K 24/02

11 WYROK z dnia 18 lutego 2003 r. Sygn. akt K 24/02* * Sentencja została ogłoszona dnia 6 marca 2003 r. w Dz. U. Nr 38, poz. 334. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Mączyński – przewodniczący Jerzy Ciemniewski Teresa Dębowska-Romanowska Marian Grzybowski Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska Ewa Łętowska Marek Mazurkiewicz Janusz Niemcewicz Jadwiga Skórzewska-Łosiak Jerzy Stępień Mirosław Wyrzykowski Marian Zdyb Bohdan Zdziennicki – sprawozdawca, protokolant: Dorota Raczkowska, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawców oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 12 lutego 2003 r., 1) wniosku Rady Gminy Warszawa-Ursynów, Rady Gminy Warszawa-Bielany, Rady Gminy Warszawa-Targówek, Rady Gminy Warszawa-Ursus, Rady Gminy Warszawa-Wilanów, Rady Gminy Warszawa-Włochy o zbadanie zgodności: a) ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.; dalej: ustawa warszawska) z: – art. 2, art. 15, art. 16, art. 31 ust. 3 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji, – art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 3 i 6 oraz art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej: EKST) w związku z art. 170 Konstytucji oraz art. 11 tej Karty w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; b) trybu przygotowania ustawy warszawskiej, a także określonego w art. 33 tej ustawy trybu jej wejścia w życie oraz przepisów przejściowych z: – art. 2, art. 16, art. 165 ust. 2 i art. 167 ust. 4 Konstytucji, – art. 11 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; c) art. 1 i 2 w związku z art. 15 oraz art. 1 w związku z art. 13 ustawy warszawskiej z: – art. 2 i art. 15 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji, – art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 3 EKST i jej Preambułą w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; d) art. 4 ust. 2 i 5 ustawy warszawskiej z art. 165 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji; e) art. 5-12 oraz art. 14 ustawy warszawskiej z art. 2, art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz – w zależności od przyjętego statusu dzielnic – z art. 169 ust. 4 albo z art. 165 ust. 1 Konstytucji; f) art. 15 w związku z art. 1 ustawy warszawskiej z: – art. 15, art. 16, art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji, – art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 3 i ust. 4 EKST i jej Preambułą w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; g) art. 18 ust. 3 i 4 ustawy warszawskiej z art. 2 Konstytucji; h) art. 21 ustawy warszawskiej z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji; i) art. 24 ust. 1 w związku z art. 33 ustawy warszawskiej z art. 2 i art. 7 Konstytucji; j) art. 4 i art. 4a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) z: – art. 15, art. 16 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji, – art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 3 i 4 EKST i jej Preambułą w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; 2) wniosku Rady Gminy Warszawa-Białołęka o zbadanie zgodności ustawy warszawskiej z: a) art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 15 ust. 1 i art. 164 ust. 1 Konstytucji, b) art. 4 ust. 6 i art. 5 EKST w związku z art. 2 Konstytucji; 3) wniosku Rady Gminy Warszawa-Rembertów o zbadanie zgodności: a) ustawy warszawskiej z: – art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji, – art. 4 ust. 6 EKST; b) art. 13 ustawy warszawskiej z art. 2 i art. 7 Konstytucji; c) art. 15 ustawy warszawskiej z: – art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji, – art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 i 3 EKST; d) art. 4 i art. 4a ustawy o samorządzie gminnym z: – art. 15, art. 16, art. 164 ust. 3 Konstytucji, – art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 3 EKST; 4) wniosku Rady Miasta Sulejówek o zbadanie zgodności: a) ustawy warszawskiej z: – art. 2, art.10, art. 15, art. 16, art. 31 ust. 3 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji, – art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 3 i 6 oraz art. 5 EKST w związku z art. 170 Konstytucji i art. 11 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; b) art. 15 w związku z art. 1 ustawy warszawskiej z: – art. 15, art. 16 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji, – art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 3 i 4 EKST i jej Preambułą w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; c) art. 16 ustawy warszawskiej z: – art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 15 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji, – art. 4 ust. 3 i 6 oraz art. 5 EKST w związku z art. 170 Konstytucji i art. 11 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; d) art. 4 i art. 4a ustawy o samorządzie gminnym z: – art. 15, art. 16 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji, – art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 3 i 4 EKST i jej Preambułą w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; 5) wniosku Rady Gminy Warszawa-Wawer o zbadanie zgodności: a) ustawy warszawskiej z: – art. 2, art. 15, art. 16 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji, – art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 3 i 6 oraz art. 5 EKST w związku z art. 170 Konstytucji oraz art. 11 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; b) trybu przygotowania ustawy warszawskiej a także określonego w art. 33 tej ustawy trybu jej wejścia w życie oraz przepisów przejściowych z: – art. 2, art. 16 i art. 165 ust. 2 Konstytucji, – art. 11 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; c) art. 1 i 2 w związku z art. 15 ustawy warszawskiej z: – art. 2 i art. 15 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji, – art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 3 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; d) art. 5-12 oraz art. 14 ustawy warszawskiej z art. 2, art. 164 ust. 3 oraz – w zależności od przyjętego statusu dzielnic – z art. 169 ust. 4 albo z art. 165 ust. 1 Konstytucji, e) art. 15 w związku z art. 1 ustawy warszawskiej z: – art. 15 i art. 16 Konstytucji, – art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 3 oraz art. 11 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; f) art. 18 ust. 3 i 4 ustawy warszawskiej z art. 2 Konstytucji; g) art. 21 ustawy warszawskiej z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji, o r z e k a: 1. Ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 i Nr 127, poz. 1087) z wyjątkiem art. 16 ust. 2: jest zgodna z: – art. 2, art. 7, art. 10, art. 15, art. 16, art. 164 ust. 1 i 3 oraz art. 165 ust. 2 i art. 167 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, – art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 3 i 6 oraz art. 5 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607); nie jest niezgodna z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 15 w związku z art. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z: – art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, – art. 4 ust. 2 i ust. 4 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. 3. Art. 16 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1: a) jest zgodny z art. 4 ust. 6 i art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego; b) nie jest niezgodny z: – art. 2 i art. 15 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, – art. 4 ust. 3 i art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. 4. Art. 21 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 5. Art. 4 i art. 4a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984 i Nr 214, poz. 1806) jest zgodny z : – art. 15, art. 16 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, – art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2, 3 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) na skutek cofnięcia wniosku umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym badania zgodności art. 5-12 oraz art. 14 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 165 ust. 1 oraz art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. UZASADNIENIE: I 1. Na podstawie Uchwały Nr 720 z 14 maja 2002 r. Rada Gminy Warszawa-Ursynów wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego sporządzoną w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, dalej: EKST) ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.; dalej: ustawa warszawska) oraz art. 4 i art. 4a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Zarzuty obejmują wniosek o zbadanie zgodności: I) ustawy warszawskiej w całości z: 1) art. 2, art. 15, art.16, art. 31 ust. 3 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji, 2) art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 3 i 6 oraz art. 5 EKST w związku z art. 170 Konstytucji oraz i art. 11 tej Karty w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; II) trybu przygotowania ustawy warszawskiej, a także określonego w art. 33 tej ustawy trybu jej wejścia w życie oraz przepisów przejściowych z: art. 2, art. 16, art. 165 ust. 2 i art. 167 ust. 4 Konstytucji oraz art. 11 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; III) art. 1 i 2 w związku z art. 15 oraz art. 1 w związku z art. 13 ustawy warszawskiej z: art. 2 i art. 15 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 3 EKST i jej Preambułą w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; IV) art. 4 ust. 2 i 5 ustawy warszawskiej z art. 165 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji; V) art. 5-12 oraz art. 14 ustawy warszawskiej z art. 2, art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz – w zależności od przyjętego statusu dzielnic – z art. 169 ust. 4 albo z art. 165 ust. 1 Konstytucji; VI) art. 15 w związku z art. 1 ustawy warszawskiej z: art. 15, art. 16, art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 3 i 4 EKST i jej Preambułą w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; VII) art. 18 ust. 3 i 4 ustawy warszawskiej z art. 2 Konstytucji; VIII) art. 21 ustawy warszawskiej z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji; IX) art. 24 ust. 1 w związku z art. 33 ustawy warszawskiej z art. 2 i art. 7 Konstytucji; X) art. 4 i art. 4a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym z: art. 15, art. 16 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 3 i 4 EKST i jej Preambułą w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji. Identyczne zarzuty sformułowane zostały w wystąpieniach do Trybunału Konstytucyjnego z wniosków Rad Gmin: Warszawa-Bielany (Uchwała Nr 698/XXIX/02 z 25 maja 2002 r.), Warszawa-Targówek (Uchwała Nr LIII/544/02 z 27 maja 2002 r.), Warszawa-Ursus (Uchwała Nr 38/L/2002 z 24 maja 2002 r.) Warszawa-Wilanów (Uchwała Nr 735 z 6 czerwca 2002 r.) oraz Warszawa-Włochy (Uchwała Nr 397/XLIII/2002 z 29 maja 2002 r.). 