierwszy, artykułu 41 ustęp 3 akapit trzeci, artykułu 45 ustęp 2 zdanie drugie oraz artykułu 46 ustęp 2 zdanie drugie, ustęp 3 akapit drugi zdanie drugie i ustęp 4 akapit drugi zdanie pierwsze Traktatu o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim dopuszczają stanowienie przez Radę Unii Europejskiej większością kwalifikowaną samodzielnie albo wspólnie z Parlamentem Europejskim – wbrew stanowisku Rzeczypospolitej Polskiej aktów prawnych obowiązujących na jej terytorium lub wiążących ją w stosunkach zewnętrznych, – artykułu 31 ustęp 3, artykułu 42 ustęp 2 akapit pierwszy zdanie drugie i trzecie oraz ustęp 3 akapit pierwszy zdanie pierwsze, a także artykułu 48 ustęp 6 akapit drugi i ustęp 7 Traktatu o Unii Europejskiej, b) artykułu 2 Traktatu z Lizbony w zakresie ustalającym treść: – artykułu 207 ustęp 4 akapit pierwszy, artykułu 215 ustęp 1 zdanie pierwsze, artykułu 218 ustęp 8 akapit oraz artykułu 294 ustęp 8, 10 i 13 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zakresie, w jakim dopuszczają stanowienie przez Radę Unii Europejskiej większością kwalifikowaną samodzielnie albo wspólnie z Parlamentem Europejskim – wbrew stanowisku Rzeczypospolitej Polskiej aktów prawnych obowiązujących na jej terytorium lub wiążących ją w stosunkach zewnętrznych, – artykułu 25 akapit drugi, artykułu 81 ustęp 3 akapit drugi i trzeci, artykułu 82 ustęp 2 akapit drugi litera b, artykułu 83 ustęp 1 akapit trzeci, artykułu 86 ustęp 4, artykuł 153 ustęp 2 akapit czwarty, artykułu 192 ustęp 2 akapit drugi, artykułu 218 ustęp 8 akapit drugi zdanie drugie, artykułu 223 ustęp 1 akapit drugi, artykułu 262, artykułu 281 akapit drugi i trzeci, artykułu 308 akapit trzeci zdanie drugie, artykułu 311 akapit trzeci, artykułu 312 ustęp 2 akapit drugi, artykułu 333 ustęp 1 i 2 oraz artykułu 352 ustęp 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, z art. 90 ust. 1-3 w związku z art. 2, art. 4 i art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z wyrażoną w jej preambule zasadą suwerennego i demokratycznego stanowienia Narodu Polskiego o losie Ojczyzny; c) Deklaracji nr 17 odnoszącej się do pierwszeństwa dołączonej do aktu końcowego Konferencji przedstawicieli rządów Państw Członkowskich, która przyjęła Traktat z Lizbony z art. 8 w związku z art. 91 ust. 2 i 3 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto wnioskodawca alternatywnie wniósł o zbadanie zgodności z art. 2, art. 4, art. 8, art. 10 i art. 95 ust. 1 Konstytucji, art. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2008 r. o ratyfikacji Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. Nr 62, poz. 388; dalej: ustawa o ratyfikacji Traktatu z Lizbony) w zakresie, w jakim zgodzie ustawodawcy na związanie Rzeczypospolitej Polskiej wskazanymi postanowieniami traktatowymi nie towarzyszy ustawowe unormowanie stanowiącego o udziale Sejmu i Senatu w procesie kształtowania stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w każdej sprawie ewentualnego przyjęcia przez Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej aktu prawnego na podstawie któregokolwiek z tych postanowień. Zasadnicze wątpliwości konstytucyjne wnioskodawcy dotyczą mechanizmu tworzenia prawa Unii Europejskiej i podejmowania innych istotnych decyzji. W pierwszym rzędzie wnioskodawca kwestionuje, wprowadzoną przez Traktat z Lizbony, zasadę stanowienia przez Radę Unii Europejskiej samodzielnie lub wspólnie z Parlamentem Europejskim, aktów prawnych większością kwalifikowaną. Wniosek ograniczono do sytuacji, gdy stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej w danej sprawie jest inne niż stanowisko większości. Przekazanie przez Rzeczpospolitą Polską kompetencji, które mogą być wykonywane wbrew jej woli, a z woli innych państw członkowskich zdolnych stworzyć wymaganą większość bez udziału Polski, oznacza zdaniem wnioskodawcy, przekazanie (wbrew postanowieniom art. 90 ust. 1 Konstytucji) kompetencji innym państwom, które narzucają swoją wolę naszemu państwu. Ponadto stanowienie przez Radę Unii, bez zgody Rzeczypospolitej Polskiej, aktów prawnych mających wiążące wobec niej skutki prawne nie daje żadnej gwarancji zgodności takich aktów z Konstytucją, tym samym jest sprzeczne z art. 8 ust. 1 Konstytucji . Wątpliwości wnioskodawcy budzi wprowadzenie w Traktacie z Lizbony upoważnień do przekazywania kompetencji, które to upoważnienia uznają za blankietowe, stanowiące obejście wymogu demokratycznego stanowienia o zakresie przekazania kompetencji w procedurze ratyfikacyjnej zgodnie z art. 90 ust. 2 lub ust. 3 Konstytucji, realizującym zasady wyrażone w art. 2 i art. 4 Konstytucji . Wnioskodawca zwraca uwagę, że w sprawie ewentualnych inicjatyw odnośnie do wydania aktów na podstawie upoważnień traktatowych wskazanych w części I w pkt 1 lit. b i pkt 2 lit. b petitum wniosku, stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej określałaby wyłącznie Rada Ministrów, ani Sejm, ani Senat nie miałby możliwości stanowczego decydowania w tych sprawach ze względu na brak „okołotraktatowej” regulacji kompetencyjnej. O sprawach dotyczących przekazania kompetencji organów państwowych poza system organów państwowych nie może decydować jedynie władza wykonawcza, a mechanizm zajmowania stanowiska przez Radę Ministrów po zasięgnięciu opinii komisji sejmowej i komisji senackiej nie gwarantuje, zdaniem wnioskodawcy, zgodności rezultatu z Konstytucją, ponieważ mechanizm ten funkcjonuje poza kontrolą konstytucyjności sprawowaną przez Trybunał Konstytucyjny. Wnioskodawca kwestionuje również zgodność Deklaracji nr 17, z art. 8 w związku z art. 91 ust. 2 i 3 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji. W opinii wnioskodawcy deklaracja ta jest aktem normatywnym, ponieważ stanowi pierwszy oficjalny dokument wydany w imieniu wszystkich państw członkowskich – stron traktatów konstytuujących Unię – który proklamuje zasadę pierwszeństwa w sposób generalny i abstrakcyjny. Użycie formy deklaracji do generalnego i abstrakcyjnego proklamowania tej zasady, zdaniem wnioskodawcy, nie pozbawia kwestionowanego aktu charakteru normatywnego, mimo że sam wnioskodawca dostrzega, że zgodnie z artykułem 51 (wersja skonsolidowana) Traktatu o Unii Europejskiej Deklaracja nr 17 nie ma rangi normy traktatowej. Zdaniem wnioskodawcy, uznanie wskazanych w petitum wniosku przepisów za zgodne z Konstytucją oznacza konieczność wydania ustawowej regulacji „okołotraktatowej” umożliwiającej udział Sejmu i Senatu w kształtowaniu stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w sprawach upoważnień wynikających z tych postanowień. Wnioskowi została nadana sygn. akt K 32/09. Przewodniczący składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego pismem z 18 stycznia 2010 r. zwrócił się do grupy posłów o precyzyjne wskazanie kwestionowanych przepisów. 2. W odpowiedzi na pismo Trybunału Konstytucyjnego z 18 stycznia 2010 r. grupa posłów, w piśmie z 18 lutego 2010 r,. na nowo wskazała zaskarżone przepisy Traktatu z Lizbony, zaznaczając, że ich oznaczenia (numeracji) można dokonać przy użyciu różnych opisanych technik. Ponadto wnioskodawca poselski dokonał sprostowania oczywistych omyłek dostrzeżonych w tekście wniosku, w szczególności stwierdził, że w petitum wniosku zamiast „art. 218 akapit drugi i trzeci” powinno być „art. 218 akapit drugi”, gdyż zarówno według Dziennika Ustaw jak i Dziennika Urzędowego UE artykuł ten składa się z trzech zdań, z których pierwsze stanowi pierwszy akapit, a dwa ostatnie – drugi akapit i nie ma w tym artykule akapitu trzeciego, zatem we wniosku chodzi o akapit drugi. 3. Grupa senatorów 18 grudnia 2009 r. wystąpiła z wnioskiem o zbadanie zgodności artykułu 1 pkt 56 Traktatu z Lizbony, w zakresie nadania nowego brzmienia artykułu 48 Traktatu o Unii Europejskiej w związku z artykułem 2 punkt 12, punkt 13 i punkt 289 Traktatu z Lizbony, w zakresie dodawanych artykułu 2a ustęp 2, artykułu 2b ustęp 2, artykułu 2f oraz nowego brzmienia artykułu 308 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, z art. 8 oraz art. 90 ust. 1 Konstytucji. Zarzuty wnioskodawcy związane są z nowym brzmieniem artykułu 48 Traktatu o Unii Europejskiej, który wprawdzie przewiduje wejście w życie decyzji Unii Europejskiej dopiero po jej zatwierdzeniu przez państwo członkowskie, ale tylko w sprawach zmian instytucjonalnych w dziedzinie pieniężnej. Według wnioskodawcy zasadniczym powodem niekonstytucyjności Traktatu z Lizbony jest brak regulacji „okołotraktatowej” w zakresie procedury wyrażania zgody na dokonywane zmiany prawa pierwotnego Unii. Zdaniem wnioskodawcy, tylko wprowadzenie normy „okołotraktatowej” daje możliwość zgodnego z Konstytucją stosowania Traktatu z Lizbony. Taka regulacja powinna przewidywać obowiązek wetowania przez przedstawiciela polskiego rządu zmian prawa pierwotnego i stanowionego przez Unię w razie naruszenia zgodności z polskim porządkiem konstytucyjnym. Wyrażona w art. 9 Konstytucji zasada, że Rzeczpospolita przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego nie może być sprzeczna z art. 8 Konstytucji, wprowadzającym prymat konstytucji w polskim porządku prawnym. Wnioskodawca uznaje za naruszenie ustawy zasadniczej brak udziału w procesie prawodawczym właściwych organów konstytucyjnych, co jest jego zdaniem nieodzownym warunkiem dopuszczalności zmiany prawa pierwotnego Unii na drodze traktatowej. Wnioskodawca uznaje za sprzeczne z art. 90 ust. 1 Konstytucji przeniesienie konstytucyjnych kompetencji organów państwa polskiego na organy Unii przy konsultacyjnej roli organów państwa polskiego i ograniczonego co do skuteczności prawa sprzeciwu. Wnioskowi została nadana sygn. akt K 37/09. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził łączne rozpoznanie spraw o sygn. K 32/09 i K 37/09 w pełnym składzie, pod wspólną sygnaturą K 32/09 (zarządzenie Prezesa TK z 23 grudnia 2009 r.). 4. Marszałek Sejmu w piśmie z 17 marca 2010 r. wniósł o stwierdzenie, że zaskarżony artykuł 48 Traktatu o Unii Europejskiej, w brzmieniu nadanym Traktatem z Lizbony w związku z artykułem 2 ustęp 2, artykułem 3 ustęp 2, artykułem 7 i artykułem 352 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jest zgodny z art. 8 oraz art. 90 ust. 1 Konstytucji. Ponadto wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku w zakresie dotyczącym wniosku grupy posłów. