K 31/12

121/8/A/2013 WYROK z dnia 7 listopada 2013 r. Sygn. akt K 31/12* * Sentencja została ogłoszona dnia 4 grudnia 2013 r. w Dz. U. poz. 1433. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński – przewodniczący Stanisław Biernat – sprawozdawca Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Wojciech Hermeliński Leon Kieres Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Małgorzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Andrzej Wróbel Marek Zubik, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 30 października 2013 r., wniosku Krajowej Rady Sądownictwa o zbadanie zgodności: 1) ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1192), a) w zakresie dotyczącym przeprowadzenia pierwszego czytania ustawy na posiedzeniu komisji sejmowej zamiast na posiedzeniu plenarnym Sejmu, z art. 2 w związku z art. 7 i art. 119 ust. 1 Konstytucji oraz art. 37 ust. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r. poz. 32), b) w zakresie dotyczącym braku formalnego zaopiniowania przez Krajową Radę Sądownictwa projektu ustawy w postaci, którą Rada Ministrów przedłożyła Sejmowi, z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, ze zm.), 2) art. 9 i art. 9a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 i 5 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, w zakresie rozszerzenia kompetencji nadzorczych organu władzy wykonawczej – Ministra Sprawiedliwości, przy jednoczesnym pozbawieniu uprawnień prezesów sądów w zakresie nadzoru administracyjnego nad działalnością sądów, o której mowa w art. 8 pkt 1 tej ustawy, z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, 3) art. 21 § 3 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 14 lit. d ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, 4) art. 22 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 15 lit. a ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, 5) art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 21 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, 6) art. 32b § 1 i 3 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, w zakresie, w którym przewidziano fakultatywne, a nie obligatoryjne, odwołanie dyrektora sądu przez organ władzy wykonawczej – Ministra Sprawiedliwości, w przypadkach negatywnej opinii zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji sprawozdania dyrektora z działalności sądów w zakresie powierzonych mu zadań (nowy art. 31a § 2) oraz wniosku prezesa sądu związanego z naruszeniem przez dyrektora sądu obowiązków, z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, 7) art. 32c § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, w zakresie, w którym nie przewidziano żadnych uprawnień dla prezesa sądu w zakresie wynagradzania dyrektora sądu, wyposażając w takie kompetencje jedynie organ władzy wykonawczej – Ministra Sprawiedliwości, z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, 8) art. 37g § 5 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 31 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, w zakresie, w którym nie przewidziano możliwości wniesienia środka zaskarżenia przez prezesa lub wiceprezesa sądu od uwagi na piśmie sporządzonej przez organ władzy wykonawczej – Ministra Sprawiedliwości, jeżeli stwierdzi on uchybienia w kierowaniu sądem lub sprawowaniu wewnętrznego nadzoru administracyjnego, z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, 9) art. 37h § 2, 3 i 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 31 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, w zakresie, w którym nie przewidziano możliwości odwołania się od odmowy przyjęcia przez organ władzy wykonawczej – Ministra Sprawiedliwości informacji rocznej o działalności sądów, działających na obszarze apelacji, w zakresie powierzonych prezesowi zadań, przy jednoczesnym założeniu, że taka dwukrotna odmowa oznacza rażące niewywiązywanie się przez prezesa z obowiązków służbowych w rozumieniu art. 27 § 1 pkt 1 tej ustawy, z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, 10) art. 106c ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 60 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, w zakresie, w którym nie określono na czym ma polegać plan indywidualnego rozwoju sędziego oraz nie wprowadzono możliwości zgłaszania uwag do tego dokumentu, a także przewidziano rozpatrywanie i dokonywanie ostatecznego podsumowania wyników oceny pracy sędziego przez prezesa sądu przełożonego lub w przypadku sędziego sądu apelacyjnego – prezesa innego sądu apelacyjnego – organów sądu podległych w zakresie kierowania sądami – organowi władzy wykonawczej – Ministrowi Sprawiedliwości, z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji, 11) art. 106e ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 60 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, w zakresie, w którym przewidziano do uregulowania w drodze aktu wykonawczego – rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, szczegółowe kryteria i sposób oceny pracy sędziego, z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji, o r z e k a: I 1. Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1192) jest zgodna z: a) art. 2 w związku z art. 7 i art. 119 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji. 2. Art. 9 oraz art. 9a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 427 i 662) są zgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. 3. Art. 21 § 3 ustawy powołanej w punkcie 2 w zakresie, w jakim nie przewiduje możliwości wydawania przez prezesa sądu poleceń dyrektorowi sądu dotyczących kompetencji określonych w art. 31a § 1 pkt 1 i 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 173 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 ust. 1 Konstytucji. 4. Art. 22 § 1 ustawy powołanej w punkcie 2 w zakresie, w jakim wyłącza z kompetencji prezesa sądu do kierowania sądem i reprezentowania sądu na zewnątrz sprawy należące do zakresu działania dyrektora sądu, jest zgodny z art. 173 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 ust. 1 Konstytucji. 5. Art. 31a § 1 pkt 1 ustawy powołanej w punkcie 2 jest zgodny z art. 173 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 ust. 1 Konstytucji. 6. Art. 31a § 1 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 2 jest zgodny z art. 173 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 ust. 1 Konstytucji. 7. Art. 32b § 1 ustawy powołanej w punkcie 2 w zakresie, w jakim nie określa skutków, jakie wywołuje dla Ministra Sprawiedliwości uchwała zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji negatywnie opiniująca sprawozdanie dyrektora sądu, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. 8. Art. 32b § 3 ustawy powołanej w punkcie 2 w zakresie, w jakim nie określa skutków wniosku prezesa sądu do Ministra Sprawiedliwości o odwołanie dyrektora sądu, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. 9. Art. 32c § 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 2 w zakresie, w jakim nie przewidują wpływu prezesa sądu na ustalanie wynagrodzenia dyrektora sądu, są zgodne z art. 10 ust. 1 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 173 Konstytucji. 10. Art. 37g § 5 ustawy powołanej w punkcie 2 przez to, że nie przewiduje możliwości wniesienia zastrzeżeń przez prezesa lub wiceprezesa sądu do uwagi na piśmie sporządzonej przez Ministra Sprawiedliwości, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. 11. Art. 37h § 2 ustawy powołanej w punkcie 2 przez to, że nie przewiduje możliwości wniesienia zastrzeżeń przez prezesa sądu apelacyjnego do odmowy przyjęcia przez Ministra Sprawiedliwości informacji rocznej o działalności sądów, działających na obszarze apelacji, w zakresie powierzonych prezesowi sądu zadań, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. 12. Art. 106c ustawy powołanej w punkcie 2 jest zgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji. II Przepisy wymienione w części I w punktach 7 i 8 oraz 10 i 11, w zakresach tam wskazanych, tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I 1.1. Krajowa Rada Sądownictwa (dalej: KRS lub wnioskodawca) wystąpiła 27 lipca 2012 r. z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 186 ust. 2 Konstytucji o stwierdzenie niezgodności całej ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1192; dalej: ustawa zmieniająca) z uwagi na naruszenie procedury legislacyjnej, w której ustawa została uchwalona. Niezależnie od zarzutu naruszenia trybu ustawodawczego, wnioskodawca zaskarżył szereg przepisów ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.; dalej: p.u.s.p.) w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. 1.2. Wnioskodawca zarzucił, że ustawa zmieniająca jest niezgodna z art. 2 w związku z art. 7 i art. 119 ust. 1 Konstytucji oraz art. 37 ust. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r. poz. 32; dalej: Regulamin Sejmu). KRS wskazała, że pierwsze czytanie ustawy zostało przeprowadzone na posiedzeniu komisji sejmowej (Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka) zamiast na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że projekt ustawy zmieniającej dotyczył zmian w ustawach regulujących ustrój i właściwość władz publicznych. Zdaniem KRS, wykonanie decyzji Marszałka Sejmu o skierowaniu projektu ustawy zmieniającej na posiedzenie komisji stanowiło naruszenie procedury pierwszego czytania. Jest ona regulowana zarówno w art. 119 ust. 1 Konstytucji, który nie przewiduje samoistnych kompetencji organów Sejmu w tym zakresie, jak i w art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu, który w odniesieniu do projektów ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych zakłada pierwsze czytanie na posiedzeniu Sejmu. W ocenie KRS, godzi to w jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, którym zgodnie z art. 2 Konstytucji jest Rzeczypospolita Polska, a także zasadę praworządności nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa, o której stanowi art. 7 Konstytucji. 1.3. Wnioskodawca zakwestionował również brak formalnego zaopiniowania przez KRS projektu ustawy, który Rada Ministrów przedłożyła Sejmowi, przez co doszło do naruszenia art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, ze zm.; dalej: ustawa o KRS z 2001 r.). Zdaniem wnioskodawcy, to, że KRS brała udział w pracach nad projektem na etapie rządowym i kierowała swoje stanowiska do Ministra Sprawiedliwości, nie znaczy, że spełnione zostały wymagania proceduralne w tym zakresie. Wnioskodawca wskazał, że rządowe prace nad projektem ustawy trwały długo i przygotowywane wersje ulegały zmianie w taki sposób, że opinie przedstawiane przez KRS stawały się nieaktualne w odniesieniu do kolejnych wariantów tej regulacji. Zdaniem KRS, w przypadku ustaw, uprawnienie do ich opiniowania dotyczy przede wszystkim tej wersji dokumentu, który został formalnie skierowany do Sejmu przez podmiot korzystający z inicjatywy ustawodawczej, a więc projektu w rozumieniu art. 32 i następnych Regulaminu Sejmu. Dlatego też, w ocenie wnioskodawcy, niedochowanie tego wymagania podczas uchwalania ustawy zmieniającej stanowiło naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) w związku z naruszeniem zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji) oraz ograniczeniem możliwości realizacji przez KRS jej podstawowego konstytucyjnego zadania wynikającego z art. 186 ust. 1 Konstytucji. 