K 24/09

123/10/A/2011 POSTANOWIENIE z dnia 13 grudnia 2011 r. Sygn. akt K 24/09 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz – przewodniczący Mirosław Granat – sprawozdawca Marek Kotlinowski Teresa Liszcz Andrzej Wróbel, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2011 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności: 1) art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.) w zakresie, w jakim pozbawia właściciela gruntu rolnego, na którym prowadzona jest uprawa leśna, prawa do ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i prowadzenie uprawy leśnej w związku z nabyciem prawa do jakiejkolwiek emerytury lub renty czy pobieraniem świadczenia emerytalnego lub rentowego innego aniżeli wcześniejsza emerytura w rolnictwie, oraz w zakresie, w jakim następuje zmniejszenie takiego ekwiwalentu należnego współwłaścicielowi gruntu rolnego, którego małżonek-współwłaściciel takiego gruntu nabył prawo do emerytury lub renty czy pobiera świadczenie emerytalne lub rentowe inne aniżeli wcześniejsza emerytura w rolnictwie, podczas gdy w przypadku właściciela gruntu zalesionego, który otrzymuje premię zalesieniową, ograniczenie w korzystaniu z tego prawa dotyczy wyłącznie sytuacji przejścia na wcześniejszą emeryturę w rolnictwie, z art. 32 w związku z art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z uwagi na naruszenie zasady równej ochrony praw majątkowych o analogicznej funkcji (tj. ekwiwalentu i premii zalesieniowej) oraz zasady sprawiedliwości społecznej, 2) art. 7 ust. 6 i art. 10 ust. 2, 2a, 2b ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764, ze zm.) w zakresie, w jakim pozbawia właściciela gruntu rolnego, na którym prowadzona jest uprawa leśna, prawa do ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i prowadzenie uprawy leśnej w związku z nabyciem prawa do jakiejkolwiek emerytury lub renty czy pobieraniem świadczenia emerytalnego i rentowego innego aniżeli wcześniejsza emerytura w rolnictwie, oraz w zakresie, w jakim następuje zmniejszenie takiego ekwiwalentu należnego współwłaścicielowi gruntu rolnego, którego małżonek-współwłaściciel takiego gruntu nabył prawo do emerytury lub renty czy pobiera świadczenie emerytalne lub rentowe inne aniżeli wcześniejsza emerytura w rolnictwie, z art. 31 w związku z art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności w ograniczeniu korzystania z prawa majątkowego (tj. ekwiwalentu), zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. UZASADNIENIE I 1. 31 lipca 2009 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek pięćdziesięciu posłów na Sejm RP (dalej: wnioskodawca) o stwierdzenie niezgodności w odpowiednich zakresach art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273, ze zm.; dalej: ustawa z 28 listopada 2003 r.) z art. 32 w związku z art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz o stwierdzenie niezgodności w odpowiednich zakresach art. 7 ust. 6 i art. 10 ust. 2, 2a, 2b ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764, ze zm.; dalej: ustawa nieobowiązująca z 8 czerwca 2001 r.) z art. 31 w związku z art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; dalej: Protokół nr 1). Zdaniem wnioskodawcy, osoby, które dokonały zalesienia gruntów rolnych na podstawie ustawy nieobowiązującej z 8 czerwca 2001 r. zostały potraktowane gorzej niż osoby, które dokonały zalesienia na bazie aktualnie obowiązującej ustawy z 28 listopada 2003 r. Zgodnie bowiem z kwestionowanymi przepisami, do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i za prowadzenie uprawy leśnej przyznanego przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 listopada 2003 r. zastosowanie znajdują zasady dotychczasowe, tzn. zasady określone w ustawie nieobowiązującej z 8 czerwca 2001 r., na podstawie której go przyznano, nie zaś zasady analogiczne lub te same do zasad przyznawania i wypłacania premii zalesieniowej uregulowanej w obecnie obowiązującej