K 27/12

29/3/A/2013 WYROK z dnia 27 marca 2013 r. Sygn. akt K 27/12* * Sentencja została ogłoszona dnia 11 kwietnia 2013 r. w Dz. U. poz. 448. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Wojciech Hermeliński Leon Kieres Marek Kotlinowski – sprawozdawca Teresa Liszcz Małgorzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Andrzej Wróbel Marek Zubik, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawców oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 21 marca 2013 r., połączonych wniosków: 1) grupy posłów o zbadanie zgodności art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1192) w zakresie dotyczącym nadania brzmienia art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.), obowiązującego od 28 marca 2012 r., w zakresie upoważnienia Ministra Sprawiedliwości do tworzenia i znoszenia sądów oraz ustalania ich siedzib i obszarów właściwości w drodze rozporządzenia wydanego po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, z art. 176 ust. 2, art. 180 ust. 5 w związku z art. 92 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) Krajowej Rady Sądownictwa o zbadanie zgodności: a) art. 20 pkt 1 ustawy z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 13 ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, z art. 176 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1, 2 i 5 Konstytucji, a także z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.), b) art. 3 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1676, ze zm.) z art. 92 ust. 1 oraz art. 176 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1, 2 i 5 Konstytucji, a także z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, o r z e k a: I 1. Art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 i Nr 154, poz. 1787, z 2002 r. Nr 153, poz. 1271, Nr 213, poz. 1802 i Nr 240, poz. 2052, z 2003 r. Nr 188, poz. 1838 i Nr 228, poz. 2256, z 2004 r. Nr 34, poz. 304, Nr 130, poz. 1376, Nr 185, poz. 1907 i Nr 273, poz. 2702 i 2703, z 2005 r. Nr 13, poz. 98, Nr 131, poz. 1102, Nr 167, poz. 1398, Nr 169, poz. 1410, 1413 i 1417, Nr 178, poz. 1479 i Nr 249, poz. 2104, z 2006 r. Nr 144, poz. 1044 i Nr 218, poz. 1592, z 2007 r. Nr 25, poz. 162, Nr 64, poz. 433, Nr 73, poz. 484, Nr 99, poz. 664, Nr 112, poz. 766, Nr 136, poz. 959, Nr 138, poz. 976, Nr 204, poz. 1482 i Nr 230, poz. 1698, z 2008 r. Nr 223, poz. 1457, Nr 228, poz. 1507 i Nr 234, poz. 1571, z 2009 r. Nr 1, poz. 4, Nr 9, poz. 57, Nr 26, poz. 156 i 157, Nr 56, poz. 459, Nr 157, poz. 1241, Nr 178, poz. 1375, Nr 219, poz. 1706 i Nr 223, poz. 1777, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 205, poz. 1364, z 2011 r. Nr 109, poz. 627, Nr 126, poz. 714 i Nr 203, poz. 1192 oraz z 2012 r. poz. 637, 672 i 1544) jest zgodny z art. 176 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 180 ust. 5 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 3 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 952): a) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, b) jest zgodny z art. 176 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 180 ust. 5 Konstytucji. II Art. 3 § 3 ustawy wymienionej w części I w punkcie 2 traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I 1. We wniosku z 18 czerwca 2012 r. grupa posłów (dalej także: wnioskodawca) wniosła o zbadanie zgodności art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1192; dalej: ustawa zmieniająca z 18 sierpnia 2011 r.) w zakresie dotyczącym nadania brzmienia art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: u.s.p.), obowiązującego od 28 marca 2012 r., w zakresie upoważnienia Ministra Sprawiedliwości do tworzenia i znoszenia sądów oraz ustalania ich siedzib i obszarów właściwości w drodze rozporządzenia wydanego po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, z art. 176 ust. 2, art. 180 ust. 5 w związku z art. 92 ust. 1, w związku z art. 10 ust. 1, w związku z art. 15 ust. 2 Konstytucji. 2. We wniosku z 19 lipca 2012 r. Krajowa Rada Sądownictwa (dalej: KRS, wnioskodawca) wniosła o stwierdzenie, że art. 20 pkt 1 u.s.p., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej z 18 sierpnia 2011 r., jest niezgodny z art. 176 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1, 2 i 5 Konstytucji, a także z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja) oraz że art. 3 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2007 r. Nr 226, poz. 1676, ze zm.; dalej: u.s.w.) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 oraz z art. 176 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1, 2 i 5 Konstytucji, a także z art. 6 Konwencji. 3. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r. wnioski zostały połączone do łącznego rozpoznania w pełnym składzie Trybunału pod wspólną sygnaturą akt K 27/12 z uwagi na tożsamość przedmiotu tych spraw. 4. Podstawowy zarzut sformułowany we wnioskach grupy posłów i KRS dotyczył naruszenia art. 176 ust. 2 Konstytucji. W ocenie wnioskodawców, upoważnienie Ministra Sprawiedliwości do tworzenia lub znoszenia w drodze rozporządzenia sądów oraz ustalania ich siedzib i obszarów właściwości jest w istocie uprawnieniem do określania właściwości miejscowej tworzonych sądów, co na mocy art. 176 ust. 2 Konstytucji zastrzeżone jest dla władzy ustawodawczej. Wnioskodawcy argumentują także, że dokonywanie zmian ustroju sądów lub granic okręgów sądowych stanowi podstawę do przenoszenia sędziego do innego sądu lub w stan spoczynku (art. 180 ust. 5 Konstytucji). Minister Sprawiedliwości (a w wypadku sądów wojskowych Minister Obrony Narodowej), wydając rozporządzenie, na mocy którego tworzy i znosi sądy, wpływa wprost na zasadę nieusuwalności sędziów i nieprzenoszalności sędziego (art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji). Jakiekolwiek wyjątki od tych zasad nie mogą być jednak stanowione przez organ władzy wykonawczej w rozporządzeniu, lecz są materią zastrzeżoną dla ustawy. Takie określenie kompetencji Ministra Sprawiedliwości i Ministra Obrony Narodowej stanowi naruszenie zasady równoważenia władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji) przez nadmierne wzmocnienie władzy wykonawczej. Wnioskodawcy zwracają uwagę, że przez tworzenie i znoszenie sądów realizowane jest konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy przez właściwy sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji). O tym, który sąd będzie właściwy, nie może decydować organ władzy wykonawczej, zwłaszcza że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie. Prawo do rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą wynika także z art. 6 Konwencji, którego naruszenie przez art. 20 pkt 1 u.s.p. i art. 3 § 3 u.s.w. zarzuca w swoim wniosku KRS. Grupa posłów podnosi ponadto, że treść określonych przez ustawodawcę wytycznych co do realizacji upoważnienia zawartego w art. 20 pkt 1 u.s.p. nie spełnia wymogu z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Wyznaczony Ministrowi Sprawiedliwości kierunek regulacji w drodze rozporządzeń nie został bowiem wskazany w sposób pozwalający na ustalenie wyraźnego zamiaru ustawodawcy oraz w sposób wykluczający dowolność regulacji w tym zakresie; treść wytycznych powinna stanowić materię ustawową. Jeśli chodzi o zarzuty wobec art. 3 § 3 u.s.w., to, w ocenie KRS, przepis ten narusza ponadto art. 92 ust. 1 Konstytucji przez brak jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Wytycznych tych nie można wyprowadzić także z innych przepisów tej ustawy. 5. W piśmie z 6 listopada 2012 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Wniósł o stwierdzenie, że 1) art. 20 pkt 1 u.s.p. jest zgodny z art. 176 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji, z art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 180 ust. 5 Konstytucji i art. 180 ust. 5 w związku z art. 10 ust. 1, w związku z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 176 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 2 Konstytucji, a także z art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji, 2) art. 3 § 3 u.s.w. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, natomiast jest zgodny z art. 176 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji, z art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 180 ust. 5 Konstytucji, a także z art. 6 ust. 1 Konwencji oraz nie jest niezgodny z art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji, 3) w pozostałym zakresie – o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Prokurator Generalny rozpoczął od analizy przedmiotu i wzorców kontroli. W konsekwencji uznał, że wniosek KRS w zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji nie został należycie uzasadniony, w związku z czym postępowanie podlega umorzeniu z powodu niedopuszczalności wydania wyroku. Wskazał ponadto, że powołany we wniosku grupy posłów jako wzorzec art. 15 ust. 2 Konstytucji jest nieadekwatny do oceny konstytucyjności art. 20 pkt 1 u.s.p., gdyż określa ustrojowe zasady tworzenia zasadniczego podziału terytorialnego państwa, a podział na obszary właściwości sądów jest podziałem specjalnym, którego wprowadzenie nie jest zdeterminowane względami wynikającymi z art. 15 ust. 2 Konstytucji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 176 ust. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że wyrażona w nim zasada wyłączności ustawy obejmuje wszystkie podstawowe elementy ustroju, właściwości i procedury sądowej. Jednocześnie nie wyklucza odsyłania przez ustawodawcę spraw szczegółowych do regulacji w drodze rozporządzenia. Powołując się na wyrok Trybunału z 30 czerwca 2003 r., sygn. P 1/03, Prokurator Generalny wskazał, że przepisy, na mocy których następuje utworzenie konkretnych sądów, należy uznać za unormowanie typu administracyjnego, w związku z czym przekazanie w tym zakresie kompetencji Ministrowi Sprawiedliwości nie narusza art. 176 ust. 2 Konstytucji. W ocenie Prokuratora Generalnego, niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 Konstytucji. Zasada trójpodziału i równowagi władz nie oznacza ich separacji i braku wzajemnych zależności. Jeśli chodzi o stosunki władzy sądowniczej z innymi władzami, to muszą być kształtowane zgodnie z założeniem całkowitej separacji w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości. W odniesieniu do relacji między władzą wykonawczą a władzą ustawodawczą przekazanie Ministrowi Sprawiedliwości i Ministrowi Oborny Narodowej przewidzianych w zakwestionowanych przepisach kompetencji o charakterze administracyjnym nie może być utożsamiane z legitymacją tych organów do określania ustroju sądownictwa oraz ustalania właściwości sądów, a przez to z ingerencją władzy wykonawczej w sferę uprawnień władzy ustawodawczej. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 180 ust. 5 Konstytucji, to Prokurator Generalny podkreślił, że przepis ten nie wprowadza szczególnych wymogów odnośnie do rodzaju aktu normatywnego wprowadzającego zmianę ustroju sądów lub zmieniającego granice okręgów sądowych, które to zmiany dają podstawę do podjęcia działań dotyczących statusu sędziego. Zastosowanie znajdują w tym zakresie ogólne zasady wyrażone w art. 176 ust. 2 Konstytucji, bo, w ocenie Prokuratora Generalnego, nie ma podstaw do przyjęcia, by art. 180 ust. 5 Konstytucji statuował wyższe wymagania dotyczące trybu wprowadzania zmian organizacyjnych w sądownictwie niż art. 176 ust. 2 Konstytucji. Skoro w świetle tego ostatniego przepisu dopuszczalne jest tworzenie i znoszenie sądów w drodze rozporządzenia, to nielogiczne byłoby przyjęcie, że art. 180 ust. 5 Konstytucji wymaga ustawowej formy dokonywania takich zmian. Ponadto we wniosku KRS jako wzorce kontroli zostały wskazane ustępy 1 i 2 art. 180 Konstytucji. Prokurator Generalny wskazał na brak bezpośredniego powiązania pomiędzy zakwestionowanym trybem tworzenia sądów a gwarancjami niezawisłości sędziowskiej, o których mowa w tych przepisach. Są one zatem nieadekwatnymi wzorcami kontroli. Prokurator Generalny nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji. W jego ocenie, zakwestionowane przepisy nie mają wpływu na normatywną treść prawa do sądu, w szczególności utworzenie sądu w drodze rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości (Ministra Obrony Narodowej) nie pozbawia tego sądu walorów bezstronności, niezawisłości i niezależności. Odnosząc się do podniesionego przez KRS zarzutu naruszenia art. 6 Konwencji, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że z przepisu tego nie wynika zakaz tworzenia sądów aktem wykonawczym, lecz jego celem jest uniknięcie sytuacji, w której organizacja władzy sądowniczej zostałaby w całości pozostawiona dyskrecjonalnym kompetencjom władzy wykonawczej. Chodzi przy tym o to, żeby w ustawie był unormowany przynajmniej schemat ustroju sądowego. Art. 92 ust. 1 Konstytucji został powołany jako wzorzec kontroli w obu wnioskach. We wniosku grupy posłów został sformułowany zarzut naruszenia przez art. 20 pkt 1 u.s.p. zasady wykonawczości rozporządzenia przez niewłaściwy podział regulowanej materii między ustawę a rozporządzenie. W ocenie Prokuratora Generalnego jest to zarzut bezpodstawny, gdyż rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości wydane na podstawie zakwestionowanego przepisu dotyczy kwestii mniej istotnych, które mogą być regulowane w tym trybie, a zagadnienia o podstawowym znaczeniu, tj. ustrój, właściwość i procedura sądowa, są uregulowane na poziomie ustawy. Jeśli chodzi o wniosek KRS, to zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji dotyczy wyłącznie art. 3 § 3 u.s.w., który, w ocenie KRS, nie zawiera wytycznych co do sposobu realizacji zawartej w nim delegacji. W tym zakresie Prokurator Generalny uznał zarzut za zasadny, wskazując w szczególności, że wytycznych co do treści rozporządzenia nie da się wyprowadzić z innych przepisów u.s.w. 6. W piśmie z 28 stycznia 2013 r. Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie, że: 1) art. 20 pkt 1 u.s.p. w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z 18 sierpnia 2011 r. jest zgodny z art. 10, art. 92 ust. 1, art. 176 ust. 2 i art. 180 ust. 5 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji, 2) art. 3 § 3 u.s.w. jest zgodny z art. 10, art. 176 ust. 2 i art. 180 ust. 5 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji, 3) art. 3 § 3 u.s.w. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Marszałka Sejmu, właściwym przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest art. 20 pkt 1 u.s.p. w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z 18 sierpnia 2011 r., a nie art. 1 pkt 13 tej ostatniej ustawy, który uległ skonsumowaniu z dniem wejścia w życie, tj. 28 marca 2012 r. Marszałek Sejmu zauważył, że wnioskodawca nie przedstawił uzasadnienia dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 Konstytucji, stąd postępowanie w zakresie tego wzorca powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Umorzeniu – z tej samej przyczyny – powinno również podlegać postępowanie w zakresie dotyczącym art. 6 Konwencji oraz art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji jako wzorców kontroli. Przepisy powyższe zostały uczynione wzorcami kontroli we wniosku KRS, co – zdaniem Marszałka Sejmu – stanowi naruszenie art. 186 ust. 2 Konstytucji. Ten ostatni przepis wyłącza możliwość wskazywania przez KRS jako wzorców kontroli przepisów innych aktów normatywnych aniżeli Konstytucja, stąd nie może ona uczynić takim wzorcem umowy międzynarodowej. Z uwagi zaś na wprowadzone w art. 186 ust. 2 Konstytucji zawężenie zdolności wnioskowej KRS jedynie do obszaru niezależności sądów oraz niezawisłości sędziów, wykluczone jest podnoszenie przez ten organ zarzutów naruszenia Konstytucji w innych obszarach. Do sfer wyłączonych z legitymacji KRS należy sfera praw i wolności jednostki, w ramach której sytuują się wskazane jako wzorce kontroli art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady wyłączności ustawy w sprawach określenia właściwości sądów, Marszałek Sejmu stwierdził, że na poziomie ustawy uregulowano rodzaje sądów oraz zasady ich tworzenia i określania obszaru właściwości. Ponadto w wypadku sądów powszechnych określono w art. 20 pkt 1 u.s.p. wytyczne, które Minister Sprawiedliwości musi uwzględnić, kształtując w rozporządzeniu siatkę tych sądów. Tak wyznaczone zasady tworzenia odpowiednio sądów rejonowych, okręgowych i apelacyjnych oraz określania ich właściwości miejscowej realizują wyrażony w art. 176 ust. 2 Konstytucji nakaz określenia na poziomie ustawowym ustroju i właściwości sądów. Mając na uwadze konieczność zachowania operatywności w kształtowaniu systemu sądów, trudno uznać za konieczne, a w wymiarze pragmatycznym także przydatne, określenie na poziomie ustawowym bardziej szczegółowych reguł w tym zakresie. Wynikający z art. 176 ust. 2 Konstytucji obowiązek określenia w ustawie ustroju i właściwości sądów obejmuje jedynie wyznaczenie w tym zakresie zasad o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (który to wymóg ustawodawca zrealizował), nie dotyczy natomiast wydanych w wykonaniu tych zasad aktów, mocą których doszło do utworzenia konkretnych sądów. Akty te mają charakter rozstrzygnięć organizacyjnych i jako takie nie kreują ani ustroju sądów, ani ich właściwości miejscowej. Stąd nie znajduje do nich zastosowania wynikający z art. 176 ust. 2 Konstytucji obowiązek uregulowania powyższych materii w ustawie. W kwestii zarzutu niezgodności art. 20 pkt 1 u.s.p. z art. 10 ust. 1 Konstytucji Marszałek Sejmu podniósł, że wnioskodawcy zarzut ten traktują jako akcesoryjny, stanowiący pochodną zarzutu niezgodności tego przepisu z art. 176 ust. 2 Konstytucji. Za takim ujęciem przemawia nie tylko przedstawione przez wnioskodawców uzasadnienie, ale również powołanie – w obu wnioskach – art. 10 ust. 1 Konstytucji jako związkowego wzorca kontroli. Skoro jednak art. 20 pkt 1 u.s.p., przekazując określone w nim materie do uregulowania w rozporządzeniu, nie narusza konstytucyjnego wymogu unormowania w ustawie ustroju i właściwości sądów, a zatem – zdaniem Marszałka Sejmu – jest zgodny z art. 176 ust. 2 Konstytucji, to nie dochodzi również do niedopuszczalnego z punktu widzenia art. 10 ust. 1 Konstytucji wkroczenia przez władzę wykonawczą w sferę konstytucyjnie zastrzeżoną na rzecz ustawodawcy. Marszałek Sejmu zakwestionował również zasadność traktowania art. 10 ust. 1 Konstytucji jako związkowego wzorca kontroli w stosunku do art. 176 ust. 2 Konstytucji. Jak stwierdził, w oparciu o te dwa przepisy odczytywane łącznie nie jest rekonstruowany przez wnioskodawców określony standard konstytucyjny. Stąd należy uznać, że art. 20 pkt 1 u.s.p. jest zgodny zarówno z art. 10 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 176 ust. 2 Konstytucji. Kwestionując możliwość uczynienia przez KRS art. 6 Konwencji wzorcem kontroli w niniejszej sprawie, Marszałek Sejmu dodatkowo uznał argumentację przywołaną w tym względzie przez KRS za nietrafną. Zgodnie z art. 6 Konwencji prawo do rzetelnego procesu sądowego zawiera wymóg, zgodnie z którym każdy ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy przez sąd ustanowiony ustawą. Obowiązku ustanowienia sądu ustawą nie można jednak rozumieć jako konieczności utworzenia na poziomie tego aktu prawnego konkretnych sądów wraz ze wskazaniem jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa, które są objęte właściwością danego sądu. Zawarty w art. 6 Konwencji wymóg ustanowienia sądu ustawą powinien być interpretowany analogicznie jako obowiązek określenia w ustawie ustroju i właściwości sądów, który formułuje art. 176 ust. 2 Konstytucji. Odnosząc się do mechanizmu tworzenia sądów wojskowych, Marszałek Sejmu stwierdził, że jest on ukształtowany analogicznie do mechanizmu tworzenia sądów powszechnych. W związku z powyższym należy przyjąć, że art. 3 § 3 u.s.w. określający ten mechanizm w odniesieniu do sądów wojskowych jest zgodny z art. 10 ust. 1 i art. 176 ust. 2 Konstytucji z tych samych powodów, dla których zgodność z tymi wzorcami wykazywał art. 20 pkt 1 u.s.p. Marszałek Sejmu stwierdził, że podnoszony przez wnioskodawców zarzut naruszenia gwarancji niezawisłości sędziowskiej, ustanowionych w art. 180 ust. 1, 2 i 5 Konstytucji, ma charakter pochodny wobec zarzutu wyłączności ustawy w sprawach tworzenia sądów i określania obszarów ich właściwości. Skoro jednak ten ostatni zarzut jest bezzasadny, to i ten pierwszy nie może zostać uwzględniony. Art. 20 pkt 1 u.s.p. – zdaniem Marszałka Sejmu – jest zgodny z art. 180 ust. 5 Konstytucji, gdyż nie narusza zasady wyłączności ustawy w sprawach związanych z przeniesieniem sędziego do innego sądu lub w stan spoczynku w związku ze zmianą granic okręgów sądów, wprowadzoną w drodze rozporządzenia. Analogiczny pogląd wyraził na tle art. 3 § 3 u.s.w. Jednocześnie stwierdził, że brak jest bezpośredniego powiązania pomiędzy określonym w art. 20 pkt 1 u.s.p. i art. 3 § 3 u.s.w. trybem tworzenia sądów a gwarancjami niezawisłości sędziowskiej, o których mowa w art. 180 ust. 1 Konstytucji. Są to wzorce nieadekwatne, stąd należy uznać, że kwestionowane przepisy nie są z nimi niezgodne. Marszałek Sejmu nie podzielił stanowiska wnioskodawców o blankietowym charakterze art. 20 pkt 1 u.s.p., stwierdzając, że regulacja zawarta w u.s.p. nie pozwala Ministrowi Sprawiedliwości na dowolność w tworzeniu i znoszeniu sądów powszechnych oraz wyznaczaniu ich właściwości. Po pierwsze, u.s.p. wyraźnie wiąże tworzenie sądów rejonowych z zasadniczym podziałem terytorialnym państwa szczebla gminnego, zaś tworzenie sądów wyższych instancji i wyznaczanie obszarów ich właściwości opiera się o strukturę sądów rejonowych. Po drugie, utworzenie konkretnych sądów oraz określenie siedzib ich właściwości odbywa się stosownie do obciążenia wpływem spraw, co przyczynia się do realizacji prawa obywatela do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie. Wskazane kryteria mają charakter zobiektywizowany, stąd też wydanie przez Ministra Sprawiedliwości rozporządzenia, którego postanowienia nie realizują tych wytycznych, może być kwalifikowane jako działanie naruszające upoważnienie ustawowe. Po trzecie, wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 20 pkt 1 u.s.p., następuje po zasięgnięciu opinii KRS, która nie jest wiążąca dla Ministra, jednak powinna być przez niego uwzględniana. Marszałek Sejmu nie podzielił też poglądu, że zawarte w kwestionowanym przepisie wytyczne są zbyt ogólne, gdyż ustawodawca określił w sposób wystarczający podstawowe zasady dotyczące organizacji sądów i kryteria, które muszą być uwzględniane podczas kształtowania siatki sądów powszechnych. Marszałek Sejmu podzielił natomiast zarzut, że art. 3 § 3 u.s.w. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji z uwagi na brak wytycznych co do treści rozporządzenia tworzącego sądy wojskowe i określające obszar ich właściwości. Wytyczne te nie zostały zawarte ani w przepisie upoważniającym, ani nie można ich wyinterpretować z pozostałych przepisów u.s.w. Tym samym Minister Obrony Narodowej uzyskał nieograniczoną swobodę w zakresie tworzenia sądów wojskowych i określenia ich właściwości, co skutkuje naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji. 7. Minister Sprawiedliwości w piśmie z 7 stycznia 2013 r. przedstawił opinię w sprawie. Nie zgodził się z poglądem, że ustrój sądów, który zgodnie z art. 176 ust. 2 Konstytucji wymaga unormowania na poziomie ustawy, obejmuje również określanie ich obszarów. Zauważył, że w art. 180 ust. 5 Konstytucji ustrojodawca świadomie rozróżnił zagadnienia ustroju sądów i okręgów sądowych, stąd tych dwóch pojęć nie można utożsamiać. W doktrynie podnosi się, że przez „zmianę ustroju sądów”, o której mowa w art. 180 ust. 5 Konstytucji, należy rozumieć ustawową zmianę w systemie organizacji sądownictwa (np. likwidację sądów danego szczebla), natomiast przez „zmianę granic okręgów sądowych” – zarówno zmiany w zakresie okręgów sądowych, jak i obszarów apelacji, których dokonuje Minister Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia na podstawie art. 20 u.s.p. Również TK w wyroku z 30 czerwca 2003 r., sygn. P 1/03, odróżnił generalne zasady ustalania właściwości miejscowej, które wynikają z regulującej dany rodzaj postępowania ustawy procesowej, od tworzenia konkretnych sądów i określania obszarów ich właściwości miejscowej. Nie można mylić pojęcia właściwości sądów, o którym mowa w art. 176 ust. 2 Konstytucji, z regulacjami prawnymi o charakterze administracyjnym, których zadaniem jest tworzenie ładu organizacyjnego w zakresie funkcjonowania jednostek wymiaru sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości podniósł, że akt normatywny określający obszary właściwości sądów nie ma charakteru procesowego. Organizacyjne rozstrzygnięcie organu władzy wykonawczej, wydane w formie aktu wykonawczego do ustawy ustrojowej, mające na celu optymalizację struktury terytorialnej sądów w celu usprawnienia ich funkcjonowania bądź dostosowania tej struktury do podziału administracyjnego kraju, nie może wywoływać skutków procesowych w sferze właściwości miejscowej sądów w toczących się już postępowaniach cywilnych lub karnych. Również tworzenie sądów administracyjnych dokonuje się nie w drodze ustawy, lecz rozporządzenia Prezydenta RP. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez kwestionowane przepisy art. 10 ust. 1 Konstytucji, Minister Sprawiedliwości stwierdził, że wyodrębnienie władzy sądowniczej, przejawiające się w jej szczególnych kompetencjach oraz w usytuowaniu jej organów, nie oznacza jeszcze stanu, w którym podział władzy prowadzi do całkowitej izolacji sądownictwa od innych organów państwa. Art. 173 Konstytucji nie znosi podstawowej zasady ustrojowej, jaką jest zasada współdziałania władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, ani też w żadnym stopniu jej nie modyfikuje. Władze zobowiązane są do współdziałania w celu zapewnienia rzetelności i sprawności instytucji publicznych. Odrębność i niezależność sądów nie może prowadzić do zniesienia mechanizmu koniecznej równowagi między władzami wynikającego z art. 10 Konstytucji. Minister Sprawiedliwości, realizując treść upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 20 pkt 1 u.s.p., porusza się w ramach określonych ustawą, a tym samym działa z upoważnienia władzy ustawodawczej. Działanie to odbywa się więc bez naruszenia zasad dotyczących podziału kompetencji pomiędzy poszczególne człony władzy publicznej. Minister Sprawiedliwości za bezpodstawny uznał również zarzut niezgodności art. 20 pkt 1 u.s.p. i art. 3 § 3 u.s.w. z art. 180 ust. 1, 2 i 5 Konstytucji. W razie zmiany granic okręgów lub zniesienia sądów mocą rozporządzenia wydanego na podstawie art. 20 pkt 1 u.s.p. przeniesienie sędziego do innego sądu lub w stan spoczynku nie następuje na podstawie tego rozporządzenia. Podstawą normatywną do zmiany statusu sędziego są przepisy art. 71 § 3 lub art. 75 § 2 u.s.p., które nie zostały w niniejszej sprawie zakwestionowane. Nie istnieje zatem bezpośredni związek między określonym w art. 20 pkt 1 u.s.p. trybem tworzenia sądów i zakresem wyłącznej regulacji ustawowej a gwarancjami niezawisłości sędziowskiej, o których mowa w art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 20 pkt 1 u.s.p. i art. 3 § 3 u.s.w. z art. 45 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, Minister Sprawiedliwości stwierdził, że zniesienie konkretnego sądu lub zmiana jego obszaru w drodze rozporządzenia właściwego ministra nie oznacza, że sąd, który w wyniku tych zmian będzie rozpoznawał sprawę, nie będzie „właściwy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądem właściwym jest bowiem sąd, którego właściwość funkcjonalna, rzeczowa i miejscowa została ukształtowana w drodze ustaw, natomiast nie chodzi tu o właściwość wynikającą z obszaru jego działania. Przewidziany w zaskarżonych przepisach tryb tworzenia sądów i określania obszaru ich właściwości terytorialnej nie ma wpływu na prawa i wolności obywateli do zainicjowania postępowania sądowego, gwarancji proceduralnych jego prowadzenia i wydania wyroku. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, sposób sformułowania upoważnienia do wydania rozporządzenia w art. 20 pkt 1 u.s.p. jest w pełni zgodny z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji. Delegacja ustawowa szczegółowo określa przesłanki, którymi powinien kierować się Minister Sprawiedliwości, wydając rozporządzenie; wskazano, że kształtowanie struktury sądów winno być warunkowane wysokością wpływu spraw ocenianą pod kątem ekonomii postępowania i realizacji prawa obywatela do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Nie jest więc zasadne twierdzenie wnioskodawców o blankietowym charakterze tego upoważnienia. Nie jest również trafny zarzut, że upoważnienie to odnosi się do spraw o tak istotnym znaczeniu z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, że powinny być one uregulowane w ustawie, a nie w rozporządzeniu. Tworzenie i znoszenie konkretnych sądów, wyznaczenie ich siedzib i obszaru właściwości leży w kompetencjach organów władzy wykonawczej, ponieważ w istocie chodzi tu o akty indywidualno-konkretne będące wykonaniem ustawy. Budowanie struktury sądownictwa w drodze aktów wykonawczych wydawanych w granicach wyraźnych wytycznych wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi gwarancję elastyczności organizacji wymiaru sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości zauważył również, że wnioskodawcy nie kwestionują konstytucyjności pozostałych ustępów art. 20 u.s.p., które również upoważniają go do kształtowania struktury organizacyjnej sądów. W wyniku stwierdzenia niekonstytucyjności art. 20 pkt 1 u.s.p., a pozostawienia w mocy pozostałych punktów art. 20 u.s.p. powstałby dualizm kompetencyjny w zakresie możliwości kształtowania struktury organizacyjnej sądownictwa powszechnego. Co do art. 6 Konwencji jako wzorca kontroli, Minister Sprawiedliwości wskazał, że nie wynika z niego, iż uregulowanie pewnych elementów struktury organizacyjnej sądownictwa aktem prawnym innym niż ustawa jest sprzeczne ze standardami wyznaczonymi przez Konwencję. Potwierdza to raport Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 12 października 1978 r. w sprawie 7360/76 Zand przeciwko Austrii, w której uznano, że przekazanie przez akt ustawowy ministrowi sprawiedliwości kompetencji w zakresie tworzenia sądów nie narusza art. 6 Konwencji. 8. W piśmie z 28 lutego 2013 r. Minister Obrony Narodowej (dalej: MON), odnosząc się do wniosku KRS w części zawierającej zarzut niekonstytucyjności art. 3 § 3 u.s.w., stwierdził, że siedziba sądu, w rozumieniu miejsca jego funkcjonowania, nie jest ani elementem ustroju sądu, ani elementem jego właściwości. Konstytucja nie wprowadza wymogu określenia siedziby sądu w drodze ustawy. Ustrój sądów – zdaniem MON – to podział na sądy: rejonowy, okręgowy, apelacyjny oraz wydziały (cywilne, karne, rodzinne i nieletnich, pracy i ubezpieczeń społecznych, ksiąg wieczystych, gospodarcze) w wypadku sądów powszechnych oraz sądy garnizonowe i okręgowe w wypadku sądów wojskowych. Zarówno ustrój sądów, jak i ich właściwość określają ustawy, tj. u.s.p. oraz u.s.w. MON podniósł, że siedziby i obszary właściwości sądów wojskowych tylko formalnie odnoszą się do administracyjnego podziału terytorialnego kraju. Tworzenie i znoszenie sądów wojskowych oraz ustalanie ich siedzib i obszaru właściwości ma bezpośredni związek ze zmianami organizacyjnymi i dyslokacją Sił Zbrojnych RP, które to zmiany wymuszają niejako konieczność dostosowania liczby i siedzib sądów wojskowych do struktury organizacyjnej Sił Zbrojnych. Odnosząc się do uwarunkowań leżących u podstaw wydania rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie zniesienia niektórych wojskowych sądów garnizonowych oraz zmiany rozporządzenia w sprawie utworzenia sądów wojskowych oraz określenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 32, poz. 175), MON wyjaśnił, że prace nad tym rozporządzeniem zostały zainicjowane zgłoszeniem przez dysponenta środków etatowych – Dyrektora Departamentu Spraw Wojskowych w Ministerstwie Sprawiedliwości – zamierzenia zmniejszenia liczby jednostek organizacyjnych, sprawujących wymiar sprawiedliwości w Siłach Zbrojnych RP. Zniesienie wojskowych sądów garnizonowych w Bydgoszczy i Zielonej Górze było konsekwencją zmniejszenia liczby jednostek organizacyjnych, sprawujących w Siłach Zbrojnych wymiar sprawiedliwości w związku ze zmniejszeniem liczby jednostek wojskowych, co z kolei związane było z uzawodowieniem Sił Zbrojnych. Następnie, w wyniku konsultacji z Ministerstwem Sprawiedliwości, ustalono, że przedsięwzięcia związane z rozformowaniem dwóch sądów garnizonowych zostaną rozszerzone o sąd garnizonowy w Krakowie. Jako argumenty za koniecznością rozformowania tych trzech sądów garnizonowych wskazywano ich obciążenie sprawami karnymi i wykroczeniami w relacji do pozostałych sądów garnizonowych oraz konieczność dostosowania liczby sądów garnizonowych do planowanej struktury Sił Zbrojnych. Projekt stosownego rozporządzenia MON został przygotowany na podstawie materiałów roboczych przesłanych przez Dyrektora Departamentu Sądów Wojskowych w Ministerstwie Sprawiedliwości. Zmiany ujęte w tym rozporządzeniu zostały poprzedzone dokładną analizą w zakresie potrzeby zmodyfikowania liczby jednostek organizacyjnych sądownictwa wojskowego, z pełną akceptacją Ministra Sprawiedliwości. Z przedstawionej przez MON opinii KRS z 14 stycznia 2010 r. o projekcie rozporządzenia MON w sprawie zniesienia niektórych sądów garnizonowych oraz zmiany rozporządzenia w sprawie utworzenia sądów wojskowych oraz określenia ich siedzib i obszarów właściwości wynika, że KRS ustosunkowała się negatywnie do planowanych zmian. KRS podniosła, że planowane zniesienie niektórych sądów wojskowych garnizonowych wpływa negatywnie na realizację prawa do sądu w aspekcie fizycznej dostępności do siedziby sądu, a ponadto brakuje ustawowej regulacji sposobu zakończenia postępowań toczących się w znoszonych sądach. II W rozprawie 21 marca 2013 r. wzięli udział przedstawiciele wnioskodawców, Sejmu, Prokuratora Generalnego oraz Ministra Sprawiedliwości, którzy podtrzymali swe pisemne stanowiska oraz odnoszącą się do nich argumentację. Przedstawiciele KRS sprostowali pomyłkę w petitum wniosku KRS, stwierdzając, że przedmiotem zaskarżenia jest art. 3 § 3 u.s.w., a nie art. 3 § 2 u.s.w., a ponadto oświadczyli, że zarzut naruszenia przez ten pierwszy przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji został zgłoszony na wypadek, gdyby TK nie stwierdził jego niezgodności z art. 176 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1, 2 i 5 Konstytucji. Przedstawiciele KRS przyznali, że regulacja upoważniająca Ministra Sprawiedliwości do tworzenia i znoszenia sądów oraz ustalania ich siedzib i obszarów właściwości istnieje już ponad pół wieku, jednak dotychczas była ona używana do drobnych korekt i dopiero reorganizacja sądów dokonana przez Ministra Sprawiedliwości rozporządzeniem z 5 października 2012 r. uświadomiła możliwości, które ta regulacja stwarza władzy wykonawczej. Rozporządzenia wydawane na podstawie kwestionowanych delegacji ustawowych mają swoisty charakter z uwagi na element konkretności, co nie znaczy jednak, że można je utożsamiać z aktami indywidualnymi. Stwierdzenie niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów – zdaniem przedstawicieli KRS i Prokuratora Generalnego – może mieć skutki tylko na przyszłość i nie spowoduje reaktywowania zlikwidowanych sądów. Przedstawiciel grupy posłów podzielił stanowisko pozostałych uczestników postępowania, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest kompetencja organu władzy wykonawczej w zakresie tworzenia i znoszenia sądów, określania ich siedzib i obszarów właściwości, a nie sposób skorzystania z tej kompetencji przez Ministra Sprawiedliwości w ramach reorganizacji sądów, dokonanej rozporządzeniem z 5 października 2012 r. Chodzi zatem nie o skalę przeprowadzonej reformy i o to, że „ilość przeszła w jakość”, ale o to, że organ władzy wykonawczej, działając jednoosobowo, w sposób dowolny, może ingerować w istotę wymiaru sprawiedliwości, naruszając zasadę niezawisłości sędziów. Przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości oświadczył, że rozporządzenie z 5 października 2012 r. było konsultowane z KRS, która nie kwestionowała wówczas kompetencji Ministra Sprawiedliwości w zakresie znoszenia sądów, a jedynie prezentowała odmienne stanowisko co do tego, które sądy wymagają zniesienia. Przedstawiciel Ministra Sprawiedliwości zauważył ponadto, że likwidacja niektórych sądów powszechnych w ramach ich reorganizacji przeprowadzonej w 2012 r. nie ma negatywnych skutków z punktu widzenia dostępu obywatela do sądu, gdyż w budynku zlikwidowanego sądu nadal działa sąd, a konkretnie wydział zamiejscowy innego sądu. Reorganizacja ta nie miała również negatywnych skutków dla społeczności lokalnej tej miejscowości, której sądy zostały zniesione, skoro zamiast tych sądów utworzono wydziały zamiejscowe innych sądów. Nie miała ona również negatywnego wpływu na tok postępowań sądowych. Nie jest również prawdą, jak przedstawiają to wnioskodawcy, że sędziowie ze zlikwidowanych sądów muszą dojeżdżać do innych miejscowości, w których znajdują się siedziby większych sądów, gdyż z danych posiadanych przez Ministerstwo Sprawiedliwości wynika, że większość sędziów mieszka w tych właśnie większych miejscowościach. III Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje. 1. Przedmiot kontroli. Grupa posłów zakwestionowała art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 203, poz. 1192; dalej: ustawa zmieniająca z 18 sierpnia 2011 r.) w zakresie dotyczącym nadania nowego brzmienia art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.; dalej: u.s.p.), obowiązującego od 28 marca 2012 r., w zakresie upoważnienia Ministra Sprawiedliwości do tworzenia i znoszenia sądów oraz ustalania ich siedzib i obszarów właściwości w drodze rozporządzenia wydanego po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa. Z kolei Krajowa Rada Sądownictwa (dalej: KRS) zaskarżyła art. 20 pkt 1 u.s.p. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej z 18 sierpnia 2011 r. oraz art. 3 § 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 952; dalej: u.s.w.). Oba wnioski, z uwagi na tożsamość ich przedmiotów, zostały połączone do wspólnego rozpoznania. Sformułowania petitum wniosków wymagają przede wszystkim ustalenia właściwego przedmiotu kontroli w rozpatrywanej sprawie. W obu wnioskach powołany został bowiem art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej z 18 sierpnia 2011 r., przy czym we wniosku grupy posłów wprost jako przedmiot kontroli. Za pomocą tego przepisu zostało wprowadzone od 28 marca 2012 r. nowe brzmienie całego art. 20 u.s.p. Jeśli chodzi o art. 20 pkt 1 u.s.p., to przed nowelizacją miał on następujące brzmienie: „Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, w drodze rozporządzenia tworzy i znosi sądy oraz ustala ich siedziby i obszary właściwości”. Po nowelizacji art. 20 pkt 1 u.s.p. ma następującą treść: „Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, w drodze rozporządzeń tworzy i znosi sądy oraz ustala ich siedziby i obszary właściwości – kierując się potrzebą zapewnienia racjonalnej organizacji sądownictwa, przez dostosowanie liczby sądów, ich wielkości i obszarów właściwości do zakresu obciążenia wpływem spraw, a także uwzględniając ekonomię postępowania sądowego, w celu zagwarantowania realizacji prawa obywatela do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie”. Należy więc wskazać, że zmiana w zakresie treści art. 20 pkt 1 u.s.p. dokonana przez art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej z 18 sierpnia 2011 r. polegała na użyciu liczby mnogiej zamiast pojedynczej w odniesieniu do aktu prawnego wydawanego przez Ministra Sprawiedliwości oraz dodaniu wytycznych co do treści tego aktu. Okoliczności tej nie kwestionują wnioskodawcy, stwierdzając: „Nie sposób nie zauważyć, że obecne brzmienie art. 20 pkt 1 ustawy, Prawo o ustroju sądów powszechnych uległo uzupełnieniu jedynie w zakresie wytycznych, którymi winien kierować się Minister Sprawiedliwości przy wykonywaniu swoich uprawnień, natomiast treść art. 20 pkt 1 – nie uległa zmianie i obowiązuje w niezmienionej wersji od 1 października 2001 r.” (s. 3 wniosku grupy posłów). Z uzasadnienia wniosku grupy posłów wynika, że wnioskodawcy nie formułują żadnych zarzutów odnoszących się do procedury nowelizacji u.s.p. dokonanej przez art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej z 18 sierpnia 2011 r. Wątpliwości wnioskodawców dotyczą istoty rozwiązań zawartych w art. 20 pkt 1 u.s.p., tj. dopuszczalności tworzenia i znoszenia sądów oraz ustalania ich siedziby i obszaru właściwości przez Ministra Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia, a to nie zostało zmodyfikowane przez ustawę zmieniającą z 18 sierpnia 2011 r. Skoro zatem zarzuty wnioskodawców dotyczą konstytucyjności przepisu znowelizowanego (tj. art. 20 pkt 1 u.s.p.), a nie przepisu nowelizującego (art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej z 18 sierpnia 2011 r.), to Trybunał uznał, że właściwym przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ten pierwszy przepis. Nie ma przy tym potrzeby dookreślania – tak jak uczyniła to KRS w swoim wniosku – że art. 20 pkt 1 u.s.p. jest badany „w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej z 18 sierpnia 2011 r.”. Jest to bowiem obecnie obowiązujące brzmienie tego przepisu, zaś wskazywanie ram czasowych obowiązywania przepisu jest uzasadnione tylko wówczas, gdy Trybunał bada jego konstytucyjność w brzmieniu, które już nie obowiązuje. Drugim przedmiotem kontroli, wskazanym tylko we wniosku KRS, jest art. 3 § 3 u.s.w., zgodnie z którym Minister Obrony Narodowej w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Sądownictwa, tworzy i znosi, w drodze rozporządzenia, sądy wojskowe oraz określa ich siedziby i obszary właściwości. 2. Wzorce kontroli. 2.1. Wnioskodawcy powołali jako wzorce kontroli przepisy Konstytucji w odmiennych konfiguracjach. KRS wskazała art. 176 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1, 2 i 5 Konstytucji, a w odniesieniu do art. 3 § 3 u.s.w. dodatkowo art. 92 ust. 1 Konstytucji. We wniosku grupy posłów w petitum jako wzorce kontroli powołane zostały art. 176 ust. 2 oraz art. 180 ust. 5 w związku z art. 92 ust. 1, w związku z art. 10 ust. 1, w związku z art. 15 ust. 2 Konstytucji, zaś w uzasadnieniu wniosku – art. 45 ust. 1 Konstytucji. Dodatkowo we wniosku KRS jako wzorzec kontroli został powołany art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja). Odnosząc się do tak określonych wzorców kontroli, Trybunał stwierdził, co następuje: 2.2. Zgodnie z art. 186 ust. 2 Konstytucji KRS może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności z Konstytucją aktów normatywnych w zakresie, w jakim dotyczą one niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Przepis ten ogranicza legitymację wnioskową KRS zarówno w zakresie przedmiotu, jak i wzorca kontroli. Z treści art. 186 ust. 2 Konstytucji wyraźnie wynika, że wzorcem kontroli może być jedynie Konstytucja. Należy przy tym zauważyć, że podobne zawężenie wzorca kontroli występuje w wypadku skargi konstytucyjnej (art. 79 Konstytucji) oraz kontroli prewencyjnej (art. 122 ust. 3 Konstytucji). Powyższe stanowisko podziela doktryna prawa, która wskazuje, że art. 186 ust. 2 Konstytucji dopuszcza „inicjowanie postępowania tylko w sprawie «zgodności z konstytucją», wyklucza więc powoływanie umów międzynarodowych i ustaw jako samoistnych wzorców kontrolnych” (L. Garlicki, uwaga do art. 191, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 7). Skoro art. 6 Konwencji jako wzorzec kontroli został wskazany we wniosku KRS, a organ ten może kwestionować jedynie zgodność przepisów z Konstytucją, to postępowanie w odniesieniu do tego wzorca kontroli należało umorzyć z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia. 2.3. W obu wnioskach jako podstawowy wzorzec kontroli został przywołany art. 176 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy. Główny zarzut formułowany w związku z tym przepisem dotyczy naruszenia zasady wyłączności ustawy w zakresie regulacji ustroju sądów oraz ich właściwości miejscowej przez upoważnienie organu władzy wykonawczej do tworzenia i znoszenia sądów oraz ustalania ich siedzib i obszaru właściwości w drodze rozporządzenia. Grupa posłów art. 176 ust. 2 Konstytucji wskazuje jako wzorzec samodzielny, a KRS przepis ten przywołuje w związku z innymi przepisami, tj. art. 10 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 180 ust. 1, 2 i 5 Konstytucji. Choć grupa posłów nie wskazuje art. 45 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli w petitum wniosku, to jednak z uzasadnienia wniosku wynika, że przepis ten wiąże z treścią art. 176 ust. 2 Konstytucji. Podnosi bowiem, że materia wskazana w art. 20 pkt 1 u.s.p. objęta jest zasadą wyłączności ustawowej z uwagi na potrzebę należytego ukształtowania prawa jednostki do sądu (s. 16-17 wniosku). Przekazanie tej materii do uregulowania w drodze rozporządzenia ogranicza – zdaniem grupy posłów – prawo jednostki do sądu. Wzorcem kontroli dla tak sformułowanego przepisu powinien być zatem art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, przy czym należy dodać, że jest to wzorzec związkowy względem art. 176 ust. 2 Konstytucji. W ten właśnie sposób zarzut niekonstytucyjności formułuje KRS, domagając się kontroli zgodności art. 20 pkt 1 u.s.p. m.in. z art. 176 ust. 2 w związku z art. 45 ust. 1, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. KRS może kwestionować konstytucyjność przepisów dotyczących niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a zatem przepisów gwarancyjnych względem prawa do sądu wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Nie ma więc wątpliwości, że ten ostatni przepis może zostać uczyniony przez KRS wzorcem kontroli, co Trybunał potwierdził w wyroku z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3. Przywoływany w obu wnioskach art. 10 ust. 1 Konstytucji proklamuje zasadę podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Naruszenia tej zasady obaj wnioskodawcy upatrują w powierzeniu władzy wykonawczej kompetencji ingerującej w istotę władzy sądowniczej przez upoważnienie ministra do tworzenia i znoszenia sądów oraz ustalania ich siedzib i obszaru właściwości w drodze rozporządzenia. Jest to zatem również zarzut formułowany w związku z art. 176 ust. 2 Konstytucji, który – zdaniem wnioskodawców – zastrzega tę materię do wyłącznej regulacji ustawowej. Podobnie za wzorzec związkowy wobec art. 176 ust. 2 Konstytucji należy uznać art. 180 ust. 5 Konstytucji, gdyż zarzuty co do naruszenia gwarancji niezawisłości sędziowskiej w postaci możliwości przeniesienia sędziego do innego sądu w razie zmiany granic okręgów sądowych z pozostawieniem mu pełnego wyposażenia formułowane są w związku z zarzutem naruszenia zasady wyłączności ustawowej w zakresie regulacji ustroju i właściwości sądów. Należy przy tym wyjaśnić, że w odniesieniu do art. 180 Konstytucji KRS wzorcem kontroli uczyniła trzy ustępy tego przepisu (art. 180 ust. 1, 2 i 5 Konstytucji), zaś grupa posłów – tylko jeden ustęp (art. 180 ust. 5 Konstytucji). Z wniosku KRS nie wynika jednak, na czym miałaby polegać niezgodność kwestionowanych przepisów z art. 180 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że sędziowie są nieusuwalni, oraz z art. 180 ust. 2 Konstytucji, który dopuszcza złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie w urzędowaniu, przeniesienie do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli jedynie na mocy orzeczenia sądowego i tylko w wypadkach określonych w ustawie. Brak uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności w tym zakresie oznacza, że wnioskodawca nie dopełnił wymogu sformułowanego w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), zgodnie z którym wniosek powinien zawierać uzasadnienie postawionego zarzutu z powołaniem dowodów na jego poparcie. Postępowanie w zakresie art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji jako wzorca kontroli zostało więc umorzone z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Jako samodzielny wzorzec kontroli może być natomiast uznany art. 92 ust. 1 Konstytucji, na podstawie którego wnioskodawcy formułują zarzut wadliwie skonstruowanego upoważnienia do wydania rozporządzenia. KRS przepis ten czyni wzorcem kontroli jedynie w odniesieniu do art. 3 § 3 u.s.w., podnosząc, że w treści tego ostatniego przepisu brakuje wytycznych, które zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji powinien zawierać. KRS pomija natomiast ten ostatni przepis wśród wzorców kontroli art. 20 pkt 1 u.s.p. Z kolei grupa posłów formułuje zarzut blankietowości upoważnienia do wydania rozporządzenia zawartego w art. 20 pkt 1 u.s.p., stąd art. 92 ust. 1 Konstytucji przywołuje wśród wzorców kontroli tego przepisu. Jak podnosi w uzasadnieniu wniosku grupa posłów: „W ocenie wnioskodawców «wytyczne» do znowelizowanego art. 20 ustawy o ustroju sądów powszechnych nie spełniają wymogu z art. 92 ust. 1 Konstytucji” (s. 13 wniosku). Wnioskodawcy czynią zatem art. 92 ust. 1 Konstytucji samodzielnym wzorcem kontroli w odniesieniu do art. 20 pkt 1 u.s.p., podobnie jak czyni to KRS w odniesieniu do art. 3 § 3 u.s.w. We wniosku grupy posłów jako dodatkowy wzorzec kontroli przywołany został art. 15 ust. 2 Konstytucji, który stanowi: „Zasadniczy podział terytorialny państwa uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom terytorialnym zdolność wykonywania zadań publicznych określa ustawa”. W uzasadnieniu wniosku grupa posłów w żaden sposób nie wyjaśnia, na czym miałaby polegać niezgodność art. 20 pkt 1 u.s.p. z art. 15 ust. 2 Konstytucji, ograniczając się jedynie do przytoczenia treści tego ostatniego przepisu (s. 7 wniosku). Nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca w tym zakresie nie dopełnił – wynikającego z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK – wymogu uzasadnienia postawionego zarzutu z powołaniem dowodów na jego poparcie. W związku z powyższym postępowanie w odniesieniu do art. 15 ust. 2 Konstytucji jako wzorca kontroli zostało umorzone z uwagi na niedopuszczalność orzekania w tym zakresie. 