1.4. Wnioskodawca zakwestionował art. 9 i art. 9a p.u.s.p. co do zgodności z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. Zdaniem KRS, rozszerzenie zakresu nadzoru nad działalnością administracyjną sądów ze strony organu władzy wykonawczej – Ministra Sprawiedliwości i przekazanie kierowania tą działalnością podległym mu organom – Dyrektorom sądów, przy jednoczesnym pozbawieniu uprawnień prezesów sądów, prowadzi do naruszenia podziału i równowagi pomiędzy władzą wykonawczą i sądowniczą na rzecz przyznania prymatu tej pierwszej w zakresie administrowania sądami. W konsekwencji ogranicza odrębność i niezależność sądów, gwarantowaną w art. 173 Konstytucji. Wnioskodawca wskazał, że zmiany wprowadzone w ustawie zmieniającej zakładają, iż działalność administracyjna sądów w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu, włącznie z uprawnieniami wobec pracowników sądów (z wyjątkiem sędziów, referendarzy sądowych oraz asystentów sędziów), będzie powierzona dyrektorom – organom sądu podległym w pełnym zakresie władzy wykonawczej. Pomijając konflikty, które będą musiały powstać przy praktycznym funkcjonowaniu sądów, w których założono istnienie dwuwładzy w kierowaniu sądami, takie rozwiązanie wydatnie rozszerza zakres kompetencji organu władzy wykonawczej – Ministra Sprawiedliwości wobec sądów i likwiduje w zakresie ich administrowania niezależność od innych władz. Zdaniem wnioskodawcy, z art. 173 Konstytucji nie wynika, aby odrębność i niezależność sądów od innych władz miała dotyczyć jedynie sfery wymiaru sprawiedliwości. Ingerencja władzy wykonawczej w działalność administracyjną sądów w tym modelu nie oznacza współdziałania władz, o którym jest mowa w preambule do Konstytucji, lecz przekazanie części działalności sądów powszechnych administracji rządowej. Takie unormowanie, zdaniem KRS, jest niezgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, gdyż nadmiernie wzmacnia władzę wykonawczą, ograniczając odrębność i niezależność od niej władzy sądowniczej w zakresie działania sądów powszechnych. 1.5. Wnioskodawca zarzucił, że art. 21 § 3 p.u.s.p. jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. KRS wskazała, że mimo formalnego zwierzchnictwa służbowego prezesa sądu nad dyrektorem sądu, wyłączone z tego zwierzchnictwa są sprawy związane z dysponowaniem budżetem sądu (art. 177 § 4 p.u.s.p.), działalność administracyjna sądu, określona w art. 8 pkt 1 p.u.s.p., a także kierowanie personelem administracyjnym (z wyjątkiem referendarzy i asystentów sędziów). W ocenie wnioskodawcy, pozbawienie prezesa sądu możliwości wydawania w tym zakresie dyrektorowi sądu poleceń służbowych i przyznanie mu jedynie uprawnienia do określania raz w roku potrzeb sądu związanych z obsługą administracyjną oznacza przekazanie tej części działalności sądów organowi podległemu w tym zakresie bezpośrednio (dyrektor sądu apelacyjnego) lub pośrednio (dyrektorzy sądów niższych szczebli) Ministrowi Sprawiedliwości. Zdaniem KRS, ograniczenie w tak dużym zakresie uprawnień prezesa sądu do kierowania podległym mu sądem na rzecz dyrektora sądu, który podlega władzy wykonawczej, jest niezgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. 1.6. Wnioskodawca zakwestionował art. 22 § 1 p.u.s.p. z punktu widzenia art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. Zdaniem KRS, wyłączenie z uprawnień prezesa w zakresie kierowania sądem i reprezentowania sądu na zewnątrz, spraw należących do dyrektora sądu, stanowi konsekwencję regulacji zawartej w kwestionowanych art. 9 i art. 21 § 3 p.u.s.p. To znaczy, że część działalności administracyjnej sądu została przekazana organowi podległemu władzy wykonawczej. Wnioskodawca zwrócił również uwagę na art. 41b § 1 p.u.s.p. (który nie został wskazany w petitum wniosku). Przepis ten przewiduje, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi lub wniosku, dotyczących działalności sądu, jest prezes sądu. Zdaniem KRS przepis ten nie różnicuje spraw dotyczących „działalności sądu” w zależności od tego, czy chodzi o działalność, którą kieruje prezes, czy też działalność administracyjną, na której wykonywanie ten organ nie ma wpływu. 1.7. Wnioskodawca zarzucił niezgodność art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4 p.u.s.p. z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. Zdaniem KRS, powierzenie dyrektorowi sądu uprawnień z zakresu prawa pracy wobec większości pracowników administracyjnych sądu może w sposób istotny wpływać na prawidłowe wykonywanie zadań w zakresie wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej. W szczególności chodzi o pracowników sekretariatów sądowych, których praca bezpośrednio służy zapewnieniu właściwego toku urzędowania sądu. W konsekwencji oznacza to, że dyrektor sądu, podległy organowi władzy wykonawczej, będzie decydował o warunkach i realizacji obowiązków pracowniczych niezbędnych do bezpośredniej obsługi zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Takie rozwiązanie nie tylko godzi w odrębność i niezależność sądów od władzy wykonawczej, lecz może stanowić potencjalne zagrożenie dla rzetelnego i sprawnego wykonywania wymiaru sprawiedliwości, jeśli dojdzie do konfliktu pomiędzy prezesem a dyrektorem sądu. 1.8. Zdaniem wnioskodawcy, art. 32b § 1 i 3 p.u.s.p. jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. W ocenie KRS, kwestionowany przepis w zakresie, w jakim przewiduje fakultatywne, a nie obligatoryjne odwołanie przez Ministra Sprawiedliwości dyrektora sądu w przypadku negatywnej oceny sprawozdania z powierzonej mu działalności sądów przez zgromadzenie ogólne sędziów apelacji, jak również w przypadku złożenia wniosku przez prezesa sądu, narusza art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. Wnioskodawca wskazał, że od uznania organu władzy wykonawczej będzie zależeć, czy dyrektor sądu negatywnie oceniany przez samorząd sędziowski lub swojego formalnego zwierzchnika służbowego – prezesa sądu – będzie nadal wykonywał swoje obowiązki. Kwestionowany przepis nie zawiera żadnej przesłanki, takiej jak np. dobro wymiaru sprawiedliwości czy rażące niewywiązywanie się z obowiązków służbowych przez dyrektora, która ograniczałaby czy też ukierunkowywała swobodę Ministra Sprawiedliwości. Zdaniem KRS, we wprowadzonym w ustawie zmieniającej modelu ustroju sądów, część działalności administracyjnej ma stanowić zadanie administracji rządowej, z którego osoby odpowiedzialne za wykonanie tego zadania dyrektorzy mają być rozliczani i podlegli władzy wykonawczej, a nie sądowniczej. 1.9. Wnioskodawca uznał, że art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. KRS zarzuciła pozbawienie prezesów sądów, którzy formalnie mają być zwierzchnikami dyrektorów sądów, wpływu na wynagrodzenie tych organów. Zarówno o wysokości wynagrodzenia, jak i dodatków specjalnych oraz nagród dla dyrektorów sądów i ich zastępców ma decydować Minister Sprawiedliwości. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnego, nawet tak słabego jak wyrażenie opinii, uczestnictwa prezesów sądów w finansowym motywowaniu tych funkcjonariuszy. Doprowadzi to do tego, że dyrektorzy sądów będą zainteresowani jedynie wykonywaniem woli swojego faktycznego zwierzchnika - Ministra Sprawiedliwości, od którego zależy nie tylko stabilność ich zatrudnienia, ale także wynagrodzenie. 1.10. Wnioskodawca zarzucił, że art. 37g § 5 i art. 37h § 2, 3 i 4 p.u.s.p. są niezgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. Zdaniem KRS, przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości prawa do zwracania prezesowi lub wiceprezesowi sądu uwagi (art. 37g § 5 p.u.s.p.), nie tylko w zakresie sprawowania wewnętrznego nadzoru administracyjnego nad sądami, ale również w zakresie kierowania sądem, a także do odmowy przyjęcia informacji rocznej o działalności sądu (art. 37h § 2-4 p.u.s.p.), bez jednoczesnego zapewnienia prezesowi sądu możliwości zakwestionowania takiego stanowiska przed KRS, stanowi naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. 1.11. Zdaniem wnioskodawcy, art. 106c p.u.s.p. jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji. KRS wskazała, że nie kwestionuje zasadniczo wprowadzenia do p.u.s.p. systemu ocen i planowania rozwoju zawodowego sędziego. Jednak z uwagi na bezpośredni związek tej regulacji z zasadą niezawisłości sędziego, materia ta powinna być w jak największym stopniu i jak najprecyzyjniej unormowana w ustawie. Zdaniem KRS, w art. 106c p.u.s.p. wprowadzono instytucję indywidualnego planu rozwoju sędziego, „bez określenia, na czym ten plan ma polegać i w jakim celu ma być opracowywany”. Przepisy zawarte w jednostkach redakcyjnych (ustępach) tego artykułu, jak i art. 106d p.u.s.p., dotyczą jedynie zagadnień proceduralnych związanych ze sporządzaniem i wykonywaniem takiego planu. Ponadto w art. 106c § 3 p.u.s.p. nie przewidziano możliwości odwoływania się przez sędziego od opracowanego przez prezesa sądu indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego. Wskazany przepis przyznaje sędziemu prawo do zgłoszenia pisemnych uwag jedynie do oceny jego pracy. W ocenie wnioskodawcy, z uwagi na potencjalne zagrożenie niezawisłości sędziego przez system oceny pracy i planowania rozwoju zawodowego sędziego chociażby z uwagi na wykorzystywanie zarówno oceny, jak i indywidualnego planu rozwoju sędziego w procedurze awansowej, wątpliwości budzi powierzenie ostatecznego podsumowania wyników oceny pracy prezesom sądów. Prezesi sądów w zakresie kierowania działalnością administracyjną sądu podlegają prezesom sądów przełożonych oraz Ministrowi Sprawiedliwości. Zdaniem KRS system ocen sędziów w istocie stanowi kolejny instrument nadzoru nad działalnością administracyjną sądów, wymienioną w art. 8 pkt 2 p.u.s.p., który rozszerzył kompetencje Ministra Sprawiedliwości. 1.12. Wnioskodawca wskazał, że art. 106e p.u.s.p. jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem KRS, z uwagi na znaczenie regulacji związanych z oceną pracy i planowaniem rozwoju zawodowego sędziów, zagadnienia zawarte w upoważnieniu powinny stanowić materię ustawową. Mają one bowiem rozwijać pojęcia niedookreślone, zawarte w art. 106a p.u.s.p., uszczegółowiając takie kryteria oceny jak m.in. sprawność i efektywność podejmowanych czynności, kultura urzędowania, sposób formułowania wypowiedzi, a także określać szczegółowy sposób oceny pracy sędziego. Wskazany zakres spraw został przy tym opatrzony ogólnikowymi wytycznymi i pojęciami niedookreślonymi, takimi jak: indywidualne predyspozycje sędziego czy potrzeby wymiaru sprawiedliwości w zakresie stałego podnoszenia jakości wykonywania przez sędziów powierzonych im obowiązków. Przy tak szeroko i nieostro ukształtowanym zakresie spraw do uregulowania dopiero akt wykonawczy, a nie ustawa, pozwoli na zajęcie stanowiska, czy nowy system oceny pracy i planowania rozwoju zawodowego sędziego nie będzie stwarzał zagrożenia jego niezawisłości. Z tego względu, zdaniem KRS, kwestionowany przepis narusza nie tylko art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji, ale również art. 92 ust. 1 Konstytucji. W istocie to rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości, przesądzi jak będą wyglądały oceny pracy sędziów. W tym zakresie akt ten nie wykonuje ustawy, ale ją uzupełnia, co w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji jest niedopuszczalne. 2. Marszałek Sejmu, działając w imieniu Sejmu, w piśmie z 4 stycznia 2013 r. zajął stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że: 1) ustawa zmieniająca jest zgodna z art. 2 w związku z art. 7, a także z art. 119 ust. 1 i art. 186 ust. 1 Konstytucji; 2) art. 9, art. 9a, art. 21 § 3, art. 22 § 1, art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4, art. 32b § 1 i 3, art. 32c § 1 i 2, art. 37g § 5 oraz art. 37h § 2 p.u.s.p., w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą, są zgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji; 3) art. 21 § 3, art. 22 § 1, art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4, art. 32b § 1 i 3 oraz art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. nie są niezgodne z art. 2 Konstytucji; 4) art. 106c i art. 106e p.u.s.p. są zgodne z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji; 5) art. 106e p.u.s.p. jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Ponadto Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 2.1. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przeprowadzenia pierwszego czytania projektu ustawy na posiedzeniu komisji, Marszałek Sejmu w pierwszej kolejności rozważył, czy tryb uchwalenia ustawy zmieniającej powoduje naruszenie art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu, a przez to art. 2 i art. 7 Konstytucji. W ocenie Marszałka Sejmu, za trafne należy uznać twierdzenie wnioskodawcy, że art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu wymagał przeprowadzenia pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu, nie zaś na posiedzeniu komisji. Analiza projektu ustawy zmieniającej prowadzi bowiem do konkluzji, że przedmiotowy projekt regulował ustrój i właściwość władz publicznych. Zdaniem Sejmu, stwierdzenie naruszenia trybu określonego w art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu nie skutkuje jednak automatycznie niezgodnością z art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, przywołanym przez Marszałka Sejmu, takie naruszenie miałoby miejsce dopiero wtedy, gdyby uchybienia regulaminowe prowadziły do naruszenia konstytucyjnych elementów procesu ustawodawczego albo gdyby występowały z takim nasileniem, że uniemożliwiałyby posłom wyrażenie w toku prac komisji i obrad plenarnych stanowiska w sprawie poszczególnych przepisów i całości ustawy. Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Konstytucja nie określa bowiem, choćby pośrednio, sposobu przeprowadzenia pierwszego czytania. Nie doszło również do uchybień proceduralnych w stopniu, który uniemożliwiałby posłom wyrażenie w toku prac komisji i obrad plenarnych stanowiska w sprawie poszczególnych przepisów jak i całości ustawy zmieniającej. Marszałek Sejmu zwrócił uwagę na przeprowadzenie – po pierwszym czytaniu – wysłuchania publicznego w sprawie projektu ustawy zmieniającej, co umożliwiło zainteresowanym środowiskom, ale przede wszystkim posłom realizację wszystkich tych celów, którym służy przeprowadzenie pierwszego czytania projektu na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Powyższe, w ocenie Sejmu, oznacza, że ustawa zmieniająca jest zgodna z art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 119 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu podkreślił, że przepisy Konstytucji dotyczące przebiegu postępowania ustawodawczego nie regulują szczegółowo przebiegu poszczególnych czytań oraz – z wyjątkiem trzeciego czytania – forum, na którym przeprowadzane jest określone czytanie. Zgodnie z art. 112 Konstytucji, porządek prac Sejmu w sytuacji, gdy dana materia nie została uregulowana w Konstytucji, jest określony w regulaminie Sejmu. Biorąc pod uwagę – poza wyjątkami, których nie dotyczy projekt ustawy zmieniającej – brak odniesień w Konstytucji do przebiegu czytań, Marszałek Sejmu wskazał, że przepisy Regulaminu Sejmu normujące przebieg poszczególnych czytań nie kształtują, a nawet nie współkształtują, treści art. 119 ust. 1 Konstytucji, co i tak byłoby sprzeczne z zasadą autonomii pojęć konstytucyjnych. Skoro sposób przeprowadzenia pierwszego czytania nie ma zakotwiczenia w przepisach Konstytucji, to tym samym, w ocenie Marszałka Sejmu, nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 119 ust. 1 Konstytucji. Następnie Marszałek Sejmu rozważył zasadność zarzutu naruszenia art. 186 ust. 1 Konstytucji, który zdaniem wnioskodawcy, wymaga przedstawienia do zaopiniowania przez KRS ostatecznej wersji projektu, w brzmieniu zawartym w projekcie wnoszonym do Sejmu w wykonaniu inicjatywy ustawodawczej. Sejm wskazał, że obowiązujący w okresie prac nad projektem ustawy zmieniającej art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS z 2001 r., przyznając KRS uprawnienie do opiniowania projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów, równocześnie nakładał pośrednio na organy przygotowujące projekty aktów normatywnych dotyczące sądownictwa obowiązek umożliwienia KRS wyrażenia stanowiska. Marszałek Sejmu przypomniał stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym, nie każda zmiana treści projektu ustawy wprowadzona w trakcie postępowania ustawodawczego aktualizuje automatycznie obowiązek zasięgania opinii podmiotów, którym prawodawca przyznał uprawnienia konsultacyjne. Sejm podkreślił, że KRS wielokrotnie wyrażała swoje opinie na etapie prac nad projektem toczących się w Radzie Ministrów, przed wniesieniem projektu ustawy zmieniającej do Sejmu. Opinie te dotyczyły wszystkich materii, które zostały objęte projektem ustawy zmieniającej. To znaczy w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że zostało spełnione wymaganie wyrażenia opinii przez KRS. Ostateczna wersja projektu, nawet jeśli zawierała postanowienia odmienne od ustalonych wcześniej w porozumieniu z KRS, stanowiła wykonanie tych samych założeń i celów co projekt pierwotny. W ocenie Marszałka Sejmu, z art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS z 2001 r. nie wynikało, że przyznane KRS uprawnienie przedstawienia opinii musiało być realizowane wyłącznie bezpośrednio przed wniesieniem inicjatywy ustawodawczej; mogło ono zostać zrealizowane także na wcześniejszych etapach, a projekt ostatecznie wniesiony do Sejmu mógł się różnić od projektu poddanego zaopiniowaniu. Z tych przyczyn, w ocenie Marszałka Sejmu, ustawa zmieniająca jest zgodna z art. 186 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Marszałka Sejmu, niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji, gdyż wnioskodawca dopatrywał się naruszenia wynikającego z tych przepisów obowiązku działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa w niedopełnieniu obowiązków konsultacyjnych wobec KRS. Marszałek Sejmu wskazał również, że postępowanie w zakresie kontroli zgodności ustawy zmieniającej z art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS z 2001r. powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Niedopuszczalne jest bowiem wskazanie w charakterze wzorca kontroli przepisu ustawy. 2.2. W odniesieniu do kwestionowanych art. 9, art. 9a, art. 21 § 3, art. 22 § 1 oraz art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4 p.u.s.p. Marszałek Sejmu wskazał, że pomiędzy tymi przepisami istnieje ścisły związek, przemawiający za ich wspólnym rozpatrzeniem. W ocenie Marszałka Sejmu, w zakresie zadań wykonywanych przez sądy, oprócz działalności orzeczniczej należy wyróżnić czynności, które nie polegają na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości oraz nie są z nim bezpośrednio powiązane. Czynności te są wprawdzie realizowane przez sąd rozumiany jako określona struktura organizacyjna, nie są jednak czynnościami sądu, o których mowa w art. 175 ust. 1 Konstytucji, a więc nie służą sprawowaniu władzy sądowniczej (wymierzaniu sprawiedliwości). Wskazane rozróżnienie wywołuje istotne implikacje. Po pierwsze, realizacja czynności niejurysdykcyjnych może zostać powierzona na rzecz osób (pracowników sądów), którzy nie są sędziami. Po drugie, kierowanie czynnościami podejmowanymi przez te osoby nie musi być zastrzeżone na rzecz sędziów bądź też organów sądów, w których skład wchodzą sędziowie. Po trzecie, powyższa sfera może podlegać kontroli (nadzorowi) organów władzy wykonawczej. W tym kontekście Marszałek Sejmu podkreślił, że Trybunał w wyroku z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, dopuścił powierzenie przez ustawodawcę Ministrowi Sprawiedliwości zwierzchniego nadzoru nad działalnością administracyjną sądów, o ile działania nadzorcze nie będą wkraczać w sferę zarezerwowaną dla niezawisłego sędziego, funkcjonującego w niezależnym sądzie. Z tego względu ustawodawca w art. 9b p.u.s.p. ustanowił gwarancję, zgodnie z którą czynności z zakresu nadzoru administracyjnego nie mogą wkraczać w dziedzinę, w której sędziowie są niezawiśli. Marszałek Sejmu wyraził pogląd, że zasada odrębności i niezależności sądów dotyczy jedynie realizacji przez sądy funkcji jurysdykcyjnych. W konsekwencji o dopuszczalności przekazania dyrektorom sądów wykonywania czynności administracyjnych powinno rozstrzygać to, czy czynności te mogą wpływać, choćby potencjalnie, na sposób sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sędziów. Dokonując analizy przepisów p.u.s.p. określających kompetencje dyrektora sądu, Marszałek Sejmu stwierdził, że nie obejmują one czynności związanych z realizacją przez sądy funkcji jurysdykcyjnych. Zadania wykonywane przez dyrektorów sądów zaliczają się do wyróżnionej przez Trybunał sfery działalności administracyjnej sądów, która ma zapewnić sędziom optymalne warunki materialne, lokalowe i techniczne. W konsekwencji wykonywanie tych zadań może zostać powierzone osobom, które nie są sędziami, oraz organom sądów, w skład których nie wchodzą sędziowie. Marszałek Sejmu zwrócił również uwagę, że powierzenie dyrektorowi sądu nowych uprawnień z zakresu administracji sądowej miało służyć usprawnieniu zarządzania sądami i zapewnieniu w ten sposób efektywnego wymiaru sprawiedliwości. Po pierwsze, umożliwia to profesjonalizację funkcji administratora sądu. W ten sposób zapewnia się administrowanie sądami przez osoby, które dysponują stosownym przygotowaniem zawodowym. Po drugie, przyjęcie przepisów wzmacniających uprawnienia dyrektora sądu w wymiarze organizacyjnym prowadzi do odciążenia prezesa sądu od obowiązku realizacji czynności administracyjnych i pozwala mu skoncentrować się na kierowaniu działalnością sądu w zakresie bezpośrednio związanym ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości. Po trzecie, uczynienie dyrektora sądu organem odpowiedzialnym za szerokie spektrum spraw dotyczących administracji sądowej sprzyja, jednolitemu w skali państwa, wdrożeniu i realizacji standardów dotyczących funkcjonowania aparatu urzędniczego obsługującego sądy. W konsekwencji wprowadzone przez ustawę zmieniającą uregulowania związane z ograniczeniem uprawnień prezesa sądu w sprawach administracji sądowej są w pełni uzasadnione w aspekcie funkcjonalnym. Marszałek Sejmu nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, zgodnie z którym ustawa zmieniająca wprowadziła „dwuwładzę” w kierowaniu sądami, co nieuchronnie miałoby prowadzić do konfliktów pomiędzy dyrektorem a prezesem sądu, negatywnie wpływając na wykonywanie przez sądy powierzonych im zadań. Zdaniem Marszałka Sejmu wskazana dwuwładza ma w istocie charakter pozorny, gdyż zasadniczo nie dochodzi do „przecięć kompetencyjnych” pomiędzy prezesem sądu a dyrektorem sądu. Celem ustawy zmieniającej było wprowadzenie rozłączności w sferze uprawnień administracyjnych na linii prezes sądu i dyrektor sądu. Prezesowi sądu powierzono kierowanie działalnością administracyjną sądu co do zapewnienia właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu, związaną bezpośrednio z wykonywaniem przez sąd zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej. Odrębna sfera należy natomiast do właściwości dyrektora sądu, któremu powierzono kierowanie działalnością administracyjną sądu w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu. Marszałek Sejmu nie podzielił poglądu wnioskodawcy, zgodnie z którym ustawa zmieniająca doprowadziła do rozszerzenia zakresu nadzoru Ministra Sprawiedliwości nad działalnością administracyjną sądów. Dokonując analizy art. 8 i art. 9 p.u.s.p. w brzmieniu obowiązującym przed 28 marca 2012 r. oraz art. 8, art. 9 i art. 9a p.u.s.p. w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą, Marszałek Sejmu doszedł do wniosku, że ustawodawca nie rozszerzył zakresu pojęcia „działalność administracyjna sądu”. Niewątpliwie nowa regulacja uszczegółowiła pojęcie działalności administracyjnej sądu, lecz nie doprowadziła do wzbogacenia go o nowe elementy. Minister nie został również wyposażony w nowe instrumenty nadzorcze. Ponadto wprowadzone ustawą zmieniającą regulacje nie dają podstaw do sprawowania przez Ministra nadzoru w zakresie realizacji przez sędziów (sądy) funkcji jurysdykcyjnych. Z powyższych względów Marszałek Sejmu uznał, że art. 9, art. 9a, art. 21 § 3, art. 22 § 1 oraz art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4 p.u.s.p. są zgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. W odniesieniu do wskazanego jako wzorzec kontroli art. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu zaznaczył, że nie można wykluczyć występowania związków treściowych pomiędzy wartościami wymienionymi przez wnioskodawcę (rzetelność i sprawność wykonywania zadań przez sądy oraz kształtowanie systemu prawnego, który sprzyja wdrażaniu praw i wolności konstytucyjnych) a klauzulą demokratycznego państwa prawnego. Jednak analiza orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego nie pozwala zaliczyć realizacji wymogu rzetelnego i sprawnego wykonywania przez sądy zadań oraz konieczności kształtowania systemu prawnego, który sprzyja wdrażaniu praw i wolności konstytucyjnych, za uznane elementy treściowe art. 2 Konstytucji. Jednocześnie argumentacja powołana przez wnioskodawcę nie daje podstaw do przyjęcia, że rzeczywistym jego celem było uczynienie wzorcem kontroli zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, wywodzonej z preambuły do Konstytucji. Z tych względów Marszałek Sejmu przyjął, że art. 21 § 3, art. 22 § 1 oraz art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4 p.u.s.p. nie są niezgodne z art. 2 Konstytucji. 2.3. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 32b § 1 i 3 i art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, Marszałek Sejmu podkreślił, że organizacyjno-techniczny charakter zadań przypisanych dyrektorowi sądu powoduje, iż jego działalność może zostać poddana nadzorowi zwierzchniemu Ministra Sprawiedliwości, przy ograniczeniu (a w niektórych sytuacjach wręcz wyłączeniu) nadzoru sprawowanego w tej mierze przez prezesa sądu. Ustanowienie nadzoru Ministra Sprawiedliwości koresponduje z zakresem przypisanych mu ustawowo zadań. W myśl art. 24 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437, ze zm.) Minister Sprawiedliwości jest organem właściwym w sprawach funkcjonowania sądów w wymiarze organizacyjnym i ponosi w tym względzie odpowiedzialność. Skoro działalność dyrektora sądu nie dotyczy realizacji funkcji jurysdykcyjnej, to w konsekwencji powyższa sfera działalności nie jest objęta gwarancjami niezależności i odrębności władzy sądowniczej. Z tej perspektywy brak podstaw do przyjęcia, że z Konstytucji wynika obowiązek przyznania organom sądów, w skład których wchodzą sędziowie – prezesowi sądu i zgromadzeniu ogólnemu sędziów apelacji – wiążących kompetencji w zakresie odwołania dyrektora sądu. Zdaniem Marszałka Sejmu, zasada równoważenia władz nie może być odczytywana jako konieczność przyznania organom władzy wykonawczej oraz władzy sądowniczej identycznej pozycji w procedurze odwołania organów sądu. Konkretne rozwiązania przyjmowane w tej materii powinny uwzględniać przede wszystkim charakter organu, którego dotyczy odwołanie, wynikający z rodzaju realizowanych przez niego zadań. W odniesieniu do tej grupy, do której zalicza się dyrektor sądu, dopuszczalne jest przyznanie wiodącej roli organom władzy wykonawczej w procedurze powoływania i odwoływania. Oznacza to dopuszczalność takiego uregulowania trybu odwołania dyrektora sądu, w którym Ministrowi Sprawiedliwości przyznana jest rola pierwszoplanowa i jednocześnie nie ma on obowiązku uwzględnienia wniosku o odwołanie dyrektora sądu, pochodzącego od organów sądu o składzie sędziowskim. Marszałek Sejmu wskazał, że te same okoliczności przesądzają o nietrafności zarzutu wnioskodawcy dotyczącego zasad ustalania wynagrodzenia dyrektora sądu przez Ministra Sprawiedliwości. Dopuszczalność przyznania organom władzy wykonawczej wiodącej roli w sprawach związanych z działalnością administracyjną sądów nieodnoszącą się do sprawowania wymiaru sprawiedliwości obejmuje także kwestię kształtowania wysokości wynagrodzeń dyrektorów sądów (w analizowanym przypadku – uznaniowych dodatków i nagród, które w znacznym stopniu mają charakter motywacyjny), którą ustawodawca jest władny wyłączyć spod wpływu prezesów sądów. Z tych względów Marszałek Sejmu przyjął, że art. 32b § 1 i 3 p.u.s.p. oraz art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. są zgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. W odniesieniu do wzorca kontroli w postaci art. 2 Konstytucji Marszałek Sejmu wskazał, że obowiązek uregulowania funkcjonowania organów państwa w sposób gwarantujący realizację założeń zawartych w preambule do Konstytucji nie jest objęty, w świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, klauzulą demokratycznego państwa prawnego i w tym zakresie art. 2 Konstytucji stanowi nieadekwatny wzorzec kontroli. Dlatego też, art. 32b § 1 i 3 oraz art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. nie są niezgodne z art. 2 Konstytucji. 2.4. Marszałek Sejmu nie podzielił stanowiska wnioskodawcy co do niezgodności art. 37g § 5 i art. 37h § 2 p.u.s.p. z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. Marszałek Sejmu podkreślił, że podejmowane przez Ministra Sprawiedliwości wobec prezesa sądu czynności mieszczą się w ramach nadzoru administracyjnego, nie ingerują natomiast w sprawowanie przez sądy wymiaru sprawiedliwości. Zdaniem Marszałka Sejmu, brak przyznania prezesowi sądu możliwości wniesienia odwołania jest zasadny z uwagi na skutki, które wiążą się z zastosowaniem instrumentów nadzorczych przez Ministra Sprawiedliwości. Zwrócenie uwagi prezesowi sądu, o którym mowa w art. art. 37g § 5 p.u.s.p., nie stanowi podstawy odwołania tego organu, ponieważ podstawą odwołania może być wyłącznie wystąpienie rażących nieprawidłowości realizacji przez prezesa spoczywających na nim zadań. Kwestie te podlegają ocenie KRS, która w trybie art. 27 § 2 p.u.s.p. opiniuje zamiar odwołania przez Ministra Sprawiedliwości prezesa sądu, przy czym negatywna opinia Rady jest wiążąca. Możliwe jest zatem odtworzenie stwierdzonych przez Ministra Sprawiedliwości nieprawidłowości sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądu (w tym stanowiących podstawę zwrócenia pisemnej uwagi) oraz poddanie ocenie ich zasadności. W ocenie Marszałka Sejmu, analogiczną argumentację należy zastosować wobec kwestionowanego art. 37h § 2 p.u.s.p., który nie przewiduje możliwości wniesienia przez prezesa sądu apelacyjnego odwołania w przypadku odrzucenia przez Ministra Sprawiedliwości informacji rocznej o działalności sądów działających na obszarze apelacji. Ponadto dopiero dwukrotna (a więc powtarzająca się) odmowa przyjęcia informacji związana z biernością prezesa sądu apelacyjnego, jeśli chodzi o czynności zmierzające do usunięcia uchybień w działalności administracyjnej sądów, stanowi podstawę do przyjęcia rażącego niewywiązywania się prezesa z obowiązków, i to skutkuje wszczęciem przez Ministra Sprawiedliwości procedury odwołania tego organu sądu. Z powyższych względów, w ocenie Marszałka Sejmu, art. 37g § 5 i art. 37h § 2 p.u.s.p. są zgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. 2.5. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 106c p.u.s.p. z art. 2 Konstytucji, Marszałek Sejmu wskazał, że treść indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego może zostać precyzyjnie wyznaczona na podstawie dalszych unormowań p.u.s.p. Funkcjonalne powiązanie systemu oceny pracy sędziego oraz indywidualnego planu rozwoju zawodowego determinuje bowiem treść planu, którą jest określenie kierunku rozwoju zawodowego sędziego w zakresie doskonalenia warsztatu pracy sędziego w obszarach określonych w art. 106a § 1 p.u.s.p. Ocena pracy sędziego służy ustaleniu stanu faktycznego sposobu realizacji przez sędziego funkcji jurysdykcyjnych (innych powierzonych funkcji o charakterze organizacyjnym, np. przewodniczącego wydziału w sądzie) w zakresie określonym w art. 106a p.u.s.p. Jej integralnym elementem jest podsumowanie wyników oceny (por. art. 106c § 1 p.u.s.p.). Ocena nie zawiera jednak wskazań, które zapewniałyby praktyczną realizację jej wyników. Powyższą rolę spełnia natomiast indywidualny plan rozwoju zawodowego sędziego, w sposób logiczny dopełniając wprowadzony przez ustawodawcę system oceny pracy sędziego (przez wyznaczenie kierunków doskonalenia warsztatu i umiejętności sędziów). Z tego też względu ustawodawca zobowiązał prezesa sądu do podejmowania działań umożliwiających realizację indywidualnego planu rozwoju sędziego (np. kierując go na określone szkolenia zawodowe), zaś na samego sędziego został nałożony obowiązek uczestnictwa w opracowaniu i realizacji planu (art. 106d p.u.s.p.). W konsekwencji art. 106c p.u.s.p. jest zgodny z wymaganiem dostatecznej określoności przepisów prawnych, wynikającym z art. 2 Konstytucji. W ocenie Marszałka Sejmu, art. 106c p.u.s.p. jest również zgodny z art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji. Ocena pracy sędziego, jak i opracowany na jej podstawie indywidualny plan rozwoju zawodowego sędziego pozostają wprawdzie bezpośrednio związane ze sferą orzekania, niemniej nie dotyczą sprawowania funkcji jurysdykcyjnej (treści podejmowanych orzeczeń). Przesądzają o tym obszary podlegające ocenie, do których ustawodawca zaliczył: efektywność pracy, metodykę pracy, kulturę urzędowania, specjalizację w rozpoznawaniu poszczególnych rodzajowo spraw oraz pełnienie przez sędziego poszczególnych funkcji. Marszałek Sejmu podniósł również, że zgodnie z art. 106a § 3 p.u.s.p. zakres oceny pracy sędziego (a więc i opracowany na jej podstawie plan) nie może wkraczać w dziedzinę, w której sędziowie są niezawiśli. Ponadto ocena pracy sędziego jest dokonywana przez sędziów (w ramach wizytacji sądu), którzy zostali powołani do pełnienia funkcji wizytatora w szczególnym trybie (art. 37c i art. 37d p.u.s.p.). Z tych względów nie można uznać, aby ocena i plan rozwoju zawodowego sędziego mogły bezpośrednio ingerować w istotę zasady podziału władzy i niezawisłości sędziowskiej. 2.6. Marszałek Sejmu nie podzielił stanowiska wnioskodawcy co do niezgodności art. 106e p.u.s.p. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Marszałka Sejmu, kwestie związane z systemem oceny pracy sędziego oraz planowania kariery zawodowej sędziego nie są objęte zasadą wyłączności ustawy, o której mowa w art. 180 i art. 181 Konstytucji. Zagadnienia te nie mogą być również objęte szeroko rozumianą materią „ustroju sądów”, o których mowa w art. 176 ust. 2 Konstytucji. Marszałek Sejmu wskazał, że niezależnie od braku konstytucyjnego wymogu wyłączności ustawowej w omawianej materii analiza przepisów p.u.s.p. prowadzi do wniosku, że ustawodawca stosunkowo szczegółowo uregulował zagadnienia związane z systemem oceny pracy sędziego oraz opracowania indywidualnego planu rozwoju zawodowego. Natomiast do rozporządzenia przekazano jedynie konkretyzację niektórych zagadnień związanych z oceną pracy sędziego, tj. uszczegółowienie kryteriów oceny oraz szczegółowy sposób oceny pracy sędziego. Zdaniem Marszałka Sejmu, nie ma również podstaw do przyjęcia zarzutu niewystarczającego stopnia szczegółowości wytycznych w przypadku materii, o których mowa w art. 106e pkt 1 p.u.s.p. Wytyczne te wyznaczają kształt, jaki ma zostać nadany regulacjom na szczeblu rozporządzeń. Stopień ich szczegółowości jest przy tym adekwatny do normowanej problematyki, którą jest określenie trybu przeprowadzania oceny pracy sędziego oraz opracowania indywidualnego planu rozwoju zawodowego. W ocenie Marszałka Sejmu, nie można również podzielić argumentu, że w art. 106e p.u.s.p. ustawodawca posłużył się zwrotami niedookreślonymi (indywidualne predyspozycje sędziego, potrzeby wymiaru sprawiedliwości), jeżeli wziąć pod uwagę specyfikę indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego oraz celów, które mają zostać osiągnięte w związku z jego realizacją (doskonalenie zawodowe). Marszałek Sejmu stwierdził, że analiza art. 106e p.u.s.p. wraz z towarzyszącym mu kontekstem normatywnym wskazuje, że ocena pracy sędziego oraz planowanie rozwoju zawodowego nie obejmują spraw związanych bezpośrednio z istotą niezawisłości sędziowskiej. Również skutki przeprowadzenia oceny pracy sędziego ograniczają się do opracowania indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego, który sędzia ma obowiązek realizować, a prezes sądu ma mu to umożliwiać. Ustawodawca nie przewidział żadnych innych skutków, a zwłaszcza dotyczących wykonywania funkcji jurysdykcyjnych. Ponadto podmiotami oceniającymi pracę sędziów oraz opracowującymi indywidualny plan rozwoju zawodowego sędziego są odpowiednio sędziowie wizytatorzy oraz prezesi sądów. Nie są to zatem organy władzy wykonawczej, co mogłoby ewentualnie uzasadniać niezgodność art. 106e p.u.s.p. z art. 10 ust. 1 Konstytucji. 