2. Uchwałą z 26 kwietnia 2002 r. (Nr 596/LIV/2002) Rada Gminy Warszawa-Wawer podjęła decyzję o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności: I) ustawy warszawskiej w całości z: art. 2, art. 15, art. 16 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 3 i 6 oraz art. 5 EKST w związku z art. 170 Konstytucji oraz art. 11 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; II) trybu przygotowania ustawy warszawskiej a także określonego w art. 33 tej ustawy trybu jej wejścia w życie oraz przepisów przejściowych z: art. 2, art. 16 i art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 11 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; III) art.1 i 2 w związku z art. 15 ustawy warszawskiej z: art. 2 i art. 15 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 3 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; IV) art. 5-12 oraz art. 14 ustawy warszawskiej z art. 2, art. 164 ust. 3 oraz – w zależności od przyjętego statusu dzielnic – z art. 169 ust. 4 albo z art. 165 ust. 1 Konstytucji; V) art. 15 w związku z art. 1 ustawy warszawskiej z: art. 15 i art. 16 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 , art. 4 ust. 3 oraz art. 11 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; VI) art. 18 ust. 3 i 4 ustawy warszawskiej z art. 2 Konstytucji; VII) art. 21 ustawy warszawskiej z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji. 3. Uchwałą z 10 maja 2002 r. (Nr 418/LII/2002) Rada Gminy Warszawa-Rembertów podjęła decyzję o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności: I) ustawy warszawskiej z: art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 6 EKST; II) art. 13 ustawy warszawskiej z art. 2 i art. 7 Konstytucji; III) art. 15 ustawy warszawskiej z: art. 15 ust. 1, art. 16 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 i 3 EKST; IV) art. 4 i art. 4a ustawy o samorządzie gminnym z: art. 15, art. 16 i art. 164 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 2 i 3 EKST. 4. Na podstawie Uchwały z 24 maja 2002 r. (Nr LV/723/02) Rada Gminy Warszawa-Białołęka wystąpiła do Trybunał Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy warszawskiej w całości z: art. 7 i art. 165 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 i art. 164 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 4 ust. 6 i art. 5 EKST w związku z art. 2 Konstytucji. 5. W oparciu o Uchwałę z 6 czerwca 2002 r. (Nr 449/LI/02) Rada Miasta Sulejówek wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności: I) ustawy warszawskiej w całości z: art. 2, art.10, art. 15, art. 16, art. 31 ust. 3 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji oraz art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 3 i 6 oraz art. 5 EKST w związku z art. 170 Konstytucji i art. 11 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; II) art. 15 w związku z art. 1 ustawy warszawskiej z: art. 15, art. 16 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 3 i 4 EKST i jej Preambułą w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; III) art. 16 ustawy warszawskiej z: art. 2 w związku z art. 31 Konstytucji oraz art. 15 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji oraz art. 4 ust. 3 i 6 oraz art. 5 EKST w związku z art. 170 Konstytucji oraz art. 11 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; IV) art. 4 i art. 4a ustawy o samorządzie gminnym z: art. 15, art. 16 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 3 i 4 EKST i jej Preambułą w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji. 6. Przedstawione przez wnioskodawców zarzuty dzielą się zasadniczo na dwie kategorie: dotyczące materialnej treści kwestionowanej ustawy oraz dotyczące trybu uchwalenia ustawy i trybu jej wejścia w życie oraz przepisów przejściowych. Wnioskodawcy podnieśli zarzut, iż zniesienie przez art. 15 ustawy warszawskiej z 15 marca 2002 r. gmin warszawskich oraz utworzenie w ich miejsce przez ustawodawcę mocą art. 1 tej ustawy jednej gminy – miasto stołeczne Warszawa o statusie miasta na prawach powiatu, narusza konstytucyjną zasadę decentralizacji władzy publicznej realizowaną w postaci samorządu terytorialnego (art. 15 i art. 16 Konstytucji w związku z art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji) oraz wyrażoną w Preambule Konstytucji zasadę pomocniczości. W szczególności sprecyzowali, iż art. 15 w związku z art. 1 ustawy warszawskiej z 15 marca 2002 r. oraz art. 4 i art. 4a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym naruszają związaną z konstytucyjnymi zasadami decentralizacji i pomocniczości zasadę podstawowego charakteru gminy jako jednostki samorządu terytorialnego (art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji) oraz nabyte przez społeczności lokalne prawo do samorządu ukształtowanego w dotychczasowy sposób (art. 16 ust. 1 Konstytucji). Wnioskodawcy oparli powyższe zarzuty na twierdzeniu, iż zaistnienie gminy, jako wspólnoty samorządowej jest konstytutywnym faktem prawnym, który powinien podlegać ocenie z punktu widzenia materialnych przesłanek decentralizacji, określonych w art. 15 Konstytucji. W konsekwencji likwidacja takiej wspólnoty, mimo że w pewnych warunkach dopuszczalna, wymaga zaistnienia szczególnie ważnych przesłanek i musi służyć realizacji innych wartości konstytucyjnych. Oznacza bowiem pozbawienie mieszkańców ukształtowanego w dotychczasowy sposób prawa do samorządu. Uzasadniając zarzut niekonstytucyjności art. 2 ustawy warszawskiej, który stanowi, iż „w skład Rady m.st. Warszawy wchodzi 60 osób” wnioskodawcy wskazali, iż na skutek utworzenia, w miejsce jedenastu dotychczasowych gmin, jednej gminy m.st. Warszawa z sześćdziesięcioosobową Radą mniejszym wspólnotom została odebrana nie tylko dotychczasowa autonomia w zarządzaniu własnymi sprawami, ale również przez liczebność Rady tracą one możliwość reprezentowania swoich lokalnych interesów na poziomie gminy, co powoduje znaczne zmniejszenie możliwości demokratycznego funkcjonowania społeczności lokalnych. Nadto w uzasadnieniu wniosków wskazano, iż zakwestionowane przepisy art. 1 i art. 2 w związku z art. 15 oraz art. 13 ustawy warszawskiej z 15 marca 2002 r. naruszają zasadę proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie wnioskodawcy podnieśli, że dochowanie zasady proporcjonalności oznacza, iż ingerencja ustawodawcy w sferę samodzielności gmin nie może być nadmierna, a zarazem musi znajdować uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i konstytucyjnie chronionych wartościach. Przedstawiając argumentację odnośnie niedochowania przez kwestionowaną ustawę wymogów wynikających z zasady proporcjonalności wnioskodawcy twierdzą, że dla poprawy zarządzania Warszawą w skali ogólnomiejskiej – co, jak wynika ze sprawozdań sejmowych, stanowiło główny cel uchwalenia nowej ustawy warszawskiej – nie było konieczne podjęcie tak radykalnych zmian ustawodawczych, jak zlikwidowanie gmin warszawskich. Poza tym, w przekonaniu wnioskodawców, zakwestionowana ustawa nie zapewnia osiągnięcia celu w postaci poprawy zarządzania stolicą i funkcjonowania aglomeracji, natomiast czyni niemożliwym rozwiązywanie problemów zarządzania aglomeracją w skali ponadmiejskiej, w szczególności zamyka Warszawę na współpracę z gminami sąsiadującymi, nie stwarzając żadnych możliwości rozwiązywania problemów funkcjonalnych wykraczających poza jej granice. Nadto wnioskodawcy zarzucili ustawie warszawskiej, a w szczególności jej art. 1 i 13 naruszenie wywodzonych z art. 2 Konstytucji zasad tzw. „przyzwoitej legislacji”. Wywodzili, iż przepisy art. 1 i art. 13 ustawy warszawskiej spowodują zamknięcie Warszawy w jej granicach administracyjnych, bowiem włączenie kolejnych obszarów sąsiedztwa, w warunkach wynikających z art. 1 ustawy, połączone będzie z konieczną rezygnacją przez zainteresowane społeczności lokalne ze statusu gminy. Podnieśli przy tym, iż ze względu na regulację art. 13 ustawy warszawskiej każda zmiana granic m.st. Warszawy będzie wymagała ingerencji ustawodawcy. Naruszeniem reguł poprawnej legislacji jest poza tym ustanowiona w art. 1 ust. 1 ustawy warszawskiej decyzja ustawodawcy, iż Warszawa jest gminą mająca status miasta na prawach powiatu, co – w ocenie wnioskodawców – nie może zastąpić sformułowania aktu władczego, że taką gminę „tworzy się”. Poza tym wnioskodawcy podkreślili, iż w ustawie warszawskiej. nie zamieszczono przepisu przewidującego stosowanie wprost lub odpowiednio, do spraw w niej nieuregulowanych, przepisów ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r., przez co jej praktyczne stosowanie napotyka nieusuwalne przeszkody prawne. Wnioskodawcy podnieśli również zarzut przekroczenia przez ustawodawcę przy uchwaleniu kwestionowanej ustawy granic swobody legislacyjnej. Wskazali, iż art. 15 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 16 ust. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 3 EKST określają kryteria, jakimi winien kierować się ustawodawca przy uchwalaniu ustaw dotyczących samorządu terytorialnego. Wskazali przy tym na wiążące ustawodawcę konstytucyjne zwroty niedookreślone, takie jak „zdolność wykonywania zadań publicznych”, „więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe”, „zakres i charakter zadań publicznych” oraz wymogi „gospodarności i efektywności”. Zdaniem wnioskodawców przy uchwalaniu ustawy warszawskiej nie spełniono kryteriów wynikających ze wskazanych przepisów konstytucyjnych, bowiem w toku prac legislacyjnych nie przygotowano i nie przedstawiono żadnych analiz ani symulacji finansowych, które wskazywałyby na niezbędność i efektywność dokonanej zmiany ustroju Warszawy dla poprawy zarządzania w skali ogólnomiejskiej. Uzasadniając zarzut niekonstytucyjności art. 4 ust. 2 i 5 ustawy warszawskiej wnioskodawcy podnieśli, iż przepisy te wprowadzają uprawnienia Prezesa Rady Ministrów do kontroli treści projektu statutu Gminy miasto stołeczne Warszawa w sposób niezgodny z art. 165 ust. 2 oraz art. 171 ust. 1 Konstytucji. Wnioskodawcy stwierdzili, iż konstytucyjne prawo do nadzoru nad legalnością działalności samorządu terytorialnego zostało w przypadku postanowień art. 4 ust. 2 i 5 ustawy warszawskiej „w sposób ewidentny nadużyte”. Przedstawili mianowicie zarzut, iż w treści kwestionowanych przepisów brak jest wskazania jakichkolwiek kryteriów, według których Prezes Rady Ministrów mógłby uznawać postanowienia statutu za zawierające „uchybienia”, a w szczególności brak jest ograniczenia zakresu tego nadzoru do kryterium