K. 3/96

ORZECZENIE z dnia 30 października 1996 r. Sygn. akt K. 3/96 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zdzisław Czeszejko–Sochacki – przewodniczący Stefan J. Jaworski Krzysztof Kolasiński Wojciech Łączkowski – sprawozdawca Ferdynand Rymarz Joanna Szymczak – protokolant po rozpoznaniu, 30 października 1996 r. na rozprawie, sprawy z wniosku Rady Miejskiej w Zielonej Górze, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Ministra Finansów i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie: niezgodności art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r.– Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zmianami) z art. 7 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) w związku art. 70 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej. o r z e k a: Przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r.– Prawo budżetowe (tekst jednolity z 1993 r. Dz.U. Nr 72, poz. 344; zm.: z 1994 r. Nr 76, poz. 344, Nr 121, poz. 591, Nr 133, poz. 685; z 1995 r. Nr 78, poz. 390, Nr 124, poz. 601, Nr 132, poz. 640; z 1996 r. Nr 89, poz. 402, Nr 106, poz. 496) jest zgodny z art. 3 ust. 2 i art. 7 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Dz.U. Nr 106, poz. 488) i z art. 70 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej. Uzasadnienie: I We wniosku z 28 grudnia 1995 r. Rada Miejska w Zielonej Górze wystąpiła o stwierdzenie niezgodności art. 4 ust. 1 ustawy z 5 stycznia 1991 r. – Prawo budżetowe, zwanej dalej ustawą, z art. 7 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Małej Konstytucji w związku z art. 70 ust. 3 Małej Konstytucji. W uzasadnieniu wniosku dostrzeżona została także niezgodność z art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Wnioskodawca na poparcie swojego stanowiska przedstawia następujące argumenty: Własność komunalna (gminna), jako własność wszystkich członków danej gminy jest rodzajem własności osobistej, której należy się ze strony organów państwowych całkowita ochrona. Pojęcie ochrony zawiera w sobie zakaz łamania prawa chronionego podmiotu. Każdy przepis ustawy wyrażający normę prawną musi być wydany na podstawie upoważnienia konstytucyjnego. ustawodawca tymczasem, nie posiadając takiego upoważnienia, nakazał gminie tworzenie rezerwy budżetowej na nieprzewidziane wydatki i ograniczył jej wysokość do 1% wydatków budżetowych. Gmina, zdaniem wnioskodawcy, ma istotę osobową i źródłem jej podmiotowości prawnej jest istniejąca między mieszkańcami gminy wspólnotowość. Gmina nie jest dziełem ustawodawcy, więc nie ma on do niej z tego tytułu żadnych praw, a jej własność nie jest własnością państwową. Własność jest osobowym prawem gminy i nie jest w jakiś szczególny sposób zdefiniowana w konstytucji. W związku z tym gmina może rozporządzać swoim prawem bez udziału osób trzecich, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 140 kodeksu cywilnego). wnioskodawca twierdzi, że gmina, jak każdy inny właściciel indywidualny czy zbiorowy, ma prawo rozporządzania prawem swobodnie, natomiast ustawodawcy służy jedynie kompetencja do ograniczania tej wolności. Ustawodawca – utrzymuje dalej wnioskodawca – posiada kompetencję stanowienia osobie zakazów wyłącznie w obronie ludzkich i obywatelskich praw innych osób, nie może natomiast narzucać ograniczeń dla dobra tej samej osoby oraz bez żadnej potrzeby. W końcowej części uzasadnienia wnioskodawca precyzuje swoje stanowisko wnosząc o stwierdzenie, że: “1. nakaz tworzenia rezerwy albo jest sprzeczny z Konstytucją albo nie jest normą prawną nakazującą lecz przepisem instrukcyjnym, 2. zakaz tworzenia rezerwy większej – jeżeli skarżony przepis jest normą prawną – sprzecza się z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej”. W piśmie z 20 marca 1996 r. stanowisko w sprawie zajął Minister Finansów, który nie podzielił zarzutu wnioskodawcy. Stwierdził, że Mała Konstytucja reguluje jedynie generalne zagadnienia samorządu terytorialnego. Pozostałe sprawy