3. W piśmie z 21 stycznia 2013 r. stanowisko wobec wniosku KRS zajął Prokurator Generalny, wnosząc o stwierdzenie, że: 1) ustawa zmieniająca jest niezgodna z art. 2 w związku z art. 7, z art. 186 ust. 1 Konstytucji, a ponadto jest niezgodna z art. 112 Konstytucji w związku z art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu, jest natomiast zgodna z art. 119 ust. 1 Konstytucji; 2) art. 9 p.u.s.p., w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą, jest zgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji; 3) art. 9a p.u.s.p. jest zgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji; 4) art. 21 § 3, art. 22 § 1 i art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4 p.u.s.p. są zgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji; 5) art. 32b § 1 i 3 p.u.s.p. w zakresie, w jakim przepis ten nie przyznaje zgromadzeniu ogólnemu sędziów apelacji oraz prezesowi sądu prawa do zakwestionowania stanowiska Ministra Sprawiedliwości, odmawiającego odwołania dyrektora sądu w przypadku negatywnej opinii zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji, dotyczącej sprawozdania dyrektora z działalności sądów w zakresie powierzonych mu zadań, lub też w przypadku wystąpienia przez prezesa sądu z wnioskiem związanym z naruszeniem obowiązków przez dyrektora sądu, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji; 6) art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. jest zgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji; 7) art. 37g § 5 p.u.s.p. w zakresie, w jakim przepis ten nie przyznaje prezesowi sądu lub wiceprezesowi sądu prawa wniesienia zastrzeżeń do uwagi na piśmie, sporządzonej przez Ministra Sprawiedliwości, jeżeli Minister ten stwierdzi uchybienia w kierowaniu sądem lub sprawowaniu wewnętrznego nadzoru administracyjnego, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji; 8) art. 37h § 2 p.u.s.p. w zakresie, w jakim przepis ten nie przyznaje prezesowi sądu prawa do zakwestionowania zasadności odmowy przyjęcia przez Ministra Sprawiedliwości informacji rocznej o działalności sądów, działających na obszarze apelacji, w zakresie powierzonych prezesowi zadań, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji; 9) art. 106c p.u.s.p. jest zgodny z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji; 10) art. 106e p.u.s.p. jest zgodny z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji. Ponadto Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3.1. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wymagania zasięgnięcia opinii KRS w procesie legislacyjnym, Prokurator Generalny wskazał, że uprawnienie KRS do opiniowania projektów ustaw dotyczących sądownictwa i sędziów, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, ma swoje konstytucyjne zakotwiczenie w art. 186 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego, opinia wyrażona przez KRS w uchwale z 9 września 2009 r. dotyczyła jednej z wersji projektu ustawy zmieniającej, która zawierała rozwiązania znacznie odbiegające od przedstawionych w projekcie skierowanym przez Radę Ministrów do Sejmu. Z porównania obu wersji wynika, że chociaż został zachowany ogólny kierunek proponowanych zmian, to jednak występują między nimi liczne i istotne różnice dotyczące m.in. zasad tworzenia wydziałów sądów, trybu powoływania, oceniania pracy i odwoływania dyrektora sądu, czy zakresu uprawnień poszczególnych organów samorządu sędziowskiego. W przypadku ustaw wprowadzających zmiany w ustawach ustrojowych sądownictwa, uprawnienie do ich opiniowania dotyczy przede wszystkim tej wersji dokumentu, która została skierowana do Sejmu. Istota opiniowania projektu aktu normatywnego przez KRS polega na tym, że stanowisko tego organu kierowane powinno być przede wszystkim do ustawodawcy, nie zaś do autora projektu; posłowie muszą, mieć możliwość zapoznania się z pełną i wyrażoną w prawidłowy sposób opinią KRS. Prokurator Generalny przytoczył pogląd Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym sama obecność przedstawiciela KRS w toku prac parlamentarnych, nawet gdyby zabierał głos, nie stanowi jeszcze realizacji opiniodawczych kompetencji KRS, gdyż organ ten może wydawać opinie tylko w postaci sformalizowanej uchwały. Z uwagi na powyższe, zdaniem Prokuratora Generalnego, brak opinii KRS o ostatecznej wersji projektu ustawy zmieniającej należy uznać za uchybienie trybu prac legislacyjnych powodujące naruszenie art. 186 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny uznał, że dodatkowym uchybieniem proceduralnym, które potęguje wadliwość procesu legislacyjnego nad ustawą zmieniającą, było skierowanie projektu tej ustawy do pierwszego czytania w komisji zamiast na posiedzenie plenarne. Zdaniem Prokuratora Generalnego, warunki, jakim powinno odpowiadać pierwsze czytanie nie znajdują zakotwiczenia w art. 119 ust. 1 Konstytucji, a tym samym nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wynikającej z tego przepisu zasady trzech czytań. Prokurator Generalny, przywołując zasadę falsa demonstratio non nocet, wskazał, że wzorcem kontroli w niniejszej sprawie powinien być art. 112 Konstytucji w związku z art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu. W ocenie Prokuratora Generalnego, oczywiste jest, że w toku procesu legislacyjnego doszło do naruszenia art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu. Prokurator Generalny podzielił pogląd wnioskodawcy, że przeprowadzenie pierwszego czytania projektu ustawy zmieniającej na posiedzeniu komisji, zamiast na posiedzeniu plenarnym Sejmu, przy jednoczesnym braku ostatecznej opinii KRS i niedołączeniu do projektu wcześniejszych opinii tego organu, uniemożliwiło ogółowi posłów zapoznanie się ze stanowiskiem KRS, w tym zwłaszcza z negatywnymi ocenami rozwiązań projektu, prezentowanymi przez ten organ. Naruszenie zasad wynikających z art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu, zakotwiczonych w art. 112 Konstytucji, wystąpiło – zdaniem Prokuratora Generalnego – w stopniu mogącym mieć realny wpływ na dalsze decyzje podjęte przez Sejm. W ocenie Prokuratora Generalnego, naruszenia w pracach nad projektem ustawy zmieniającej dotyczyły elementów trybu legislacyjnego uregulowanych na poziomie konstytucyjnym, ustawowym i regulaminów parlamentarnych, a każde tego rodzaju uchybienie powinno być rozpatrywane w kategoriach jednoczesnego naruszenia zasady legalizmu. Z tej przyczyny, zdaniem Prokuratora Generalnego, ustawa zmieniająca narusza również art. 7, a także art. 2 Konstytucji. Prokurator Generalny wskazał, że postępowanie w zakresie badania zgodności ustawy zmieniającej z art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o KRS z 2001 r. powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z powodu niedopuszczalności wydania wyroku. 3.2. Prokurator Generalny odniósł się również do zarzutów merytorycznych przedstawionych przez wnioskodawcę, na wypadek gdyby Trybunał Konstytucyjny zdecydował o kontroli zgodności z Konstytucją zaskarżonych przepisów p.u.s.p. W pierwszej kolejności Prokurator Generalny przedstawił argumentację dotyczącą oceny zgodności art. 9, art. 9a, art. 21 § 3, art. 22 § 1, art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4, art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. Prokurator Generalny wskazał, że w sądach można wyróżnić dwie struktury: jurysdykcyjną oraz administracyjną, która tworzy hierarchicznie zorganizowaną administrację sądową. Nawiązując do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, wskazał, że nie występują przeszkody natury konstytucyjnej, aby ustawodawca mógł powierzyć nadzór administracyjny nad sądami Ministrowi Sprawiedliwości, który jest właściwy – uwzględniając zasadę niezawisłości sędziowskiej – w sprawach sądownictwa w zakresie spraw niezastrzeżonych odrębnymi przepisami dla innych organów państwowych. Dotyczy to również nadzoru nad tą sferą działalności administracyjnej sądów, która jest bezpośrednio związana z wykonywaniem wymiaru sprawiedliwości, lecz nie należy do sfery chronionej niezawisłością sędziów. Warunkiem konstytucyjności takich rozwiązań jest to, by kompetencje z zakresu nadzoru nad działalnością administracyjną sądów dotyczyły wyłącznie kwestii, które nie są związane ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości. W ocenie Prokuratora Generalnego, z powyższych względów, brak jest konstytucyjnych przeciwwskazań do powierzenia dyrektorom sądów prowadzenia administracji sądowej w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych oraz majątkowych funkcjonowania sądu. Z uwagi na to, że dyrektorzy są organami sądów, nowe rozwiązania przekazują te kompetencje organowi pozostającemu w strukturach sądownictwa i podlegającemu, choć w ograniczonym zakresie, zwierzchnictwu prezesa sądu. Prokurator Generalny podzielił stanowisko wnioskodawcy, że rozwiązania wprowadzone ustawą zmieniającą powodują pewną autonomizację części sfery administracyjnej działalności sądów nie tylko w kontekście funkcjonalnym, lecz również organizacyjnym. Również stworzenie w ramach sądownictwa powszechnego odrębnej, hierarchicznej struktury organów wykonawczych, ściśle związanych z Ministrem Sprawiedliwości, istotnie wzmacnia pozycję tego organu w zakresie prowadzenia administracyjnej działalności sądów. W tym kontekście istnieje także potencjalne ryzyko powstania konfliktów między strukturami orzeczniczymi a wykonawczymi sądów. Zdaniem Prokuratora Generalnego, wszystkie powołane okoliczności nie powodują jednak niekonstytucyjności rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę, gdyż nie ingerują w niezależność sądu i niezawisłość sędziowską. W konsekwencji wprowadzony przez ustawę zmieniającą ogólny kształt nadzoru nad działalnością administracyjną sądów nie wzmacnia uprawnień władzy wykonawczej w stopniu pozwalającym na stwierdzenie niekonstytucyjności tych rozwiązań. Również ściślejsze powiązania dyrektora sądu z władzą wykonawczą powodują, że nie może być uznane za niekonstytucyjne nieprzyznanie w art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p. uprawnień prezesowi sądu w zakresie ustalania wynagrodzenia dyrektora sądu. 3.3. Prokurator Generalny podzielił pogląd wnioskodawcy dotyczący niezgodności art. 32b § 1 i 3 p.u.s.p. z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. W jego ocenie, rozwiązania wprowadzone ustawą zmieniającą powodują, że odwołanie dyrektora sądu, nawet w wypadku bezdyskusyjnej zasadności zarzutów podnoszonych wobec jego działań przez organy sądów, może nastąpić jedynie w wyniku całkowicie arbitralnej i niepodlegającej jakiejkolwiek weryfikacji decyzji Ministra Sprawiedliwości. Niewątpliwie dochodzi więc w tym przypadku do naruszenia równowagi między władzą sądowniczą a władzą wykonawczą, przy czym istota niekonstytucyjności polega na tym, że zaskarżone przepisy nie przewidują możliwości kontroli prawidłowości decyzji Ministra Sprawiedliwości. Nawet jeśli działania dyrektora sądu istotnie i negatywnie wpływały na realizację przez sąd zadań w zakresie wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej, władza sądownicza nie ma skutecznego środka, pozwalającego na ochronę jej naruszonych praw. Określenie sposobu tej weryfikacji należy oczywiście do ustawodawcy, jednakże wydaje się, że organem najbardziej predysponowanym do przeprowadzenia takiej oceny jest, ze względu na pozycję ustrojową i skład, KRS. Prokurator Generalny stwierdził, że to, iż w art. 32b § 1 i 3 p.u.s.p. nie przyznano zgromadzeniu ogólnemu sędziów apelacji i prezesowi sądu prawa do zakwestionowania stanowiska Ministra Sprawiedliwości, odmawiającego odwołania dyrektora sądu w przypadku negatywnej opinii zgromadzenia ogólnego sędziów apelacji, dotyczącej sprawozdania dyrektora z działalności sądów w zakresie powierzonych mu zadań lub też w sytuacji wystąpienia przez prezesa sądu z wnioskiem związanym z naruszeniem obowiązków przez dyrektora sądu, jest niezgodne z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. 