legalności. W art. 165 ust. 2 Konstytucji zagwarantowane są fundamentalne zasady ustrojowe samorządu terytorialnego: zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz zasada sądowej ochrony tej samodzielności. Wyjątek od zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest przewidziany w art. 171 ust. 1 Konstytucji przewidującym nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności (organem nadzoru jest m.in. Prezes Rady Ministrów). W związku z tym wywodzili, iż brak w art. 4 ustawy warszawskiej z 15 marca 2002 r. jasnych kryteriów „uzgodnienia” oraz określenia „uchybień” stwarza możliwość ingerencji Prezesa Rady Ministrów we wszystkie elementy treści statutu i żądania uwzględnienia wszelkich jego poprawek, nawet jeśli kwestionowane przez niego postanowienia statutu są zgodne z prawem. Wnioskodawcy uważają, iż – działając zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy warszawskiej – Prezes Rady Ministrów, przez stwierdzenie uchybień w treści statutu oraz nakazanie organom samorządu terytorialnego ich usunięcie w wyznaczonym terminie, może w istocie „podyktować” organom gminy treść statutu. Wnioskodawcy wskazali także, iż ustawa warszawska nie określa kwestii kontroli sądowej rozstrzygnięć Prezesa Rady Ministrów odnośnie uchybień statutu, podczas gdy art. 165 ust. 2 Konstytucji zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego sądową ochronę ich samodzielności. Nadto, w ocenie wnioskodawców, przepis art. 4 ust. 2 i 5 ustawy warszawskiej jest również niezgodny z art. 2 Konstytucji, a w szczególności z wywodzoną zeń zasadą poprawnej legislacji, ponieważ brak w tej ustawie klauzuli o stosowaniu w sprawach nieuregulowanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r., co w praktyce może powodować wątpliwości interpretacyjne. Uzasadniając zarzut niezgodności art. 5-12 oraz art. 14 ustawy warszawskiej z Konstytucją wnioskodawcy wskazali, iż przepisy te wprowadzają podział Gminy miasto stołeczne Warszawa na dzielnice, a jednocześnie art. 11 i 12 tej ustawy obligują dzielnice do wykonywania znacznej części zadań publicznych. Wnioskodawcy stwierdzili, iż przy wynikającym z treści kwestionowanej ustawy założeniu, że dzielnice Warszawy są jednostkami wewnętrznymi gminy (jednostkami pomocniczymi), regulacja statusu dzielnic przyjęta w ustawie warszawskiej jest w oczywisty sposób niezgodna z art. 164 ust. 3 oraz art. 169 ust. 4 Konstytucji. Argumentując takie stanowisko wnioskodawcy wskazali, że zgodnie z art. 164 ust. 3 Konstytucji gmina, jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, wykonuje wszystkie zadania publiczne niezastrzeżone dla innych jednostek. Wprowadzone zaś kwestionowaną ustawą dzielnice nie są jednostkami samorządu terytorialnego. Z kolei art. 169 ust. 4 Konstytucji gwarantuje, iż ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, z czego wynika, że status jednostki pomocniczej nie może wykraczać poza ramy wynikające z roli takiej jednostki w gminie, określonej Konstytucją. Natomiast w ustawie warszawskiej naruszono, zdaniem wnioskodawców, autonomię Gminy miasto stołeczne Warszawa, skoro ustawa nie zapewniła Radzie miasta stołecznego Warszawy możliwości określenia zakresu działania dzielnic. Jeśli by zaś przyjąć interpretację odmienną, opartą na założeniu, że ustawodawca chciał uczynić utworzone kwestionowanymi przepisami dzielnice m.st. Warszawy jednostkami samodzielnymi, to powinny one zostać nazwane jednostkami samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 164 ust. 1 Konstytucji i wówczas, zgodnie z art. 165 ust. 1 Konstytucji powinny być wyposażone w osobowość prawną. Z uwagi na to, że ustawa warszawska nie nadaje dzielnicom miasta stołecznego Warszawy przymiotu osobowości prawnej, należy – według wnioskodawców – uznać przepisy art. 5-12 oraz art. 14 tej ustawy w powyższym rozumieniu za niezgodne z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Odnośnie zarzutu niezgodności art. 18 ust. 3 i 4 ustawy warszawskiej z art. 2 Konstytucji, wnioskodawcy wskazali, że kwestionowany przepis, w zakresie w jakim przewiduje, iż z ostatnim dniem miesiąca, w którym upłynie 6 miesięcy od dnia opublikowania wyników wyborów do Rady m.st. Warszawy, wygaśnie stosunek pracy z pracownikami samorządowymi Urzędu m.st. Warszawy, jeżeli na miesiąc przed upływem tego terminu nie zostaną im zaproponowane nowe warunki pracy lub płacy na dalszy okres albo w razie ich nie przyjęcia w ciągu 14 dni od zaproponowania, narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych. Odbieranie w ten sposób praw nabytych jest zarazem sprzeczne, według wnioskodawców, z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wnioskodawcy przyznali, iż jest dopuszczalne konstytucyjnie odstąpienie od nakazu ochrony praw słusznie nabytych, lecz odstępstwa takie są możliwe w przypadku przeważenia wartości konstytucyjnych, które wprowadzana regulacja ma chronić nad prawami chronionymi przez art. 2 Konstytucji. W przekonaniu wnioskodawców, zaskarżona ustawa nie zawiera takiego uzasadnienia, ponieważ nie wskazano wartości konstytucyjnych, których realizacja usprawiedliwiałaby rozwiązanie stosunku pracy z kilkoma tysiącami osób, w tym z pracownikami mianowanymi, których status regulują odrębne przepisy. Wnioskodawcy wskazali zarazem, iż regulacja art. 18 ust. 3 i 4 ustawy warszawskiej stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 20 tej ustawy, który przewiduje mechanizm sukcesji generalnej zobowiązań i wierzytelności. Kolejnym zarzutem wobec ustawy warszawskiej jest wątpliwość co do zgodności art. 21 tej ustawy z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji. W myśl art. 21 kwestionowanej ustawy z dniem 1 stycznia 2003 r. przedsiębiorstwa komunalne i zakłady budżetowe, które wykonują zadania o charakterze użyteczności publicznej mające znaczenie dla całego miasta, podporządkowane i nadzorowane przez Zarząd m.st. Warszawy, ulegają z mocy prawa przekształceniu w jednoosobowe spółki prawa handlowego m.st. Warszawy. Zdaniem wnioskodawców przepis ten jest sprzeczny z art. 2 Konstytucji, ponieważ stanowi „powielenie” regulacji art. 14 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), co budzi poważne wątpliwości odnośnie zgodności takiego działania z zasadami ustawodawcy racjonalnego. Dodatkowo wnioskodawcy zarzucili, iż art. 21 kwestionowanej ustawy stanowi ingerencję w przysługujące gminie prawo własności, którego ochronę gwarantuje art. 165 ust. 1 Konstytucji. W ocenie wnioskodawców jest przy tym niewłaściwe, z punktu widzenia racjonalności ustawodawcy, iż decyzją ustawodawcy przesądzono status przedsiębiorstw wymienionych w art. 21 ust. 2 i zakładów budżetowych określonych w art. 21 ust. 3 ustawy warszawskiej, zamiast powierzenia decyzji, w jakiej formie organizacyjno-prawnej gmina m.st. Warszawa ma prowadzić zadania komunalne, władzom miasta. Wnioskodawcy zauważyli, że uprawnień co do decyzji w tym zakresie nie odebrano nigdy żadnej gminie w Polsce, nawet w okresie najbardziej intensywnych przekształceń własnościowych. Następny zarzut wobec ustawy warszawskiej dotyczy niezgodności art. 24 ust. 1 w związku z art. 33 tej ustawy z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Przepisem art. 24 ust. 1 ustawy warszawskiej ustawodawca zobowiązał burmistrzów gmin warszawskich, Prezydenta m.st. Warszawy oraz starostę powiatu warszawskiego, działających na podstawie przepisów dotychczasowych, do sporządzenia i przekazania sprawozdania budżetowego z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego na dzień poprzedzający wejście w życie ustawy do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie. Wnioskodawcy postawili zarzut, że obowiązek nałożony w tym przepisie jest „nieokreślony w czasie”, bowiem ma być wykonany na dzień poprzedzający wejście w życie ustawy, zaś dzień ten to data przyszła i niepewna, skoro zgodnie z treścią art. 33 ustawa warszawska wchodzi w życie „w dniu wyborów, o których mowa w art. 28” (czyli w dniu wyborów do Rady m.st. Warszawy i do rad dzielnic m.st. Warszawy). Wnioskodawcy twierdzili, iż obowiązek wynikający z przepisu art. 24 ust. 1 ustawy warszawskiej jest niemożliwy do wykonania w świetle art. 7 Konstytucji. Podkreślili bowiem, że organy administracji publicznej działają na podstawie prawa, zaś organy istniejących obecnie jednostek samorządu terytorialnego nie mają podstawy prawnej do sporządzenia sprawozdania budżetowego z wykonania budżetu przed dniem wejścia w życie ustawy. Gdyby zatem organy te sporządziły stosowne sprawozdania to ich działanie jako pozbawione podstawy prawnej byłoby nielegalne. Natomiast po wejściu w życie ustawy warszawskiej brak będzie podmiotów zobowiązanych do wykonania art. 24 ust. 1 tej ustawy, skoro na podstawie art. 15 i art. 16 znosi się jednostki samorządu terytorialnego i w związku z tym ich organy przestaną istnieć. Wnioskodawcy wskazali, iż problem stąd wynikły jest istotny, ponieważ bez sprawozdań budżetowych nie sposób prowadzić prawidłowej gospodarki budżetowej w nowo powstałej gminie m.st. Warszawa. Stanowienie prawa w ten sposób narusza także, w ocenie wnioskodawców, zasadę demokratycznego państwa prawnego. Wnioskodawcy kwestionują ponadto tryb przygotowania ustawy warszawskiej oraz określony w art. 33 tryb jej wejścia w życie a także przepisy przejściowe zarzucając im niezgodność z art. 2, art.16, art. 165 ust. 2 i art. 167 ust. 4 Konstytucji oraz art. 11 EKST i tym samym art. 9, art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji. Zarzucając kwestionowanej ustawie brak uregulowania zagadnień przejściowych wnioskodawcy wskazali, iż wchodzi ona w życie w trakcie roku budżetowego. Podkreślili, iż zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. oraz ustawą o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) wszelkie zmiany granic gmin i powiatów następują z końcem roku budżetowego, natomiast w ustawie warszawskiej zostały przewidziane zmiany wchodzące w życie w trakcie roku budżetowego. Brak jest przy tym regulacji wielu kwestii dotyczących zasad finansowania nowej gminy m.st. Warszawy od dnia wejścia w życie kwestionowanej ustawy. Zagraża to, zdaniem wnioskodawców, stratami majątkowymi gminy i państwa. Wnioskodawcy powołali konkretne zagadnienia, które – w ich ocenie – winny być uregulowane w drodze uchwalenia odpowiednich przepisów przejściowych ustawy warszawskiej. W szczególności sformułowano wobec ustawy warszawskiej zarzut nieuregulowania kwestii dotyczących: wykonania budżetów dzielnic w pierwszym okresie po wejściu w życie ustawy; sposobu podziału pieniędzy pochodzących z subwencji dla obecnie istniejącego powiatu warszawskiego, w okresie do końca 2002 r., w związku z odłączeniem