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie wniosku w tym zakresie, Marszałek Sejmu wniósł o uznanie zaskarżonych przez grupę posłów przepisów Traktatu z Lizbony za zgodne z art. 90 ust. 1-3 w związku z art. 2, art. 4 i art. 8 Konstytucji oraz wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą suwerennego i demokratycznego stanowienia Narodu Polskiego o losie Ojczyzny, natomiast w zakresie badania Deklaracji nr 17 o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W pierwszej kolejności Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że wniosek posłów z 27 listopada 2009 r. został złożony przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony, czyli 1 grudnia 2009 r., i ogłoszeniem go w Dzienniku Ustaw (2 grudnia 2009 r.), co wskazuje na fakt, że był on przedwczesny. W dniu złożenia przez posłów wniosku do Trybunału Traktat z Lizbony nie był jeszcze opublikowany w polskim Dzienniku Ustaw i tym samym nie był, zdaniem Marszałka, źródłem prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto Marszałek Sejmu wyraził wątpliwość, czy składająca wniosek grupa posłów posiadała legitymację do wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, skoro prawie wszystkie podpisy wymagane do złożenia wniosku zostały opatrzone datą 8 października 2009 r. Zdaniem Marszałka Sejmu, podpisy te należy traktować jako złożone jedynie pod inicjatywą związaną z wystąpieniem do Trybunału Konstytucyjnego, a nie jako wyraz poparcia treści wniosku. W odniesieniu do, wyrażonego we wniosku, ewentualnego zakwestionowania przez grupę posłów art. 1 ustawy ratyfikacyjnej, w zakresie, w jakim zgodzie ustawodawcy na związanie Rzeczypospolitej Polskiej wskazanymi postanowieniami traktatowymi nie towarzyszy ustawowe unormowanie udziału Sejmu i Senatu w procesie kształtowania stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w każdej sprawie ewentualnego przyjęcia przez Radę Europejską lub Radę Unii Europejskiej aktu prawnego na podstawie któregokolwiek z tych postanowień, Marszałek Sejmu przypomniał, że ze względu na szczególny charakter prawny ustawy ratyfikacyjnej nie może ona zawierać żadnych dodatkowych treści merytorycznych. Z tego względu zarzuty grupy posłów odnoszące się do braku w ustawie ratyfikacyjnej przepisów warunkujących ratyfikację uznał za bezzasadne. Dodatkowo zwrócił uwagę, że w tym przypadku chodzi o zaniechanie ustawodawcy (a nie pominięcie legislacyjne), które nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Marszałek zaznaczył, że regulacje, których domagają się wnioskodawcy, są przedmiotem postępowania legislacyjnego w parlamencie. Następnie Marszałek Sejmu, głównie na podstawie o orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, omówił wskazane przez wnioskodawców poszczególne wzorce kontroli konstytucyjności. Marszałek Sejmu, odnosząc się do zarzutów dotyczących zakwestionowanego artykułu 48 Traktatu o Unii Europejskiej, wskazał na dwie grupy procedur regulowanych przez analizowany przepis – zwykłą procedurę rewizyjną i uproszczoną procedurę zmiany traktatów. Uproszczona procedura zmiany traktatów dotyczy wyłącznie wskazanych części postanowień Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczących wewnętrznych polityk i działań Unii. W pozostałych przypadkach zmiana traktatów musi być dokonywana w drodze zwykłej procedury zmiany. Zdaniem Marszałka Sejmu, ukształtowanie procedur zmiany traktatów, określone w artykule 48 Traktatu o Unii Europejskiej, nie powoduje utraty suwerenności państwa polskiego i jest zgodne ze wskazanymi we wniosku wzorcami kontroli konstytucyjności. Marszałek Sejmu uznał, że nowe brzmienie artykułu 308 Traktatu o Unii Europejskiej jest zgodne z art. 8 i art. 90 ust. 1 Konstytucji. Według wnioskodawcy, przepis ten pozwala na zbytnią swobodę poszerzania kompetencji Unii Europejskiej, tymczasem Marszałek Sejm, analizując jego treść oraz powołując się na opinię Trybunału Sprawiedliwości UE wskazuje, że nie może on stanowić podstawy poszerzania kompetencji Unii Europejskiej poza ogólne ramy określone przepisami traktatu. Ponadto przypomniał, że z zastosowaniem tzw. klauzuli elastyczności Rada stanowi jednomyślnie, a zatem zgoda przedstawicieli Rzeczypospolitej będących w Radzie jest niezbędna. W opinii Marszałka Sejmu analiza poszczególnych przepisów Traktatu z Lizbony odnoszących się do mechanizmu tworzenia prawa Unii Europejskiej i podejmowania istotnych decyzji związanych z głosowaniem większością kwalifikowaną „jest bezzasadna”, ponieważ wskazane we wniosku przepisy nie wyczerpują wszystkich przypadków dotyczących głosowania większością kwalifikowaną. Natomiast zamiast badania wybranych przepisów odnoszących się do tego typu głosowania należy, zdaniem Marszałka, poddać analizie sam mechanizm podejmowania decyzji w taki właśnie sposób. Marszałek Sejmu uważa, że podejmowanie decyzji w Radzie kwalifikowaną większością głosów nie narusza wskazanych we wniosku wzorców kontroli konstytucyjności. Taka formuła głosowania w Radzie była znana i akceptowana w Polsce w momencie przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, dlatego za błędny należy uznać pogląd, że podejmowanie decyzji w Radzie większością głosów zmienia nagle pozycję Polski w Unii Europejskiej. Zdaniem Marszałka Sejmu głosowanie jednomyślne nie gwarantuje zgodności z Konstytucją. Nie można zakładać, że przegłosowany akt prawny Unii Europejskiej nawet wbrew stanowisku Rzeczypospolitej Polskiej byłyby zawsze niezgodny z Konstytucją. W odniesieniu do zarzutu blankietowego upoważnienia Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej w sprawach wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony Unii Europejskiej, Marszałek Sejmu uważa, że prezentowane przez wnioskodawcę zarzuty są niedookreślone i nie mogą prowadzić do obalenia konstytucyjności analizowanych norm prawnych. Marszałek Sejmu nie zgadza się z zarzutem, że Rada uzyskuje upoważnienie do pozatraktatowej zmiany treści traktatu bez zmiany jego brzmienia. Zaskarżona regulacja nie powoduje zmiany treści Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, tylko stanowi podstawę do uzupełniania praw obywateli Unii związanych np. ze swobodnym przemieszczaniem się, głosowaniem i kandydowaniem w wyborach do Parlamentu Europejskiego. Traktat zawiera również gwarancję i możliwość kontroli przez wszystkie państwa członkowskie praw uzupełnianych na jego podstawie. Zarzuty wysuwane przez wnioskodawcę wobec: artykułu 81 ustęp 3 akapit drugi i trzeci (w wersji skonsolidowanej), artykułu 153 ustęp 2 akapit czwarty (w wersji skonsolidowanej), artykułu 192 ustęp 2 akapit drugi (w wersji skonsolidowanej), artykułu 333 ustęp 1 i 2 (w wersji skonsolidowanej), artykułu 312 ustęp 2 akapit drugi (w wersji skonsolidowanej) Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zdaniem Marszałka Sejmu, nie zostały uzasadnione. Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że przepisy te wyraźnie określają, że Rada lub Rada Europejska stanowi za jednomyślną zgodą wszystkich państw członkowskich, a wśród nich – Polski. Marszałek Sejmu nie podziela wątpliwości wnioskodawcy co do niezgodności przepisów odnoszących się do spraw karnych (artykuł 82 ustęp 2 akapit drugi oraz artykuł 83 ustęp 1 akapit trzeci w wersji skonsolidowanej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) z Konstytucją, ponieważ postanowienia traktatowe „nie mogą stanowić samoistnej (wyłącznej) podstawy odpowiedzialności karnej. Nie są to przepisy samowykonalne. W związku z tym nawet ich ewentualna blankietowość nie jest zagrożeniem dla praw i wolności jednostki”. Marszałek Sejmu uznał za nieuprawnione twierdzenie wnioskodawcy, że w artykule 69e ustęp 4 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (artykuł 86 w wersji skonsolidowanej) następuje pozatraktatowe rozszerzenie uprawnień Prokuratury Europejskiej, ponieważ gdyby takie rozszerzenie nastąpiło, byłoby wynikiem szeregu konsultacji i odpowiadało woli wszystkich państw członkowskich. Zdaniem Marszałka Sejmu, tryb zmiany statutu oraz możliwość aktywnego udziału kilku instytucji Unii Europejskiej w tym procesie nie pozwalają na uznanie kwestionowanych przepisów za niezgodne ze wskazanymi wzorcami kontroli konstytucyjności. Marszałek Sejmu nie zgadza się z wnioskodawcą, że decyzja w sprawie umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie określa przesłanek podjęcia, ani celu takiej decyzji. Zdaniem Marszałka Sejmu używane w zakwestionowanych przepisach wyrażenie „po jej zatwierdzeniu przez Państwa Członkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi” jest precyzyjne i nie budzi zastrzeżeń. Odpowiednikiem zatwierdzenia w polskim systemie prawnym jest tryb wyrażenia zgody na przekazanie kompetencji uregulowany w art. 90 ust. 2 Konstytucji. W opinii Marszałka Sejmu, kwestionowana przez grupę posłów Deklaracja nr 17 nie ma charakteru normatywnego, a jedynie polityczny, co wynika z artykułu 51 Traktatu o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana), i w związku z tym nie może stanowić przedmiotu kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Mając na uwadze nowelizujący charakter Traktatu z Lizbony, Marszałek Sejmu nie zgadza się z wnioskodawcą, że postanowienia tego traktatu pozostają w sprzeczności z zasadą poprawnej legislacji wyrażoną w art. 2 Konstytucji. 5. Minister Spraw Zagranicznych w piśmie z 15 kwietnia 2010 r. wniósł o stwierdzenie zgodności z Konstytucją zaskarżonych przepisów Traktatu z Lizbony. W zakresie oceny zgodności z Konstytucją Deklaracji nr 17 oraz ustawy o ratyfikacji Traktatu z Lizbony wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Zdaniem Ministra Spraw Zagranicznych, zaskarżone przepisy Traktatu z Lizbony nie upoważniają Rady Europejskiej i Rady do przyznawania Unii Europejskiej kompetencji, które byłyby jej przekazane w ratyfikowanym przez wszystkie państwa członkowskie traktacie. Przekazanie kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach następuje wyłącznie na podstawie umowy międzynarodowej, czyli zgodnie z art. 90 ust. 1 Konstytucji. W tej właśnie umowie państwa członkowskie, a wśród nich Polska, wyraźnie przewidziały, że sposób korzystania przez Radę z powierzonych jej uprawnień może zostać zmieniony i to na podstawie decyzji Rady Europejskiej lub Rady przewidzianej w tej samej ratyfikowanej umowie międzynarodowej. W ocenie Ministra Spraw Zagranicznych art. 90 ust. 1 Konstytucji dopuszcza, by na podstawie umowy międzynarodowej i w trybie w niej przewidzianym następowało dalsze uściślenie lub była dokonana modyfikacja niektórych elementów przekazania kompetencji, choć nie mogą to być elementy zasadnicze. Minister Spraw Zagranicznych uważa, że przewidziany w Konstytucji tryb ustawowego upoważnienia Prezydenta do ratyfikowania umów międzynarodowych może być zastosowany także w odniesieniu do niebędących klasycznymi umowami międzynarodowymi aktów prawa międzynarodowego. W opinii Ministra Spraw Zagranicznych zmiana przepisów upoważniających Radę do zmiany niektórych przepisów statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej oraz Europejskiego Banku Inwestycyjnego nie może wiązać się z przyznaniem organom Unii Europejskiej nowych kompetencji ani z poszerzeniem kompetencji już przyznanych. Minister Spraw Zagranicznych uważa, że kwestionowane przez grupę posłów, w punkcie I petitum wniosku, przepisy upoważniające Radę Europejską lub Radę do podejmowania decyzji polegających na ustanawianiu aktów prawa pochodnego w niektórych obszarach są klasycznymi przepisami kompetencyjnymi, nawet jeśli dotyczą specyficznych obszarów jak prawo karne czy polityka obronna. W odniesieniu do kwestionowanej Deklaracji nr 17 Minister Spraw Zagranicznych zwrócił uwagę, że deklaracje nie stanowią części traktatów, dlatego zostały zawarte w odrębnym akcie i nie podlegały ratyfikacji przez państwa członkowskie. Badanie przez Trybunał Konstytucyjny deklaracji niebędącej ani samoistną umową międzynarodową, ani częścią takiej umowy, niewywołującą bezpośrednio skutków prawnych, prowadzi do rozszerzenia kognicji Trybunału. Minister Spraw Zagranicznych odnosząc się do zarzutu niezgodności z Konstytucją ustawy o ratyfikacji Traktatu z Lizbony wskazał na szczególny charakter ustawy ratyfikacyjnej, której jedną z cech jest „jednorazowy” charakter. Ustawa taka upoważnia Prezydenta do dokonania określonego aktu i w ten sposób wyczerpuje swoje skutki prawne. Co do treści ustawy ratyfikacyjnej przyjmuje się, że powinna ograniczać się do wyrażenia zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej. Tym samym zarzut braku przepisów „okołotraktatowych” w ustawie ratyfikacyjnej uznał za nietrafny, ponieważ dotyczy niewłaściwego aktu prawnego. 