3.4. Prokurator Generalny podzielił stanowisko wnioskodawcy co do niezgodności art. 37g § 5 p.u.s.p. i art. 37h § 2 p.u.s.p. z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. W jego ocenie, kwestionowane przez KRS przepisy nie zapewniają władzy sądowniczej gwarancji możliwości ochrony jej uprawnień oraz instrumentów umożliwiających wywieranie wpływu na te działania pozostałych władz, które są istotne dla efektywności działania sądów. Prezes sądu nie tylko nie ma prawa do odwołania się od uwag i rozstrzygnięć ministra, przewidzianych w art. 37g § 5 i art. 37h § 2 p.u.s.p., lecz nawet nie może złożyć do nich wyjaśnień lub zastrzeżeń. Stan taki prowadzić może do pozornie uzasadnionego, lecz de facto arbitralnego wszczęcia procedur zmierzających do odwołania prezesa sądu. Niewątpliwe jest więc, że wskazane wyżej przepisy nie zawierają instrumentów „hamujących”, tj. ograniczających dowolność działania władzy wykonawczej, a przez to są niezgodne z zasadą podziału władz oraz niezależności sądów. Prokurator Generalny wskazał, że określenie sposobu weryfikacji zasadności stanowiska Ministra Sprawiedliwości należy do kompetencji ustawodawcy, muszą to być jednak mechanizmy dające organom władzy sądowniczej realną możliwość ochrony jej uprawnień. Uprawniony wydaje się przy tym pogląd, że minimalne standardy konstytucyjne wymagają przyznania prezesowi (wiceprezesowi) sądu prawa do wniesienia zastrzeżeń do uwagi na piśmie Ministra Sprawiedliwości, przewidzianej w art. 37g § 5 p.u.s.p. Te same standardy przemawiają za wprowadzeniem instrumentów prawnych umożliwiających prezesowi sądu zakwestionowanie zasadności odmowy przyjęcia przez tegoż Ministra informacji rocznej, o której mowa art. 37h p.u.s.p. Z tych względów Prokurator Generalny stwierdził, że art. 37g § 5 p.u.s.p. w zakresie, w jakim nie przewiduje prawa do weryfikacji zasadności uwagi na piśmie, sporządzonej przez Ministra Sprawiedliwości, a kierowanej do prezesa lub wiceprezesa sądu, jeżeli Minister stwierdzi uchybienia w kierowaniu sądem lub sprawowaniu wewnętrznego nadzoru administracyjnego, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. Podobnie art. 37h § 2 p.u.s.p w zakresie, w jakim nie przyznaje prezesowi sądu prawa do zakwestionowania zasadności odmowy przyjęcia przez Ministra Sprawiedliwości informacji rocznej o działalności sądów, działających na obszarze apelacji, w zakresie powierzonych prezesowi zadań, jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji. 3.5. Następnie Prokurator Generalny odniósł się do zarzutów dotyczących art. 106c i art. 106e p.u.s.p., które dotyczą oceny pracy sędziego oraz indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego. Prokurator Generalny stwierdził, że podnoszone przez wnioskodawcę zarzuty niedostatecznej określoności art. 106c i art. 106e p.u.s.p. są nieuzasadnione. Zarówno z przepisów p.u.s.p., jak i z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej można bowiem wywnioskować, jaki jest cel i charakter indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego. Jest to program działań, jakie winien podjąć sędzia w celu wyeliminowania ewentualnych uchybień, występujących w sferach objętych oceną, lub też w celu podniesienia poziomu swojej pracy. Opracowanie tego planu jest nierozerwalnie związane – w sensie merytorycznym, funkcjonalnym i czasowym – z wynikami oceny pracy sędziego. Owe więzi determinują treść planu, sprowadzającą się do określenia tak kierunków, jak i konkretnych działań, które powinien podjąć sędzia w celu doskonalenia swego warsztatu pracy w obszarach określonych w art. 106a § 1 p.u.s.p. W myśl art. 106e pkt 3 p.u.s.p., określenie szczegółowego sposobu opracowania indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego zostało – co prawda – przekazane do uregulowania w rozporządzeniu, lecz zakres zawartości tego dokumentu może być wyznaczony na podstawie innych unormowań ustawy. Z kolei wyrażenia użyte w art. 106a i art. 106e p.u.s.p., np. „sprawność i efektywność podejmowanych czynności”, „kultura urzędowania”, „sposób formułowania wypowiedzi”, „indywidualne predyspozycje sędziego”, są wyrażeniami jasnymi i zrozumiałymi na płaszczyźnie języka potocznego. Ustalenie ich normatywnego znaczenia, przy użyciu podstawowych zasad wykładni prawa, nie wydaje się trudne. Zaskarżone przepisy nie są więc dotknięte wadami uniemożliwiającymi ich stosowanie oraz tworzenie na ich podstawie aktu wykonawczego. Z powyższych względów Prokurator Generalny uznał, że art. 106c i art. 106e p.u.s.p. są zgodne z zasadą określoności prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Przechodząc do oceny zgodności zaskarżonych przepisów z zasadą podziału władz oraz zasadą niezawisłości sędziowskiej, Prokurator Generalny wskazał, że ocena pracy sędziego i plan rozwoju zawodowego sędziego nie dotyczą treści rozstrzygnięć wydawanych przez sędziego w ramach funkcji jurysdykcyjnych oraz czynności podejmowanych w toku rozpoznawania sprawy. Z tego względu trudno uznać, aby ocena i plan mogły bezpośrednio ingerować w istotę odrębności władzy sądowniczej, jaką jest monopol kompetencyjny tej władzy na sprawowanie wymiaru sprawiedliwości. Z uwagi na ścisły związek między zasadą niezależności sądów a zasadą niezawisłości sędziowskiej wykluczona jest więc tym samym dopuszczalność ingerencji oceny lub planu rozwoju zawodowego w sferę chronioną atrybutem niezawisłości. Gwarancję przestrzegania zasady niezawisłości sędziowskiej w trakcie dokonywania oceny pracy sędziego ustanawia przy tym wprost art. 106a § 3 p.u.s.p. Ocena pracy sędziego dokonywana jest w ramach wizytacji sądu przez sędziów, którzy zostali powołani do pełnienia funkcji wizytatora. Rozwiązanie to minimalizuje niebezpieczeństwo arbitralności oceny. Z kolei prezesowi sądu powierzone zostało opracowanie planu rozwoju zawodowego sędziego, zaś prezesowi sądu przełożonego – rozpatrzenie ewentualnych uwag do oceny, zgłoszonych przez sędziego, i dokonanie ostatecznego podsumowania jej wyników. Z tego, że w zakresie kierowania działalnością administracyjną sądów prezes danego sądu podlega prezesom sądów przełożonych oraz Ministrowi Sprawiedliwości, nie wynika jednak, by władza wykonawcza uzyskała realny wpływ na sposób wykonywania przedmiotowych czynności przez prezesów sądów wobec konkretnego sędziego. W szczególności niezasadny wydaje się pogląd wnioskodawcy, że system oceny sędziów stanowi jeden z instrumentów zewnętrznego nadzoru administracyjnego nad działalnością sądów określoną w art. 8 pkt 2 p.u.s.p., który sprawuje Minister Sprawiedliwości. Z kolei zarzut wnioskodawcy dotyczący braku możliwości kwestionowania przez sędziego indywidualnego planu rozwoju zawodowego wydaje się wynikać z niezrozumienia intencji ustawodawcy. Opracowanie tego planu jest nierozerwalnie związane z wynikami oceny pracy sędziego, a składając zastrzeżenia do tej oceny, sędzia uzyskuje także możliwość oddziaływania na ostateczny kształt planu rozwoju zawodowego. Z tych względów Prokurator Generalny uznał, że art. 106c i art. 106e p.u.s.p. są zgodne z art. 10 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny wskazał, że w świetle przepisów Konstytucji nie można podzielić stanowiska wnioskodawcy, że zagadnienia związane z systemem oceny pracy sędziego są objęte zasadą absolutnej wyłączności regulacji ustawowej. Dopuszczalne było więc dokonanie rozdziału regulowanej materii między ustawę a rozporządzenie, z tym wszakże zastrzeżeniem, że podstawowe i istotne z punktu widzenia niezawisłości sędziowskiej zasady przeprowadzenia oceny sędziego i sporządzania indywidualnego planu rozwoju zawodowego powinny zostać ustalone na poziomie ustawy. Z analizy przepisów p.u.s.p. wynika, że warunek ten został spełniony. Do uregulowania w drodze rozporządzenia przekazano jedynie konkretyzację niektórych zagadnień związanych z oceną pracy sędziego, tj. uszczegółowienie kryteriów oceny, oraz szczegółowy sposób oceny pracy sędziego, a ponadto unormowanie szczegółowego sposobu opracowywania planu rozwoju zawodowego sędziego. Prokurator Generalny uznał, że powyższa konstatacja ma również znaczenie w kontekście oceny poziomu szczegółowości wytycznych, które winny precyzyjnie wyznaczać kształt i zakres regulacji przyszłego aktu wykonawczego. Kwestie, których konkretyzacja ma nastąpić w akcie wykonawczym, stosunkowo obszernie zostały uregulowane na poziomie ustawowym. Sposób sformułowania wytycznych, zawartych w art. 106e p.u.s.p., wskazuje, że ustawodawca upoważnił organ wydający akt wykonawczy jedynie do konkretyzacji unormowań ustawowych, wskazując przy tym kierunki owego uszczegółowienia. Jednocześnie kontekst normatywny użycia zawartych w przepisie upoważniającym zwrotów niedookreślonych („indywidualne predyspozycje sędziego” oraz „potrzeby wymiaru sprawiedliwości w zakresie stałego podnoszenia jakości wykonywania przez sędziów powierzonych im obowiązków”), pozwala na zdekodowanie normatywnej treści tych pojęć przez odwołanie się do innych przepisów p.u.s.p. oraz istoty i celu instytucji oceny sędziego i indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego. W konsekwencji Prokurator Generalny stwierdził, że art. 106e p.u.s.p. jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. 4. Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o TK, wystąpił 10 stycznia 2013 r. do Ministra Sprawiedliwości o przedstawienie opinii w sprawie w terminie 30 dni. Minister Sprawiedliwości przedstawił opinię w piśmie złożonym w Trybunale 2 maja 2013 r. 4.1. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przeprowadzenia pierwszego czytania projektu ustawy na posiedzeniu komisji, wskazał, że użycie w art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu koniunkcji „ustrój i właściwość” można intepretować w ten sposób, że tylko projekty ustaw regulujące jednocześnie ustrój i właściwość władz publicznych podlegają obligatoryjnemu pierwszemu czytaniu na posiedzeniu Sejmu. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, nawet błędne zakwalifikowanie określonego projektu ustawy do kategorii projektów niepodlegających obligatoryjnemu pierwszemu czytaniu na posiedzeniu Sejmu nie powoduje niezgodności z Konstytucją, gdyż nie przeczy istocie trzech czytań, wynikającej z art. 119 ust. 1 Konstytucji. 4.2. Przechodząc do oceny zarzutu dotyczącego opiniowania projektu ustawy przez KRS, Minister Sprawiedliwości przytoczył orzecznictwo Trybunału dotyczące tego zagadnienia i wskazał, że Minister Sprawiedliwości w toku prac nad projektem realizował w pełni obowiązek opiniowania i konsultacji projektów aktów normatywnych. Konsultacje z KRS przeprowadzano kilkakrotnie. Projekt ustawy został przekazany do zaopiniowania KRS w maju 2009 r. Następnie w październiku 2009 r. projekt w wersji uwzględniającej znaczną część uwag zgłoszonych w ramach konsultacji został ponownie przedstawiony KRS do zaopiniowania. W dniach 20 listopada i 2 grudnia 2009 r. odbyły się dodatkowe konsultacje projektu m.in. z przedstawicielami KRS, zaś ostatnim etapem konsultacji projektu z przedstawicielami KRS były konferencje w dniach: 19 lutego, 9 kwietnia, 28 maja, 8 i 23 czerwca oraz 1 lipca 2010 r. 4.3. Minister Sprawiedliwości wskazał, że art. 9 i art. 9a p.u.s.p. określają mechanizm relacji między władzą wykonawczą a władzą sądowniczą, wprowadzając bardziej precyzyjną niż w poprzednim stanie prawnym regulację przyznającą kompetencję Ministrowi Sprawiedliwości do sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów. Dokonana nowelizacja zmierza ponadto do ograniczenia nadzoru Ministra Sprawiedliwości w zakresie „toku i sprawności postępowania”. Dotychczasowa regulacja instytucji nadzoru nad działalnością administracyjną sądów była przedmiotem krytyki m.in. z uwagi na zacieranie się różnic pomiędzy wykonywaniem zwierzchniego nadzoru przez Ministra Sprawiedliwości a wykonywaniem nadzoru bezpośredniego przez organy sądów. Zarzucano wówczas, że Minister Sprawiedliwości ze względu na charakter sprawowanego nadzoru nie powinien go wykonywać osobiście, a cele nadzoru – sprawność i rzetelność funkcjonowania władzy sądowniczej – mogą być osiągnięte przez działanie mechanizmów nadzoru w obrębie władzy sądowniczej, np. w ramach nadzoru prezesów sądów. Przedstawiciele doktryny uzupełniająco podnosili, że nadzór Ministra Sprawiedliwości nad działalnością administracyjną sądów nie może dotyczyć czynności bezpośrednio związanych z zarządzaniem procesem orzekania, tj. tokiem postępowania sądowego w konkretnej sprawie. Nowa regulacja pozostawia zasadnicze uprawnienia nadzorcze w tym zakresie wewnątrz władzy sądowniczej. Z tych względów, w ocenie Ministra Sprawiedliwości, przez doprecyzowanie zakresów ustawowych pojęć nowa regulacja wzmacnia gwarancje zawarte w art. 173 Konstytucji. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, istotnym elementem zmiany związanej z przyjęciem podziału na zewnętrzny i wewnętrzny nadzór nad działalnością administracyjną sądów jest precyzyjne, a równocześnie wąskie, określenie zakresu kompetencji Ministra Sprawiedliwości w art. 37g p.u.s.p. Przepis ten wyraźnie ogranicza uprawnienia nadzorcze Ministra Sprawiedliwości w zakresie zewnętrznego nadzoru nad działalnością administracyjną sądów do analizy informacji rocznych o działalności sądów, ustalenia ogólnych kierunków wewnętrznego nadzoru administracyjnego, wykonywanego przez prezesów sądów apelacyjnych, oraz kontroli wykonywania obowiązków nadzorczych przez prezesów sądów apelacyjnych i wydawania stosownych zarządzeń. Nadzór ten nie dotyczy zatem konkretnych postępowań czy działań nadzorczych prezesów innych sądów; świadczy to o tym, że ustawa zmieniająca ograniczyła możliwości podejmowania przez Ministra Sprawiedliwości działań nadzorczych w tych obszarach, w których mogłyby powstać wątpliwości, czy nie obejmują one działalności, w której sędziowie są niezawiśli. Wyrazem tego jest między innymi przekazanie kompetencji do rozpoznawania skarg prezesom sądów (por. art. 4lb § 1 p.u.s.p.). Nie można zatem podzielić poglądu wnioskodawcy o wzmocnieniu uprawnień nadzorczych Ministra Sprawiedliwości względem prezesów sądów. 