gmin Sulejówek i Wesoła, które wchodzą w skład powiatu mińskiego; rozliczenia tej części działalności dotychczas istniejącego związku komunalnego m.st. Warszawy, w ramach której Zarząd m.st. Warszawy wykonywał w imieniu gmin warszawskich zarząd nad wspólnymi elementami mienia oraz upoważnienia dla burmistrzów dzielnic do podejmowania decyzji w imieniu Zarządu. Zdaniem wnioskodawców, z uwagi na znaczną ilość tego rodzaju decyzji w skali całej stolicy, brak takiego upoważnienia doprowadzi do paraliżu działalności Zarządu m.st. Warszawy albo do sytuacji, w której wszystkie decyzje będą przygotowywane wyłącznie przez urzędników i automatycznie akceptowane przez Zarząd, co jest korupcjogenne. Dodatkowo wnioskodawcy wskazali na brak regulacji odnośnie kwestii: 1) pełnienia funkcji burmistrza w okresie przejściowym, a więc organu, który będzie podejmował decyzje w rozumieniu k.p.a. do czasu wyłonienia Prezydenta i Zarządu m.st. Warszawy; 2) terminu dla Rady m.st. Warszawy do dokonania podziału miasta na okręgi wyborcze (art. 29) w pierwszych wyborach do Rady m.st. Warszawy. Nie zamieszczono również w art. 29 kwestionowanej ustawy sankcji lub rozwiązania zastępczego, gdyby Rada m.st. Warszawy takiego podziału nie dokonała w stosownym czasie. Nadto wnioskodawcy żądali stwierdzenia, iż ustawa warszawska z 15 marca 2002 r. jest w całości niezgodna z: art. 2, art.7, art. 10, art. 15, art. 16, art. 31 ust. 3, art. 164 ust. 1 i 3 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji, zwłaszcza w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji (zasadą subsydiarności i zasadą dialogu społecznego) oraz z art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 3 i 6 oraz art. 5 EKST w związku z art. 170 Konstytucji oraz art. 11 tej Karty w związku z art. 9 i art. 91 ust. 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji. Podnosząc zarzut naruszenia gwarancji zawartych w EKST, a w szczególności w art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 3 i 4 oraz art. 5 i art. 11 wnioskodawcy wskazali, iż Europejska Karta Samorządu Terytorialnego została ustanowiona przez Radę Europy 15 października 1985 r. i ratyfikowana przez Rzeczpospolitą Polskę 26 kwietnia 1993 r., zaś weszła w życie 1 marca 1994 r. Została ogłoszona w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 25 listopada 1994 r. Podnieśli, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej stanowi część krajowego systemu źródeł prawa i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. Jednocześnie (art. 91 ust. 2 Konstytucji) umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą. Wnioskodawcy podnieśli przy tym, że pomimo ratyfikacji EKST przed wejściem w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. na mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji stosuje się do niej art. 91 Konstytucji. W uzasadnieniu zarzutów dotyczących niezgodności ustawy warszawskiej z 15 marca 2002 r. z EKST wnioskodawcy podnieśli przede wszystkim brak rzetelnej konsultacji w trakcie przygotowywania ustawy ze społecznościami lokalnymi gmin warszawskich. Wskazali, iż wprawdzie Marszałek Sejmu skierował do samorządów warszawskich projekt ustawy do zaopiniowania, jednakże przedstawił wersję różniącą się od tej, która była przedmiotem prac parlamentarnych. Jednocześnie zarzucili, iż pytanie, które zostało zadane mieszkańcom gmin w trakcie zarządzonych przez Marszałka Sejmu konsultacji, nie odnosiło się do istoty przygotowywanej zamiany ustawowej (likwidacji konkretnej gminy), lecz dotyczyło – w ich ocenie – wyłącznie ilości szczebli samorządu. Wnioskodawcy wyrazili jednocześnie przekonanie, że brak było podstaw prawnych dla zasad i trybu konsultacji przeprowadzonych przez Marszałka Sejmu, a także dla trybu formułowania treści postawionego pytania. Zdaniem wnioskodawców, zgodnie z normami zawartymi w przepisach art. 4 ust. 6 oraz art. 5 EKST i art. 170 w związku z art. 2 Konstytucji projektując likwidację gmin ustawodawca był zobowiązany do przeprowadzenia konsultacji w formie referendum. Dodatkowo wnioskodawcy podnieśli zarzut, iż przepisy ustawy warszawskiej określające zasady jej wejścia w życie zostały tak sformułowane, że powodują realne zagrożenie niemożności zbadania ich konstytucyjności w związku z terminem wejścia w życie ustawy, a w związku z tym zarzucili ustawie również niezgodność z art. 11 EKST oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji gwarantującymi ochronę praw samorządu terytorialnego na drodze sądowej. Wnioskodawcy wskazali ponadto, iż skoro kwestionowana ustawa nie obciąża kosztami jej wejścia w życie budżetu państwa, to oznacza konieczność poniesienia wskazanych kosztów przez budżety samorządowe, mimo iż brak podstawy prawnej do obciążenia samorządu tymi kosztami. Obciążenie zaś jednostek samorządu terytorialnego nowymi zadaniami, bez przyznania na nie dodatkowych środków finansowych lub nowych dochodów własnych stanowi, jak wywodzą wnioskodawcy, naruszenie art. 167 ust. 4 Konstytucji. Wnioskodawcy zarzucili także, iż ustawa warszawska z 15 marca 2002 r. nie zawiera przepisów przejściowych zapewniających ochronę interesów społeczności lokalnych, które dla uniknięcia likwidacji swojej gminy mogłyby podjąć działania mające na celu odłączenie się od Warszawy celem utworzenia np. odrębnego miasta na prawach powiatu bądź przejścia z powiatu warszawskiego do powiatu sąsiedniego. Wskazali, iż przy zbyt krótkim okresie vacatio legis działania takie są niemożliwe do urzeczywistnienia. Z powyższych względów wnioskodawcy uważają, iż ustawa warszawska jest w całości sprzeczna z art. 2 Konstytucji, bowiem narusza zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. 7. Rada Gminy Warszawa-Rembertów uzasadniła przedstawione zarzuty niezgodności ustawy warszawskiej oraz art. 4 i art. 4a ustawy o samorządzie gminnym z Konstytucją oraz EKST przedstawiając wskazane niżej argumenty. Zarzut niekonstytucyjności całej ustawy warszawskiej oraz przepisów art. 4 i art. 4a ustawy o samorządzie gminnym został oparty na tym, iż – w przekonaniu tego wnioskodawcy – Sejm uchwalił ustawę bez przeprowadzenia rzetelnych konsultacji z zainteresowanymi gminami w określonym trybie, do czego był zobligowany na podstawie art. 4a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem tego wnioskodawcy likwidacja gmin warszawskich powinna być poprzedzona wykorzystaniem przez ustawodawcę procedury opiniodawczej, którą wskazuje art. 4a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż konstytucyjna oraz ustawowa regulacja samorządu terytorialnego nie daje podstaw do różnicowania pozycji ustrojowej poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego i tym samym nie pozwala na pomniejszenie uprawnień w tym względzie przysługujących członkom wspólnot lokalnych gmin warszawskich. Wnioskodawca przyznał, iż Marszałek Sejmu zwrócił się do gmin warszawskich o wyrażenie opinii, jednakże zbyt krótki termin do jej wyrażenia (od 22 stycznia do 9 lutego 2002 r.) uniemożliwił gminom przeprowadzenie konsultacji w trybie przewidzianym w ustawie o samorządzie gminnym. Tym samym, zdaniem tego wnioskodawcy, ustawodawca pozbawił wspólnoty lokalne prawa wypowiedzenia się w sprawie projektowanych zmian polegających na likwidacji struktur tych wspólnot, przez co naruszył zasadę legalizmu i zasadę samodzielności gmin (art. 165 Konstytucji) oraz prawo mieszkańców gmin do współdecydowania w sprawach dotyczących wspólnoty. Niekonstytucyjność regulacji art. 13 ustawy warszawskiej polega – według Rady Gminy Warszawa-Rembertów – na tym, iż jest to przepis niewykonalny. Przepis art. 13 kwestionowanej ustawy nie określa granic nowotworzonej gminy – m.st. Warszawy, lecz ogranicza się do wskazania obszaru ustanowionego eliminowaną z obrotu prawnego ustawą z 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy. Zdaniem wnioskodawcy taki sposób stanowienia prawa jest sprzeczny z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji, a zarazem nie spełnia wymagań wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady poprawnej legislacji, w aspekcie jasności i precyzyjności formułowania przepisów prawa. 8. Rada Gminy Warszawa-Białołęka zakwestionowała zgodność ustawy warszawskiej w całości z art. 7, art. 15 ust. 1, art. 164 ust. 1 i 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 6 i art. 5 EKST w związku z art. 2 Konstytucji. Wnioskodawca ten dowodził, iż likwidacja gminy Warszawa-Białołęka oraz pozostałych gmin została dokonana niezgodnie z wymaganiami wskazanych norm EKST, ponieważ nie przeprowadzono konsultacji z mieszkańcami oraz nie zasięgnięto opinii społeczności lokalnych (gmin). Nadto wnioskodawca wskazał, iż likwidacja gmin, a ustanowienie w ich miejsce dzielnic pozbawia gminy samodzielności, która podlega ochronie zagwarantowanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji, przez co takie działanie ustawodawcy jest także sprzeczne z zasadami legalizmu oraz decentralizacji. 9. Rada Miasta Sulejówek wniosła o zbadanie zgodności ustawy warszawskiej z: art. 2, art. 10, art. 15, art. 16, art. 31 ust. 3 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji, a także z art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 3 i 6 oraz art. 5 EKST w związku z art. 170 Konstytucji i art. 11 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji. Ponadto wniosła o zbadanie zgodności: 1) art. 15 w związku z art. 1 ustawy warszawskiej z art. 15, art. 16, art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji, a także z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 3 i 4 EKST i jej Preambułą w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; 2) art. 16 ustawy warszawskiej z art. 2 w związku z art. 31 Konstytucji oraz art. 15 Konstytucji w związku z postanowieniami Preambuły do Konstytucji, a także z art. 4 ust. 3 i 6 oraz art. 5 EKST w związku z art. 170 Konstytucji oraz art. 11 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji; 3) art. 4 i art. 4a ustawy o samorządzie gminnym z art. 15, art. 16 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z Preambułą do Konstytucji, a także z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 3 i 4 EKST i jej Preambułą w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 16 ustawy warszawskiej znosi się powiat warszawski (ust. 1), zaś zgodnie z ust. 2 Gminy Sulejówek i Wesoła, w dniu wejścia w życie ustawy wchodzą w skład powiatu mińskiego. Wnioskodawca oparł zarzuty odnośnie art. 16 ustawy warszawskiej w szczególności na twierdzeniu, iż włączenie gminy Sulejówek do powiatu mińskiego nastąpiło z naruszeniem trybu przewidzianego przepisami art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz bez