określa ustawa o samorządzie terytorialnym z 8 marca 1990 r. (dalej: ustawa samorządowa). Gmina decydując o przeznaczeniu i sposobie wykorzystania mienia komunalnego ograniczona jest wymogami zawartymi w odrębnych przepisach prawa (art. 45 ust. 1 ustawy samorządowej). Ogólne zasady procedury budżetowej i gospodarki finansowej w gminach określają odrębne ustawy (art. 63 pkt 3 ustawy samorządowej). Przy tworzeniu budżetu gminy muszą być uwzględnione zasady prawa budżetowego (art. 52 ust. 1 ustawy samorządowej). Ograniczenie gminy zawiera także art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji stanowiący, iż wykonuje ona swoją działalność (zadania publiczne) w ramach obowiązujących ustaw. Zaskarżony przepis ma charakter normatywny, a ustawodawca upoważniony został do uchwalenia prawa budżetowego (łącznie z zaskarżonym przepisem) na podstawie art. 21 ust. 1 Małej Konstytucji. Art. 4 ust. 1 ustawy ma przede wszystkim zabezpieczać realizowanie budżetu gminy, w szczególności dlatego, że gmina otrzymuje także środki finansowe z budżetu państwa (subwencja ogólna, dotacje celowe na realizację zadań zleconych oraz na dofinansowanie zadań własnych gmin). Tworzenie rezerwy budżetowej ma także usprawniać wykonywanie budżetu m.in. ze względu na techniczną łatwość jej wykorzystywania na różnorakie cele, bez potrzeby zaciągania przez gminę zobowiązań finansowych. Rada gminy może upoważnić zarząd gminy do dysponowania rezerwami (art. 47 ust. 2 ustawy samorządowej). Ustanowiona w ustawie granica rezerwy na wydatki nieprzewidziane jest optymalna. W piśmie z 26 marca 1996 r. stanowisko w sprawie przedstawił także Prokurator Generalny. Nie zgodził się On z zarzutami Wnioskodawcy. W przeważającej części swego stanowiska oparł się na treści wybranych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (w sprawach: W. 10/93 i K. 10/95). Przedstawił następujące argumenty. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy państwowej, wykonuje istotną część zadań publicznych samodzielnie, ale na podstawie ustaw, w ramach określonych przez ustawodawcę. Samorząd terytorialny nie jest zatem suwerennym organem władzy. Ograniczenia gminy dotyczą m.in. jej spraw finansowych w tym opracowywania, uchwalania i wykonywania budżetu. w ramach gospodarki finansowej organom gminy wolno zatem tylko to, na co zezwalają ustawy (s. 3 stanowiska Prokuratora Generalnego), w szczególności ustawa o samorządzie terytorialnym i prawo budżetowe. Art. 7 przepisów konstytucyjnych nie może stanowić podstawy do badania konstytucyjności zaskarżonego przepisu, który nie dotyczy uprawnień majątkowych gminy. Mienia komunalnego nie można utożsamiać z mieniem prywatnym. Budżet gminy (podobnie, jak budżet państwa) dotyczy zdarzeń przyszłych, cechujących się różnym nasileniem niepewności i nieprzewidywalności przebiegu ich realizacji. Stworzenie zatem w budżecie rezerwy na wydatki nieprzewidziane uelastycznia go oraz podyktowane jest względami racjonalnymi i praktycznymi. Określenie maksymalnej wysokości wspomnianej rezerwy budżetowej (1%) wynika m.in. z konieczności zachowania właściwej proporcji między określonymi a nieprzewidzianymi wydatkami budżetu. Gmina samodzielnie decyduje o przeznaczeniu omawianej rezerwy budżetowej. Ustawodawca stanowiąc zaskarżony przepis zmieścił się w granicach przysługującej mu swobody legislacyjnej, nie będąc w tym zakresie ograniczony przez wyraźnie wskazaną normę konstytucyjną. II Na rozprawie uczestnicy postępowania podtrzymali swoje wcześniejsze stanowiska przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu na piśmie. Przedstawiciel wnioskodawcy rozwinął twierdzenie, że skoro gmina nie jest dziełem ustawodawcy, to ustawodawca nie może nakładać na nią żadnych prawnych nakazów. Co najwyżej “zdaniem przedstawiciela Wnioskodawczyni” ustawodawca może stanowić wobec gminy zakazy prawne. III Trybunał zważył co następuje: wielokrotnie w swych orzeczeniach Trybunał podejmował obszerne rozważania