6. Prezydent RP w piśmie z 25 maja 2010 r. wniósł o stwierdzenie zgodności artykułu 1 Traktatu z Lizbony w zakresie dotyczącym artykułu 9c ustęp 3, artykułu 15b ustęp 2, artykułu 28 ustęp 3, artykułu 28d ustęp 2 i artykułu 28e ustępy 2-4 Traktatu o Unii Europejskiej oraz artykułu 2 Traktatu z Lizbony w zakresie dotyczącym artykułu 188c ustęp 4, artykułu 188k ustęp 1, artykułu 188n ustęp 8, artykułu 251 ustęp 8, 10 i 13 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą suwerennego i demokratycznego stanowienia Narodu Polskiego o losie Ojczyzny, art. 8 ust. 1, art. 90 ust. 1-3 Konstytucji. Natomiast art. 2 i art. 4 Konstytucji w stosunku do wymienionych przepisów uznał za niewłaściwe wzorce kontroli konstytucyjności. Prezydent RP uznał artykuł 1 w zakresie dotyczącym artykułu 15b ustęp 3, artykułu 28a ustęp 2, artykułu 28a ustęp 3, artykułu 48 ustęp 6 i 7 Traktatu z Lizbony oraz artykuł 2 w zakresie dotyczącym artykułu 22, artykułu 65 ustęp 3, artykułu 69a ustęp 2, artykułu 69b ustęp 1, artykułu 69e ustęp 4, artykułu 137 ustęp 2, artykułu 175 ustęp 2, artykułu 188n ustęp 8, artykułu 190 ustęp 1, artykułu 229a, artykułu 245, artykułu 266, artykułu 269, artykułu 270a ustęp 2, artykułu 280h ustęp 1 i 2, artykułu 308 ustęp 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej za zgodne ze wskazanymi wzorcami kontroli konstytucyjności. Ponadto zdaniem Prezydenta RP artykuł 1 w zakresie dotyczącym artykułu 48 Traktatu o Unii Europejskiej, w związku z artykułem 2 w zakresie dotyczącym artykułu 2a ustęp 2, artykułu 2b ustęp 2, artykułu 2f oraz artykułu 308 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jest zgodny ze wskazanymi wzorcami kontroli konstytucyjności. W pozostałym zakresie, w opinii Prezydenta RP, postępowanie należy umorzyć ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Prezydent RP zwrócił uwagę, że kwestionowane przez wnioskodawców regulacje, po pierwsze nie odnoszą się do wszystkich przewidzianych w Traktacie o Unii Europejskiej i Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przypadków podejmowania decyzji większością kwalifikowaną, po drugie mechanizm podejmowania decyzji m.in. większością kwalifikowaną podlegał już badaniu przez Trybunał Konstytucyjny, który w odniesieniu do Traktatu Akcesyjnego uznał go za zgodny z Konstytucją. Zarzut niekonstytucyjności przyjętych w Traktacie z Lizbony przepisów upoważniających instytucje Unii Europejskiej do pozatraktatowego rozszerzania i modyfikowania kompetencji Prezydent RP uznał za nietrafny, ponieważ wszystkie państwa członkowskie, ratyfikując Traktat z Lizbony przyjęły, ze względów pragmatycznych, możliwość modyfikacji w uproszczonym trybie sposobu wykonywania uprawnień przez organy Unii. Przepisy Traktatu z Lizbony, nie przyznają nowych kompetencji organom Unii. Dopuszczalna jest jedynie ich modyfikacja i to w określonych granicach. Ponadto Prezydent RP wnosi o umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności z Konstytucją: Deklaracji nr 17 ze względu na brak charakteru normatywnego tego dokumentu; art. 1 ustawy o ratyfikacji Traktatu z Lizbony ze względu na postawiony zarzut dotyczący zaniechania legislacyjnego, które pozostaje poza zakresem kognicji Trybunału Konstytucyjnego. 7. Prokurator Generalny w piśmie z 2 czerwca 2010 r. wniósł o stwierdzenie zgodności zaskarżonych przepisów Traktatu z Lizbony z art. 90 ust. 1 i 2 w związku z art. 2, art. 4 i art. 8 ust. 1 Konstytucji, a art. 90 ust. 3 i art. 8 ust. 2 Konstytucji uznał za niewłaściwe wzorce kontroli konstytucyjności. Ponadto wniósł o umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności z Konstytucją Deklaracji nr 17 oraz art. 1 ustawy o ratyfikacji Traktatu z Lizbony. Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że Deklaracja nr 17 nie ma charakteru aktu normatywnego tylko polityczny. Składa się ona z dwóch części: pierwszej – informacyjnej i drugiej – zawierającej opinię Służby Prawnej Rady. Treść Deklaracji nr 17 nie wnosi nowej wartości, jedynie potwierdza ciągłość orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jeśli chodzi o ustawę ratyfikacyjną, to wnioskodawca zakwestionował nie treść przepisu, lecz brak regulacji, która w jego ocenie, zapewniłaby wzmocnienie roli parlamentu w procesie decyzyjnym na forum organów Unii Europejskiej. Takie ujęcie przedmiotu zaskarżenia, zdaniem Prokuratora Generalnego, wskazuje na zaniechanie ustawodawcze, a to zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego nie podlega jego kognicji. Następnie Prokurator Generalny przypomniał zarówno stanowisko Trybunału Konstytucyjnego jak i przedstawicieli doktryny prawnej dotyczące wskazanych przez wnioskodawców wzorców kontroli konstytucyjności. Zdaniem Prokuratora Generalnego, przez fakt wyboru przez Sejm, jako formę wyrażenia zgody na ratyfikację ustawę uchwaloną w trybie art. 90 ust. 2 Konstytucji, spełniono warunki określone w art. 90 ust. 2 Konstytucji, tym samym zakwestionowane przez posłów przepisy Traktatu, będące jego fragmentem, są zgodne z tym wzorcem kontroli. Skoro Sejm, jako właściwy do wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu z Lizbony (art. 90 ust. 4 Konstytucji), wskazał tryb określony w art. 90 ust. 2, a nie art. 90 ust. 3 Konstytucji, to ten ostatni przepis nie może stanowić adekwatnego wzorca kontroli w niniejszej sprawie. Ponadto zdaniem Prokuratora Generalnego nie uzasadniono w sposób dostateczny naruszenia art. 90 ust. 2 i 3 Konstytucji. Prokurator Generalny wskazuje na intencje wnioskodawcy, aby procedura ratyfikacyjna, określona w art. 90 ust. 2 lub 3 Konstytucji, miała również zastosowanie do wiążących Polskę aktów prawa wydawanych przez organy UE „wbrew stanowisku Polski”. Jednocześnie takie rozumowanie uznał za niewłaściwe, ponieważ oba wskazane przepisy stanowią uzupełnienie uprawnienia wynikającego z art. 90 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten nie przewiduje procedury ratyfikacyjnej dla aktów prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, której Polska już raz, na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej w trybie art. 90 Konstytucji, przekazała kompetencje organów państwowych w niektórych sprawach. Prokurator Generalny uznał art. 8 ust. 2 Konstytucji powołany przez senatorów za niewłaściwy wzorzec kontroli. Nie ma bowiem niezbędnego związku treściowego między tym wzorcem a przepisami kwestionowanymi, które nie dotyczą materii sposobu stosowania w Polsce przepisów Konstytucji. W opinii Prokuratora Generalnego nie można mówić o naruszeniu suwerenności Polski przez wskazane przepisy Traktatu z Lizbony, ponieważ przez ratyfikację tego traktatu doszło do całkowicie dobrowolnego samoograniczenia się Polski w wykonywaniu własnych kompetencji w niektórych sprawach. Ponadto podkreślił, że w Traktacie z Lizbony przepisy kompetencyjne Unii podporządkowane są zasadzie powierzenia (przyznania) wyrażonej w artykule 5 Traktatu o Unii Europejskiej. W stosunku do kwestionowanego artykułu 48 Traktatu o Unii Europejskiej, przewidującego procedurę rewizji traktatów stanowiących podstawę Unii, Prokurator Generalny stwierdził, że konstytucyjność zwykłej procedury rewizyjnej traktatów nie została skutecznie zakwestionowana. Natomiast, w odniesieniu do uproszczonych procedur zmiany traktatów, Prokurator Generalny dokonał analizy poszczególnych zakwestionowanych przepisów i stwierdził, że każdej przewidzianej w tych przepisach zmianie procedury stanowienia prawa w ramach Unii Europejskiej towarzyszą gwarancje pozwalające państwom członkowskim na skuteczną obronę własnych interesów narodowych. Prokurator Generalny, odnosząc się do kwestionowanych przepisów dotyczących możliwości podejmowania decyzji większością kwalifikowaną, przypomniał, że obecnie procedurą tą objęte są 43 przypadki, przy czym zakwestionowano tylko niektóre z nich koncentrując się nie na treści, ale na określanym mechanizmie tworzenia prawa w Unii Europejskiej w trybie większości kwalifikowanej. Zwrócił również uwagę, że mechanizm ten znany był już w momencie akcesji, a Traktat z Lizbony rozszerza jedynie jego zakres. Ponadto w ramach tej procedury przewidziany został tzw. hamulec bezpieczeństwa – w przypadku podejmowania decyzji większością kwalifikowaną, państwo członkowskie może wskazać, że projekt aktu prawnego narusza jego ważne interesy, co prowadzi do zawieszenia takiej procedury prawodawczej. II Na rozprawie 10 listopada 2010 r. przedstawiciel grupy posłów, po przedstawieniu treści swego wniosku, złożył wniosek o odroczenie rozprawy z uwagi na to, że ustawa z dnia 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej – tzw. ustawa kooperacyjna nie weszła jeszcze w życie. Brak tej ustawy uniemożliwia, zdaniem wnioskodawcy, odniesienie się do niektórych regulacji Traktatu z Lizbony dla pełnej oceny jego niezgodności z Konstytucją. Uczestnicy postępowania przedstawili swe stanowiska w sprawie. Po naradzie, Trybunał Konstytucyjny postanowił nie uwzględnić wniosku o odroczenie rozprawy. W przedstawionym przez przewodniczącego uzasadnieniu Trybunał wyjaśnił, że nie znajduje podstaw do uwzględnienia wniosku. Przedmiotem kontroli konstytucyjności w rozpatrywanej sprawie są wskazane przez wnioskodawców regulacje Traktatu z Lizbony w zakresie, w jakim odnoszą się do nich zarzuty grupy posłów. Przepisy ustawy kooperacyjnej są częścią ustawodawstwa krajowego i nie są w rozpatrywanej sprawie objęte wnioskiem grupy posłów i nie stanowią przedmiotu kontroli ich konstytucyjności przez Trybunał. Uczestnikom postępowania są one znane i we właściwym czasie, jeśli taka będzie wola grupy posłów, będą mogły być przedmiotem badania ich konstytucyjności przez Trybunał, o ile wnioskodawca zgłosi w tym zakresie wniosek w trybie określonym w art. 188 Konstytucji. Trybunał przystąpił do dalszej fazy postępowania – wzajemnego odniesienia się do stanowisk uczestników. Przedstawiciel grupy posłów oświadczył, że w tych warunkach nie będzie uczestniczył w rozprawie. Odnosząc się do wypowiedzi przewodniczącego, co do tego, czy rezygnację z uczestnictwa w rozprawie należy rozumieć jako wycofanie wniosku, poseł zaznaczył, że wniosku nie cofa i opuścił salę rozpraw. Po przerwie w rozprawie i naradzie, wobec wyjścia przedstawiciela grupy posłów i dalszej jego nieobecności, przewodniczący ogłosił postanowienie Trybunału następującej treści: „Na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym badania wniosku grupy posłów z powodu nieobecności wnioskodawcy na rozprawie”. W uzasadnieniu stwierdził, że przepis art. 60 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przewiduje obowiązkową obecność na rozprawie. Zasada ta została naruszona przez fakt opuszczenia sali przez przedstawiciela wnioskodawcy, co uniemożliwia dalsze prowadzenie rozprawy w zakresie wniosku – bez jego ustawowo nakazanej obecności. W dalszym ciągu rozprawy przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny zgodności z przepisami Konstytucji zakwestionowanych przepisów były regulacje Traktatu z Lizbony w zakresie objętym wnioskiem grupy senatorów i w granicach wzorców konstytucyjnych wskazanych w tym wniosku. Uczestnicy postępowania podtrzymali swe stanowiska wyrażone w pismach procesowych i wystąpieniach na rozprawie. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot i zakres kontroli konstytucyjności. 1.1. Przedmiot kontroli a zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Wniosek grupy senatorów złożony 18 grudnia 2009 r. jako przedmiot kontroli, wskazuje Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, sporządzony w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569; dalej: Traktat z Lizbony). Numerację, a także treść przytaczanych przepisów traktatowych Trybunał ustalił na podstawie wersji skonsolidowanej Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej opublikowanej w Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 1 (wydanie polskie) z uwzględnieniem Protokołu o sprostowaniu do Traktatu z Lizbony, opublikowanego w Dz. Urz. UE C 290 z 30.11.2009, s. 1 (wydanie polskie). 