4.4. W dalszej kolejności Minister Sprawiedliwości odniósł się do kwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów dotyczących pozycji i kompetencji dyrektora sądu oraz prezesa sądu. Minister Sprawiedliwości wskazał, że nowelizacja p.u.s.p. stanowi element działań podejmowanych w celu reformy wymiaru sprawiedliwości w kierunku bardziej elastycznego ukształtowania struktury organizacyjnej sądów rejonowych i okręgowych, racjonalnego wykorzystania kadry orzeczniczej i środków finansowych wydatkowanych na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, a w konsekwencji także istotnej modyfikacji zasad sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów powszechnych, jak również usprawnienia zarządzania sądami. Nowe ujęcie instytucji dyrektora sądu, funkcjonującej także w poprzednim stanie prawnym, stanowi jedynie część wprowadzanych zmian, z którymi koresponduje, tworząc logiczny układ relacji kompetencyjnych. Zasadnicze kierunki reformy odpowiadają m.in. zaleceniom przyjętym przez Komitet Ministrów Rady Europy i są nastawione na podniesienie jakości działalności sądów, zarówno w wymiarze dotyczącym ich podstawowej działalności, jak i w wymiarze funkcjonalnym, poprzez optymalne zorganizowanie struktury organizacyjnej sądów powszechnych. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, przytoczonym założeniom odpowiadają wprowadzone ustawą zmieniającą rozwiązania powodujące uwolnienie sędziów od obowiązków administracyjnych związanych z zapewnianiem organizacyjnego i technicznego zaplecza dla realizowania podstawowej działalności sądów. Obowiązki te, obciążające dotąd prezesów sądów, ustawodawca powierzył dyrektorom sądów, powoływanym spośród specjalistów z zakresu zarządzania instytucjami publicznymi, finansów publicznych, prowadzenia inwestycji i gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Jest to tym bardziej uzasadnione, że organ dysponujący budżetem sądu jest jednocześnie odpowiedzialny za zapewnienie warunków prawidłowego funkcjonowania i sprawnego wykonywania przez sąd jego podstawowych zadań (dotychczas te dwie funkcje pozostawały rozdzielone). Mimo pozostawionej dyrektorowi sądu swobody w zakresie sposobu realizacji swoich zadań, to wyłącznie prezes, jako zwierzchnik dyrektora sądu, będzie określał potrzeby sądu niezbędne dla zapewnienia warunków prawidłowego funkcjonowania i sprawnego wykonywania przez sąd podstawowych zadań i przekazywał taką informację dyrektorowi sądu. Rozdzielenie kompetencji pomiędzy organy sądu – dyrektora i prezesa sądu nie stanowi ingerencji w wymiar sprawiedliwości ani też nie stanowi „formy zamachu” władzy wykonawczej na niezależność strukturalną władzy sądowniczej. 4.5. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, kwestionowana przez KRS regulacja dotycząca przesłanek i sposobu odwoływania dyrektora sądu stanowi wypracowaną formę kompromisu w zakresie wzajemnej relacji organów sądu i samorządu sędziowskiego. Podstawą odwołania dyrektora sądu jest m.in. odmowa przyjęcia przez właściwe zgromadzenie ogólne sędziów apelacji rocznego sprawozdania dyrektora z działalności sądu – w zakresie powierzonych mu zadań. Takie rozwiązanie ma zapewnić z jednej strony kontrolę samorządu sędziowskiego nad należytym wykonywaniem przez dyrektorów sądów powierzonych im zadań, a z drugiej równowagę uprawnień powierzonych w tej części samorządowi i organom sądu. 4.6. Minister Sprawiedliwości nie podzielił argumentu wnioskodawcy, że art. 37g § 5 p.u.s.p., przyznający Ministrowi Sprawiedliwości prawo do zwrócenia uwagi na piśmie prezesowi lub wiceprezesowi sądu, stanowi naruszenie zasady niezależności sądów, gdyż nie zapewnia możliwości kwestionowania takiego stanowiska przed KRS. W sytuacji, w której występuje możliwość odwołania prezesa sądu apelacyjnego po dwukrotnej odmowie przyjęcia informacji rocznej, to zgodnie z art. 27 § 2 p.u.s.p. zamiar odwołania podlega opinii KRS, a jej negatywne stanowisko jest dla Ministra Sprawiedliwości wiążące. 4.7. Odnosząc się do zarzutów dotyczących indywidualnego planu rozwoju sędziego, Minister Sprawiedliwości wskazał, że plan ten będzie tworzony na podstawie wyników oceny pracy sędziego sporządzonej w ramach jasno i precyzyjnie określonych kryteriów, o których mowa w art. 106a p.u.s.p. System oceny ma za zadanie mobilizować sędziego do rozwijania kompetencji zawodowych, a w efekcie prowadzić do sprawnego i efektywnego podejmowania czynności podczas rozpoznawania spraw lub wykonywania powierzonych zadań. Ocena ta, zgodnie z założeniem wyrażonym w art. 106a § 3 p.u.s.p., nie może wkraczać w dziedzinę, w której sędziowie są niezawiśli. W konsekwencji ocena pracy sędziego i sporządzony na jej podstawie indywidualny plan rozwoju będzie musiał uwzględniać wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji zasadę niezawisłości sędziów. Przewidziana w ustawie rola prezesa sądu, a w niektórych przypadkach prezesa sądu przełożonego, jeśli chodzi o realizację indywidualnego planu rozwoju, również nie pozostaje w sprzeczności z zasadą trójpodziału i równoważenia się władz oraz zasadą niezależności sądów i niezawisłości sędziów. System oceny pracy sędziów nie wchodzi w zakres nadzoru administracyjnego, lecz jest narzędziem zarządzania, a treść użytych sformułowań odpowiada pojęciom z dziedziny zarządzania zasobami ludzkimi (np. rozwój zawodowy pracowników). W ocenie Ministra Sprawiedliwości, regulacja zawarta w art. 106c p.u.s.p. nie narusza też art. 2 Konstytucji, z którego KRS wywodzi wymaganie dostatecznej określoności przepisów prawa zapewniających prawidłową realizację prawa do sądu. Indywidualny plan rozwoju zawodowego sędziego ma na celu określenie na podstawie wyników oceny, mocnych i słabych stron w pracy sędziego oraz określenie potrzeb i metod rozwoju zawodowego, biorąc pod uwagę oczekiwany poziom kompetencji zawodowych i efektywności pracy na zajmowanym stanowisku i przydzielonym zakresie obowiązków (aktualny profil kompetencyjny). Indywidualny plan rozwoju zawodowego sędziego może określać ponadto poziom kompetencji zawodowych i efektywności pracy oczekiwany w przypadku planowanej zmiany stanowiska lub zakresu obowiązków, wynikającego ze zmiany specjalizacji, powierzenia określonej funkcji (docelowy profil kompetencyjny). Nie ma wątpliwości, że budowanie indywidualnego planu rozwoju zawodowego sędziego musi uwzględniać potrzeby wymiaru sprawiedliwości oraz indywidualne predyspozycje sędziego, zarówno w zakresie pełnienia poszczególnych funkcji, jak i specjalizacji. 4.8. Minister Sprawiedliwości nie podzielił poglądu wnioskodawcy, że art. 106e p.u.s.p. jest niezgodny z art. 10 ust. 1, art. 178 ust. 1, art. 2 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Ocena pracy sędziego oraz planowanie rozwoju zawodowego nie obejmują spraw związanych bezpośrednio z istotą niezawisłości sędziowskiej, ale chodzi o sposób realizacji tych czynności, uwzględniając efektywność i metodykę pracy, kulturę urzędowania oraz specjalizację w rozpoznawaniu poszczególnych spraw i pełnienie poszczególnych funkcji. Powyższe założenia gwarantuje art. 106a § 3 p.u.s.p., zgodnie z którym zakres oceny pracy sędziego i opracowany na tej podstawie indywidualny plan rozwoju zawodowego sędziego nie może wkraczać w sferę, w której sędziowie są niezawiśli. Ponadto podmiotami oceniającymi pracę sędziów oraz opracowującymi indywidualny plan rozwoju zawodowego sędziego są odpowiednio – sędziowie wizytatorzy (art. 106b w związku z art. 37c § 2 i 3 p.u.s.p.) oraz prezesi sądów (art. 106c § 1 i 5 p.u.s.p.), którzy nie są organami władzy wykonawczej. Upoważnienia zawarte w art. 106e p.u.s.p. spełniają, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, wymagania określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji w zakresie wskazania organu właściwego do wydania rozporządzenia oraz zakresu spraw przekazanych do uregulowania, zawierają też prawidłowo sformułowane wytyczne dotyczące treści aktu normatywnego. Stopień szczegółowości wytycznych w przepisach delegujących zależy od zakresu uregulowania danej kwestii w ustawie. Jeśli chodzi o kryteria i sposób dokonywania oceny pracy sędziego regulacja ustawowa jest rozbudowana oraz określa obszary analizy i czynniki, które mają mieć wpływ na wydanie ostatecznej opinii. W takim znaczeniu należy odczytywać upoważnienie ustawowe, które w istocie upoważnia do określenia w akcie wykonawczym uszczegółowionych kryteriów oraz technicznych zagadnień metodyki przeprowadzania oceny. II W rozprawie 30 października wzięli udział przedstawiciele wnioskodawcy, Sejmu, Prokuratora Generalnego oraz Ministra Sprawiedliwości, wezwanego do udziału w postępowaniu na podstawie art. 38 pkt 4 ustawy o TK. Krajowa Rada Sądownictwa cofnęła wniosek w zakresie dotyczącym zarzutu niezgodności art. 106e p.u.s.p. z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji, ze względu na utratę mocy obowiązującej kwestionowanej normy. W dniu 8 lipca 2013 r. wszedł w życie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych z dnia 10 maja 2013 r. (Dz. U. poz. 662), który zmienił treść art. 106e p.u.s.p. Wnioskodawca sprecyzował, że zarzuty dotyczące braku formalnego zaopiniowania przez KRS projektu ustawy zmieniającej dotyczą zarówno etapu prac rządowych, jak i etapu prac legislacyjnych w Sejmie. Powodem braku podjęcia przez KRS uchwały dotyczącej zaopiniowania projektu ustawy zmieniającej w czasie prac sejmowych był brak formalnego wystąpienia z takim wnioskiem przez Marszałka Sejmu. Ponadto do rządowego projektu ustawy zmieniającej nie zostały dołączone pełne teksty opinii przedstawionych przez KRS, wskutek czego posłowie nie mieli możliwości zapoznania się ze stanowiskiem KRS dotyczącym ustawy zmieniającej. Zdaniem KRS, odniesienie się do opinii KRS w uzasadnieniu projektu ustawy było zbyt skrótowe i nie wskazywało, od kogo poszczególne opinie pochodzą. W odniesieniu do oceny zgodności art. 31a § 1 pkt 3 p.u.s.p. z art. 2, art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, Krajowa Rada Sądownictwa wyjaśniła, że zarzut dotyczy kompetencji dyrektora sądu wobec wszystkich pracowników administracyjnych sądu, a w szczególności pracowników sekretariatów wydziałów sądowych. Podczas rozprawy Prokurator Generalny zmodyfikował pisemne stanowisko wnosząc o uznanie, że ustawa zmieniająca jest zgodna z art. 2, art. 7, art. 186 ust. 1, art. 112 Konstytucji w związku z art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu i art. 119 ust. 1 Konstytucji, gdyż w drugim czytaniu przy demokratycznej większości sejmowej nastąpiła sanacja uchybień proceduralnych zarzucanych przez wnioskodawcę. Ponadto uznanie wskazanej ustawy za nieważną w całości mogłoby powodować daleko idące konsekwencje i powodować wtórną niekonstytucyjność. Ze względu na cofnięcie przez KRS wniosku w odniesieniu do oceny konstytucyjności art. 106e p.u.s.p., Prokurator wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Przedstawiciele Sejmu oraz Ministra Sprawiedliwości podtrzymali pisemne stanowiska oraz odnoszącą się do nich argumentację. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot kontroli. 1.1. Krajowa Rada Sądownictwa (dalej: KRS lub wnioskodawca) wystąpiła o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją całej ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1192; dalej: ustawa zmieniająca) ze względu na naruszenie procedury legislacyjnej, w której ustawa została uchwalona. Niezależnie od zarzutu naruszenia trybu ustawodawczego, wnioskodawca zakwestionował zgodność z Konstytucją art. 9, art. 9a, art. 21 § 3, art. 22 § 1, art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4, art. 32b § 1 i 3, art. 32c § 1 i 2, art. 37g § 5, art. 37h § 2, 3 i 4, art. 106c oraz art. 106e ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 427, ze zm.; dalej: p.u.s.p.), w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W czasie wystąpienia przez KRS z wnioskiem w rozpatrywanej sprawie niektóre ze wskazanych przepisów, a mianowicie: art. 21 § 3, art. 22 § 1, art. 31a § 1 pkt 1, 3 i 4, art. art. 32b § 1 i 3 oraz art. 32c § 1 i 2 p.u.s.p., znajdowały się w okresie vacatio legis. Z tego względu wnioskodawca wystąpił alternatywnie o orzeczenie o niezgodności z Konstytucją odpowiednich przepisów ustawy zmieniającej, na wypadek gdyby Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie przed wejściem ich w życie, tj. przed 1 stycznia 2013 r. Z uzasadnienia wniosku wynika, że sformułowane przez KRS w tej części wniosku zarzuty dotyczą konstytucyjności przepisów zmienionych, a nie przepisów zmieniających. Z tego względu Trybunał Konstytucyjny przyjął, że właściwym przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są wymienione powyżej przepisy p.u.s.p. Nie ma przy tym potrzeby dookreślania, tak jak uczyniła to KRS w swoim wniosku, że zaskarżone przepisy p.u.s.p. są badane w brzmieniu nadanym odpowiednio przez art. 1 pkt 14 lit. d, 15 lit. a, pkt 21 i pkt 24 ustawy zmieniającej. Jest to bowiem obecnie obowiązujące brzmienie zaskarżonych przepisów. Również wskazywanie ram czasowych obowiązywania kwestionowanych przepisów (tj. od 28 marca 2012 r. lub od 1 stycznia 2013 r.) byłoby uzasadnione tylko wówczas, gdyby Trybunał badał ich zgodność z Konstytucją w brzmieniu, w którym już nie obowiązują. 