przeprowadzenia konsultacji ze społecznościami gminy Sulejówek i powiatów warszawskiego i mińskiego. Tym samym naruszono, w ocenie tego wnioskodawcy, normy wskazane w art. 5 oraz art. 4 ust. 6 EKST. Wskazując na niedochowanie przez ustawodawcę powyższych wymogów EKST wnioskodawca podniósł jednocześnie, iż doszło do tego naruszenia w związku z art. 170 Konstytucji, gdyż – w jego ocenie – ustawodawca powinien przeprowadzić konsultacje w formie referendum. Wnioskodawca wywodził nadto, iż zmiana ustroju m.st. Warszawy polegająca na zniesieniu gmin warszawskich oznacza dla Miasta Sulejówek niemożność funkcjonowania w ramach nowego ustroju miasta stołecznego Warszawy bez przymusowej rezygnacji ze statutu gminy. Przepisy kwestionowanej ustawy, które uniemożliwiają Miastu Sulejówek realizację jego interesu polegającego na jednoczesnym utrzymaniu statusu gminy i funkcjonowaniu w ramach powiatu warszawskiego są – zdaniem wnioskodawcy – sprzeczne także z zasadą decentralizacji władzy publicznej (art. 15 Konstytucji) oraz zasadą pomocniczości. Ingerencję ustawodawcy polegającą na zmianie „przynależności powiatowej” Sulejówka wbrew woli i interesom mieszkańców tej wspólnoty lokalnej uważa wnioskodawca za naruszenie zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Nadto, wnioskodawca wywodził, iż zmiana przynależności powiatowej Sulejówka przez ustawodawcę spowoduje konieczność dokonywania w przyszłości każdej z tego typu zmian w drodze ustawy. Rozwiązanie takie jest również, w ocenie wnioskodawcy, niezgodne z zasadą podziału i równowagi władz wyrażoną w art. 10 Konstytucji, skoro – zgodnie z przepisami art. 3, art. 3a i art. 3b ustawy o samorządzie powiatowym – kompetencja do tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic powiatów przysługuje Radzie Ministrów, czyli władzy wykonawczej. Nadto wnioskodawca zarzucił kwestionowanej ustawie naruszenie jego prawa do sądowej ochrony samodzielności zagwarantowanego w art. 165 ust. 2 Konstytucji i art. 11 EKST, ponieważ nie przewidziano wystarczającej vacatio legis, który to okres umożliwił by Gminie Sulejówek wykorzystanie uprawnienia do uzyskania rozstrzygnięcia w sprawie przez Trybunał Konstytucyjny. Wraz z wnioskami gmin warszawskich zostały złożone opinie prawne: prof. dr hab. Bogusława Banaszaka, prof. dr hab. Jacka Jagielskiego oraz prof. dr hab. Teresy Rabskiej przedstawiające poglądy tych przedstawicieli doktryny na temat naruszenia przez kwestionowaną ustawę Konstytucji oraz Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. 10. W piśmie procesowym z 26 lipca 2002 r. do zarzutów wnioskodawców ustosunkował się Prokurator Generalny Rzeczypospolitej Polskiej. W jego przekonaniu wszystkie podniesione we wnioskach zarzuty są niezasadne, zaś zakwestionowane przepisy, jak i ustawa warszawska z 15 marca 2002 r. w całości oraz zaskarżone przepisy ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. są zgodne ze wskazanymi normami Konstytucji oraz art. 5 EKST. Jednocześnie – odnosząc się zarzutu niezgodności z EKST oraz Konstytucją przepisu art. 15 w związku z art. 1 ustawy warszawskiej – wyraził stanowisko, iż przepis art. 15 w związku z art. 1 kwestionowanej ustawy nie jest niezgodny z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 3 i 4 EKST oraz nie jest niezgodny z art. 9 i art. 91 ust. 2 Konstytucji. Ponadto stwierdził, iż postępowanie w przedmiocie zgodności art. 4 i art. 4a z art. 16 Konstytucji w związku z zasadą pomocniczości wyrażoną w Preambule oraz z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 3 i 4 EKST oraz art. 9 oraz art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji winno być umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia. Uzasadniając stanowisko Prokurator Generalny zwrócił uwagę na to, iż najdalej idącym zarzutem, podnoszonym przez wszystkich wnioskodawców, jest zarzut naruszenia przepisu art. 5 EKST, w związku z trybem przygotowania i uchwalenia ustawy warszawskiej. Zarzut ten dotyczy niedochowania przez ustawodawcę wymogu przeprowadzenia konsultacji ze społecznościami gmin warszawskich, które powinny poprzedzić uchwalenie kwestionowanej ustawy, z uwagi na to, iż ustawa ta wprowadza zmianę granic dotychczasowych wspólnot samorządowych. Odnosząc się do powyższego zarzutu, Prokurator Generalny wskazał, iż uznanie go za zasadny podważyłoby konstytucyjność całej ustawy i czyniło bezprzedmiotowym merytoryczną ocenę kwestionowanych przepisów. Podkreślił, iż ustawa warszawska ma charakter ustawy ustrojowej, której konsekwencją a nie celem jest zmiana dotychczasowych granic gmin warszawskich. Z tego względu wyraził wątpliwość, odnośnie zobligowania ustawodawcy do przeprowadzenia konsultacji, przewidzianych w regulacji art. 5 EKST, skoro przepis ten dotyczy wyłącznie ochrony granic społeczności lokalnych, nie zaś kwestii ustrojowych. Przyjmując jednakże, iż ustawodawca był związany wymogiem art. 5 EKST, w którym mowa o „każdej zmianie granic” (przy czym niewątpliwie zniesienie gmin warszawskich i utworzenie w ich miejsce jednej gminy miasto stołeczne Warszawa powoduje zmianę granic społeczności lokalnych) Prokurator Generalny twierdził, iż wymóg konsultacji został przez ustawodawcę dochowany. Prokurator Generalny wskazał przy tym, że art. 5 EKST preferuje konsultacje w trybie referendum, o ile ustawodawstwo wewnętrzne taką formę przewiduje. W myśl zaś art. 170 Konstytucji członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty. Zasady i tryb przeprowadzenia referendum Konstytucja odsyła do uregulowania przez ustawodawcę. Kwestie te reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), w której przewidziane są referendum gminne, referendum powiatowe i referendum wojewódzkie. Zakres przedmiotowy ustawy o referendum lokalnym obejmuje rozstrzyganie spraw dotyczących wspólnoty, które mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub sprawy odwołania organu stanowiącego jednostki. Z tego względu, zdaniem Prokuratora Generalnego, polskie ustawodawstwo wewnętrzne wyłącza możliwość przeprowadzenia konsultacji określonych w art. 5 EKST w formie referendum, ponieważ zmiana granic społeczności lokalnych leży poza zakresem zadań i kompetencji organów danej jednostki samorządu terytorialnego. Prokurator Generalny wskazał, iż uchwalenie ustawy warszawskiej z 15 marca 2002 r. poprzedziło podjęcie inicjatywy konsultacyjnej przez Marszałka Sejmu, poprzez zamieszczenie w dniu 23 stycznia 2002 r. w prasie i na sejmowych stronach internetowych komunikatu informacyjnego o skierowaniu – po pierwszym czytaniu – poselskiego projektu ustawy do Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Komunikat zamieszczony w internecie zawierał dodatkowo informację, iż zgodnie z projektem nowej ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy część zadań dotychczasowych gmin zostałaby przekazana dzielnicom wraz z prawami do części dochodów. Jednocześnie Marszałek Sejmu zwrócił się do mieszkańców Warszawy o wyrażenie opinii o propozycjach zawartych w projekcie i poinformował o możliwości ich przekazania do dnia 9 lutego 2002 r. do Kancelarii Sejmu pocztą elektroniczną lub za pośrednictwem poczty tradycyjnej. Przeprowadzone zostały również badania ankietowe na reprezentatywnej grupie dorosłych mieszkańców Warszawy, zaś przedstawiciele samorządu warszawskiego byli obecni na posiedzeniach Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Z uwagi na to, iż ani pojęcie konsultacji, o których mowa w art. 5 EKST ani też forma ich przeprowadzenia nie zostały prawnie określone, Prokurator Generalny uznał konsultacje przeprowadzone przez Marszałka Sejmu za wystarczające. Stwierdził przy tym, iż sposób ich przeprowadzenia pozwolił warszawskim wspólnotom lokalnym wypowiedzieć się co do proponowanych zmian ustrojowych stolicy. Z powyższych względów Prokurator Generalny wyraził stanowisko, iż ustawa warszawska. jest zgodna zarówno z art. 5 EKST, jak i art. 2, art. 7, art. 9 , art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1 oraz art. 170 Konstytucji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji, którego zasadność wnioskodawcy wywodzą wskazując na brak w kwestionowanej ustawie odesłania do odpowiedniego stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Prokurator Generalny stanął na stanowisku, iż brak takiego zapisu nie dowodzi niekonstytucyjności. W jego ocenie kolizję tę można rozstrzygnąć stosując regułę lex specialis derogat legi generali, gdyż ustawa warszawska stanowi akt normatywny szczególny w stosunku do aktu ogólnego, jakim jest ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ustosunkowując się do zarzutu niezgodności z Konstytucją oraz EKST art. 15 w związku z art. 1 ustawy warszawskiej, w zakresie w jakim przepisy te znoszą gminy warszawskie tworząc w ich miejsce gminę m.st. Warszawa mającą status miasta na prawach powiatu, Prokurator Generalny powołał się na wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny pogląd, zgodnie z którym ustawodawca ma prawo do przesądzenia o ustroju m.st. Warszawy, w sposób odrębny i szczególny, w porównaniu z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, stosownie do szczególnych potrzeb tej aglomeracji (wyrok z 4 maja 1998 r. sygn. K. 38/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 31, s. 183). Wskazał, iż zdaniem ustawodawcy dotychczasowy ustrój samorządowy Warszawy zamiast przyczyniać się do konsolidacji organizmu miejskiego, koncentracji nakładów i działań oraz zapewniać sprawne, efektywne sprawowanie władzy publicznej i racjonalną gospodarkę finansową, sprzyjał dezintegracji, uniemożliwiając spełnianie stołecznej funkcji miasta. Prokurator Generalny podniósł, iż w jego przekonaniu, zmiana struktury samorządowej Warszawy, ustanowiona w art. 15 i art. 1 ustawy warszawskiej nie została dokonana w sprzeczności z zasadami ustrojowymi: decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1 Konstytucji), podstawowego charakteru gminy (art. 164 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadą pomocniczości wyrażoną w Preambule do Konstytucji. Podkreślił, iż zasada decentralizacji nie może oznaczać niezmienności ustroju stolicy, nawet jeżeli oznacza to zniesienie, a w istocie przekształcenie istniejących jedenastu gmin w jedną gminę obejmującą tę samą społeczność lokalną. Ocenił przy tym, iż przesłanki wynikające z art. 15 ust. 2 Konstytucji (wprowadzenie podziału terytorialnego uwzględniającego więzi społeczne, gospodarcze i kulturowe oraz zapewniającego jednostkom samorządu terytorialnego zdolność wykonywania zadań publicznych) zostały przez ustawodawcę spełnione. Wyraził jednocześnie pogląd, iż właśnie istnienie wielu gmin, z których każda zabiega