2.4. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Trybunał stwierdził, że wzorcami kontroli w niniejszej sprawie, zarówno w odniesieniu do art. 20 pkt 1 u.s.p., jak i w odniesieniu do art. 3 § 3 u.s.w., są art. 176 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1, art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 180 ust. 5 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. W ramach tychże wzorców kontroli sytuują się dwa różne problemy konstytucyjne, które wymagają rozstrzygnięcia. Pierwszy dotyczył tego, czy minister będący organem władzy wykonawczej może w drodze rozporządzenia tworzyć i znosić sądy oraz ustalać ich siedziby i obszary właściwości, czy może jest to materia, która powinna być regulowana w ustawie. Drugi problem dotyczył tego, czy upoważnienie do wydania takiego rozporządzenia zawarte w zakwestionowanych przepisach zostało przez ustawodawcę właściwie skonstruowane. Oczywiście rozstrzygnięcie tego drugiego problemu może być zasadne tylko wówczas, gdy Trybunał uzna, że minister może w drodze rozporządzenia tworzyć i znosić sądy oraz ustalać ich siedziby i obszary właściwości, gdyż nie jest to materia zastrzeżona dla ustawodawcy. W niniejszej sprawie zostało umorzone postępowanie w zakresie dotyczącym trzech wzorców kontroli, tj. art. 15 ust. 2 i art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 6 Konwencji – ze względu na niedopuszczalność orzekania z powodów wyżej przytoczonych. 3. Tworzenie i znoszenie sądów oraz ustalanie ich siedzib i obszarów właściwości w aspekcie historycznym i porównawczym. 3.1. Tworzenie i znoszenie sądów powszechnych i wojskowych oraz ustalanie ich siedzib i obszarów właściwości w różny sposób było dotychczas regulowane w prawie polskim, zwłaszcza jeśli perspektywą porównawczą zostanie objęty również okres międzywojenny. Jeśli chodzi o sądownictwo powszechne, to w okresie międzywojennym, zgodnie z rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 lutego 1928 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 12, poz. 93), tworzenie i znoszenie sądów grodzkich, okręgowych i apelacyjnych następowało w drodze ustawy, zaś ustalanie granic okręgu lub siedziby sądu – w drodze rozporządzeń wykonawczych Prezydenta. Ów podział materii między ustawę i rozporządzenie został zniesiony ustawą z dnia 4 marca 1929 r. nowelizującą wspomniane rozporządzenie (Dz. U. z 1930 r. Nr 5, poz. 43), którego art. 2 § 2 otrzymał następującą treść: „Tworzenie i znoszenie sądów grodzkich, okręgowych i apelacyjnych, ustalenie i zmiana ich okręgów, jak również zmiana siedziby sądu następują w drodze ustawy”. Prezydent mógł w drodze rozporządzenia zmienić granice okręgu sądowego lub siedzibę sądu, jednakże taka zmiana nie mogła być połączona z przeniesieniem sędziego bez jego zgody w stan spoczynku lub na inne miejsce służbowe (art. 2 § 3). Dopiero w 1950 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. o zmianie prawa o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 38, poz. 347) przekazano kompetencję w zakresie tworzenia i znoszenia sądów wojewódzkich i powiatowych odpowiednio do założeń ustawowych oraz ustalania obszaru ich właściwości i siedziby Ministrowi Sprawiedliwości. Ściśle powiązano też wówczas granice okręgów sądowych w ramach dwuszczeblowej struktury (sądy wojewódzkie i powiatowe) z podziałem administracyjnym państwa na województwa i powiaty. Rozwiązanie to przejęto (z uwzględnieniem zmian w podziale administracyjnym kraju) w art. 16 i art. 17 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 31, poz. 137). Na podstawie tej ostatniej ustawy Minister Sprawiedliwości został upoważniony do tworzenia i znoszenia sądów w drodze rozporządzenia wydawanego w porozumieniu z Ministrem Administracji i Gospodarki Przestrzennej. Wskutek zmiany dokonanej ustawą z dnia 20 grudnia 1989 r. o zmianie ustaw – Prawo o ustroju sądów powszechnych, o Sądzie Najwyższym, o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, o Trybunale Konstytucyjnym, o ustroju sądów wojskowych i Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 73, poz. 436) Minister Sprawiedliwości wykonywał swoją kompetencję w porozumieniu z Ministrem – Szefem Urzędu Rady Ministrów. Następnie na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o powołaniu sądów apelacyjnych oraz o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, Kodeks postępowania cywilnego, Kodeks postępowania karnego, o Sądzie Najwyższym, o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 53, poz. 306) Minister Sprawiedliwości został ponadto zobowiązany do zasięgania opinii KRS. Po nowelizacji ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 160, poz. 1064) upoważnienie otrzymało treść tożsamą z obecnym upoważnieniem zawartym w art. 20 pkt 1 u.s.p., z tą jedynie różnicą, że nie zawierało ono wytycznych, podobnie jak jego poprzednie wersje, począwszy od 1985 r. (por. art. 15 § 2 i art. 16 § 2 u.s.p. z 1985 r. w brzmieniu nadanym powołaną nowelizacją). Na podstawie tego upoważnienia ustawowego Minister Sprawiedliwości wydał szereg rozporządzeń. Jeśli chodzi o tworzenie sądów, to ostatnim rozporządzeniem wydanym na podstawie u.s.p. z 1985 r. było rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 grudnia 1998 r. w sprawie utworzenia sądów apelacyjnych, sądów okręgowych i sądów rejonowych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 166, poz. 1253, ze zm.). Po wejściu w życie u.s.p. zostały wydane nowe akty wykonawcze: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 maja 2001 r. w sprawie utworzenia sądów apelacyjnych, sądów okręgowych i sądów rejonowych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 64, poz. 654, ze zm.), które następnie zostało uchylone rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 października 2002 r. w sprawie sądów apelacyjnych, sądów okręgowych i sądów rejonowych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 180, poz. 1508, ze zm.). Spośród licznych rozporządzeń znoszących różne sądy powszechne można wskazać jedno z ostatnich, tj. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 grudnia 2010 r. w sprawie zniesienia Sądu Rejonowego w Lublinie i Zamiejscowego Wydziału Karnego Sądu Rejonowego w Trzciance z siedzibą w Czarnkowie, utworzenia Sądu Rejonowego Lublin-Wschód w Lublinie z siedzibą w Świdniku i Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie oraz zmiany rozporządzenia w sprawie sądów apelacyjnych, sądów okręgowych i sądów rejonowych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 245, poz. 1640). Z kolei jeśli chodzi o sądy wojskowe, to w okresie międzywojennym ich ustrój regulowany był dekretem Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 29 września 1936 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. Nr 76, poz. 536; dalej: u.s.w. z 1936 r.). Zgodnie z jego art. 8 § 1 wymiar sprawiedliwości w wojsku i marynarce wojennej sprawowały wojskowe sądy rejonowe i wojskowe sądy marynarskie, wojskowe sądy okręgowe i sądy admiralskie oraz wspólny dla wojska i marynarki wojennej Najwyższy Sąd Wojskowy. Tworzenie i znoszenie powyższych sądów (poza NSW) następowało w drodze rozkazu Ministra Spraw Wojskowych. Organ ten określał również obszar działania i siedzibę sądów admiralskich i wojskowych sądów marynarskich, jak również liczbę tych ostatnich sądów. Obszar działania i siedziby wojskowych sądów okręgowych oraz obszar działania wojskowych sądów rejonowych określił ustawodawca. Zgodnie z art. 11 § 1 u.s.w. z 1936 r. wojskowe sądy okręgowe miały znajdować się w każdym okręgu korpusu, obejmując swym obszarem działania cały okręg korpusu, zaś ich siedzibą była siedziba dowódcy okręgu korpusu, jeżeli Minister Spraw Wojskowych nie zarządził inaczej. Z kolei obszarem działania wojskowego sądu rejonowego – stosownie do treści art. 12 § 1 u.s.w. z 1936 r. – był rejon sądowy, będący częścią obszaru jednego okręgu korpusu. Liczbę rejonów sądowych i ich granice oraz siedzibę wojskowych sądów rejonowych określał Minister Spraw Wojskowych. 30 września 1944 r. wszedł w życie dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 23 września 1944 r. – Prawo o ustroju Sądów Wojskowych i Prokuratury Wojskowej (Dz. U. Nr 6, poz. 29). Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości w wojsku i marynarce wojennej zostało powierzone: 1) sądom wojskowym dywizji, korpusów, garnizonów i wojskowym sądom marynarskim; 2) sądom wojskowym armii, okręgów i administracji; 3) Najwyższemu Sądowi Wojskowemu. Mocą tego dekretu utworzono zatem sądy przy konkretnych jednostkach (formacjach) wojskowych. Ponadto art. 17 tego dekretu upoważnił Naczelnego Dowódcę do określenia, przy jakich jednostkach (formacjach) wojskowych poza armiami, okręgami, admiralicjami, korpusami i dywizjami tworzy się wojskowe sądy danych jednostek. Nową regulację ustrojową w zakresie sądownictwa wojskowego wprowadziła ustawa z dnia 8 czerwca 1972 r. o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. Nr 23, poz. 166, ze zm.; dalej: u.s.w. z 1972 r.). Do kategorii sądów wojskowych zaliczyła ona wojskowe sądy okręgowe oraz wojskowe sądy garnizonowe. Zgodnie z art. 6 § 2 u.s.w. z 1972 r. Minister Obrony Narodowej tworzył i znosił wszystkie sądy wojskowe oraz określał ich nazwy i obszary właściwości. Początkowo Minister Obrony Narodowej wykonywał swoją kompetencję samodzielnie. Wskutek nowelizacji ustawą z dnia 29 czerwca 1995 r. o zmianie Kodeksu postępowania karnego, ustawy o ustroju sądów wojskowych, ustawy o opłatach w sprawach karnych i ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich (Dz. U. Nr 89, poz. 443, ze zm.) został zobowiązany do zasięgania opinii KRS. Nie był natomiast zobowiązany do porozumiewania się z Ministrem Sprawiedliwości. Na mocy tego upoważnienia zostało wydane rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r. w sprawie utworzenia i zniesienia sądów wojskowych oraz określenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 23, poz. 106). Regulacja zawarta we wspomnianym art. 6 § 2 u.s.w. z 1972 r. nie została zmieniona do momentu uchylenia tej ustawy. Podsumowując powyższe rozważania, Trybunał stwierdza, że jeśli chodzi o sądy powszechne, to w okresie międzywojennym ich tworzenie i znoszenie oraz ustalanie ich siedzib i granic okręgów następowało w drodze ustawy. Po drugiej wojnie światowej materia ta została przekazana – na mocy upoważnienia ustawowego – do uregulowania w drodze rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości. Jeśli zaś chodzi o sądy wojskowe, to ich tworzenie i znoszenie już w okresie międzywojennym leżało w kompetencjach egzekutywy, zaś od 1972 r. nieprzerwanie do chwili obecnej organem ustawowo upoważnionym do tworzenia i znoszenia sądów wojskowych, określania ich siedzib i obszarów właściwości jest Minister Obrony Narodowej. Trybunał podkreśla, że sposób tworzenia i znoszenia sądów powszechnych i wojskowych wprowadzony po drugiej wojnie światowej został co do zasady zaakceptowany przez demokratycznego ustawodawcę. Rozwiązanie to nie budziło wątpliwości zarówno w 1989 r., gdy Rzeczpospolita Polska dołączyła do grona państw demokratycznych, jak również w 1997 r., gdy usankcjonowano dokonane zmiany ustrojowe przyjmując nową Konstytucję. Wątpliwości co do istniejącego modelu tworzenia i znoszenia sądów powszechnych i wojskowych nie zgłaszało wówczas środowisko sędziowskie oraz stojąca na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów Krajowa Rada Sądownictwa. 