1.2. Krajowa Rada Sądownictwa w obszernie sformułowanym petitum (s. 4-9 wniosku) przedstawiła łącznie ze wskazaniem zaskarżonych przepisów również zarzuty ich dotyczące. Na podstawie brzmienia petitum trudno było ustalić, które z zaskarżonych przepisów wnioskodawca kwestionuje zakresowo. W wielu przypadkach KRS posługuje się bowiem sformułowaniem „w zakresie”, nie odnosząc tego jednak do zakresu zaskarżenia (np. „w zakresie dotyczącym … nowego brzmienia”). Należy również zauważyć, że znaczne różnice występują w obrębie poszczególnych punktów zaskarżenia, gdy wnioskodawca powołuje numerację przepisów w wersji ustawy zmieniającej, a następnie ustawy zmienionej (pkt 4-7 petitum wniosku). Analiza uzasadnienia wniosku wskazuje także, że w wielu przypadkach KRS przytoczyła argumentację, która w porównaniu z petitum wniosku wskazuje na węższy lub szerszy zakres zaskarżenia. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że orzekanie w granicach zaskarżenia musi uwzględniać ugruntowaną w europejskiej kulturze prawnej zasadę falsa demonstratio non nocet. W myśl tej zasady decydujące znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (zob. wyrok TK z 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120). W konsekwencji decydujące znaczenie należy przypisać nie tyle żądaniu wskazanemu w petitum wniosku, ile całej jego treści z uwzględnieniem argumentacji zawartej w uzasadnieniu pisma. Trybunał Konstytucyjny dokonał zatem analizy poszczególnych zarzutów sformułowanych przez KRS w pkt 1-11 petitum wniosku kierując się wskazaną zasadą. 1.3. Ustawa zmieniająca została uchwalona w wyniku prac parlamentarnych nad rządowym projektem ustawy „o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw” (druk sejmowy nr 3655 VI kadencja). W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono, że proponowana nowelizacja „stanowi element działań podejmowanych w celu reformy wymiaru sprawiedliwości w kierunku bardziej elastycznego ukształtowania struktury organizacyjnej sądów rejonowych i okręgowych, racjonalnego wykorzystania kadry orzeczniczej i środków finansowych wydatkowanych na funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości, a także istotnej modyfikacji zasad sprawowania nadzoru nad działalnością administracyjną sądów powszechnych, jak również usprawnienia zarządzania sądami. Przedmiotem nowelizacji są ponadto niektóre przepisy regulujące status sędziego, w tym sędziego w stanie spoczynku”. Krajowa Rada Sądownictwa sformułowała zarzuty dotyczące niezgodności trybu uchwalenia ustawy zmieniającej ze wskazanymi w petitum wniosku wzorcami kontroli konstytucyjności. Uznanie zasadności któregoś z postawionych zarzutów oznaczałoby orzeczenie o niekonstytucyjności całej ustawy zmieniającej, a tym samym utratę mocy obowiązującej zmian wprowadzonych ustawą zmieniającą w odniesieniu do przepisów p.u.s.p. zakwestionowanych w dalszej części wniosku. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny najpierw ocenił zarzuty KRS dotyczące naruszenia trybu legislacyjnego, w którym uchwalona została ustawa zmieniająca. 2. Ocena zgodności ustawy zmieniającej z art. 2 w związku z art. 7 i art. 119 ust. 1 Konstytucji oraz art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu. 2.1. Wnioskodawca sformułował zarzut niezgodności z Konstytucją trybu uchwalenia ustawy zmieniającej. Jego zdaniem, nastąpiło naruszenie art. 2 w związku z art. 7 i art. 119 ust. 1 Konstytucji oraz art. 37 ust. 2 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r. poz. 32, ze zm.; dalej: Regulaminu Sejmu) ze względu na przeprowadzenie pierwszego czytania projektu ustawy zmieniającej na posiedzeniu komisji sejmowej, a nie, jak to wynika z art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu, na posiedzeniu plenarnym. 2.2. Demokratyczne państwo prawne opiera się na zasadzie legalizmu, stosownie do której organy władzy publicznej mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta została wyrażona w art. 7 Konstytucji. Jednym z jej aspektów jest obowiązek przestrzegania prawa przez organy państwowe w toku procesu prawotwórczego. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że dochowanie trybu ustawodawczego unormowanego w przepisach Konstytucji jest warunkiem dojścia ustawy do skutku. Kompetencje poszczególnych organów w tym procesie są ściśle wyznaczone, zaś działania niezgodne z prawem – niedopuszczalne (zob. wyroki TK z: 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 34; 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32). Trybunał Konstytucyjny potwierdził swoją legitymację, wynikającą z art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), do badania przestrzegania norm procedury prawodawczej, które sformułowane zostały w przepisach ustaw i regulaminów parlamentarnych. Złamanie wymagań proceduralnych może być rozpatrywane jako naruszenie art. 7 Konstytucji (zob. wyroki TK z: 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52; 19 września 2008 r., sygn. K 5/07, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 124; 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56). Nie znaczy to jednak, że każde naruszenie przepisów normujących procedurę prawodawczą powoduje niezgodność aktu prawnego z Konstytucją. 2.3. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyróżnia się naruszenie istotnych elementów procedury prawodawczej; może to stanowić podstawę do orzeczenia niezgodności ustawy z Konstytucją. Taki charakter miało np. zgłoszenie poprawki na dalszym etapie procedury ustawodawczej, która nie mieściła się w zakresie treściowym projektu wniesionego w ramach inicjatywy ustawodawczej (zob. np. wyroki TK z: 24 marca 2004 r., sygn. K 37/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 21; 18 kwietnia 2012 r., sygn. K 33/11, OTK ZU nr 4/A/2012, poz. 40) albo niepoddanie projektu obowiązkowym konsultacjom wynikającym z Konstytucji (zob. wyrok TK z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129). Z kolei naruszenie regulacji dotyczących nieistotnych elementów procesu legislacyjnego nie powoduje niezgodności z Konstytucją (zob. wyroki TK z: 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112; 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09). 2.4. Dla oceny konsekwencji naruszenia procedury prawotwórczej, znaczenie ma także to, jaka jest ranga prawna przepisów normujących taką procedurę. W kontekście niniejszej sprawy chodzi zwłaszcza o następstwa naruszenia norm Regulaminu Sejmu. Art. 112 Konstytucji upoważnia Sejm do uchwalenia swojego regulaminu, który określa organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu. Kompetencja Sejmu (i analogicznie Senatu) do samodzielnego uchwalania regulaminu jest przejawem autonomii parlamentarnej. Wymienione materie nie powinny być normowane w ustawach, bo w procedurze ustawodawczej bierze udział druga izba parlamentu, a także może uczestniczyć rząd, a więc władza wykonawcza (zob. orzeczenie z 26 stycznia 1993 r., sygn. U 10/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 2 oraz postanowienie z 9 lipca 2002 r., sygn. K 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 55). Regulamin Sejmu jest aktem normatywnym; zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Jest to akt usytuowany w hierarchii źródeł prawa poniżej Konstytucji i musi być z nią zgodny (zob. orzeczenie o sygn. U 10/92). Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że „[r]egulaminy parlamentarne nie mogą (…) stanowić podstawy dla kontroli treści norm ustawowych, ponieważ w hierarchii źródeł prawa nie zajmują wyższego miejsca od ustaw” (postanowienie o sygn. K 1/02). W żadnej ze spraw, w których wnioskodawcy powoływali się na postanowienia Regulaminu Sejmu, Trybunał nie zamieścił w sentencjach wyroków przepisów regulaminów Sejmu lub Senatu jako wzorców kontroli ustaw (zob. wydane w pełnym składzie wyroki TK z: 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06; 19 kwietnia 2006 r., K 6/06, OTK ZU nr 4/A/2006 poz. 45). Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że dokonuje oceny przestrzegania norm Regulaminu Sejmu w zakresie, w jakim wpływają one na realizację konstytucyjnych uwarunkowań procesu ustawodawczego. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, o niezgodności z Konstytucją w razie naruszenia Regulaminu Sejmu można mówić w dwóch sytuacjach: po pierwsze, gdy uchybienia regulaminowe prowadzą do naruszenia elementów procesu ustawodawczego unormowanych w Konstytucji; po drugie, gdy naruszenia regulaminu występują z takim nasileniem, że uniemożliwiają posłom wyrażenie w toku prac komisji sejmowych i obrad plenarnych stanowiska w sprawie poszczególnych przepisów i całości ustawy (zob. przykładowo wyroki TK z: 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06; 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147; 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09). 2.5. Celowe jest syntetyczne przedstawienie w tym miejscu dorobku orzeczniczego Trybunału odnośnie do omawianego zagadnienia. Jak dotąd, tylko w jednej sprawie, zakończonej wyrokiem z 19 września 2008 r., sygn. K 5/07, uchybienie normom Regulaminu Sejmu przesądziło o orzeczeniu niezgodności ustawy z art. 7 Konstytucji. W toku prac legislacyjnych nad ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424, ze zm.; dalej: ustawa o IPN) Senat zgłosił poprawkę, której wynikiem było przeniesienie kwestionowanego później przed Trybunałem przepisu ze wspomnianej ustawy do ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.; dalej: kodeks karny). Uwzględnienie tej poprawki doprowadziło do zmiany kodeksu karnego, jednakże nastąpiło to z pominięciem rozwiązań zawartych w dziale II rozdziale 4 Regulaminu Sejmu „Postępowanie z projektami kodeksów”. Przepisy wskazanego rozdziału Regulaminu Sejmu przewidują odrębności dotyczące procedury ustawodawczej w Sejmie. Zgłoszenie poprawki przez Senat spowodowało, że właściwe postanowienia Regulaminu Sejmu nie mogły znaleźć zastosowania podczas uchwalania zmian w kodeksie karnym. Należy jednak zauważyć, że przyczyną orzeczenia o niezgodności ustawy z Konstytucją nie było samo naruszenie postanowień Regulaminu Sejmu. Trybunał odwołał się mianowicie do art. 123 ust. 1 in fine Konstytucji, który wyłącza dopuszczalność rozpatrywania w parlamencie projektów kodeksów jako projektów pilnych. Trybunał wskazał, że „do obligatoryjnych elementów trybu uchwalania kodeksów lub zmian kodeksów należą terminy przystąpienia do kolejnych etapów postępowania legislacyjnego, co zresztą stanowi bezpośrednie nawiązanie do art. 123 ust. 1 in fine Konstytucji”. Analiza przebiegu postępowania ustawodawczego doprowadziła Trybunał do wniosku, że naruszony został termin przeprowadzenia drugiego czytania. Zgodnie z art. 94 ust. 4 Regulaminu Sejmu drugie czytanie może odbyć się bowiem nie wcześniej niż 14-tego dnia od doręczenia posłom sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej, tymczasem w okolicznościach referowanej sprawy termin ten wyniósł zaledwie 3 dni. Trybunał podkreślił, że pośpieszna zmiana kodeksu karnego nie pozwoliła parlamentarzystom dostrzec wątpliwości interpretacyjnych, które wyłoniły się w związku z przeniesieniem przepisu z ustawy o IPN do kodeksu karnego. 2.6. W innych sprawach, w których wnioskodawcy wskazywali związkowo naruszenie postanowień Regulaminu Se

[... tekst skrócony ...]