dotyczące gmin, w tym ich pozycji prawno–konstytucyjnej, oraz możliwości ograniczania ich praw (np. sprawy: K. 10/95, W. 10/93, czy K. 1/96). W związku z tym w tej sprawie ograniczył się tylko do rozważenia zarzutu niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu. Zaskarżony przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi: “W budżecie tworzy się ogólną rezerwę budżetową na wydatki nieprzewidziane w wysokości do 1% wydatków budżetu”. Z objaśnienia zawartego w art. 12 pkt 7 ustawy wynika, iż ustawodawca ustanawia wspomniany obowiązek zarówno dla budżetów gmin jak i budżetu państwa, nie przewidując od tej zasady wyjątków. wnioskodawca oczekuje stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności: 1) nakazu tworzenia w budżecie gminy rezerwy na nieprzewidziane wydatki, 2) zakazu tworzenia rezerwy większej niż określona w zaskarżonym przepisie. W przypadku rozstrzygnięcia pierwszej kwestii po myśli wnioskodawcy zbędne stałoby się rozważanie konstytucyjności drugiego zagadnienia. Konieczne jest przypomnienie, iż samorząd terytorialny ma zagwarantowany udział w sprawowaniu władzy (art. 5 przepisów konstytucyjnych). Rozwinięcie tej zasady znajduje się w art. 71 Małej Konstytucji, który stanowi m.in., iż swoją część zadań publicznych samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw (ust. 1), a na realizację zadań zleconych gminy otrzymują odpowiednie środki z budżetu państwa (ust. 3). Szczególnego podkreślenia wymaga okoliczność, iż zadania samorządu terytorialnego mają charakter publiczny a ich realizacja służy zaspokajaniu potrzeb społeczności lokalnych. W myśl ustalonej przez Trybunał Konstytucyjny powszechnie obowiązującej wykładni art. 85 i art. 87 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego jest działalnością komunalną (sprawa W. 10/93). Uzasadniony jest zatem wniosek, iż wszelkie mienie gminy służące realizacji celów wspomnianej działalności jest mieniem komunalnym. Ustawodawca wyraźnie wyodrębnił tę kategorię mienia i określił, że stanowią je przysługujące jednostce samorządu prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 70 ust. 3 Małej Konstytucji). Jednostki samorządu terytorialnego, aby zaspokajać potrzeby mieszkańców (art. 71 ust. 2 MK), dysponują określonymi dochodami (dochody własne, subwencje i dotacje – art. 73 ust. 1). Mają one ponadto zagwarantowane ustawowo odpowiednie środki na realizację zleconych im zadań z zakresu administracji rządowej (art. 71 ust. 3 i 73 ust. 2 MK). Dla potrzeb niniejszych rozważań istotne jest zwrócenie uwagi na to, iż samorząd terytorialny zobowiązany jest do wykonywania swej działalności w ramach ustaw (art. 71 ust. 1 MK). Najistotniejszym aktem ustawodawczym określającym zasady działania samorządu terytorialnego jest wspominana wyżej ustawa o samorządzie terytorialnym. Jej rozdział 6 poświęcony jest komunalnej gospodarce finansowej. Ustanowiona w nim została m.in. zasada, iż gmina prowadzi swoją gospodarkę finansową samodzielnie na podstawie budżetu (art. 51 ust. 1 ustawy samorządowej), którego projekt przygotowuje zarząd, respektując przy tym zasady prawa budżetowego i wskazówki rady gminy (art. 52 ust. 1 ustawy samorządowej). Nieuchwalenie budżetu gminy w terminie do 31 marca roku budżetowego pociąga za sobą konsekwencję w postaci ustalenia go przez regionalną izbę obrachunkową (art. 53 ust. 3 ustawy samorządowej). Uregulowanie ogólnych zasad procedury budżetowej i gospodarki finansowej w gminach ustawodawca przekazał odrębnym ustawom (art. 63 pkt 3 ustawy samorządowej). Należy do nich ustawa z 5 stycznia 1991 r. – prawo budżetowe. Określa ona m.in. zasady opracowywania, uchwalania, wykonywania budżetu oraz kontroli jego wykonania (rozdziały 5–7 ustawy), a także szereg naruszeń dyscypliny budżetowej oraz odpowiedzialność za ich dokonanie (rozdział 8). Wśród przepisów ustawy – Prawo budzetowe, znajduje się także zaskarżony przez wnioskodawcę art. 4 ust. 1 nakazujący tworzenie w budżecie