przede wszystkim o interesy lokalne doprowadziło do dezintegracji miasta i komplikowania procesów decyzyjnych. Według Prokuratora Generalnego zamiana ustroju miasta stołecznego Warszawy, w sposób określony w art. 15 w związku z art. 1 ustawy warszawskiej nie odebrała społecznościom gmin zdolności do reprezentowania ich lokalnych interesów, nie oznacza również recentralizacji zarządzania publicznego. Podniósł przy tym, iż o decentralizacji władzy publicznej nie decyduje ilość istniejących gmin, w szczególności w obrębie jednego miasta, lecz zakres spraw wydzielonych z władzy państwa i powierzenie ich do samodzielnego administrowania na szczeblu lokalnym. W związku z tym wyraził przekonanie, iż przepis art. 15 odczytywany w związku z art. 1 kwestionowanej ustawy nie stanowi żadnej ingerencji w zakres spraw przekazanych do administrowania samorządowi gminnemu i bezzasadnym jest twierdzenie, że narusza on zasadę decentralizacji władzy publicznej. Prokurator Generalny uzasadnił również swoje stanowisko, zgodnie z którym nie podzielił zarzutu wnioskodawców, iż kwestionowana ustawa stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronioną samodzielność gmin. Podkreślił, że źródłem bytu jednostek samorządu terytorialnego jest ustawa, a ich samodzielność nie obejmuje prawa do stanowienia o podziale państwa. Ustawodawca ma prawo znosić powołane przez siebie jednostki samorządu terytorialnego pod warunkiem zachowania konstytucyjnych zasad ustroju terytorialnego państwa, co zostało dochowane – zdaniem Prokuratora Generalnego – przy zmianie ustroju Warszawy. Uczestnik postępowania uznał również, że nie ma żadnych obiektywnych podstaw twierdzenie, iż utworzenie w Warszawie jednej gminy w miejsce dotychczasowych jedenastu ograniczy prawo i zdolność społeczności lokalnych do zarządzania swoimi sprawami. Ustawodawca zachował bowiem charakter tej gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, co gwarantuje prawo wykonywania na szczeblu gminnym wszystkich zadań samorządu terytorialnego nie zastrzeżonych dla innych jego jednostek. Prokurator Generalny uznał również, iż ustawodawca tworząc jednostki pomocnicze – dzielnice m.st. Warszawy zapewnił sprawowanie władzy tak, by była jak najbliżej mieszkańców stolicy, a zarządzanie sprawami tej gminy było skuteczne i sprawne. Biorąc pod uwagę cel uchwalenia ustawy stwierdził, że wprowadzona zmiana ustroju Warszawy była uzasadniona koniecznością poprawy funkcjonowania miasta i została dokonana z zachowaniem zasad podstawowego charakteru gminy oraz decentralizacji władzy publicznej, toteż przepis art. 15 w związku z art. 1 ustawy jest zgodny z art. 15, art. 16, art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz z konstytucyjną zasadą pomocniczości. Odnośnie zarzutu niezgodności art. 15 w związku z art. 1 ustawy warszawskiej z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 3 i 4 EKST w związku z art. 9 i art. 91 ust. 2 Konstytucji Prokurator Generalny wyraził stanowisko, iż kwestionowany przepis nie jest niezgodny z powołanymi normami EKST i Konstytucji. Podniósł, iż wskazane przepisy prawa międzynarodowego zawierają wprawdzie definicję samorządu terytorialnego i określają zakres jego działania, nie zachodzi jednak merytoryczny związek pomiędzy ich treścią a regulacją art. 15 kwestionowanej ustawy, który dotyczy wyłącznie zniesienia gmin warszawskich. Tym samym, zdaniem Prokuratora Generalnego, powołane wzorce są nieadekwatne do przedmiotu kontroli. Zajmując stanowisko wobec zarzutu niezgodności art. 1 i art. 2 w związku z art. 15 ustawy warszawskiej z art. 15 Konstytucji Prokurator Generalny stwierdził, iż zarzut ten w znacznej części pokrywa się z zarzutem niekonstytucyjności art. 15 w związku z art. 1 kwestionowanej ustawy. Toteż uznał, iż przedstawiona wcześniej argumentacja dotycząca tego ostatniego zarzutu była wystarczająca i nie ma konieczności ponownego jej przytaczania. Dodatkowo jednakże podniósł, iż – jego zdaniem – nieuzasadniony jest zarzut wnioskodawców odnośnie art. 2 kwestionowanej ustawy, który ustala skład Rady m.st. Warszawy na 60 radnych, co według wnioskodawców odbiera mniejszym wspólnotom samorządowym Warszawy jakąkolwiek zdolność do reprezentowania ich lokalnych interesów. Wskazał, iż skład Rady Miasta został określony w maksymalnej liczbie przewidzianej dla składu rady każdej gminy w Polsce (art. 17 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym), a ponadto mieszkańcy dzielnic – jednostek pomocniczych, mają prawo wybierać radnych dzielnic, których liczbę ustala się na podstawie przepisów dotyczących liczby radnych wybieranych do rad gmin i stosuje się do nich odpowiednio przepisy dotyczące radnych gmin. Do zakresu działania dzielnicy należą sprawy lokalne, wyszczególnione w art. 11 ustawy warszawskiej, na realizację których przeznaczone są wyodrębnione środki finansowe (art. 12). Z uwagi na takie unormowanie statusu dzielnic w kwestionowanej ustawie, zdaniem Prokuratora Generalnego, zarządzanie sprawami dzielnicy należy, w istocie, do jej mieszkańców, posiadających wybieraną przez siebie reprezentację na szczeblu lokalnym. Zarzut niezgodności ustawy warszawskiej z art. 31 ust. 3 Konstytucji Prokurator Generalny uznał za nieuprawniony, stwierdzając, iż zasada proporcjonalności ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do dopuszczalności wprowadzania przez ustawodawcę ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, nie może więc dotyczyć działań ustawodawczych przy uchwalaniu ustroju jednostek samorządu terytorialnego. Za całkowicie niezasadny Prokurator Generalny uznał także zarzut odnośnie niepoprawności sformułowania art. 1 ust. 1 kwestionowanej ustawy. W ocenie tego uczestnika postępowania brzmienie w. w. przepisu („Warszawa jest gminą”) nie budzi wątpliwości, co do intencji ustawodawcy, tj. utworzenia gminy miasto stołeczne Warszawa. Prokurator Generalny nie podzielił również zarzutu, iż określenie granic m.st. Warszawy jako gminy (art. 1 w zw. z art. 13) narusza zasady poprawnej legislacji przez to, że włączanie do miasta kolejnych obszarów sąsiednich musi być połączone z utratą przez zainteresowane włączeniem społeczności lokalne statusu gminy, a każda zmiana granic gminy m.st. Warszawa będzie wymagała ingerencji ustawodawcy. Podkreślił, iż modyfikacja granic Warszawy w drodze ustawy, a nie aktu niższego rzędu była prawne dopuszczalna. Prokurator Generalny nie zgodził się również z zarzutem wnioskodawców, iż przepisy art. 1 i art. 2 w związku z art. 15 oraz przepisy art. 1 w związku z art. 13 ustawy warszawskiej naruszają postanowienia art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 3 EKST i tym samym są niezgodne z art. 9 i art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji. Wskazał, że art. 4 ust. 3 EKST określa zakres działania samorządu terytorialnego, w ramach którego, generalnie odpowiedzialność za sprawy publiczne powinny ponosić przede wszystkim te organy, które znajdują się najbliżej obywateli. W jego ocenie regulacja ta nie wyklucza jednak powierzenia tych funkcji innemu organowi władzy, przy uwzględnieniu wymogów efektywności i gospodarności. Stanął na stanowisku, iż zakwestionowane przepisy w niczym nie uchybiają powołanym wzorcom kontroli, zaś wnioskodawcy nie przytoczyli argumentów przemawiających na rzecz podniesionych zarzutów. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 4 ust. 2 i ust. 5 ustawy warszawskiej z art. 165 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji Prokurator Generalny dowodził, iż wbrew twierdzeniu wnioskodawców znajdują tutaj odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, co czyni bezzasadnym zarzut niekonstytucyjności. Wskazał, iż w kwestiach nieuregulowanych w art. 4 kwestionowanej ustawy znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy zawarte w rozdziale 10 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym „Nadzór nad działalnością gminną”, w tym również art. 85 zawierający kryterium legalności, a także art. 98, przewidujący możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego, m.in. stanowisk zajętych w trybie art. 89 (uzgodnienia, zatwierdzenia lub opinie innego organu, od którego prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy) z powodu niezgodności z prawem. Prokurator Generalny nie podzielił również zarzutu niezgodności art. 5-12 oraz art. 14 ustawy warszawskiej z art. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 3 i art. 169 ust. 4 albo, przy innym rozumieniu statusu dzielnic, z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Wskazał, iż zakwestionowane przepisy jednoznacznie określają pomocniczy – w stosunku do gminy – charakter dzielnic Warszawy. W związku z tym nie można uznać dzielnic za „inne jednostki” samorządu terytorialnego, w rozumieniu art. 164 ust. 2 Konstytucji, toteż bezprzedmiotowa jest ocena przepisów art. 5-12 i art. 14 kwestionowanej ustawy z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Nadto stwierdził, iż z treści art. 169 ust. 4 Konstytucji nie wynika, że swoboda organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego ma charakter absolutny. Nakazanie więc przez ustawodawcę Radzie miasta stołecznego Warszawy obligatoryjnego utworzenia dzielnic jako jednostek pomocniczych jest, zdaniem Prokuratora Generalnego, wynikiem wyważenia przez ustawodawcę interesu Warszawy wynikającego z jej funkcji miasta stołecznego oraz interesu jej mieszkańców, w sposób uwzględniający zarówno zasadę decentralizacji władzy publicznej, jak i zapewnienie Warszawie zdolności wykonywania zadań stolicy zgodnie z wymogami efektywności i gospodarności (art. 15 ust. 2 Konstytucji). Wyrażając stanowisko odnośnie zarzutu zawartego we wniosku Rady Miasta Sulejówek dotyczącego niezgodności art. 16 ustawy warszawskiej z art. 4 ust. 3 i 6 oraz art. 5 EKST w związku z art. 170 Konstytucji oraz art. 11 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 2 w związku z art. 31 i art. 15 Konstytucji w związku z jej Preambułą Prokurator Generalny podkreślił, że włączenie gminy Sulejówek z mocy prawa do powiatu mińskiego nie zostało poprzedzone konsultacjami ze społecznością Sulejówka. Wyraził jednak pogląd, iż zagadnienia dotyczące ustroju terytorialnego państwa, w tym regulowane w zaskarżonej ustawie, są domeną ustawodawcy, który nie jest zobowiązany do konsultowania planowanych rozstrzygnięć ustrojowych ze społecznościami lokalnymi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez ustawodawcę przepisem art. 18 ust. 3 i 4 ustawy warszawskiej zasady ochrony praw nabytych oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa Prokurator Generalny podniósł, iż wnioskodawcy nie sprecyzowali, jakie