3.2. Problematyka tworzenia i znoszenia sądów oraz ustalania ich siedzib i obszarów właściwości w różny sposób jest regulowana w innych państwach europejskich. W takich krajach jak Hiszpania, Republika Czeska czy Królestwo Niderlandów zarówno siedziby sądów, jak i obszary ich właściwości określone są w ustawie lub załącznikach do ustawy. W Niemczech kwestię tę reguluje ustawodawstwo krajów związkowych. Z kolei w takich krajach jak Austria czy Francja zarówno tworzenie i znoszenie poszczególnych sądów, jak i ustalanie granic sądowych w kompetencjach prawodawczych władzy wykonawczej. We Włoszech zarówno siedziby sądów, jak i obszary ich właściwości określone są w ustawie, niemniej jednak modyfikacje w tym zakresie mogą następować również w dekretach legislacyjnych, wydawanych z upoważnienia ustawowego. W Rumunii ustawa określa siedziby sądów, a obszary właściwości sądów określa uchwała rządu, wydana na wniosek ministra sprawiedliwości i zaopiniowana przez Najwyższą Radę Sądownictwa. W Szwecji z kolei rozporządzenie określa obszary właściwości sądów apelacyjnych; w wypadku pozostałych sądów powszechnych rozporządzenie określa zarówno ich siedziby, jak i obszary właściwości. Należy zauważyć, że w ostatnim czasie nastąpiła reorganizacja sądownictwa w niektórych spośród wyżej przywołanych krajów. We Francji reorganizacja taka miała miejsce w latach 2008-2010; zmniejszono liczbę jednostek organizacyjnych sądownictwa z 1206 do 819. Reformie tej towarzyszyło wydanie dekretów premiera, modyfikujących treść tabel załączonych do Kodeksu o organizacji sądownictwa, określających granice sądów (zob. Notatka porównawcza z 28 grudnia 2012 r. dotycząca tworzenia, znoszenia sądów oraz ustalania ich siedzib i obszarów właściwości w wybranych państwach europejskich, przygotowana przez Zespół Orzecznictwa i Studiów Biura TK, znak: ZOS.430.47.2012, s. 9). Również rząd Królestwa Niderlandów przygotował reformę przewidującą zmniejszenie liczby rejonów sądowych (a tym samym liczby sądów rejonowych) z 19 do 10, a także zmniejszenie liczby okręgów sądowych (a tym samym liczby sądów okręgowych) z 5 do 4 (zob. przywołana wyżej Notatka porównawcza…, s. 15). W Rumunii reorganizacja sądownictwa miała miejsce w 2011 r. i polegała na likwidacji 12 sądów wymienionych w załączniku do ustawy nr 148/2011 r. o likwidacji niektórych sądów (zob. przywołana wyżej Notatka porównawcza…, s. 22). Największe zmiany dotyczące organizacji sądownictwa, dyktowane potrzebą osiągnięcia oszczędności w wydatkach budżetowych oraz zwiększenia efektywności działania sądów zostały dokonane we Włoszech dwoma dekretami legislacyjnymi wydanymi 7 września 2012 r. nr 155 i nr 156. Przepisy tych dekretów, które w większości zaczną obowiązywać 13 września 2013 r., zakładają m.in. likwidację wszystkich 220 wydziałów zamiejscowych sądów, redukcję liczby sędziów pokoju z 846 do 172 oraz redukcję liczby sądów z 166 do 129 (zob. przywołana wyżej Notatka porównawcza…, s. 27) Podsumowując, niektóre z przywołanych wyżej państw europejskich dopuszczają możliwość regulowania przez władzę wykonawczą materii związanej z reorganizacją sądownictwa. W ostatnim czasie w niektórych z tych krajów reorganizacja taka miała miejsce i polegała na zmniejszeniu – ze względów oszczędnościowych – liczby sądów, a niekiedy również liczby sędziów. 4. Zarzut naruszenia art. 176 ust. 2 Konstytucji. 4.1. Uwagi wprowadzające. Podstawowym wzorcem kontroli wskazanym zarówno przez grupę posłów, jak i KRS jest art. 176 ust. 2 Konstytucji. Główny zarzut sformułowany we wnioskach dotyczy zaś naruszenia zasady wyłączności ustawy w zakresie określenia ustroju i właściwości miejscowej sądów. Zdaniem wnioskodawców, upoważnienie Ministra Sprawiedliwości (Ministra Obrony Narodowej w odniesieniu do sądów wojskowych) do tworzenia i znoszenia sądów oraz określania ich siedzib i obszarów właściwości jest w istocie upoważnieniem do określania ich ustroju i właściwości w akcie podustawowym. W związku z tak sformułowanym zarzutem Trybunał stwierdził, że art. 176 ust. 2 Konstytucji powierza ustawodawcy zwykłemu określenie ustroju sądów, ich właściwości oraz postępowania przed sądami. Dotychczas w doktrynie wyrażany był pogląd, że nakaz ustawowej regulacji, o którym mowa w art. 176 ust. 2 Konstytucji, oznacza, że ustawodawca powinien określić wszystkie podstawowe elementy ustroju, właściwości i procedury sądowej, zachowując jednak możliwość odesłania spraw szczegółowych do uregulowania w drodze rozporządzenia (zob. w szczególności L. Garlicki, uwaga do art. 176, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 10). Takie rozumienie zasady wyłączności ustawy wynikającej z art. 176 ust. 2 Konstytucji przyjął również Trybunał w wyrokach: z 30 czerwca 2003 r., sygn. P 1/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 56 oraz z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3. W tym ostatnim wyroku (wydanym w pełnym składzie) Trybunał stwierdził: „formuła odesłania zastosowana w art. 176 ust. 2 jest szersza, niż ma to miejsce w wypadku trybunałów (art. 197 i art. 201) i jest w nauce prawa prezentowana jako typowa dla podsumowania konstytucyjnej regulacji dotyczącej poszczególnych organów lub kategorii organów państwowych (nawiązująca do tradycyjnej zasady wyłączności ustawy). To znaczy, że na poziomie ustawy muszą być określone wszystkie podstawowe elementy ustroju, właściwości i procedury sądowej. Nie wyklucza to jednak odsyłania przez ustawodawcę spraw szczegółowych do regulacji w drodze rozporządzenia (por. wyrok z 30 czerwca 2003 r., sygn. P 1/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 56). Redakcyjne ujęcie art. 176 ust. 2 Konstytucji nie daje podstaw do wyprowadzania z niego zasady absolutnej wyłączności regulacji ustawowej”. Kontynuując powyższą linię orzeczniczą, Trybunał w niniejszej sprawie postanowił rozstrzygnąć, które konkretnie kwestie dotyczące ustroju i właściwości sądów muszą być uregulowane w ustawie, a które mogą być przekazane do regulacji w drodze rozporządzenia. Kwestionowane przepisy, tj. art. 20 pkt 1 u.s.p. i art. 3 § 3 u.s.w., upoważniają odpowiednio Ministra Sprawiedliwości i Ministra Obrony Narodowej do tworzenia i znoszenia sądów oraz ustalania ich siedzib i obszarów właściwości w drodze rozporządzenia. W związku z powyższym podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało ustalenie, czy materia przekazana Ministrowi Sprawiedliwości (Ministrowi Obrony Narodowej w odniesieniu do sądów wojskowych) do uregulowania w rozporządzeniu stanowi podstawowy element ustroju i właściwości sądu, który – zgodnie z art. 176 ust. 2 Konstytucji – wymaga regulacji ustawowej. Innymi słowy, należało ustalić, czy tworzenie i znoszenie poszczególnych sądów można uznać za określanie podstawowych elementów ustroju sądów oraz czy ustalanie siedzib tych sądów i obszarów ich właściwości stanowi podstawowy element wyznaczający właściwość sądów. 4.2. Wymóg ustawowej regulacji ustroju sądów a ich tworzenie i znoszenie. 4.2.1. Ustalenie tego, czy tworzenie i znoszenie sądów może być traktowane jako określanie lub zmienianie ustroju sądów, wymaga najpierw zdefiniowania pojęcia „ustrój sądów”. Za punkt wyjścia w tym zakresie Trybunał przyjął przepisy konstytucyjne, w których występuje pojęcie ustroju sądów, oraz przepisy konstytucyjne, które do tego pojęcia pośrednio się odwołują. Do tej pierwszej grupy przepisów należą art. 176 ust. 2 i art. 180 ust. 5 Konstytucji, w których pojęcie to expressis verbis zostało wyrażone. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że ustrój sądów określają ustawy, zaś drugi wprowadza zasadę, zgodnie z którą w razie zmiany ustroju sądów wolno sędziego przenieść do innego sądu lub w stan spoczynku z pozostawieniem mu pełnego uposażenia. Z treści art. 180 ust. 5 Konstytucji można również wyprowadzić wniosek, że zmiana granic okręgów sądowych nie stanowi zmiany ustroju sądów. Art. 180 ust. 5 Konstytucji dopuszcza bowiem możliwość przeniesienia sędziego na warunkach wcześniej wspomnianych „w razie zmiany ustroju sądów lub zmiany granic okręgów sądowych”. Jeśliby zmiana granic okręgów sądowych stanowiła zmianę ustroju sądów, to zbędne byłoby jej dodatkowe wskazywanie w treści art. 180 ust. 5 Konstytucji. Do przepisów pośrednio definiujących ustrój sądów należy zaliczyć art. 176 ust. 1 Konstytucji. Jest to przepis umieszczony bezpośrednio przed art. 176 ust. 2 Konstytucji, formułującym wymóg ustawowego określenia ustroju sądów. Ten pierwszy przepis, wprowadzając wymóg co najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowego, przesądza pewne istotne kwestie w płaszczyźnie ustrojowej. Instancyjność postępowania sądowego determinuje bowiem organizację systemu sądów przynajmniej – jak wskazuje L. Garlicki – „w dwóch aspektach. Po pierwsze, musi to być system wieloszczeblowy, tak by istniały odrębne sądy zdolne do rozpatrywania spraw w dwóch kolejnych instancjach. Po drugie w ramach owej wieloszczeblowości musi istnieć hierarchia, bo sąd drugiej instancji musi być zarazem sądem wyższym, zdolnym do narzucenia sądowi pierwszej instancji sposobu i kierunku rozstrzygnięcia w sprawie” (L. Garlicki, uwaga do art. 176, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. IV, Warszawa 2005, s. 3). Pogląd ten Trybunał, orzekając w niniejszym składzie, podzielił. Analiza art. 176 ust. 1 Konstytucji prowadzi zatem do wniosku, że elementem ustroju sądów jest ich wieloszczeblowa struktura występująca w obrębie różnych rodzajów sądów (tj. sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych). Kolejnymi przepisami, które należało uwzględnić w procesie definiowania pojęcia ustroju sądów, są art. 197 i art. 201 Konstytucji, które odsyłają do regulacji ustawowej pewne materie dotyczące drugiego segmentu władzy sądowniczej, tj. trybunałów. Przepisy te zobowiązują ustawodawcę do określenia „organizacji” odpowiednio Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, a nie „ustroju” tych organów. To zróżnicowanie przedmiotu regulacji ustawowej w treści art. 176 ust. 2 oraz art. 197 i art. 201 Konstytucji pozwala na sformułowanie wniosku, że pojęcie ustroju odnosi się do pewnych struktur złożonych, w ramach których zachodzą określone relacje między poszczególnymi ich elementami. Ustrój obejmuje zatem nie tylko organizację poszczególnych elementów, w tym ich strukturalne uporządkowanie, ale również relacje zachodzące między nimi i determinujące kształt struktury jako takiej. Definiując pojęcie ustroju sądów, należy również mieć na uwadze cele, jakie prawne uregulowanie ustroju sądów ma spełniać w świetle całokształtu regulacji konstytucyjnej. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 7 listopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111, „ustrój sądów realizować ma, najogólniej rzecz biorąc, dwie najważniejsze wytyczne konstytucyjne, a mianowicie zapewniać sądom jako instytucjom publicznym rzetelność i sprawność. Regulacja ustroju sądów ma służebne znaczenie wobec przysługującego każdemu prawa do rozpatrzenia jego sprawy w sposób sprawiedliwy, jawny i bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Rzetelność działania sądów oznacza w tym kontekście przede wszystkim ich bezstronność, niezależność i niezawisłość, zaś sprawność – eliminację w miarę możliwości przedłużania się postępowania sądowego ponad uzasadnioną konieczność. Podstawowym założeniem nie może tu więc być dobro pojmowanego wąsko wymiaru sprawiedliwości, ani ochrona interesów osób zatrudnionych w organach władzy sądowniczej, ale dążenie do sprawnego i rzetelnego wykonywania zadań publicznych, do których sądy zostały powołane”. Mając na uwadze analizę powyższych przepisów konstytucyjnych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że elementami definiującymi ustrój sądów są ich struktura, którą tworzą różne kategorie sądów w obrębie danego rodzaju sądów (tj. sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych), organizacja wewnętrzna sądów danej kategorii oraz relacje instancyjne i w zakresie nadzoru judykacyjnego między różnymi kategoriami sądów w obrębie danego rodzaju sądów i między niektórymi rodzajami sądów (tj. sądami powszechnymi i wojskowymi) a Sądem Najwyższym. Dla tak rozumianego ustroju sądów podstawowe znaczenie mają pozycja ustrojowa tych organów w państwie oraz relacje, w jakich władza sądownicza pozostaje wobec władzy ustawodawczej i wykonawczej. Pozycję ustrojową sądów określają w szczególności zasady: podziału i równowagi władz (art. 10 Konstytucji) oraz odrębności i niezależności władzy sądowniczej od innych władz (art. 173 Konstytucji). Sposób ujęcia obu tych zasad – jak podkreślił Trybunał w wyroku z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07 – „rodzi następstwa dla pozycji władzy sądowniczej w systemie podziału władzy, jak i dla wzajemnych relacji władz do siebie. W relacjach tych nie chodzi tylko o separację władz, ale i o ich wzajemne równoważenie się. Konstytucja z 1997 r. odeszła od statycznego („obronnego”) wyrażenia zasady podziału władzy polegającego na kwalifikowaniu «organów państwa» do poszczególnych władz i na deklarowaniu ich niezależności, na rzecz ujęcia stosunków między władzami w sposób dynamiczny, który wyraża się w formule ich równoważenia się. «Równoważenie się» władz oznacza oddziaływanie władz na siebie, wzajemne uzupełnianie swych funkcji przez organy i wyraża się zarówno we współpracy władz ze sobą, jak i w ich wzajemnej kontroli, a także przejawia się w możliwościach prowadzenia dialogu między nimi. «Równoważenie się» władz, które zakłada hamowanie się władz, nie wyklucza wartości jaką stanowi «współdziałanie władz» (o którym stanowi wstęp do Konstytucji)”. 