ustawie. W ocenie wnioskodawcy, ustawodawca nie dopełnił obowiązku równego traktowania podmiotów uprawnionych do pobierania obu świadczeń. Tymczasem ze względu na swoją funkcję zarówno ekwiwalent za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, jak i premia zalesieniowa winny być traktowane identycznie jako „inne prawa majątkowe” z art. 64 Konstytucji. Także same zasady przyznawania i wypłaty ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i za prowadzenie uprawy leśnej określone w nieobowiązującej ustawie z 8 czerwca 2001 r. nie spełniają konstytucyjnego standardu proporcjonalności ingerencji w konstytucyjnie chronione prawa majątkowe. Skoro z prawa do ekwiwalentu wynika możliwość uzyskiwania comiesięcznego pożytku rekompensującego utracony dochód w określonej kwocie przez 20 lat, to pozbawienie właściciela zalesionego gruntu tego uprawnienia w czasie biegu tych 20 lat na skutek nabycia prawa do emerytury lub renty narusza istotę tego prawa. Z kolei obniżenie rekompensaty o 25% na skutek nabycia prawa do emerytury lub renty przez jednego z małżonków będących współwłaścicielami gruntu zalesionego stanowi nieproporcjonalne ograniczenie praw majątkowych obywateli. 2. W piśmie z 22 grudnia 2009 r. Marszałek Sejmu wniósł o uznanie, że art. 14 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. oraz art. 7 ust. 6 i art. 10 ust. 2, 2a i 2b ustawy nieobowiązującej z 8 czerwca 2001 r. są zgodne z art. 32 ust. 1, art. 2, art. 64 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1. Dokonując analizy zaskarżonych przepisów i ich otoczenia prawnego, nie można uznać, że doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji). W odniesieniu do osób dokonujących zalesienia na podstawie nieobowiązującej ustawy z 8 czerwca 2001 r. (w okresie od 1 stycznia 2002 r. do 1 maja 2004 r.) ustawodawca miał szeroko pojętą swobodę określania polityki rolnej państwa. Ekwiwalent zalesieniowy został wówczas ukształtowany jako forma rekompensaty utraconych przez rolników dochodów gwarantowaną przez państwo i stanowił formę pomocy władz publicznych dla rolników. Warunki uzyskania ekwiwalentu, czas jego otrzymywania, warunki utraty lub zmniejszenia wypłacania oraz zasady rozliczania uzyskanych środków regulowały ustawa nieobowiązująca z 8 czerwca 2001 r. oraz rozporządzenie Ministra Finansów z 15 marca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad rozliczania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z właściwymi starostami w zakresie przekazywania środków finansowych na wypłaty ekwiwalentów za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie upraw leśnych oraz sposobu i terminów płatności (Dz. U. Nr 44, poz. 410; dalej: rozporządzenie z 15 mara 2002 r.). Stwierdzenie, że warunki zalesiania gruntów wprowadzone po 1 maja 2004 r. zgodnie z regulacjami prawa wspólnotowego są bardziej lub mniej korzystne dla obywateli, nie ma znaczenia dla oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów. Nowa regulacja nie pogorszyła zasad przyznawania i korzystania z ekwiwalentu przyznanego na podstawie ustawy nieobowiązującej z 8 czerwca 2001 r. Dodatkowo po 1 maja 2004 r. znacznie zmienił się kontekst polityki rolnej, która stała się jednolitą polityką rolną UE. Trudno wskazać, czy aktualnie obowiązujące przepisy są znacznie korzystniejsze niż przepisy nieobowiązującej ustawy z 8 czerwca 2001 r. Realizują one inne metody pomocowe i inną politykę, obowiązują w innym okresie i w innym układzie odniesienia. Wszystkie grupy korzystających z zalesiania stanowią odrębne i nieporównywalne zbiory podmiotów (osoby dokonujące zalesiania po 1 stycznia 2002 r., po 1 maja 2004 r. a obecnie po 1 stycznia 2007 r.). Marszałek Sejmu podkreślił, że prawo do ekwiwalentu jest publicznym prawem podmiotowym o charakterze majątkowym podlegającym dziedziczeniu, a przez to ochronionym na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1. Pozbawienie właściciela