1.1.1. Przyznana Trybunałowi Konstytucyjnemu w art. 188 pkt 1 Konstytucji właściwość do orzekania w sprawach „zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją” nie różnicuje wskazanych uprawnień Trybunału w zależności od trybu wyrażania zgody na ratyfikację. Trybunał Konstytucyjny jest zatem właściwy do badania konstytucyjności umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Artykuł 188 pkt 1 Konstytucji ani inny przepis nie wyłączają bowiem tego typu umów z zakresu kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Dotyczy to również unormowań poddanych kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie. 1.1.2. Przedmiotem badania zgodności z Konstytucją jest tekst Traktatu z Lizbony w zakresie objętym ratyfikacją Prezydenta RP, ogłoszony 2 grudnia 2009 r. w Dzienniku Ustaw RP. Trybunał Konstytucyjny dokonuje oceny konstytucyjności Traktatu z Lizbony, ratyfikowanego przez Prezydenta RP za zgodą udzieloną w ustawie uchwalonej stosownie do wymagań określonych w art. 90 Konstytucji. Traktat z Lizbony ratyfikowany w tej procedurze korzysta ze szczególnego domniemania zgodności z Konstytucją. Należy podkreślić, że uchwalenie ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację tego traktatu nastąpiło po spełnieniu wymagań przewyższających nawet te, które dotyczą zmiany Konstytucji. Sejm i Senat działały w przekonaniu o zgodności traktatu z Konstytucją. Prezydent RP – zobowiązany do czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji – ratyfikował Traktat nie korzystając ze swoich uprawnień w zakresie wniesienia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie stwierdzenia konstytucyjności traktatu przed jego ratyfikacją. Jak to wynika z wcześniejszego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Prezydent RP jest zobowiązany do uruchomienia procedury kontroli prewencyjnej wobec ustawy, którą uważa za sprzeczną z Konstytucją (por. postanowienie z 7 marca 1995 r., sygn. K 3/95, OTK w 1995 r., cz. 1, poz. 5). Prezydent RP działa na podstawie i w granicach prawa, czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, co zobowiązuje go do podejmowania wszelkich możliwych działań w tym zakresie ze względu na postanowienia art. 7 i art. 126 Konstytucji. Dokonując ratyfikacji traktatu, Prezydent RP, jako zobowiązany do czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji, dał wyraz swojemu przekonaniu o zgodności ratyfikowanego aktu z ustawą zasadniczą. Oparte na powyższych podstawach domniemanie konstytucyjności traktatu może być obalone jedynie po ustaleniu, że nie istnieje taka interpretacja traktatu i taka interpretacja Konstytucji, które pozwalają stwierdzić zgodność postanowień traktatowych z ustawą zasadniczą. Trybunał Konstytucyjny nie może nie brać pod uwagę kontekstu skutków swojego wyroku z punktu widzenia wartości i zasad ustrojowych, jak również następstw wyroku dla suwerenności państwa i jego tożsamości konstytucyjnej. 1.2. Niedopuszczalność orzekania o konstytucyjności niektórych ze wskazanych przez wnioskodawcę norm. 1.2.1. Zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), Trybunał, orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Interpretując ten przepis, w orzecznictwie konstytucyjnym przyjęto, że aby „wyrażany [przez wnioskodawcę] pogląd mógł być rozważany jako podstawa stwierdzenia niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu, powinien zawierać uzasadnienie określające relacje między kwestionowanymi przepisami a normami konstytucyjnymi w sposób wskazujący na wysoki poziom prawdopodobieństwa zasadności zarzutu niekonstytucyjności. Trybunał Konstytucyjny, działając na wniosek uczestników postępowania, a nie ex officio, jest związany zakresem wniosku (… a skutkiem takiej konstrukcji kontroli konstytucyjności prawa jest nałożenie na uczestników postępowania (stronę) obowiązku wykazania podstaw wnioskowania niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów. Taka konstrukcja sądownictwa konstytucyjnego jest pochodną (….) zasady domniemania konstytucyjności prawa oraz stabilizacji porządku prawnego” (wyrok z 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 43). Wnioskodawca nie wykazał, na czym polega naruszenie przez kwestionowane we wniosku postanowienia Traktatu z Lizbony art. 8 ust. 2 Konstytucji, w myśl którego przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Wydanie wyroku w tym zakresie jest zatem niedopuszczalne. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o TK, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne, Trybunał Konstytucyjny umarza postępowanie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego tego rodzaju przesłanki zachodzą w niniejszej sprawie w odniesieniu do zarzutów, których wnioskodawcy nie uzasadnili lub też z analizy kwestionowanych postanowień traktatowych wynika, że zarzuty te są bezprzedmiotowe, co ma miejsce w niniejszej sprawie we wskazanym zakresie. Według wnioskodawcy, zasadniczym powodem niekonstytucyjności Traktatu z Lizbony jest brak regulacji „okołotraktatowej” w zakresie procedury wyrażania zgody na dokonywane zmiany prawa pierwotnego Unii. Zdaniem wnioskodawcy, tylko wprowadzenie normy „okołotraktatowej” daje możliwość zgodnego z Konstytucją stosowania Traktatu z Lizbony. Ze względu na brak regulacji okołotraktatowej Traktat z Lizbony nie spełnia wymogu zgodności z Konstytucją. Taka regulacja powinna przewidywać obowiązek wetowania przez przedstawiciela polskiego rządu zmian prawa pierwotnego i stanowionego przez Unię w przypadku naruszenia zgodności z polskim porządkiem konstytucyjnym. Wyrażona w art. 9 Konstytucji zasada, że Rzeczpospolita przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego, nie może być sprzeczna z art. 8 Konstytucji, wprowadzającym prymat Konstytucji w polskim porządku prawnym. Wnioskodawca uznaje za naruszenie ustawy zasadniczej brak udziału w procesie prawodawczym właściwych organów konstytucyjnych, co jest jego zdaniem nieodzownym warunkiem dopuszczalności zmiany prawa pierwotnego Unii na drodze traktatowej. Wnioskodawca w istocie zarzuca ustawodawcy pominięcie prawodawcze. Ma ono polegać na braku odpowiedniej regulacji udziału Sejmu i Senatu w procesie kształtowania stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej na forum Rady Europejskiej i Rady (Rady Unii Europejskiej). Wnioskodawca stwierdza: „Dopóki nie zaistniała w prawie wewnętrznym Polski, ze skutkami dla mocy obowiązującej w procedurach kompetencyjnych Unii i zakresie egzekucji sądownictwa unijnego – taka norma – kwestionujemy zgodność Traktatu Lizbońskiego z treścią i zakresem mocy obowiązującej Polskiej Konstytucji”. Żądanie to – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawcy sformułowali, nie uwzględniając swoistego charakteru ustawy o ratyfikacji oraz w oderwaniu od dotychczasowego orzecznictwa konstytucyjnego na temat pominięcia i zaniechania prawodawczego, a także bez odniesienia do obowiązującego stanu prawnego. Trybunał Konstytucyjny pragnie przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem objęte kontrolą konstytucyjności pominięcie prawodawcze występuje, gdy ustawodawca uregulował pewną kwestię, lecz uczynił to w sposób niepełny. Wówczas przedmiotem zaskarżenia może być to, co ustawodawca „pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien był unormować” (zob. np. wyrok TK z 8 listopada 2005 r., sygn. SK 25/02, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 112, s. 1313 i tam cytowane orzecznictwo). Chodzi tu zatem o sytuację, w której integralną, funkcjonalną częścią treści jakieś normy powinien być pewien element, którego brakuje, a z uwagi na podobieństwo do istniejących unormowań należy oczekiwać jego istnienia (zob. postanowienie TK z 14 maja 2009 r., sygn. Ts 189/08, OTK ZU nr 3/B/2009, poz. 202, s. 545). Inna sytuacja występuje w przypadku zaniechania ustawodawczego, polegającego na braku uregulowania przez ustawodawcę oznaczonej materii, nawet jeśli obowiązek jej uregulowania wynika z przepisów rangi konstytucyjnej (zob. np. wyroki TK z: 9 października 2001 r., sygn. SK 8/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 211, s. 1033; 2 czerwca 2009 r., sygn. SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83, s. 845). W kompetencjach Trybunału Konstytucyjnego nie leży orzekanie o tak rozumianym zaniechaniu prawodawczym. W ramach określonej konstytucyjnie jego kognicji mieszczą się bowiem jedynie istniejące akty normatywne. 1.2.2. Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że żądanie wnioskodawcy dotyczy w istocie problemu zaniechania legislacyjnego, polegającego w rozważanym przypadku na braku szczegółowej regulacji mechanizmu współdziałania Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej w Unii Europejskiej po reformie wprowadzonej przez Traktat z Lizbony. Żądania tego wnioskodawca nie skonkretyzował w petitum wniosku, aczkolwiek sformułował je i opisał w uzasadnieniu. Sformułowany w petitum wniosku katalog wzorców kontroli konstytucyjności prawa nie odpowiada strukturze przyjętej w uzasadnieniu wniosku i zastosowanej w nim argumentacji. Trybunał Konstytucyjny stwierdza jednak, że w europejskiej kulturze prawnej ugruntowała się zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (por. także wyroki z 19 marca 2001 r., sygn. K 32/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 50). Zarzut niekonstytucyjności prawa należy rekonstruować na podstawie całej treści wniosku, pytania prawnego lub skargi. W petitum następuje bowiem jedynie usystematyzowanie wątpliwości oraz wskazanie głównych w tym względzie wzorców kontroli. Na istotę zarzutu składają się zarówno treści wyrażone w petitum, jak i te, które znajdują się w uzasadnieniu wniosku (por. wyrok TK z 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120). W tym kontekście należy zauważyć, że zarzut stwierdzenia niekonstytucyjności braku odpowiedniego unormowania gwarantującego respektowanie „nadrzędnej mocy obowiązującej polskiej Konstytucji” (s. 7 uzasadnienia) w sprawach dotyczących integracji europejskiej skierowano – nie odnosząc go w uzasadnieniu wniosku do konkretnej ustawy w stanie prawnym, w którym problematyka ta jest przedmiotem ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 52, poz. 515, ze zm.). Ustawa została następnie zastąpiona przez ustawę z dnia 8 października 2010 r. o współpracy Rady Ministrów z Sejmem i Senatem w sprawach związanych z członkostwem Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 213, poz. 1395). W tym stanie sprawy orzekanie w zakresie odpowiadającym wnioskowi byłoby niedopuszczalne, a zatem postępowanie w zakresie, do którego odnosi się przedmiotowa część uzasadnienia wniosku, podlega umorzeniu (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 1.2.3. Zdaniem wnioskodawcy, niezbędne jest również wprowadzenie regulacji okołotraktatowej dotyczącej wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych i wprowadzenie odpowiedniej klauzuli ograniczającej w tym zakresie. Jednakże wnioskodawca nie uzasadnił związku tego zarzutu z przedmiotem zaskarżenia i z wzorcami konstytucyjnymi. Z tego względu postępowanie w odniesieniu do tej części wniosku podlega umorzeniu (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK). 1.3. Istota zarzutów wnioskodawcy. Wzorce kontroli. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że istota zarzutów wnioskodawcy sprowadza się do zakwestionowania kompetencji organów UE w świetle nowych mechanizmów decyzyjnych i procedur zmiany traktatów. Wnioskodawca wskazuje, że stosowanie tych mechanizmów „prowadzi do blankietowej kompetencji Unii Europejskiej do rozszerzenia swojej kompetencji z naruszeniem konstytucyjnych wewnętrznych procedur Polski jako państwa członkowskiego. W rezultacie następuje przekroczenie konstytucyjnych warunków przenoszenia suwerennych praw państwa polskiego na Unię Europejską” (s. 8 uzasadnienia wniosku senatorów), a w konsekwencji naruszenie art. 8 ust. 1 i art. 90 ust. 1 Konstytucji, wskazanych jako wzorce kontroli we wniosku senatorskim. W wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Traktatu Akcesyjnego znalazło wyraz przekonanie, że istnieje ścisły związek zasady nadrzędności Konstytucji z suwerennością RP (por. K. Działocha, uwagi do art. 8 Konstytucji RP, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 5, s. 34 Warszawa 2007). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, normy Konstytucji stanowią „wyraz suwerennej woli narodu” i dlatego „nie mogą utracić mocy obowiązującej bądź ulec zmianie przez sam fakt powstania nieusuwalnej sprzeczności pomiędzy określonymi przepisami (aktami wspólnotowymi a Konstytucją)” (tak w uzasadnieniu wyroku z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49). Pogląd o związku nadrzędności Konstytucji z zasadą suwerenności jest zbieżny ze stanowiskiem doktryny, w myśl którego zachowanie pierwszeństwa Konstytucji w warunkach integracji europejskiej musi być uznane za równoznaczne z zachowaniem suwerenności państwa (tak K. Wójtowicz, Suwerenność w procesie integracji europejskiej, [w:] Spór o suwerenność, red.: W. Wołpiuk, Warszawa 2001, s. 174), a przystąpienie Polski do Unii Europejskiej zmienia perspektywę patrzenia na zasadę najwyższej mocy prawnej konstytucji (jej nadrzędności), lecz nie stanowi jej zakwestionowania (por. K. Działocha, op.cit., s. 22). Dokonanie oceny konstytucyjności kwestionowanych norm traktatowych wymaga zatem od Trybunału Konstytucyjnego sprecyzowania konstytucyjnych zasad odnoszących się do stanu suwerenności w warunkach integracji europejskiej w świetle polskiego acquis constitutionnel, a także z punktu widzenia odnoszącej się do Traktatu z Lizbony jurysprudencji sądów konstytucyjnych Państw Członkowskich Unii Europejskiej. 2. Zagadnienie przekazania kompetencji „w niektórych sprawach” a nadrzędność Konstytucji w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. 2.1. Suwerenność, niepodległość, tożsamość konstytucyjna, tożsamość narodowa a integracja europejska. Problematyka suwerenności stanowi przedmiot wielu analiz w doktrynie prawa międzynarodowego i konstytucyjnego. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego pojęcie suwerenności jako władzy najwyższej i nieograniczonej, zarówno w stosunkach wewnętrznych państwa, jak i jego stosunkach zewnętrznych (por. K. Działocha, uwagi do art. 4 Konstytucji RP, op. cit.), podlega zmianom odpowiadającym przeobrażeniom, które dokonują się w świecie w ostatnich stuleciach. Zmiany te są konsekwencją demokratyzacji procesów decyzyjnych w państwie, ze względu na zastąpienie zasady suwerenności monarchy zasadą zwierzchnictwa narodu, ograniczonego przez prawa człowieka, mające swe źródło w nienaruszalnej godności ludzkiej. Wynikają one również ze wzrostu roli prawa międzynarodowego, jako czynnika kształtującego stosunki międzynarodowe, są skutkiem rozwoju procesu instytucjonalizacji społeczności międzynarodowej, a także następstwem globalizacji oraz konsekwencją integracji europejskiej. W rezultacie wspomnianych zmian suwerenność nie jest już postrzegana jako nieograniczona możliwość wpływu na inne państwa lub jako wyraz potęgi niepodlegającej wpływom zewnętrznym, przeciwnie, swoboda działań państwa podlega ograniczeniom prawnomiędzynarodowym. Zarazem jednak z punktu widzenia współczesnej polskiej doktryny prawa międzynarodowego suwerenność jest nieodłączną cechą państwa, która pozwala odróżnić je od innych podmiotów prawa międzynarodowego. Do atrybutów suwerenności należy: wyłączna kompetencja jurysdykcyjna odnośnie do własnego terytorium i obywateli, wykonywanie kompetencji w zakresie polityki zagranicznej, decydowanie o wojnie i pokoju, swoboda co do uznania państw i rządów, nawiązywanie stosunków dyplomatycznych, decydowanie o sojuszach wojskowych oraz o członkostwie w międzynarodowych organizacjach politycznych, prowadzenie samodzielnej polityki finansowej, budżetowej i fiskalnej (por. W. Czapliński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne, Warszawa 2004, s. 135 i n.). W doktrynie prawa międzynarodowego znajduje jednak wyraz przekonanie, że pojęcie absolutnej, nieograniczonej suwerenności należy do przeszłości. Odróżnia się ograniczenia suwerenności, wynikające z woli państwa, zgodne z prawem międzynarodowym, od naruszeń suwerenności następujących wbrew woli państwa i niezgodnych z prawem międzynarodowym. W literaturze przedmiotu podkreślono, że w wyniku zaciągania zobowiązań państwo niekoniecznie dokonuje samoograniczenia swobody swego działania, lecz niekiedy rozszerza spektrum swej działalności na sfery, w których wcześniej nie było obecne, a zdolność do zaciągania zobowiązań międzynarodowych jest tym, co prawo międzynarodowe wpisuje w naturę prawną państwa i konstytuuje tożsamość państwa w prawie międzynarodowym. Nie jest to więc czynnik ograniczający suwerenność, gdyż pierwotnie pełni on raczej funkcję dowodu suwerenności (por. R. Kwiecień, Suwerenność państwa. Rekonstrukcja i znaczenie idei w prawie międzynarodowym, Kraków 2004, s. 128). Z tej perspektywy dyskusyjne wydaje się twierdzenie, jakoby tryb głosowania większościowego ograniczał suwerenność, gdyż nie ogranicza to ani nie narusza suwerenności państw członkowskich, lecz jedynie ukierunkowuje wykonywanie funkcji państwowych (tamże, s. 141). Z punktu widzenia wpływu procesów integracyjnych na zakres suwerenności, porządek prawny Unii Europejskiej, na tle prawa stanowionego przez organizacje międzynarodowe, wyróżnia szerszy zakres kompetencji Unii w porównaniu z innymi organizacjami międzynarodowymi, wiążący charakter znacznej części prawa unijnego, bezpośredni skutek prawa unijnego w stosunkach wewnętrznych państw członkowskich. Trybunał Konstytucyjny podziela wyrażony w doktrynie pogląd, że w sferze kompetencji przekazanych państwa zrzekły się uprawnienia do podejmowania autonomicznych działań prawodawczych w stosunkach wewnętrznych i międzynarodowych, co jednak nie prowadzi do trwałego ograniczenia suwerennych praw tych państw, ponieważ przekazanie kompetencji nie jest nieodwracalne, a relacje między kompetencjami wyłącznymi i konkurencyjnymi mają charakter dynamiczny Państwa Członkowskie przyjęły jedynie zobowiązanie do wspólnego wykonywania funkcji państwowych w dziedzinach objętych współpracą i dopóki utrzymają pełną zdolność do określania form wykonywania funkcji państwowych, współistotną kompetencji do „określania własnych kompetencji”, pozostaną w świetle prawa międzynarodowego podmiotami suwerennymi. Między Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej zachodzą skomplikowane procesy wzajemnych zależności, związane z powierzeniem przez nie Unii części kompetencji organów władzy państwowej. Państwa te pozostają jednak podmiotami procesu integracji, zachowują „kompetencję kompetencji”, a modelem integracji europejskiej pozostaje forma organizacji międzynarodowej. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego zaciąganie zobowiązań międzynarodowych i ich wykonywanie nie prowadzi do utraty lub ograniczenia suwerenności państwa, ale jest jej potwierdzeniem, a przynależność do struktur europejskich nie stanowi w istocie ograniczenia suwerenności państwowej, lecz jest jej wyrazem. Dla oceny stanu suwerenności Polski po przystąpieniu do Unii Europejskiej decydujące znaczenie ma w konsekwencji stworzenie podstaw członkostwa w Konstytucji jako akcie suwerennej władzy narodu. Podstawą członkostwa w Unii Europejskiej jest ponadto umowa międzynarodowa, ratyfikowana – stosownie do reguł konstytucyjnych – za zgodą udzieloną w referendum ogólnokrajowym. Konstytucja dopuszcza w art. 90 przekazanie kompetencji organów władzy państwowej jedynie w niektórych sprawach, co w świetle polskiego orzecznictwa konstytucyjnego oznacza zakaz przekazania ogółu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie i zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw określających gestie danego organu władzy państwowej; ewentualna zmiana trybu oraz przedmiotu przekazania wymaga przestrzegania rygorów zmiany Konstytucji (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04). Trybunał Konstytucyjny podziela pogląd wyrażany w doktrynie prawa konstytucyjnego, że przystąpienie do Unii Europejskiej jest postrzegane jako pewnego rodzaju ograniczenie suwerenności państwa, nieoznaczające jej przekreślenia i związane z efektem kompensacyjnym w postaci możliwości współkształtowania decyzji podejmowanych w Unii Europejskiej (tak zwłaszcza L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2009, s. 57). Państwa należące do Unii Europejskiej zachowują suwerenność ze względu na to, że ich konstytucje, stanowiące wyraz suwerenności państwowej, zachowują swoje znaczenie. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego suwerenność Rzeczypospolitej i jej niepodległość, rozumiana jako odrębność bytu państwowego Polski w jej obecnych granicach, w warunkach członkostwa w Unii Europejskiej na zasadach określonych w Konstytucji, oznaczają potwierdzenie prymatu Narodu Polskiego do stanowienia o własnym losie. Normatywnym wyrazem tej zasady jest Konstytucja, a w szczególności postanowienia preambuły, art. 2, art. 4, art. 5, art. 8, art. 90, art. 104 ust. 2 i art. 126 ust. 1, w świetle których suwerenność Rzeczypospolitej wyraża się w nieprzekazywalnych kompetencjach organów władzy państwowej, stanowiących o tożsamości konstytucyjnej państwa. Zasada suwerenności została odzwierciedlona w Konstytucji nie tylko w postanowieniach preambuły. Wyrazem tej zasady jest samo istnienie ustawy zasadniczej, jak również istnienie Rzeczypospolitej jako demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Art. 4 Konstytucji stanowi, że władza zwierzchnia „należy do Narodu”, co wyklucza jej przekazanie innemu zwierzchnikowi. W myśl art. 5 Konstytucji Rzeczpospolita strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia prawa i wolności człowieka i obywatela. Postanowienia art. 4 i art. 5 Konstytucji w związku z preambułą wyznaczają fundamentalny związek suwerenności oraz zagwarantowania konstytucyjnego statusu jednostki, a zarazem wykluczają wyrzeczenie się suwerenności, której odzyskanie jako przesłankę stanowienia o sobie przez Naród preambuła do Konstytucji potwierdza. Trybunał Konstytucyjny podziela wyrażony w doktrynie pogląd, że kompetencje objęte zakazem przekazania, stanowią o tożsamości konstytucyjnej, a więc odzwierciedlają wartości, na których opiera się Konstytucja (por. L. Garlicki, Normy konstytucyjne relatywnie niezmienialne, [w:] Charakter i struktura norm Konstytucji, red.: J. Trzciński, Warszawa 1997, s. 148). Tożsamość konstytucyjna jest zatem pojęciem wyznaczającym zakres „wyłączenia spod kompetencji przekazania materii należących (...) do „twardego jądra”, kardynalnych dla podstaw ustroju danego państwa” (por. K. Działocha, op. cit., s. 14), których przekazanie nie byłoby możliwe na podstawie art. 90 Konstytucji. Niezależnie od trudności związanych z ustaleniem szczegółowego katalogu kompetencji nieprzekazywalnych, należy zaliczyć do materii objętych całkowitym zakazem przekazania postanowienia określające zasady naczelne Konstytucji oraz postanowienia dotyczące praw jednostki wyznaczające tożsamość państwa, w tym w szczególności wymóg zapewnienia ochrony godności człowieka i praw konstytucyjnych, zasadę państwowości, zasadę demokracji, zasadę państwa prawnego, zasadę sprawiedliwości społecznej, zasadę pomocniczości, a także wymóg zapewnienia lepszej realizacji wartości konstytucyjnych i zakaz przekazywania władzy ustrojodawczej oraz kompetencji do kreowania kompetencji (por. K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji państwa organizacjom międzynarodowym, Kraków 2007, s. 284 i n.). Gwarancją zachowania tożsamości konstytucyjnej Rzeczypospolitej pozostaje art. 90 Konstytucji i określone w nim granice przekazywania kompetencji. Art. 90 Konstytucji nie może być rozumiany w ten sposób, że wyczerpuje on swoje znaczenie po jednorazowym zastosowaniu. Tego rodzaju interpretacja wynikałaby z przyjęcia, że przekazanie kompetencji na rzecz Unii Europejskiej w Traktacie z Lizbony ma charakter jednorazowy i otwiera drogę do dalszego ich przekazywania, już z pominięciem wymagań określonych w art. 90. Takie rozumienie art. 90 pozbawiałoby tę część Konstytucji cech aktu normatywnego. Przepisy art. 90 należy stosować w odniesieniu do zmian postanowień traktatowych stanowiących podstawę Unii Europejskiej, które następują w inny sposób aniżeli w drodze umowy międzynarodowej, jeżeli zmiany te powodują przekazanie kompetencji na rzecz Unii Europejskiej (tak w projekcie zmiany Konstytucji przygotowanym przez zespół pod przewodnictwem prof. K. Wójtowicza; por. Zmiany w Konstytucji RP dotyczące członkostwa Polski w Unii Europejskiej, Biuro Analiz Sejmowych, Warszawa 2010, s. 28). Odpowiednikiem pojęcia tożsamości konstytucyjnej w europejskim prawie pierwotnym jest pojęcie tożsamości narodowej. Traktat z Lizbony w artykule 4 ustęp 2 zdanie pierwsze Traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że „Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi (...)”