4.2.2. Unormowanie problematyki ustroju sądów w Konstytucji charakteryzuje się znacznie mniejszym stopniem szczegółowości aniżeli ma to miejsce w wypadku takich zagadnień jak status sędziego czy gwarancje jego niezawisłości. W wyroku z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, TK stwierdził, że „w wypadku regulacji ustroju i właściwości sądów ustrojodawca stanął na stanowisku, że w znacznym stopniu należy ona do ustawodawcy zwykłego. Nadmierna szczegółowość regulacji konstytucyjnej nie byłaby też pożądana, gdyż utrudniałaby dostosowanie procedury i właściwości sądów do zmieniającej się rzeczywistości społecznej”. Wymóg ustawowego określenia ustroju sądów nie oznacza pozostawienia ustawodawcy całkowitej swobody w tym zakresie. Należy bowiem zauważyć, że pozycję ustrojową sądów oraz podstawowe elementy ich ustroju determinuje już sama Konstytucja. Zgodnie z jej art. 10 sądy razem z trybunałami tworzą władzę sądowniczą, która – jak stanowi art. 173 Konstytucji – jest odrębna i niezależna od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Strukturę sądownictwa – zgodnie z art. 175 Konstytucji – stanowią sądy sprawujące wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej, tj. Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne i sądy wojskowe, a ponadto na czas wojny może zostać ustanowiony sąd wyjątkowy. Konstytucja przesądza również sposób powoływania sędziów (art. 179) oraz formułuje gwarancje niezawisłości sędziów (art. 178, art. 180-181). Ustawodawca może zatem określać ustrój sądów jedynie z uwzględnieniem tych rozwiązań ustrojowych przyjętych w Konstytucji. To znaczy, że ustawodawca nie może np. ukształtować struktury sądów z pominięciem sądów powszechnych czy ustanowić tylko jeden sąd powszechny, w sytuacji gdy ustrojodawca w art. 175 Konstytucji używa w odniesieniu do tego rodzaju sądów liczby mnogiej, wskazując, że jest to kategoria zbiorcza. Istotne ograniczenia dla ustawodawcy określającego ustrój sądów wynikają z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sformułowane w tym przepisie prawo do sądu jest bowiem podstawową wartością, którą ustawodawca ma obowiązek chronić i realizować, regulując ustrój sądów. Wymóg ustawowej regulacji ustroju sądów ma bowiem charakter gwarancyjny względem prawa do sądu. Ustawodawca musi zatem tak ukształtować ustrój sądów, by zapewnić każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Zawarte w art. 176 ust. 2 Konstytucji odesłanie do określenia w ustawie ustroju sądów zostało zrealizowane przez cztery ustawy ustrojowe, tj. Prawo o ustroju sądów powszechnych, Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Prawo o ustroju sądów wojskowych oraz ustawę o SN. Na potrzeby niniejszej sprawy zasadne wydaje się bliższe przedstawienie rozwiązań ustrojowych przyjętych w u.s.p. oraz u.s.w. Jednocześnie z uwagi na treść rozpatrywanego zarzutu unormowania tych dwóch aktów prawnych zostaną w tej części uzasadnienia wyroku przedstawione jedynie w zakresie dotyczącym zasad tworzenia i znoszenia sądów powszechnych i sądów wojskowych. 4.2.3. Sądami powszechnymi – zgodnie z art. 1 § 1 u.s.p. – są sądy rejonowe, okręgowe i apelacyjne. Ogólne zasady tworzenia tych sądów determinują przepisy rozdziału 2 u.s.p. („Organizacja sądów”). Sąd rejonowy tworzy się dla jednej lub większej liczby gmin, a w uzasadnionych wypadkach może być utworzony więcej niż jeden sąd rejonowy w obrębie tej samej gminy. Sąd okręgowy tworzy się dla obszaru właściwości co najmniej dwóch sądów rejonowych, zaś sąd apelacyjny – dla obszaru właściwości co najmniej dwóch sądów okręgowych. Kompetencję w zakresie tworzenia i znoszenia sądów powszechnych ustawodawca przyznał Ministrowi Sprawiedliwości, zgodnie z kwestionowanym art. 20 pkt 1 u.s.p., który stosowne rozporządzenie w tym zakresie może wydać po zasięgnięciu opinii KRS. Jednocześnie na podstawie art. 19 § 1 u.s.p. Minister Sprawiedliwości tworzy i znosi wydziały oraz wydziały i ośrodki zamiejscowe sądów w drodze zarządzenia, mając na względzie potrzebę zapewnienia racjonalnej organizacji sądownictwa, w szczególności przez dostosowanie liczby, rodzaju i wielkości wydziałów do obciążenia wpływem spraw, ekonomię postępowania sądowego oraz konieczność prawidłowego wykonywania czynności nadzorczych, w celu zagwarantowania realizacji prawa obywatela do rozpoznania jego sprawy w rozsądnym terminie. Na podstawie kwestionowanego art. 20 pkt 1 u.s.p. zostały wydane dwa rozporządzenia: z dnia 5 października 2012 r. w sprawie zniesienia niektórych sądów rejonowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1121) i z dnia 25 października 2012 r. w sprawie ustalenia siedzib i obszarów właściwości sądów apelacyjnych, sądów okręgowych i sądów rejonowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1223). Rozporządzenia te obowiązują od 1 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 24 ustawy zmieniającej z 18 sierpnia 2011 r., do dnia wejścia w życie tych rozporządzeń obowiązywały rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości dotyczące organizacji sądów powszechnych, wydane na podstawie art. 20 u.s.p. w poprzednim brzmieniu. Sądami wojskowymi, zgodnie z art. 3 u.s.w., są wojskowe sądy okręgowe i wojskowe sądy garnizonowe, które tworzy i znosi oraz określa ich siedziby i obszary właściwości Minister Obrony Narodowej w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii KRS, w drodze rozporządzenia. Jednocześnie Minister Obrony Narodowej w porozumieniu w Ministrem Sprawiedliwości może tworzyć i znosić w drodze rozporządzenia wydziały zamiejscowe poza siedzibami wojskowych sądów garnizonowych. Na podstawie upoważnienia zawartego w kwestionowanym art. 3 § 3 u.s.w. Minister Obrony Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 19 listopada 1998 r. w sprawie utworzenia sądów wojskowych oraz określenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 146, poz. 956, ze zm.), a także rozporządzenie z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie zniesienia niektórych wojskowych sądów garnizonowych oraz zmiany rozporządzenia w sprawie utworzenia sądów wojskowych oraz określenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 32, poz. 175). Na mocy tego ostatniego rozporządzenia zostały zniesione sądy garnizonowe w Bydgoszczy, Krakowie i Zielonej Górze. Aktualnie funkcjonują dwa Wojskowe Sądy Okręgowe (w Poznaniu i Warszawie) oraz siedem Wojskowych Sądów Garnizonowych (w Gdyni, Lublinie, Olsztynie, Poznaniu, Szczecinie, Warszawie i Wrocławiu). Podsumowując powyższe ustalenia, Trybunał stwierdził, że obie ustawy, tj. u.s.p. i u.s.w., w ramach określenia ustroju sądów wskazały rodzaje sądów należące do kategorii sądów powszechnych i sądów wojskowych. Należy dodać, że obie ustawy uregulowały również strukturę wewnętrzną sądów, w tym funkcjonujące w ramach sądów organy, ich kompetencje oraz zasady ich powoływania i odwoływania. U.s.p. wprowadziła ponadto zasadę powiązania struktury sądów powszechnych z podziałem terytorialnym kraju na gminy, a także określiła działające w ramach poszczególnych sądów wydziały. Obie ustawy powierzyły odpowiednim ministrom kompetencje w zakresie tworzenia i znoszenia poszczególnych sądów. 4.2.4. Tworzenie i znoszenie przez Ministra Sprawiedliwości sądów powszechnych oraz przez Ministra Obrony Narodowej sądów wojskowych należy rozpatrywać w ramach tzw. władztwa organizacyjnego w zakresie wymiaru sprawiedliwości, a nie w ramach zmiany ustroju sądów. Ustrój sądów determinują – o czym wyżej była mowa – dwa czynniki, tj. poszczególne kategorie i rodzaje sądów oraz relacje instancyjne i w zakresie nadzoru judykacyjnego zachodzące między nimi. Zarówno Minister Sprawiedliwości, jak i Minister Obrony Narodowej, wykonując ustawowo powierzone im kompetencje, są związani kategoriami sądów, które funkcjonują w ramach sądownictwa powszechnego i wojskowego, oraz relacjami instancyjnymi i w zakresie nadzoru judykacyjnego, które między nimi zachodzą, gdyż kwestie te zostały szczegółowo uregulowane przez ustawodawcę w u.s.p. i u.s.w. Każdy z ministrów ma jednak swobodę w zakresie ustalenia liczby sądów w ramach poszczególnych kategorii sądów. Ustawodawca nie wskazał bowiem liczby minimalnej lub maksymalnej jednostek organizacyjnych sądownictwa. Wskazania co do liczby sądów w obrębie poszczególnych rodzajów i kategorii nie wynikają również z przepisów konstytucyjnych, poza wspomnianym wcześniej użyciem w art. 175 Konstytucji liczby mnogiej na określenie zbiorcze sądów w ramach kategorii sądów powszechnych i sądów wojskowych. Swoboda Ministrów Sprawiedliwości i Obrony Narodowej w zakresie ustalania liczby sądów nie oznacza jednak dowolności, gdyż przepisem istotnie ograniczającym tę swobodę jest art. 45 ust. 1 Konstytucji. Liczba sądów poszczególnych rodzajów i kategorii wymaga określenia na takim poziomie, by gwarantowała realizację konstytucyjnego prawa do sądu w kształcie opisanym w tym właśnie przepisie. Określając liczbę sądów, ministrowie muszą brać pod uwagę konieczność zapewnienia organizacyjnych ram dla sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Liczba sądów powinna zatem gwarantować zarówno powszechny dostęp do sądu każdemu, kto chciałby skorzystać z prawa do sądu, jak i sprawne działanie wymiaru sprawiedliwości pozwalające na rozpatrywanie spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. Ustalenie przez ministra liczby sądów w obrębie danej kategorii wymaga zatem każdorazowo ważenia różnych wartości celem znalezienia rozwiązania najkorzystniejszego z punktu widzenia potrzeby zapewnienia każdemu konstytucyjnie gwarantowanego mu prawa do sądu. Za stworzenie sprawnie działającego sądownictwa minister, jako członek rządu, odpowiada zarówno politycznie, jak i konstytucyjnie. Tworzenie i znoszenie przez ministra poszczególnych sądów w ramach upoważnienia wynikającego z art. 20 pkt 1 u.s.p. i art. 3 § 3 u.s.w, a tym samym zmiana liczby sądów w ramach danej kategorii sądów, nie stanowią zmiany ustroju sądów, który wyznaczają poszczególne rodzaje i kategorie sądów oraz powiązania zachodzące między nimi. Minister nie może na podstawie przywołanych wyżej przepisów znieść całej ustawowo określonej kategorii sądów (np. w ramach sądów powszechnych nie może znieść szczebla sądów rejonowych, okręgowych czy apelacyjnych). O ile zatem minister nie działa poza upoważnieniem wynikającym z kwestionowanych przepisów, tj. nie tworzy sądów nowych kategorii, nieznanych istniejącemu systemowi sądownictwa, nie likwiduje konstytucyjnych rodzajów lub ustawowych kategorii sądów, jak również nie zmienia powiązań instancyjnych i w zakresie nadzoru judykacyjnego zachodzących między sądami, nie można mówić o zmianie ustroju sądów. Tworzenie i znoszenie sądów przez ministrów może zatem zmieniać ustrój sądów tylko wówczas, gdy odbywa się z naruszeniem upoważnienia wynikającego z art. 20 pkt 1 u.s.p. i art. 3 § 3 u.s.w. Jest to jednak podstawa do stwierdzenia niekonstytucyjności rozporządzenia wydanego z naruszeniem upoważnienia ustawowego, a nie do stwierdzenia niekonstytucyjności samego upoważnienia wynikającego z art. 20 pkt 1 u.s.p. lub art. 3 § 3 u.s.w. Trybunał stwierdził zatem, że tworzenie i znoszenie sądów na podstawie tych