zalesionego gruntu wypłaty ekwiwalentu w czasie biegu okresu tego uprawnienia na skutek uzyskania przez osobę pobierającą to świadczenie prawa do emerytury jest naturalną konsekwencją naruszenia ustawowych warunków do uzyskania tego prawa. Adresaci nie zostali zatem zaskoczeni regulacją przewidującą konsekwencje zaprzestania spełniania ustawowych warunków pobierania świadczenia. Takie ograniczenie w zakresie korzystania przez obywateli z „innych praw majątkowych” niż własność nie stanowi naruszenia zasad konstytucyjnych, w tym także zasad poprawnej legislacji i praw nabytych (art. 2 Konstytucji) oraz sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Ograniczenia prawa do ekwiwalentu zostały określone w ustawie i są konieczne dla ochrony wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji) ze względu na społeczny wymiar prawa do ekwiwalentu jako świadczenia stanowiącego pomoc władz publicznych udzielaną w ramach ściśle określonych środków budżetowych osobom najbardziej potrzebującym tej formy wsparcia. Kumulowanie pomocy państwa w formie ekwiwalentu oraz innych świadczeń finansowanych z budżetu państwa mogłoby prowadzić do naruszenia praw innych osób w postaci niemożności uzyskania dostępu do świadczenia na skutek braku środków budżetowych. 3. W piśmie z 18 sierpnia 2010 r. Prokurator Generalny wniósł o uznanie, że: 1) art. 14 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. jest zgodny z art. 2 oraz z art. 32 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także z art. 1 Protokołu nr 1 oraz nie jest niezgodny z art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji; 2) art. 7 ust. 6 oraz art. 10 ust. 2, 2a i 2b ustawy nieobowiązującej z 8 czerwca 2001 r. są zgodne z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a także z art. 1 Protokołu nr 1 oraz nie są niezgodne z art. 21, art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nie jest trafne stanowisko wnioskodawcy, iż od dnia wstąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej środki na wypłatę ekwiwalentu i premii zalesieniowej pochodzą w takim samym stopniu ze środków unijnych, a zatem zasady realizacji tych świadczeń powinny być jednakowe. Ekwiwalent za zalesienie wypłacany jest z innych funduszy (w całości z funduszy krajowych wypłacanych przez starostę) niż premia zalesieniowa (w ramach programu wspólnotowego w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 i obecnie na lata 2007-2013 odbywa się w 80% ze środków finansowych UE i 20% środków z budżetu krajowego wypłacanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa). Nawet gdyby świadczenia wypłacane były z tych samych funduszy, nie przesądzałoby to o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych. Art. 14 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r., odsyłając do przepisów dotychczasowych, tj. do ustawy nieobowiązującej z 8 czerwca 2001 r. i do rozporządzenia Ministra Finansów z 15 marca 2002 r., zachował dotychczasowy mechanizm realizacji wypłat ekwiwalentu za zalesienie i rozliczeń starostw z ARiMR. Brak jest więc uzasadnienia, że przyjmując normę intertemporalną w art. 14 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r., ustawodawca działał w sposób arbitralny. Ustawodawca kierował się racjonalną przesłanką i potrzebą zabezpieczenia dobra konstytucyjnie chronionego w postaci praw słusznie nabytych. Za zasadnością przyjętego zróżnicowania sytuacji podmiotów pobierających ekwiwalent za zalesienie i premię zalesieniową przemawia również zmiana sytuacji społeczno-gospodarczej i przejście krajowej polityki zalesień do uregulowań wspólnotowych opartych na aktach prawa wspólnotowego bezpośrednio obowiązujących (rozporządzeń wspólnotowych). Problem wskazany we wniosku wiąże się także z czasowym zakresem obowiązywania konstytucyjnej zasady równości (art. 32 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1). Skoro podmioty, które dokonały zalesienia pod rządami ustawy