K. 3/95

POSTANOWIENIE z dnia 7 marca 1995 r. Sygn. akt K. 3/95 Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie: Przewodniczący: Prezes TK Andrzej Zoll Sędziowie: Zdzisław Czeszejko-Sochacki Tomasz Dybowski Lech Garlicki (sprawozdawca) Stefan Jaworski Krzysztof Kolasński Wojciech Łączkowski Ferdynand Rymarz Wojciech Sokolewicz Janusz Trzciński Błażej Wierzbowski Janina Zakrzewska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 1995 r. w trybie art. 18 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426), sprawy z wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o wydanie orzeczenia stwierdzającego niezgodność art. 1 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1995 z dnia 30 grudnia 1994 r. z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 wskazanej Ustawy Konstytucyjnej wobec wycofania powyższego wniosku przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej postanowił: umorzyć postępowanie. UZASADNIENIE I. 1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, w dniu 2 lutego 1995 r. wniósł w trybie art. 18 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (określanej dalej jako „Mała Konstytucja”) o zbadanie zgodności art. 1 ust. 1 ustawy budżetowej na rok 1995 z art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej. Zdaniem Wnioskodawcy oparcie ustalenia strony dochodowej budżetu państwa (co jest treścią art. 1 ust. 1 ustawy budżetowej) dokonane zostało w oparciu o kalkulację dochodów z podatku dochodowego od osób fizycznych, ustalonych w myśl stawek tego podatku przewidzianych w ustawie z dnia 2 grudnia 1994 r. o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 5, poz. 25). Ponieważ, zdaniem Wnioskodawcy, wysokość tych stawek została ustalona w sposób sprzeczny z konstytucją (co jest przedmiotem odrębnego wniosku Prezydenta RP, zawisłego przed Trybunałem Konstytucyjnym), ustalenie dochodów państwa w ustawie budżetowej zostało dokonane w oparciu o dochody mające zostać uzyskane w sposób sprzeczny z prawem. Uwzględnienie w ustawie budżetowej dochodów, których budżet nie może uzyskać w zgodzie z konstytucją powoduje z kolei niezgodność z konstytucją odnośnych postanowień ustawy budżetowej, bo naruszają one zaufanie obywateli do obowiązującego systemu prawa i mogą rażąco obniżyć społeczne poczucie bezpieczeństwa prawnego. Wnioskodawca powołał też uchwałę Sejmu: „Założenia polityki społeczno-gospodarczej na 1995 rok” oraz rządowe uzasadnienie do projektu ustawy budżetowej na 1995 rok, wskazując że oba te dokumenty przewidują utrzymanie podwyższonych stawek podatku dochodowego od osób fizycznych, a więc na takim właśnie założeniu oparta jest kalkulacja strony dochodowej budżetu. 2. Do wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ustosunkował się Prokurator Generalny, który w piśmie z dnia 13 lutego 1995 r. uznał, że nie zachodzi niezgodność między art. 1 ust. 1 ustawy budżetowej a art. 1 przepisów konstytucyjnych. Prokurator Generalny zwrócił uwagę na szczególny charakter ustawy budżetowej, a zwłaszcza jej postanowień dotyczących ustalenia strony dochodowej budżetu i wskazał, iż postanowienia ustalające plan uzyskania dochodów z określonych typów podatków nie mają charakteru normy prawnej dającej się oceniać w aspekcie zgodności z konstytucją. Dodatkowo stwierdził, że nawet, gdyby doszło do uznania niekonstytucyjności wskazanych przepisów ustawy z dnia 2 grudnia 1994 r., to wysokość dochodów uzyskiwanych z podatku dochodowego od osób fizycznych zależy od zbyt wielu innych czynników, by musiało to mieć wpływ na faktyczny pobór podatku. 3. Do wniosku ustosunkował się także Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, który w piśmie z dnia 14 lutego 1995 r. wskazał, iż przepis art. 1 ust. 1 ustawy budżetowej nie narusza art. 1 przepisów konstytucyjnych. Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że ustalenie wysokości dochodów ma charakter prognozy, nie ma więc charakteru materialnego i nie można kwestionować jego zgodności z konstytucją. Zarzuty Wnioskodawcy opierają się na antycypowaniu przyszłych rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego. Nawet zresztą gdyby Trybunał uznał zarzut niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawy z dnia 2 grudnia 1994 r., to co najwyżej spowodowałoby to konieczność odpowiedniej nowelizacji ustawy budżetowej. 4. Stanowisko w sprawie przedstawił również Minister Finansów, który w piśmie z dnia 13 lutego 1995 r. przedstawił argumenty przemawiające, jego zdaniem, za bezzasadnością wniosku. Minister Finansów podkreślił, że postanowienia ustawy budżetowej nie mogą stanowić bezpośredniej podstawy do pobierania dochodów; podstawę tę stanowi jedynie ustawodawstwo podatkowe. Wskazał następnie, że szczególny charakter postanowień budżetu dotyczących jego strony dochodowej powoduje, że faktyczne wpływy budżetu mogą być inne od przewidywanych. Wysokość stawek podatku dochodowego od osób fizycznych nie ma absolutnego związku z kwotą dochodów z poboru tego podatku, zależy to bowiem od wielu innych czynników. Ewentualne błędne szacunki zawarte w ustawie budżetowej nie mogą powodować sprzeczności tej ustawy z konstytucją. Minister Finansów zwrócił też uwagę, że wniosek oparty jest na – hipotetycznym – założeniu, że Trybunał Konstytucyjny uzna niekonstytucyjność kwestionowanych przepisów ustawy z dnia 2 grudnia 1994 r. 5. W dniu 7 marca 1995 r. Prezydent Rzeczypospolitej zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pismem wskazującym, iż w związku z zamiarem podpisania ustawy budżetowej na rok 1995, wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 1 ust. 1 tej ustawy budżetowej z art. 1 przepisów konstytucyjnych zostaje wycofany. II. Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje: Postępowanie, które toczy się w trybie art. 18 ust. 4 Małej Konstytucji (kontrola prewencyjna) charakteryzuje się licznymi odrębnościami w porównaniu z kontrolą następczą, dokonywaną na podstawie art. 33a przepisów konstytucyjnych. Jedną z tych odrębności jest wyłączność kompetencji Prezydenta RP do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o zbadanie konstytucyjności ustawy przyjętej już przez parlament, ale jeszcze nie podpisanej przez Prezydenta. Trybunał Konstytucyjny nie dysponuje w tym postępowaniu możliwością wszczęcia kontroli z inicjatywy własnej (art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym). W konsekwencji, wycofanie wniosku przez Prezydenta nie daje Trybunałowi Konstytucyjnemu możliwości dalszego prowadzenia sprawy z inicjatywy własnej. W postępowaniach, które toczą się w trybie art. 18 ust. 4 (a więc i art. 23 ust. 6) Małej Konstytucji Trybunał Konstytucyjny jest związany cofnięciem wniosku i musi w takim wypadku umorzyć postępowanie. Analogiczne stanowisko zajął Trybunał Konstytucyjny na tle przepisu art. 27 ust. 4 Konstytucji RP (zob.orzeczenie z dnia 25 lutego 1992 r., K. 3/91, OTK 1992, cz. I, s. 10). Wobec identyczności ujęcia procedury kontroli prewencyjnej w art. 27 ust. 4 Konstytucji RP i w art. 18 ust. 4 Małej Konstytucji należy przyjąć brak podstaw do odstępowania od przyjętych wówczas konkluzji. Umorzenie postępowania oznacza, że sprawa nie mogła zostać rozpatrzona co do meritum i Trybunał Konstytucyjny nie mógł ustosunkować się do zarzutu, jaki Wnioskodawca stawiał zakwestionowanemu unormowaniu ustawy budżetowej na rok 1995. Można jednak uznać, że decyzja Wnioskodawcy o cofnięciu wniosku oznacza, iż po ponownym rozważeniu sprawy nie widzi on już podstaw do uznania tego unormowania za sprzeczne z konstytucją. Należy bowiem przyjąć, że  w świetle art. 28 ust. 2 Małej Konstytucji – Prezydent nie może podpisać ustawy, którą uważa za sprzeczną z Konstytucją, bez uprzedniego wyczerpania procedur z art. 18 ust. 4 Małej Konstytucji. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.