przepisów nie stanowi zmiany ustroju sądów w rozumieniu art. 176 ust. 2 Konstytucji, a zatem dokonywanie tych czynności nie wymaga zachowania formy ustawowej i może następować w drodze aktów władzy wykonawczej. Argumentem za tym stwierdzeniem jest również zestawienie treści art. 175 ust. 1 i art. 176 ust. 2 Konstytucji. Ten pierwszy przepis, o czym wcześniej była mowa, wymienia jedynie rodzaje sądów, nie wskazując konkretnych ich kategorii (poza SN). To prowadzi do wniosku, że występujące w kolejnym przepisie, tj. art. 176 ust. 2 Konstytucji, odniesienie do ustroju sądów regulowanego ustawowo dotyczy tylko ustroju określonych kategorii sądów, a nie tworzenia i znoszenia w ramach tych kategorii poszczególnych sądów. W tym zakresie można na zasadzie analogii odwołać się do ustaleń poczynionych przez TK w wyroku z 10 grudnia 2002 r., sygn. K 27/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 92, stwierdzającym zgodność z Konstytucją przepisów dotyczących trybu tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gmin. W tej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich podnosił, że z uwagi na treść art. 15 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym „zasadniczy podział terytorialny państwa (…) określa ustawa”, wszelkie zmiany dotyczące gmin, czyli decyzja o utworzeniu, zniesieniu, podziale lub połączeniu gminy, powinny być wprowadzane drogą ustawową. Tymczasem ustawodawca w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) upoważnił Radę Ministrów do wydania rozporządzenia w tym zakresie. W uzasadnieniu wyroku wydanego w tej sprawie TK stwierdził: „Nie jest racjonalne, aby parlament zajmował się szczegółowymi korektami ustanowionego już podziału terytorialnego. Ustawodawca unormował reguły, a konkretne decyzje pozostawił Radzie Ministrów”. W efekcie TK doszedł do wniosku, że z art. 15 ust. 2 Konstytucji nie wynika konieczność uregulowania w ustawie bytu i granic poszczególnych gmin jako jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa i można kwestię tę uregulować w rozporządzeniu. Skoro zatem granice gmin mogą być korygowane w drodze rozporządzenia, to również w ten sposób mogą być korygowane granice okręgów sądowych powiązane z granicami gmin. System sądów (rozumiany jako rozmieszczenie sądów) jest bowiem powiązany ze strukturą terytorialną państwa. Tworzenie i znoszenie poszczególnych sądów traktowanych jako odrębne jednostki organizacyjne w systemie sądownictwa to czynności należące do tzw. władztwa organizacyjnego w zakresie wymiaru sprawiedliwości. Jak wskazał P. Czarny w opinii prawnej z 20 listopada 2012 r. w sprawie obywatelskiego projektu ustawy o okręgach sądowych sądów powszechnych oraz o zmianie ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych (druk sejmowy nr 804/VII kadencja), „tworzenie i znoszenie konkretnych sądów, wyznaczanie ich siedzib i obszaru właściwości należy do kompetencji organów władzy wykonawczej” (s. 6 opinii). Trybunał podkreśla, że choć nie jest wykluczone uregulowanie powyższej materii w ustawie, to przyjęte obecnie przez ustawodawcę rozwiązanie polegające na powierzeniu organowi władzy wykonawczej kompetencji do tworzenia poszczególnych sądów w aspekcie organizacyjnym, lokalowym i kadrowym, jak też kompetencji do ich znoszenia, nie narusza standardów konstytucyjnych. Upoważnienie Ministra Sprawiedliwości do tworzenia i znoszenia sądów znajduje dodatkowe uzasadnienie w powierzonym mu nadzorze administracyjnym nad sądami powszechnymi. Problem konstytucyjności tego nadzoru był rozważany w wyroku z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07. Orzekając w pełnym składzie, Trybunał stwierdził wówczas, że zagadnienie nadzoru administracyjnego nad działalnością sądów „mieści się w sferze ustroju sądownictwa w znaczeniu szerokim. Wskazanie podmiotów nadzoru umożliwia bowiem właściwe funkcjonowanie struktur sądowych”. W ramach nadzoru administracyjnego Minister odpowiada za właściwą organizację sądów warunkującą sprawność i efektywność ich działania. Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że tworzenie i znoszenie sądów powszechnych i wojskowych nie wymaga regulacji ustawowej, gdyż nie stanowi określania lub zmiany ustroju sądów i może być dokonywane w drodze rozporządzenia odpowiednio Ministra Sprawiedliwości i Ministra Obrony Narodowej. Tym samym art. 20 pkt 1 u.s.p. i art. 3 § 3 u.s.w. w zakresie dotyczącym tworzenia i znoszenia sądów są zgodne z art. 176 ust. 2 Konstytucji. 4.3. Wymóg ustawowej regulacji właściwości sądów a ustalanie ich siedzib i obszarów właściwości. 4.3.1. Właściwość sądu to zakres kompetencji sądu w zakresie rozpoznawania i rozstrzygania spraw oraz dokonywania czynności procesowych w postępowaniu sądowym. W zależności od przyjętego kryterium można wyróżnić właściwość miejscową (terytorialną), rzeczową (przedmiotową) i czynnościową (funkcjonalną). Właściwość miejscowa, którą powołują wnioskodawcy, oznacza rozgraniczenie kompetencji między sądami tego samego rzędu ze względu na terytorialny zakres jurysdykcji. Obszar właściwości sądu i jego siedziba to niewątpliwie kwestie mieszczące się w ramach pojęcia właściwości sądów, o którym mowa w art. 176 ust. 2 Konstytucji. Sformułowany w tym przepisie wymóg ustawowej regulacji właściwości sądów nie oznacza jednak, że tylko ustawa może określać siedzibę sądów i obszar jego właściwości. Jak wynika z przytoczonych wyżej poglądów przedstawicieli doktryny prawa i wcześniejszego orzecznictwa Trybunału wyłączność ustawy w rozumieniu art. 176 ust. 2 Konstytucji oznacza, że ustawodawca musi określić wszystkie podstawowe elementy właściwości sądu, co jednak nie wyklucza odesłania kwestii szczegółowych do regulacji w drodze rozporządzenia. Na potrzeby rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma ustalenie tego, co konkretnie jest kwestią szczegółową, jeśli chodzi o właściwość sądów. 4.3.2. Rozstrzygnięcie tego, w jakim zakresie problematyka właściwości sądów musi być uregulowana w ustawie, a w jakim zakresie może zostać odesłana do unormowania w drodze rozporządzenia, wymagało analizy kilku przepisów konstytucyjnych. Podział materii między ustawę a rozporządzenie w tej niezwykle istotnej z punktu widzenia realizacji prawa do sądu kwestii nie może bowiem zostać ustalony zgodnie z zasadą przyjmowaną na gruncie art. 92 ust. 1 Konstytucji, że w rozporządzeniu można uregulować sprawy drugorzędne. Sprawy dotyczące właściwości sądu nie mają takiego charakteru, a to z tego względu, że właściwość sądu jest elementem konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Podział materii między ustawę a rozporządzenie w kwestii właściwości sądu powinien zostać zatem ustalony na podstawie analizy przepisów konstytucyjnych opisujących właściwość sądów, tj. art. 45 ust. 1, art. 176 ust. 2 i art. 177 Konstytucji. Dopiero interpretacja systemowa tych przepisów pozwoli rozstrzygnąć, czy ustalanie siedziby sądów i obszaru ich właściwości to są kwestie zastrzeżone dla regulacji ustawowej, czy kwestie, które mogą być uregulowane w rozporządzeniu. Pierwszym z przepisów wymagających rozważenia jest art. 177 Konstytucji, zgodnie z którym sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Przepis ten nie został uczyniony wzorcem kontroli w niniejszej sprawie, choć nawiązania do niego znajdują się w uzasadnieniach obu wniosków. Jak stwierdził TK w wyroku z 9 grudnia 2003 r., sygn. P 9/02 (OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 100), art. 177 Konstytucji „dotyczy swoistego «podziału kompetencji» w ramach władzy sądowniczej”. Formułuje on domniemanie właściwości sądów powszechnych w sprawach, które ustawowo nie są zastrzeżone dla właściwości innych sądów. Wskazany w tym przepisie rodzaj sądów, tj. sądy powszechne, został wymieniony w treści art. 175 Konstytucji. Toteż TK uznaje, że „innymi sądami”, o których mowa w art. 177 Konstytucji, są pozostałe sądy wymienione w art. 175 Konstytucji, tj. Sąd Najwyższy, sądy administracyjne, sądy wojskowe oraz sąd wyjątkowy, który może być ustanowiony na czas wojny. Z pośrednio sformułowanego w art. 177 Konstytucji wymogu ustawowego zastrzeżenia niektórych spraw dla właściwości innych sądów aniżeli sądy powszechne wynika zatem konieczność uregulowania w ustawie właściwości Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych oraz – w razie jego ustanowienia – sądu wyjątkowego. Tak interpretując art. 177 w związku z art. 175 Konstytucji można było sformułować dwa wnioski. Po pierwsze, zasada wyłączności ustawowej w zakresie regulacji właściwości sądowej, która może być wywodzona z treści art. 177 Konstytucji, dotyczy właściwości określonych rodzajów sądów, a nie właściwości konkretnych (wskazanych jednostkowo) sądów. Po drugie, skoro w art. 177 Konstytucji ustrojodawca przesądził domniemanie właściwości sądów powszechnych, to regulacja ustawowa dotycząca właściwości tych sądów nie musi być tak szczegółowa jak regulacja dotycząca właściwości „innych sądów”. Przyjmując analogiczne rozumienie pojęcia „właściwość sądów” użytego w art. 176 ust. 2 Konstytucji, należało zatem uznać, że ustawa musi określać właściwość istniejących rodzajów i kategorii sądów, przy czym chodzi tu zarówno o rodzaje sądów wymienione w Konstytucji (tj. SN, sądy powszechne, sądy administracyjne, sądy wojskowe i sąd wyjątkowy), jak i ich kategorie wprowadzone przez ustawę (tj. w obrębie sądów powszechnych – sądy rejonowe, okręgowe i apelacyjne, w obrębie sądów administracyjnych – NSA i wojewódzkie sądy administracyjne, a w obrębie sądów wojskowych – okręgowe i garnizonowe sądy wojskowe). Ustawowa regulacja właściwości sądów, o której mowa w art. 176 ust. 2 Konstytucji, może również charakteryzować się różnym stopniem szczegółowości w odniesieniu do różnych rodzajów sądów. W szczególności konieczne było szczegółowe i wyczerpujące określenie właściwości innych sądów aniżeli sądy powszechne, gdyż na rzecz tych ostatnich przemawia domniemanie właściwości w sprawach ustawowo niezastrzeżonych dla innych sądów. 4.3.3. Należy zauważyć, że wymóg ustawowego określenia właściwości poszczególnych rodzajów i kategorii sądów został w pełni zrealizowany w prawie polskim. Jeśli chodzi o właściwość miejscową sądów powszechnych i wojskowych, gdyż tych sądów właśnie dotyczą kwestionowane art. 20 pkt 1 u.s.p. oraz art. 3 § 3 u.s.w., to stosowne regulacje znajdują się w ustawach procesowych, tj. w ustawie z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) oraz w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.; dalej: k.p.k.). K.p.c. wyróżnia trzy rodzaje właściwości sądu w postępowaniu cywilnym, w zależności od sposobów jej określenia dla konkretnej sprawy, tj. właściwość ogólną, przemienną i wyłączną. Właściwość miejscowa ogólna wynika z zasady, że sprawę powinien rozpoznać sąd właściwy dla pozwanego. Właściwość miejscowa przemienna polega na tym, że w pewnych przewidzianych w k.p.c. rodzajach spraw powództwo może zostać wytoczone według uznania powoda bądź przed sąd właściwości ogólnej, bądź przed inny sąd wskazany w ustawie, np. powództwo o roszczenie majątkowe przeciwko przedsiębiorcy można wytoczyć przed sąd, w którego okręgu znajduje się zakład główny lub oddział, jeżeli roszczenie pozostaje w związku z działalnością tego zakładu lub oddziału (por. art. 33 k.p.c.). Właściwość miejscowa wyłączna oznacza ustalenie w sposób kategoryczny sądu jedynie właściwego do rozpoznania danej sprawy, np. powództwo o własność lub o inne prawa rzeczowe na nieruchomości, jak również powództwo o posiadanie nieruchomości można wytoczyć wyłącznie przed sąd miejsca jej położenia (por. art. 38 § 1 k.p.c.). Jeszcze inaczej uregulowana jest właściwość miejscowa sądu w postępowaniu nieprocesowym. Zasadą jest, że w braku przepisu szczególnego dla danej kategorii spraw, właściwym miejscowo w wypadku wszczęcia sprawy na wniosek jest sąd miejsca zamieszkania (siedziby) wnioskodawcy, a w braku miejsca zamieszkania – sąd miejsca pobytu wnioskodawcy, zaś w wypadku wszczęcia sprawy z urzędu – sąd, w okręgu którego nastąpiło zdarzenie stanowiące podstawę wszczęcia postępowania (por. art. 508 k.p.c.). W postępowaniu karnym podstawę określenia, który sąd jest właściwy miejscowo, stanowi przede wszystkim miejsce popełnienia czynu karalnego. Czyn zabroniony uważa się za popełniony w miejscu, w którym sprawca działał lub zaniechał działania, do którego był zobo

[... tekst skrócony ...]