nieobowiązującej z 28 czerwca 2001 r. miały prawo zasadnie oczekiwać, że ich sytuacja prawna – w razie zmiany regulacji – nie ulegnie pogorszeniu, i, jak się okazało, po zmianie przepisów polegających na przejściu do systemu regulacji unijnych ich sytuacja nie zmieniła się, tzn. ani nie polepszyła się, ani nie pogorszyła, ustawodawca nie naruszył zasady równości i zakazu dyskryminacji. Nie można także za uprawnione uznać oczekiwania tej grupy podmiotów, że ich sytuacja musi się poprawić w przyszłości, gdyby doszło do zmiany stanu prawnego. Za niezasadne Prokurator Generalny uznał zarzuty sformułowane w punkcie drugim petitum wniosku. Wysokość świadczenia i określenie warunków wypłaty ekwiwalentu za zalesienie pozostawały w gestii ustawodawcy, który miał prawo kierować się w tym zakresie możliwościami budżetowymi państwa. Ekwiwalent za zalesienie wprowadzony w 2001 r. nie występował we wcześniejszych regulacjach i samo takie rozwiązanie było korzystne dla beneficjentów. Wypłacany jedynie z dotacji z budżetu państwa, ekwiwalent pełnił funkcję mechanizmu mającego na celu zachęcenie rolników do przekazywania gruntów do zalesienia i skierowany był przede wszystkim do gospodarstw małych, prowadzonych na gruntach najgorszych klas V i VI, które nie stwarzały właścicielom nawet minimalnych środków do życia. Zapewnienie rolnikom środków do życia na czas do nabycia prawa do świadczenia emerytalnego lub rentowego w zamian za zaprzestanie produkcji rolnej, będące wynagrodzeniem za uprawę zakładanych lasów, pełniło funkcję społeczną. Zmniejszając ilość osób zatrudnionych we wskazanych gospodarstwach rolnych, przyczyniało się także do restrukturyzacji polskiego rolnictwa. Stąd przyjęte w ustawie ograniczenia w dostępie do ekwiwalentu za zalesienie były uzasadnione polityką finansową państwa. Ustawodawca mógł zatem ograniczyć uprawnienie majątkowe w sytuacji, gdy beneficjenci nabywali prawo do renty lub emerytury (art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1) i nie naruszył przez to zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, z wnioskiem o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją może wystąpić między innymi grupa 50 posłów. Wnioskodawcą w niniejszej sprawie była grupa 50 posłów Sejmu VI kadencji. W chwili wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca miał legitymację do takiego wystąpienia. Zgodnie z postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. Nr 95, poz. 960), pierwsze posiedzenie Sejmu wybranego 9 października 2011 r. zostało otwarte 8 listopada 2011 r. Tym samym 7 listopada 2011 r. upłynęła VI kadencja Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, na skutek czego wygasły mandaty posłów tej kadencji. Kadencja Sejmu – zgodnie z art. 98 ust. 1 Konstytucji – rozpoczyna się bowiem w dniu pierwszego posiedzenia Sejmu i trwa do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji. Wobec upływu kadencji Sejmu, którego posłami była grupa posłów – będąca wnioskodawcą, i związanym z tym wygaśnięciem mandatów poselskich przestał istnieć podmiot uprawniony do dalszego występowania w sprawie. Takie stanowisko konsekwentnie wyrażane było w orzecznictwie Trybunału (np. postanowienia z: 4 listopada 1997 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 52; 12 listopada 1997 r., sygn. K 21/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 58; 14 listopada 2001 r., sygn. K 10/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 262; 26 października 2005 r., sygn. K 48/05, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 109; 21 listopada 2007 r., sygn. K 34/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 142), które wygaśnięcie mandatu posłów łączyło ściśle z utratą uprawnienia do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w charakterze wnioskodawcy przez grupę 50 posłów jako podmiotu zbiorowego. W związku z powyższym zachodzi konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.