gminy m.in. rezerw w wysokości do 1% wydatków budżetu na nieprzewidziane wydatki. Regulacja ta związana jest ze szczególnym, uwarunkowanym interesem publicznym charakterem praw majątkowych gminy. Specyfika tych praw powoduje, że mogą one doznawać większych ograniczeń, aniżeli prawa majątkowe podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej. Gdyby przyjąć inne stanowisko byłoby zbędne wyodrębnienie w art. 70 ust. 3 Małej Konstytucji kategorii mienia komunalnego. Wszystkie problemy związane z ochroną prawa własności jednostek samorządu terytorialnego rozstrzygałby bowiem art. 7 przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko na ten temat wyrażone w powołanym już orzeczeniu (K. 10/95). Stwierdził w nim, że charakter uprawnień przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego jest tego rodzaju, że umożliwia ingerencję ustawodawcy w sferę tych uprawnień w zakresie szerszym i na innych zasadach aniżeli w odniesieniu do podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej. Ingerencja ustawodawcy jest więc możliwa, lecz nie może być nadmierna to znaczy sprzeczna z zasadą proporcjonalności. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny z kolei odwołuje się do swojego orzeczenia w sprawie K. 11/94, w którym powiązał zakaz nadmiernej ingerencji z art. 1 przepisów konstytucyjnych. stwierdził w nim m.in., iż rozważanie czy zakaz ten nie został naruszony przez ustawodawcę uwzględniać powinno specyfikę poszczególnych praw i wolności jednostki, przy czym surowsze standardy oraz oceny przykładać należy do regulacji praw i wolności osobistych oraz politycznych aniżeli do praw ekonomicznych czy socjalnych. Z tego wynikać powinny granice dopuszczalnych ograniczeń oraz odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana; 3) czy efekt wprowadzanej regulacji pozostaje w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Wspomnianą zasadę proporcjonalności można odpowiednio zastosować w niniejszej sprawie. Wprowadzenie obowiązku ustanawiania w budżecie (w tym w budżecie gminy) rezerwy określonej w art. 4 ust. 1 jest w stanie doprowadzić do zamierzonego przez ustawodawcę skutku w postaci zapewnienia środków na wydatki nieprzewidziane w budżecie. Są to bowiem wydatki, które nie zawsze dają się przewidzieć, choć na ogół stanowią jedynie niewielką część wydatków zaplanowanych w budżecie. Z charakteru tych wydatków wynika przeto konieczność określenia niezbędnej rezerwy budżetowej. Ustanowienie w zaskarżonym przepisie granicy wydatków nieprzewidzianych na poziomie 1% wydatków budżetu jest środkiem do zapewnienia realizacji zamierzonego przez ustawodawcę celu. Zaskarżony przepis może być zatem uznany za gwarancję ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązany. W tym zakresie brak jest argumentów pozwalających podważyć racjonalność ustawodawcy. Przepis ten ma bowiem m.in. zwiększyć stabilność budżetu gminy a tym samym służyć interesom mieszkańców gminy. Wreszcie zaskarżony przepis nie nakłada na gminę (jej mieszkańców) żadnych dodatkowych ciężarów. Przedstawione rozważania pozwalają na stwierdzenie, że ustawodawca w zaskarżonym przepisie nie naruszył zasady proporcjonalności. Ustanawiając obowiązek tworzenia rezerwy budżetowej w budżecie gminy nie doprowadził do powstania sprzeczności przepisów ustawy z konstytucją. W szczególności, ze wskazanych powyżej względów nie doszło do naruszenia art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Zaskarżony przepis wprowadza wprawdzie ograniczenie gmin w zakresie ich gospodarki finansowej, nie eliminuje jednak możliwości swobodnego dysponowania przez gminę środkami budżetowymi. Organy gminy decydują bowiem o sposobie wydatkowania rezerwy budżetowej na nieprzewidziane wydatki. Działanie ustawodawcy, było więc zgodne z przysługującymi mu uprawnieniami i nie było sprzeczne z art. 7 przepisów konstytucyjnych oraz z art. 70 ust. 3 Małej Konstytucji. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.