. Tożsamość konstytucyjna pozostaje w ścisłym związku z pojęciem tożsamości narodowej, które obejmuje także tradycję i kulturę. Jednym z celów Unii Europejskiej, wskazanych w preambule do Traktatu o Unii Europejskiej jest zaspokojenie pragnienia, aby „pogłębić solidarność między swymi narodami w poszanowaniu ich historii, kultury i tradycji”. Idea potwierdzenia własnej tożsamości narodowej w solidarności z innymi narodami, a nie przeciwko nim, stanowi zasadniczą podstawę aksjologiczną Unii Europejskiej w świetle Traktatu z Lizbony. 2.2. Członkostwo w Unii Europejskiej a suwerenność Polski. Zasada zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że członkostwo Polski w Unii Europejskiej jest związane ze złożonymi przeobrażeniami politycznymi i gospodarczymi, które dokonały się w ostatnim dwudziestoleciu. Przystąpienie do Unii Europejskiej stwarza unikatowe w naszej historii możliwości realizacji projektów modernizacyjnych w warunkach stabilności wynikającej z przynależności do wspólnoty wartości i tradycji, w których zakorzeniona jest polska tożsamość narodowa. Podstawę akcesji do Unii Europejskiej stanowi Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r., która określa „zakres i istotę integracji” (L. Garlicki, op. cit., s. 410), dopuszczając przekazanie kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach podmiotom w ustawie zasadniczej wskazanym. Zgromadzenie Narodowe, uchwalając Konstytucję, rozstrzygnęło o możliwości ograniczonego i uwarunkowanego transferu kompetencji ze wszystkimi tego konsekwencjami, także związanymi z dokonaniem przekazania na rzecz organizacji międzynarodowych, które „z mocy umów założycielskich mają kompetencje wkraczające w sferę kompetencji polskich organów władzy państwowej, w szczególności w kompetencję stanowienia prawa, które stosowane będzie wprost w krajowym porządku prawnym” (K. Działocha, uwagi do art. 90 Konstytucji, op. cit., s. 5). Stworzenie konstytucyjnych podstaw akcesji do Unii Europejskiej z zachowaniem własnej tożsamości konstytucyjnej i narodowej jako doniosła klauzula konstytucyjna, ale bez powiązania z treścią konkretnej umowy międzynarodowej w tej sprawie – zostało zaaprobowane przez Naród w referendum ogólnokrajowym przeprowadzonym 25 maja 1997 r., a następnie znalazło poparcie suwerena w referendum ogólnokrajowym, dotyczącym wyrażenia zgody na ratyfikację Traktatu Akcesyjnego, które odbyło się 7 i 8 czerwca 2003 r. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską stanowił, że „Wspólnota działa w granicach kompetencji powierzonych jej niniejszym Traktatem oraz celów w nim wyznaczonych” (artykuł 5 akapit pierwszy). Analogiczne postanowienie zawiera obowiązujący Traktat o Unii Europejskiej, który stanowi w artykule 5 ustęp 2, że „(…) Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez Państwa Członkowskie w Traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów”. Przekazanie kompetencji jest podstawową konsekwencją procesu integracji europejskiej, mającą oparcie z w postanowieniach ustawy zasadniczej i w bezpośrednio wyrażonej woli Narodu. Zasadniczo zatem proces integracji europejskiej odpowiada zarówno standardom konstytucyjności, jak i wymaganiom związanym z demokratyczną legitymacją tego rodzaju działań. Mają one także wymiar i kontekst historyczny związany z europejskimi korzeniami naszej tożsamości narodowej. Traktat z Lizbony w odniesieniu do zmian postanowień traktatowych dokonywanych w innym trybie aniżeli zwykła procedura rewizyjna zachowuje zasadę jednomyślności jako gwarancję respektowania suwerenności członków Unii, w pewnym zakresie wyrażającą się w możliwości dokonania przez parlamenty Państw Członkowskich notyfikacji sprzeciwu w oznaczonym czasie. Postanowienia traktatu w tej dziedzinie są wyrazem kompromisu pomiędzy dążeniem do zapewnienia Unii zdolności reagowania na wyzwania rozwojowe wymagające modyfikacji prawa pierwotnego a zachowaniem konstytucyjnej tożsamości Państw Członkowskich. Przedmiotowe postanowienia Traktatu z Lizbony powinny zapewniać równowagę między zachowaniem podmiotowości Państw Członkowskich i podmiotowością Unii. Gwarancją tej równowagi w Konstytucji są swoiste „kotwice normatywne”, służące ochronie suwerenności, w postaci art. 8 ust. 1 oraz art. 90 i art. 91 ustawy zasadniczej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wskazane postanowienia konstytucyjne nie zostały naruszone przez kwestionowane we wniosku przepisy Traktatu z Lizbony. Przystąpienie do Unii Europejskiej i związane z tym przekazanie kompetencji nie oznacza wyzbycia się suwerenności na rzecz Unii Europejskiej. Granicę transferu kompetencji wyznacza wskazana w preambule do ustawy zasadniczej suwerenność państwa jako wartość narodowa, a stosowanie Konstytucji – w tym również w odniesieniu do dziedziny integracji europejskiej – powinno odpowiadać znaczeniu, które wstęp do ustawy zasadniczej przypisuje odzyskaniu suwerenności rozumianej jako możliwość stanowienia o losie Polski. Preambuła determinuje sposób wykładni postanowień Konstytucji RP dotyczących niepodległości i suwerenności państwa oraz suwerenności Narodu (art. 4, art. 5 i art.8, a także 104 ust. 1, art. 126 ust. 2 i art.130 Konstytucji), a zarazem postanowień znajdujących zastosowanie do członkostwa w Unii Europejskiej (art. 9, art. 90 i art. 91 Konstytucji), co pozwala Trybunałowi Konstytucyjnemu orzekającemu w niniejszej sprawie wyprowadzić z postanowień Konstytucji zasadę zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej. Podstawą sformułowania tego rodzaju zasady są zarówno artykułowany tekst Konstytucji, jak i postanowienia preambuły potwierdzające wartość suwerennego i demokratycznego stanowienia o losie Ojczyzny. Postanowienia preambuły do Konstytucji dotyczące pozycji Polski we współczesnym świecie mają, jak stwierdza nauka prawa konstytucyjnego, „istotne znaczenie dla ustalenia zasad i granic procesów integracji Polski z organizmami europejskimi” (tak L. Garlicki, uwagi do wstępu do Konstytucji RP, [w:] L. Garlicki, op. cit., s. 14). To właśnie na podstawie tych postanowień oraz art. 9 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny uznał w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 11/03 istnienie „konstytucyjnej zasady przychylności procesowi integracji europejskiej i współpracy między państwami” i stwierdził, że „Konstytucyjnie poprawne i preferowane jest takie interpretowanie prawa, które służy realizacji wskazanej zasady konstytucyjnej”. W uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że podstawowe zasady konstytucyjne wskazane w preambule (demokracja, poszanowanie praw jednostki, współdziałanie władz, dialog społeczny oraz zasada pomocniczości) „należą jednocześnie do fundamentalnych założeń funkcjonowania Wspólnot i Unii Europejskiej”. W nauce prawa konstytucyjnego znalazło wyraz przekonanie, że „pozwala to na wydobycie z postanowień Wstępu generalnego odesłania do wspólnej tradycji krajów europejskich” (tak L. Garlicki, op.cit., s. 14). Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie niejednokrotnie odwoływał się do postanowień preambuły, w szczególności kontrolując zgodność określonych przepisów z jej postanowieniami w zakresie wynikających z preambuły zasad: suwerenności Narodu Polskiego, współdziałania władz i dialogu społecznego, pomocniczości oraz rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych (por. wyroki TK z: 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04; 18 lipca 2006 r., sygn. U 5/04, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 80; 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147; 12 marca 2007 r., sygn. K 54/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 25; 16 grudnia 2009 r., sygn. Kp 5/08, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 170; por. także: Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] „Studia i Materiały Trybunału Konstytucyjnego”, t. 32). Zasada zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej wymaga respektowania w tym procesie konstytucyjnych granic przekazywania kompetencji, wyznaczonych przez zawężenie owego przekazania do niektórych spraw, a zatem zapewnienia właściwej równowagi pomiędzy kompetencjami przekazanymi a zachowanymi, polegającej na tym, że w przypadku kompetencji składających się na istotę suwerenności (w tym zwłaszcza stanowienie reguł konstytucyjnych i kontrola ich przestrzegania, wymiar sprawiedliwości, władza nad własnym terytorium państwa, armią i siłami zapewniającymi bezpieczeństwo oraz porządek publiczny) decydujące uprawnienia mają właściwe władze Rzeczypospolitej. Konkretyzacją tej zasady jest właśnie wykluczenie nadaniu przekazania kompetencji „charakteru uniwersalnego”, a zarazem zakaz przekazania „w całości kompetencji najważniejszych” (L. Garlicki, op. cit., s. 56), a ponadto uzależnienie przekazania kompetencji od dochowania specjalnej procedury określonej w art. 90 Konstytucji. Wymieniona zasada wyklucza uznanie, że podmiot, któremu kompetencje przekazano, może samodzielnie rozszerzać ich zakres. W doktrynie podkreślono, że „Konstytucja nie udziela upoważnienia do przekazywania w sposób ogólny zwierzchnictwa w określonym zakresie, przy pozostawieniu szczegółowego określenia kompetencji samemu podmiotowi, na rzecz którego nastąpiło przekazanie” (K. Wojtyczek, op.cit., s. 120). Zarówno modyfikacje zakresu kompetencji przekazanych, jak i jego rozszerzenie są możliwe „tylko w drodze zawarcia umowy międzynarodowej i pod warunkiem jej ratyfikacji przez wszystkie zainteresowane państwa” (L. Garlicki, op. cit., s. 57), jeżeli nie zrezygnowały z tego w treści zawieranej umowy, co pociąga za sobą konieczność każdorazowego zatwierdzania ewentualnych zmian zakresu kompetencji, z zachowaniem rygorów określonych w art. 90 Konstytucji. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji francuskiej Rady Konstytucyjnej postanowienia traktatu nie są dla Państwa Członkowskiego właściwą podstawą przekazania kompetencji na rzecz Unii. We Francji konieczna była w tym celu odpowiednia zmiana konstytucji (zmieniona klauzula europejska stanowi, że Republika „uczestniczy w Unii Europejskiej na warunkach przewidzianych w Traktacie z Lizbony”). W Polsce – ze względu na postanowienia art. 90 Konstytucji – tę rolę spełnia ustawa, na podstawie której może nastąpić przekazanie kompetencji organów państwowych na rzecz organizacji międzynarodowej, uchwalana stosownie do wymagań określonych w art. 90 Konstytucji. Zgoda na ratyfikację umowy międzynarodowej w tej sprawie może być udzielona w referendum. Granica transferu kompetencji jest także zdeterminowana aksjologicznie w tym znaczeniu, że Rzeczpospolitą i „organizację” lub „organ”, któremu przekazano kompetencje, musi łączyć „wspólny system wartości uniwersalnych, takich jak demokratyczny ustrój, przestrzeganie praw człowieka” (K. Działocha, op.cit., s. 5). Wartości znajdujące wyraz w Konstytucji i w Traktacie z Lizbony wyznaczają tożsamość aksjologiczną Polski i Unii Europejskiej. Zawarty w traktacie projekt ustroju gospodarczego, społecznego i politycznego, zakładający poszanowanie godności i wolności jednostki, respektowanie tożsamości narodowej krajów członkowskich, jest w pełni zgodny z podstawowymi wartościami Konstytucji potwierdzonymi w preambule ustawy zasadniczej, do których należy wskazanie kontekstu historii, tradycji i kultury wyznaczającego tożsamość narodową, szanowaną w Unii w myśl artykułu 4 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Do wartości tych należy także zaliczenie do najważniejszych celów, którym ma służyć Konstytucja, „troski o byt i przyszłość naszej Ojczyzny”. Celem Unii jest – w myśl artykułu 3 ustęp 1 Traktatu o Unii Europejskiej – wspieranie dobrobytu jej narodów. Preambuła jako cele, którym ma służyć Konstytucja, wymienia „zagwarantowanie na zawsze praw obywatelskich” oraz „zapewnienie rzetelności i sprawności w działaniu instytucji publicznych”, a także troskę o „zachowanie przyrodzonej godności człowieka, jego prawa do wolności i obowiązku solidarności z innymi”. Cele te, a zarazem podstawowe wartości konstytucyjne, w pełni odpowiadają celom Unii określonym w preambule do Traktatu o Unii Europejskiej oraz w artykułach 2, 3 i 6 tego traktatu, a w szczególności przywiązaniu do „zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego” i dążeniu do „umocnienia demokratycznego charakteru i skuteczności działania instytucji” oraz oparciu Unii na fundamencie „wartości poszanowania godności osoby ludzkiej” (artykuł 2), zaliczeniu bezpieczeństwa narodowego do zakresu „wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego” (artykuł 3), uznaniu, że prawa podstawowe zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim „stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa” (artykuł 6 ustęp 3). Traktat o Unii Europejskiej stanowi w artykule 6 ustęp 1, że Unia „uznaje prawa, wolności i zasady” określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, która ma „taką samą moc prawną jak Traktaty”. W myśl artykułu 6 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej Unia przystępuje do europejskiej Konwencji. Postanowienia preambuły do Konstytucji są też zarazem przesłanką sformułowania zasady przychylności procesowi integracji europejskiej i współpracy międzynarodowej. Z tej perspektywy należy także dokonywać wykładni postanowień konstytucyjnych dotyczących członkostwa w Unii Europejskiej. Orzekanie w sprawie wniosku wymaga uwzględnienia zarówno zasady zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej, jak i zasady przychylności procesowi integracji europejskiej i współpracy między państwami (zob. uzasadnienie wyroku z 27 maja 2003 r., sygn. K 11/03). Z punktu widzenia tej zasady, rekonstruując wzorzec (normę), wedle którego dokonuje się oceny konstytucyjności, należy posługiwać się nie tylko samym tekstem Konstytucji, ale – w zakresie, w jakim ów tekst odwołuje się do terminów, pojęć i zasad znanych prawu europejskiemu – trzeba nawiązywać do tych właśnie znaczeń (zob. uzasadnienie wyroku z 28 stycznia 2003 r., sygn. K 2/02, OTK ZU nr 1/A/2003, poz. 4). Jednakże wykładnia przychylna prawu europejskiemu w żadnej sytuacji nie może prowadzić „do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem norm konstytucyjnych i niemożliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez Konstytucję” (uzasadnienie wyroku o sygn. K 18/04). Koncepcja Unii Europejskiej, która znalazła wyraz w Traktacie z Lizbony, ma na celu respektowanie zasady zachowania suwerenności w procesie integracji, jak też poszanowanie zasady przychylności wobec procesu integracji europejskiej i współpracy między państwami. Znajduje to potwierdzenie w pełnej tożsamości wartości i celów Unii określonych w Traktacie z Lizbony oraz wartości i celów Rzeczypospolitej określonych w Konstytucji, a także w sprecyzowaniu zasad podziału kompetencji między Unię a jej Państwa Członkowskie. W artykule 3 Traktatu o Unii Europejskiej określającym cele Unii wskazano wspieranie „pokoju, jej wartości i dobrobytu jej narodów”. Działając na rzecz „trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego”, Unia „zwalcza wyłączenie społeczne i dyskryminację oraz wspiera sprawiedliwość społeczną i ochronę socjalną, równość kobiet i mężczyzn, solidarność między pokoleniami i ochronę praw dziecka”. Cele Unii Europejskiej są w pełni tożsame z celami Rzeczypospolitej wskazanymi w ustawie zasadniczej. Podstawą pełnej tożsamości aksjologicznej jest identyczność inspiracji aksjologicznej Unii i Rzeczypospolitej potwierdzona w preambule do Traktatu o Unii Europejskiej i preambule do Konstytucji , identyczność przywiązania do zasad wolności i demokracji, praw człowieka i podstawowych wolności oraz praw socjalnych, a także dążenie do umocnienia demokratycznego charakteru i skuteczności działania instytucji. Część prawa Unii jako zasady ogólne prawa stanowią prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, które znajdują odzwierciedlenie w Konstytucji. Zarówno w artykule 3 Traktatu o Unii Europejskiej, jak i w art. 2 Konstytucji znajduje wyraz tożsamość zaangażowania na rzecz sprawiedliwości społecznej. Konstytucja wskazuje wyraźnie w art. 1, że Rzeczpospolita jest „wspólnym dobrem wszystkich obywateli”. W dziedzinie podziału kompetencji pomiędzy Unię a Państwa Członkowskie główne znaczenie w perspektywie Traktatu z Lizbony ma uznanie w artykule 3 ustępie 6 Traktatu o Unii Europejskiej, że Unia „dąży do osiągnięcia swoich celów właściwymi środkami odpowiednio do zakresu kompetencji przyznanych jej na mocy w Traktatów”, a kompetencje „nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich” (artykuł 4 ustęp 1 Traktatu o Unii Europejskiej). Zasada przyznania stanowi więc w istocie potwierdzenie suwerenności Państw Członkowskich w stosunku do Unii, która nie może wykraczać poza przyznane jej kompetencje, a tym samym w swoich działaniach wzmacnia suwerenność Państw Członkowskich, skoro ma na celu dobrobyt narodów. W myśl artykułu 4 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej Unia szanuje równość Państw Członkowskich wobec Traktatów, a także „ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi”, szanuje „podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego”. Natomiast Państwa Członkowskie „ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii” (artykuł 4 ustęp 3 akapit trzeci Traktatu o Unii Europejskiej). Ponadto artykuł 2 ustęp 5 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wskazuje, że jeżeli Unia podejmuje działania wspierające, koordynujące lub uzupełniające działania Państw Członkowskich, to „nie zastępując jednak ich kompetencji w tych dziedzinach”. Należy także podkreślić, że Protokół w sprawie wykonywania kompetencji dzielonych stwierdza, że jeżeli Unia prowadzi działania w pewnej dziedzinie, to „zakres wykonywania tych kompetencji obejmuje wyłącznie elementy regulowane przedmiotowym aktem Unii, w związku z czym nie obejmuje całej dziedziny”. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego zatem, z punktu widzenia podstawowych zasad Unii, interpretacja postanowień traktatowych zmierzająca do przekreślenia suwerenności państwowej czy zagrożenia tożsamości narodowej, do pozatraktatowego przejmowania suwerenności w zakresie kompetencji nieprzekazanych, byłaby sprzeczna z Traktatem z Lizbony. Traktat wyraźnie potwierdza doniosłość zasady zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej, co jest w pełni zbieżne z wyznacznikami kultury integracji europejskiej sformułowanymi w Konstytucji. Istotnym wyznacznikiem kultury integracji europejskiej pozostaje wzajemna lojalność Państw Członkowskich i Unii, którą one tworzą. Integracja europejska potwierdza swoją wartość, zapewniając równowagę między nieodzowną we współczesnym świecie modernizacją a zachowaniem tradycji narodowych opartych na ponadnarodowej wspólnocie kultury. 2.3. Konstytucyjne podstawy współoddziaływania podsystemów regulacji prawnych kształtowanych w różnych centrach prawodawczych. Przynależność do Unii Europejskiej rodzi dla każdego z państw członkowskich problem konstytucyjny – relacji między prawem krajowym a prawem unijnym. Kwestia ta wiąże się z granicami otwarcia porządku krajowego na prawo europejskie i wynikającym stąd wątpliwościami konstytucyjnymi co do gwarancji suwerenności, leżącym także u podłoża niniejszego wniosku. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że współcześnie porządek prawny w Europie jest – dla państw należących do UE – porządkiem wieloskładnikowym: obejmującym normy traktatowe i stanowione przez instytucje unijne oraz w porządku krajowym. Jest to przy tym system dynamiczny: relacja między porządkiem unijnym i krajowym podlega ewolucji, wraz ze zmianami w prawie unijnym. Kompetencje prawodawcze są atrybutem suwerennego państwa. Ta okoliczność, w powiązaniu z dynamicznym charakterem integracji europejskiej, czego skutkiem są zmiany prawa unijnego, zwłaszcza obejmujące zmiany sposobu tworzenia tego prawa, jest źródłem obaw, czy system gwarancji określony i uznany w Państwie Członkowskim za efektywny w danym momencie (np. w momencie przystąpienia do Unii) jest dostatecznie wydolny, aby zabezpieczyć na przyszłość krajowy porządek prawny przed przekroczeniem granic i miary zagrażających suwerenności. Jest zatem logiczne, że zarówno samo przystąpienie do Unii, jak i poszczególne dalsze etapy zmian w procedurach (mechanizmie) tworzenia prawa unijnego, wywołują w państwach członkowskich reakcję w postaci zainicjowania kontroli zgodności z konstytucją krajową. Relacja między prawem unijnym i prawem krajowym jest bowiem mechanizmem, w którym organy państwa członkowskiego, z jednej strony uczestniczą (w różnych formach i stadiach) w formowaniu treści przyszłego prawa unijnego oraz w podejmowaniu decyzji instytucjonalizujących to prawo. Tak więc, z jednej strony na płaszczyźnie europejskiej, a z drugiej strony – w porządku krajowym powstają podstawy kompetencyjne, mechanizmy i procedury zapewniające udział w tworzeniu prawa unijnego i zarazem tworzące gwarancje zachowania pożądanej równowagi. Każdorazowa zmiana mechanizmu unijnego wymaga zatem sprawdzenia pozostającego z nim w korelacji sytemu mechanizmów i gwarancji w prawie krajowym. Kontrola konstytucyjności zapewnia taką właśnie weryfikację, co potwierdza praktyka europejskich trybunałów i sądów konstytucyjnych (zob. punkt 3 tej części uzasadnienia). W Polsce Traktat Akcesyjny pomyślnie przeszedł test kontroli konstytucyjności (zob. wyrok o sygn. K 18/04), Kontrola zgodności z Konstytucją dokonywana na podstawie niniejszego wniosku dotyczy Traktatu z Lizbony, którym m.in. dokonano zmian w zakresie mechanizmu tworzenia prawa unijnego, zarówno pierwotnego, jak i wtórnego. Sytuacja ta aktualizuje pytanie, czy istniejące dotychczas krajowe mechanizmy gwarancyjne są dostatecznie wydolne i efektywne, aby zapewnić pożądaną równowagę, zarówno co do samej zasady suwerenności, jak i zapewnienia wpływu Polski (jej organów) na treść prawa unijnego tworzonego wedle nowych zasad. Wymaga to odpowiedzi na pytanie: czy zasada suwerenności zezwala na przekazanie kompetencji prawotwórczych co do swego zakresu, przedmiotu i sposobu tak, jak tego dokonano w Traktacie z Lizbony. Należy przy tym pamiętać, że kwestia samego przystąpienia do Unii Europejskiej i przekazania kompetencji na podstawie art. 90 Konstytucji była już przedmiotem badania konstytucyjności w sprawie o sygn. K 18/04. W sprawie obecnej problemem jest zatem tylko „nowość normatywna”, którą przynosi Traktat z Lizbony w zakresie zaskarżonym przez wnioskodawców. W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 18/04 znalazło wyraz przekonanie, że ustrojodawca stoi na gruncie jednolitości systemu prawnego bez względu na to, czy składające się na ten system akty prawne stanowią efekt działania prawodawcy krajowego, czy też powstały jako uregulowania międzynarodowe (o różnym zasięgu i charakterze) objęte konstytucyjnym katalogiem źródeł prawa. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie, a zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. K 18/04, pogląd, że prawną konsekwencją art. 9 Konstytucji jest założenie, iż na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oprócz norm (przepisów) stanowionych przez krajowego legislatora obowiązują uregulowania (przepisy) kreowane poza systemem krajowych (polskich) organów prawodawczych. Ustrojodawca zdecydował, że system prawa obowiązujący na terytorium Rzeczypospolitej będzie miał charakter wieloskładnikowy, obejmujący obok aktów prawnych, stanowionych przez polskie organy prawodawcze także akty prawa międzynarodowego i wspólnotowego (por. E. Łętowska, „Multicentryczność” systemu prawa i wykładnia jej przyjazna, [w:] Rozprawy prawnicze red. L. Ogiegło, W. Popiołek, M. Szpunar, Kraków 2005). W świetle poglądów doktryny (por. przykładowo S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a prawo państw członkowskich, [w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2006) i orzecznictwa (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. K 18/04) prawo wspólnotowe nie jest przy tym prawem w pełni zewnętrznym w stosunku do państwa polskiego. W części stanowiącej prawo traktatowe powstaje bowiem przez akceptowanie traktatów zawartych przez wszystkie państwa członkowskie (w tym: Rzeczpospolitą Polską). W części zaś obejmującej wspólnotowe prawo stanowione (pochodne) kreowane jest przy udziale przedstawicieli rządów państw członkowskich (w tym: Polski) – w Radzie oraz przedstawicieli obywateli europejskich (w tym: obywateli polskich) – w Parlamencie Europejskim. Do ustawodawcy należy wyznaczenie – w konstytucyjnych granicach – zasad, stosownie do których rząd polski będzie kształtował swoje stanowisko w sprawach europejskich we współpracy z Sejmem i Senatem. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2005 r., sygn. K 24/04 (OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 3), że w sprawach europejskich jest bardzo ważne, „by polskie stanowisko – w każdym przypadku, gdy jest to możliwe – było efektem współpracy władzy ustawodawczej i wykonawczej”, co sprawia, że „prerogatywy konstytucyjnych organów tworzących władzę ustawodawczą powinny być odpowiednio dostosowane”. Na podkreślenie zasługuje znaczenie, jakie ma Protokół w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 115 z 9.5.2008, s. 201) dołączony do Traktatu o Unii Europejskiej, Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Protokół ten wskazuje jako cel Unii zwiększenie możliwości wyrażania przez parlamenty krajowe „punktu widzenia w sprawie projektów aktów ustawodawczych Unii Europejskiej” (preambuła). W myśl artykułu 2 wymienionego protokołu projekty aktów ustawodawczych kierowane do Parlamentu Europejskiego i Rady są przekazywane parlamentom narodowym, które mogą przesyłać przewodniczącym Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji „uzasadnioną opinię na temat zgodności projektu aktu ustawodawczego z zasadą pomocniczości, zgodnie z procedurą przewidzianą w Protokole w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności” (artykuł 3). Ponadto jeżeli Rada Europejska zamierza powołać się na artykuł 48 ustęp 7 akapit pierwszy lub drugi Traktatu o Unii Europejskiej, parlamenty narodowe „są informowane o tej inicjatywie Rady Europejskiej co najmniej sześć miesięcy przed przyjęciem jakiejkolwiek decyzji” (artykuł 6). Rozwiązania te stwarzają parlamentowi polskiemu przestrzeń oddziaływania na treść prawa europejskiego w stopniu pozwalającym na zmniejszenie zakresu jego „zewnętrzności” w stosunku do państwa polskiego. Nie należy do Trybunału Konstytucyjnego proponowanie możliwych rozwiązań prawnych w tej dziedzinie. Na terenie Polski współobowiązują więc – co Trybunał Konstytucyjny stwierdził zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04 podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych. Winny one koegzystować na zasadzie obopólnie przyjaznej wykładni i kooperatywnego współstosowania. Okoliczność ta w innej perspektywie ukazuje potencjalną kolizję norm oraz pierwszeństwo jednego z wyróżnionych podsystemów. Założenie wieloskładnikowej struktury systemu prawa obowiązującego w Polsce ma charakter generalny. Konstytucja, w następstwie regulacji zawartych w art. 9, art. 87 ust. 1 oraz w art. 90-91, uznaje tę wieloskładnikową strukturę unormowań obowiązujących na terytorium RP i przewiduje szczególny tryb jej wprowadzania. Tryb ten wykazuje pokrewieństwo z trybem zmiany Konstytucji. Poglądy Trybunału Konstytucyjnego sformułowane w wyroku o sygn. K 18/04 zachowują aktualność niezależnie od zmian, które dokonały się w europejskim prawie pierwotnym ze względu na aktualność wzorca konstytucyjnego. Zgodnie z przewidywaniami przedstawicieli doktryny wyrok ten wywiera „duży wpływ na dalsze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego” (tak S. Biernat, Glosa do wyroku TK z 11.05.2005 r. [zgodność Traktatu Akcesyjnego z Konstytucją RP] K 18/04, „Kwartalnik Prawa Publicznego” nr 4/2005, s. 205), przede wszystkim ze względu „na wyraźne brzmienie art. 8 i jego miejsce w Konstytucji”, a także ze względu na to, że podkreślenie nadrzędnej pozycji Konstytucji nie może zagrozić „jednolitemu obowiązywaniu i stosowaniu prawa unijnego i harmonijnemu wykonywaniu obowiązków Polski jako państwa członkowskiego” (S. Biernat, ibidem). 2.4. Konstytucyjne reguły ratyfikacji umów międzynarodowych dotyczących przekazania kompetencji organów państwowych. W myśl art. 91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, staje się elementem składowym systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej. Jest też bezpośrednio stosowana (chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy). Przewidziane w art. 90 ust. 1 Konstytucji umowy międzynarodowe o przekazaniu kompetencji organów władzy państwowej „w niektórych sprawach” organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu stanowią jedną z kategorii umów międzynarodowych podlegających ratyfikacji. Ratyfikacja tych umów dokonywana jest w trybie o wyraźnie zaostrzonych wymogach w porównaniu z trybem ratyfikacji innych umów, dokonywanej za uprzednią zgodą Sejmu i Senatu wyrażoną w ustawie. Konstytucja wymaga w tym przypadku zgodnej aprobaty kwalifikowanej większości (na poziomie – co najmniej – 2/3) składu ogólnokrajowych organów przedstawicielskich: Sejmu i Senatu RP, reprezentujących Naród (suwerena), bądź też – alternatywnie – uzyskania aprobaty samego suwerena, wyrażonej w drodze ogólnokrajowego referendum upoważniającego. Wprowadzono istotne zabezpieczenia przed zbyt łatwym bądź niewystarczająco legitymowanym przekazaniem kompetencji poza system organów władzy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej. Zabezpieczenia te dotyczą wszystkich przypadków przekazywania kompetencji organom Unii Europejskiej. 2.5. Przekazanie kompetencji w niektórych sprawach w świetle Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje sformułowany w dotychczasowym orzecznictwie, a zwłaszcza w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04, pogląd, że przekazanie kompetencji „w niektórych sprawach” rozumiane musi być zarówno jako zakaz przekazania ogółu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w całości spraw w danej dziedzinie, jak i jako zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw określających gestię danego organu władzy państwowej. Konieczne jest więc precyzyjne określenie dziedzin i wskazanie zakresu kompetencji obejmowanych przekazaniem. Nie jest również możliwe rozumienie przekazania kompetencji w taki sposób, który oznaczałby dopuszczenie możliwości ustalania jakichkolwiek kompetencji objętych przekazaniem w drodze domniemania. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że w demokratycznym państwie prawnym nie jest możliwe kreowanie kompetencji w drodze domniemania. Dotyczy to także stosunków w obrębie Unii Europejskiej, która nie będąc państwem, posługuje się prawem, a zatem musi sprostać standardom w tej dziedzinie właściwym. Przekazanie kompetencji nie może prowadzić do stopniowego pozbawiania państwa suwerenności na skutek dopuszczenia możliwości przekazania kompetencji „w niektórych sprawach”. Jako wyjątek od zasady niepodległości i suwerenności państwa (por. L. Garlicki, op. cit., s. 55 i n.) przekazywanie kompetencji nie może być interpretowane rozszerzająco. Przekazanie kompetencji w żadnym razie nie może być rozumiane jako przesłanka dopuszczenia dokonywania dorozumianej zmiany Konstytucji polegającej na tym, że na skutek przekazania następuje otwarcie możliwości obejścia wymagań sformułowanych w art. 90 ust. 1 Konstytucji. Tego rodzaju obejście reguł konstytucyjnych miałoby miejsce w przypadku uznania dopuszczalności rozszerzającej interpretacji zakresu kompetencji przekazanych, zwłaszcza przez dopuszczenie możliwości przekazania kompetencji innemu podmiotowi aniżeli organizacja międzynarodowa lub organ międzynarodowy, ewentualnie objęcie zakresem kompetencji przekazanych uprawnienia do uznania za przekazane kompetencji nieobjętych przekazaniem. Instytucja przekazania kompetencji nie stwarza możliwości dokonywania zmian Konstytucji w drodze wykładni przyjaznej integracji europejskiej. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje swe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04, zgodnie z którym ani art. 90 ust. 1, ani art. 91 ust. 3 nie mogą stanowić podstawy do przekazania organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu upoważnienia do stanowienia aktów prawnych lub podejmowania decyzji, które byłyby sprzeczne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W szczególności wskazane tu unormowania nie mogą posłużyć do przekazania kompetencji w zakresie, który powodowałby, iż Rzeczpospolita Polska nie może funkcjonować jako państwo suwerenne i demokratyczne. Jak to zostało stwierdzone w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 18/04, zagwarantowane w art. 91 ust. 2 Konstytucji pierwszeństwo stosowania umów o przekazaniu kompetencji „w niektórych sprawach” – przed postanowieniami ustaw niedających się współstosować – nie prowadzi do uznania analogicznego pierwszeństwa tychże umów przed postanowieniami Konstytucji. Konstytucja pozostaje zatem – z racji swej szczególnej mocy – „prawem najwyższym Rzeczypospolitej Polskiej” w stosunku do wszystkich wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. Dotyczy to także ratyfikowanych umów międzynarodowych o przekazaniu kompetencji „w niektórych sprawach”. Z racji wynikającej z art. 8 ust. 1 Konstytucji nadrzędności mocy prawnej Konstytucja korzysta na terytorium Rzeczypospo

[... tekst skrócony ...]