nabyte prawa pracownicze zostały naruszone i w jaki sposób, zaś Konstytucja nie przyznaje pracownikom prawa do ochrony trwałości stosunku pracy. Argumentował, iż konieczność dostosowania dotychczasowych urzędów do potrzeb wynikających z nowej struktury samorządowej i – co za tym idzie – ingerencja ustawodawcy w dotychczasowe stosunki pracy są prawnie dopuszczalne i uzasadnione zmianą ustroju stolicy. Dodatkowo wskazał, iż ustawodawca zapewnił stabilność stosunku pracy większości dotychczasowych pracowników samorządowych, postanawiając że „stają się oni pracownikami samorządowymi Urzędu m.st. Warszawy” (art. 18 ust. 2 ustawy). Uznał również, że zakwestionowany przepis został wprowadzony w zgodzie z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, skoro vacatio legis kwestionowanej ustawy wynosi około pół roku, zaś stosunek pracy z pracownikami, którym nie zostaną zaproponowane nowe warunki pracy lub płacy albo którzy tych warunków nie przyjmą wygaśnie z ostatnim dniem miesiąca, w którym upływa 6 miesięcy od opublikowania wyników wyborów do Rady m.st. Warszawy. Za niezasadny Prokurator Generalny uznał także zarzut niezgodności art. 21 ustawy warszawskiej z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji. Podniósł przede wszystkim, iż nie podziela twierdzenia wnioskodawców, że kwestionowany przepis jest „powieleniem” treści art. 14 ustawy z 20 grudnia 1986 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.). Podkreślił, że art. 21 kwestionowanej ustawy ma charakter konkretnoindywidualny, dotyczy wymienionych w nim z nazwy przedsiębiorstw komunalnych oraz zakładów budżetowych, które wykonują zadania o charakterze użyteczności publicznej mające znaczenie dla całego miasta, podporządkowane i nadzorowane przez Zarząd m.st. Warszawy; natomiast art. 14 ustawy o gospodarce komunalnej jest normą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, dotyczącą wyłącznie przedsiębiorstw komunalnych, które stanowią własność gminy. Wskazał przy tym, iż przepis art. 14 ustawy o gospodarce komunalnej nie odnosi się do przedsiębiorstw komunalnych, które były własnością więcej niż jednej gminy, a taka sytuacja miała miejsce w odniesieniu do przedsiębiorstw komunalnych Warszawie, służących realizacji zadań publicznych o charakterze infrastrukturalnym, mających znaczenie dla całego miasta. W związku z tym uregulowanie zawarte w zakwestionowanym przepisie art. 21 ustawy warszawskiej było uzasadnione koniecznością uporządkowania stosunków własnościowych nowo utworzonej gminy m.st. Warszawa. Poza tym, w przekonaniu Prokuratora Generalnego, regulacja o przekształceniu z mocy prawa przedsiębiorstw komunalnych i zakładów budżetowych w jednoosobowe spółki prawa handlowego m.st. Warszawy, jest obiektywnie uzasadniona charakterem wykonywanych przez nie zadań obejmujących całe miasto. W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 24 ust. 1 w związku z art. 33 ustawy warszawskiej z art. 2 i art. 7 Konstytucji Prokurator Generalny podniósł, iż nie jest zasadne twierdzenie o niewykonalności kwestionowanego przepisu. Zaznaczył, iż podmioty określone w tym przepisie, tj. Prezydent m.st. Warszawy i burmistrzowie gmin warszawskich są przewodniczącymi odpowiednio Zarządu związku komunalnego m.st. Warszawy oraz zarządów gmin warszawskich i zgodnie z ustawą pełnią obowiązki organu wykonawczego na obszarze m.st. Warszawy do czasu podjęcia obowiązków przez nowo wybrane organy wykonawcze określone w kwestionowanej ustawie. Tym samym nie zachodzi, w ocenie Prokuratora Generalnego, niemożność sporządzenia przez te organy „bilansu zamknięcia”. Uczestnik wskazał także, iż – wbrew twierdzeniu wnioskodawców – termin wejścia w życie kwestionowanej ustawy, jak wynika z treści jej art. 33 w związku z art. 28 ust. 1, jest zharmonizowany z datą wyborów podawaną przez Prezesa Rady Ministrów z 60-dniowym wyprzedzeniem. W związku z powyższym jest to termin, który można dokładnie określić, a długość przewidzianej, zgodnie z kalendarzem wyborczym, vacatio legis jest odpowiednia i czyni zadość zasadzie zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Prokurator Generalny przedstawił również swoje stanowisko w przedmiocie zarzutu wnioskodawców, iż w art. 4 i art. 4a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym brak merytorycznych przesłanek dopuszczalności zniesienia gminy oraz zarzutu przekazania do stanowienia, w drodze rozporządzenia, materii, która zgodnie z art. 15 ust. 2 Konstytucji należy do wyłączności ustawy. Podniósł, iż na podstawie lakonicznych uzasadnień wniosków nie można ustalić, na czym, zdaniem wnioskodawców, polegać ma naruszenie powołanych zasad decentralizacji władzy publicznej oraz pomocniczości przez przepis art. 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który nie zawiera materialnych treści, lecz wyłącznie upoważnienie do wydawania aktu wykonawczego. Wskazał, iż jedynym konkretnym zarzutem jest – podniesione przez Radę Gminy Warszawa-Włochy – twierdzenie, iż ustawodawca przekazał materię ustawową do regulacji w akcie wykonawczym. Prokurator Generalny nie zgodził się jednakże z poglądem, iż z treści art. 15 ust. 2 i zagwarantowanego konstytucyjnie podstawowego charakteru gminy jako jednostki samorządu terytorialnego wynika wyłączność ustawy w zakresie tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic. Prokurator Generalny wskazał na dwie możliwe interpretacje określenia „podział terytorialny państwa” (art. 15 ust. 2 Konstytucji): rozumienie wąskie, obejmujące wyłącznie podział państwa na określone szczeble samorządu terytorialnego (gmina, powiat, województwo) lub szerokie, iż każda regulacja dotycząca kreacji i granic konkretnych jednostek samorządu terytorialnego wymaga aktu rangi ustawowej. Zdaniem Prokuratora Generalnego analiza przepisów art. 164 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, iż „Zasadniczy podział terytorialny państwa określa ustawa” wskazuje, iż ustrojodawcy chodziło wyłącznie o kwestie dotyczące ustroju terytorialnego państwa realizowanego przez tworzenie różnych szczebli samorządu terytorialnego. Oznacza to, w ocenie Prokuratora Generalnego, iż ustrojodawca zagwarantował formę ustawy dla określenia struktury podziału terytorialnego państwa, zaś sprawy dotyczące bytu, wielkości i granic konkretnych gmin nie zostały zastrzeżone dla ustawodawcy. Przedstawiona argumentacja uzasadnia, w przekonaniu Prokuratora Generalnego, twierdzenie, że przepisy art. 4 i art. 4a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym są zgodne z art. 2, art. 7, art. 15 ust. 2 i art. 164 ust. 1 i 2 Konstytucji. 11. Pismem z 6 września 2002 r. wnioskodawcy ustosunkowali się do stanowiska wyrażonego przez Prokuratora Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskodawcy podnieśli, iż Prokurator Generalny nie odniósł się de facto w wyrażonym stanowisku do głównych zarzutów postawionych wobec ustawy warszawskiej. Argumentację Prokuratora Generalnego wnioskodawcy sprowadzili do czterech głównych tez, które uważają za zbyt ogólne i niewystarczające. Podnieśli, iż nie polemizują z tezą, że ustawodawca ma prawo znosić ustanowione przez siebie jednostki samorządu terytorialnego, jednakże swoboda w tym zakresie podlega ograniczeniom wynikającym z zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej określonych w Konstytucji. Podnieśli, iż likwidacja przez ustawodawcę gmin warszawskich, chociaż prawnie dopuszczalna, została przeprowadzona w sposób arbitralny, bez merytorycznego uzasadnienia i przygotowania oraz z pominięciem lub jedynie powierzchownym przeprowadzeniem konsultacji z gminami, jak i z ich społecznościami. Wskazali, iż konsultacje nie są jedyną gwarancją racjonalności reform, ponieważ decyzje władz publicznych winny być poprzedzone badaniami ankietowymi, niezależnymi ankietami zewnętrznymi oraz audytem finansowym. W ich ocenie zniesienie gmin warszawskich i utworzenie w ich miejsce jednej gminy nie czyni zadość ani wymaganiom efektywności i gospodarności sytemu zarządzania publicznego (art. 15 ust. 2 Konstytucji), ani wymogom wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). W szczególności wnioskodawcy zarzucili, iż kwestionowana ustawa została przyjęta bez stanowiska Rządu i Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Wskazali, iż współcześnie prawa polityczne obywatela mają także aspekt materialny (prawo do władzy kontrolowanej społecznie, sprawowanej w warunkach stabilnych i przewidywalnych), toteż zachodzi analogia między podstawowymi prawami człowieka i podstawowymi prawami wspólnot lokalnych gwarantowanymi Konstytucją i umowami międzynarodowymi. Wnioskodawcy stwierdzili, iż nie podzielają poglądu, że kwestia merytorycznej oceny trafności rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę w ustawie warszawskiej pozostaje poza oceną Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślili, iż sprawy oceny konkretnych rozwiązań ustawowych są bezpośrednio związane z zachowaniem przez ustawodawcę „prawnych wyznaczników materialnej treści” zasad decentralizacji władzy publicznej oraz pomocniczości państwa. Wskazali, iż z punktu widzenia Konstytucji podstawowym podmiotem samorządu terytorialnego jest gmina (art. 164 ust. 1 Konstytucji), nie zaś „metropolia”, choćby nawet stołeczna, dlatego tezę o „ocenianiu istnienia więzi” z punktu widzenia całej metropolii uznali za nieuzasadnioną. Ponadto podnieśli, iż uchwalając kwestionowaną ustawę ustawodawca nie przeprowadził koniecznej analizy przyporządkowania konkretnych zadań i kompetencji gminnych, powiatowych i regionalnych oraz zadań własnych i zleconych – w skali gminnej, miejskiej (powiatowej), metropolitalnej i regionalnej, w zakresie której konieczna była m.in. analiza licznych ustaw szczegółowych i prawa materialnego. Twierdzili, iż efekt poprawy funkcjonowania miasta jako całości można było osiągnąć bez likwidacji gmin warszawskich. Wskazali, iż istnieje inny projekt zmiany ustroju Warszawy, który gwarantował poprawę funkcjonowania całej aglomeracji warszawskiej bez konieczności zniesienia gmin. Podtrzymując zarzut nie dochowania przez ustawodawcę wymogu konsultacji wnioskodawcy przyznali, iż ich wynik nie byłby dla ustawodawcy wiążący, jednakże wskazali, iż podmiot, który decyduje o zmianie granic jednostki samorządu terytorialnego jest – z uwagi na treść art. 5 EKST – zobowiązany do zasięgnięcia opinii danej społeczności lokalnej. Wnioskodawcy twierdzili przy tym, iż jedynym organem upoważnionym do zasięgnięcia takiej opinii był Sejm Rzeczypospolitej Polskiej, który mógł albo uchwałą zwrócić się do gmin i powiatu o przeprowadzenie konsultacji z konkretnymi pytaniami albo przyjąć odrębną uchwałę lub też ustawę w tej sprawie. W ocenie wnioskodawców inicjatywa Marszałka Sejmu została podjęta i przeprowadzona bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Wnioskodawcy nie podzielili również stanowiska Prokuratora Generalnego, zgodnie z którym z reguły lex specialis derogat legi generali, można wywieść iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym można, mimo braku odpowiedniego odesłania w ustawie warszawskiej, stosować odpowiednio do spraw nie uregulowanych w tej ustawie. Twierdzili, iż w kwestionowanej ustawie nie zostały uregulowane liczne kwestie ustrojowe (np. sposób reprezentacji osoby prawnej jaką jest m.st. Warszawa). Zarazem wnioskodawcy wskazali, iż nie są przekonujące argumenty Prokuratora Generalnego odnośnie zgodności z Konstytucją art. 24 ust. 1 oraz art. 33 ustawy warszawskiej, toteż podtrzymują sformułowane we wnioskach zarzuty niekonstytucyjności tych przepisów. Do pisma z 6 września 2002 r. wnioskodawcy dodatkowo dołączyli: opinię prof. zw. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego na temat wpływu ustawy warszawskiej na gospodarkę przestrzenną Warszawy i gmin warszawskich, opinię dr Ewy Popławskiej dotyczącą mocy wiążącej EKST oraz opinię mgr Andrzeja Szpora na temat likwidacji gminy w świetle EKST na podstawie doświadczeń państw Europy Zachodniej. Do pisma przewodniego z 10 września 2002 r. dołączono zaś dodatkową opinię prof. dr hab. Teresy Rabskiej zawierającą ustosunkowanie się do stanowiska Prokuratora Generalnego. 12. Pismem z 10 października 2002 r. Prokurator Generalny ustosunkował się do pism procesowych wnioskodawców z 6 i 10 września 2002 r. Oświadczył, iż podtrzymuje w całości stanowisko przedstawione w piśmie z 26 lipca 2002 r. Prokurator Generalny uznał, iż wskazane pisma procesowe wnioskodawców nie zawierają żadnych nowych zarzutów, lecz jedynie polemikę z jego stanowiskiem. Toteż podkreślił, iż celem obecnie składanego przez niego pisma jest nie odniesienie się do argumentacji wnioskodawców, lecz wyłącznie wyjaśnienie wątpliwości wnioskodawców dotyczących rozumienia jego stanowiska co do konstytucyjności art. 4 i art. 4a ustawy o samorządzie gminnym. Wskazał, iż kwestionowanym przepisom wnioskodawcy przeciwstawili wiele wzorców kontroli, jednakże wyłącznie wniosek gminy Warszawa Włochy zawierał pewne uzasadnienie zarzutów niezgodności z art. 2, art. 7, art. 15 ust. 2 oraz art. 164 ust. 1 i 2 Konstytucji. W związku z tym Prokurator Generalny wskazał, iż w uzasadnieniu swojego stanowiska dokonał oceny merytorycznej tylko tego zarzutu, co wyraził ostatecznie w punkcie 10 petitum stanowiska wnosząc o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjności zgodności z Konstytucją tych przepisów. Natomiast z uwagi na brak – w jego ocenie – jakiegokolwiek uzasadnienia naruszenia przez wskazane przepisy pozostałych powołanych przez wnioskodawców wzorców kontroli (art. 16 Konstytucji w związku z zasadą pomocniczości oraz art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 3 i 4 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 Konstytucji) Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Uzasadniając takie stanowisko powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 20 czerwca 2001 r., sygn. K. 35/00 (OTK ZU nr 6/2001, poz. 167) poprzez przytoczenie wyrażonego tam poglądu, iż w sytuacji niespełnienia warunku art. 32 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, tj. braku uzasadnienia sformułowanego zarzutu o niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, Trybunał Konstytucyjny jest zobligowany do umorzenia postępowania. 13. W piśmie z 11 października 2002 r. Marszałek Sejmu przedstawił stanowisko Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie, zgodnie z którym, zarówno zaskarżone przepisy, jak i ustawa warszawska w całości oraz tryb jej uchwalenia są zgodne z powołanymi jako wzorce kontroli przepisami Konstytucji oraz EKST. Marszałek Sejmu oparł uzasadnienie swego stanowiska na następujących argumentach. Zarzuty niezgodności art. 15 w związku z art. 1 ustawy warszawskiej z art. 15, art. 16 oraz art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji w związku z jej Preambułą (zasada pomocniczości), a także z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 3 i 4 EKST w związku z art. 9 i art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji są niezasadne. Zdaniem Sejmu opierają się one na mylnym rozumieniu pojęcia decentralizacji w kontekście ustroju m.st. Warszawy. Cytując formułowaną w doktrynie definicję decentralizacji administracji jako „ustawowego przeniesienia odpowiedzialności publicznoprawnej za realizację określonych zadań publicznych na samodzielne prawnie podmioty, władze lub instytucje administracyjne nie należące do scentralizowanej administracji rządowej”, Marszałek Sejmu dowodził, iż kwestionowana ustawa nie zmieniła zdecentralizowanego modelu wykonywania władzy lokalnej w Warszawie, gdyż zgodnie z nową regulacją zadania publiczne na obszarze Warszawy będzie nadal wykonywała gmina. Stwierdził, iż scentralizowanie dotyczy wyłącznie wewnętrznego zarządzania miastem. Podkreślił natomiast, iż ustawa warszawska zwiększa stopień decentralizacji, gdyż likwiduje na obszarze Warszawy szczebel powiatowy, przekazując jego zadania gminie. Nadto, w porównaniu z poprzednim stanem prawnym, zwiększeniu ulega stopień faktycznej decentralizacji na obszarze dzielnic w Gminie Warszawa Centrum oraz zostały zagwarantowane ustawowo środki finansowe przeznaczone do dyspozycji dzielnic. Marszałek Sejmu stwierdził, iż likwidacja gmin warszawskich nie oznacza pozbawienia mieszkańców tych gmin prawa do samorządu, gdyż od dnia wejścia w życie kwestionowanej ustawy będzie ono nadal realizowane przez nowy podmiot publicznoprawny, posiadający wszystkie przymioty dotychczasowych gmin. W przekonaniu Marszałka Sejmu zaproponowane rozwiązanie realizuje wszystkie wymogi określone w art. 15 ust. 2 Konstytucji (zasadniczy podział terytorialny uwzględniający więzi społeczne, gospodarcze lub kulturowe i zapewniający jednostkom samorządu terytorialnego zdolność wykonywania zadań publicznych). Marszałek Sejmu stwierdził przy tym, iż likwidacja gmin była uzasadniona potrzebą usprawnienia zarządzania na poziomie całego miasta i uwzględniała opinię społeczeństwa całej Warszawy. Wskazał, iż Sejm nie widzi w fakcie likwidacji gmin warszawskich naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 3 i 4 EKST. Zakwestionowana ustawa w żaden sposób nie ogranicza podmiotowości publicznoprawnej i przysługujących z tego tytułu uprawnień powołanej nią wspólnoty samorządowej miasta stołecznego Warszawy. Podkreślił, że w trójszczeblowym modelu samorządu gmina, a taki status nadano Warszawie, jest jednostką znajdującą się najbliżej obywateli. Marszałek Sejmu nie odniósł się do zarzutu niezgodności art. 4 i art. 4a ustawy o samorządzie gminnym z powołanymi we wnioskach przepisami Konstytucji oraz EKST, wskazując, iż w uzasadnieniu wniosków nie sprecyzowano, na czym miałaby polegać niekonstytucyjność i niezgodność z EKST. Odnośnie zarzutów niezgodności art. 1 i art. 2 w związku z art. 15, a art. 1 także w związku z art. 13 ustawy warszawskiej z art. 15 Konstytucji w związku z jej Preambułą oraz z art. 3 ust. 1 i 2 , a także art. 4 ust. 3 EKST Marszałek Sejmu wskazał, iż argumenty podważające ich zasadność są zbieżne co do meritum z przedstawioną wcześniej argumentacją uzasadniającą konstytucyjność art. 15 w związku z art. 1 ustawy warszawskiej. Odpowiadając zaś na zarzut naruszenia zasad przyzwoitej legislacji, którego podstawę wnioskodawcy upatrują w braku w art. 1 kwestionowanej ustawy zwrotu „tworzy się”, stwierdził, iż jest on bezpodstawny, gdyż sama ustawa jest wystarczającym aktem władczym dla utworzenia nowego podmiotu – gminy Warszawa Centrum, którego byt prawny nie budzi w tej sytuacji wątpliwości. Marszałek Sejmu podniósł, iż nie można zgodzić się również z zarzutem naruszenia zasad poprawnej legislacji przez to, iż w ustawie warszawskiej nie przewidziano odpowiedniego stosowania w kwestiach w niej nieuregulowanych przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stwierdził, iż ustawodawca świadomie, zgodnie z regułami przyzwoitej legislacji zrezygnował z zawarcia w ustawie takiego odesłania, co oznacza, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym stosuje się tutaj wprost, nie zaś odpowiednio. Podkreślił, iż w ustawie warszawskiej ustawodawca przewidział tylko w jednym przypadku (art. 5 ust. 2) odesłanie do stosowania konkretnego przepisu ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ w tym przypadku odesłanie takie było konieczne. Wnioskodawcy zarzucili, iż art. 4 ust. 2 i 5 ustawy warszawskiej są niezgodne z art. 165 ust. 2 w związku z art. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji, ponieważ zostały tak sformułowane, że upoważniają Prezesa Rady Ministrów do kwestionowania przepisów statutu gminy Warszawa Centrum, nawet jeśli są one zgodne z prawem, nie określając jednocześnie trybu odwoławczego w takich sytuacjach. Ustosunkowując się do tego zarzutu Marszałek Sejmu stwierdził, iż jest on niezasadny, gdyż z treści kwestionowanej regulacji nie wynika, iżby Prezes Rady Ministrów, jako organ nadzoru, nie był obowiązany przestrzegać gwarancji określonych w art. 171 Konstytucji oraz rozdziału 10 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym („Nadzór nad działalnością gminy”). Wskazał jednocześnie, iż tryb odwoławczy od rozstrzygnięć organów nadzoru jest przewidziany w art. 98. o samorządzie gminnym, który znajduje tu zastosowanie. Zajmując stanowisko w przedmiocie zarzutów niezgodności art. 5-12 oraz art. 14 ustawy warszawskiej z art. 2, art. 164 ust. 1 i 3 oraz art. 169 ust. 4 lub też z art. 165 ust. 1 Konstytucji Marszałek Sejmu stwierdził, iż zarzuty te są niezasadne. Zdaniem Sejmu zakwestionowane przepisy nie naruszają konstytucyjnych zasad funkcjonowania samorządu terytorialnego wyrażonych w art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji (podstawowy charakter gminy jako jednostki samorządu terytorialnego oraz domniemanie kompetencji gminy w wykonywaniu zadań publicznych) oraz w art. 169 ust. 4 Konstytucji (prawo gmin do samodzielnego ustalania swego ustroju wewnętrznego). Wskazał, iż zaskarżone regulacje przewidują, iż podmiotem wykonującym wszystkie zadania publiczne należące do kompetencji najniższego szczebla samorządu terytorialnego na terenie Warszawy jest gmina, zaś dzielnice jako jej jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej. Brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez tą regulację art. 164 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 169 ust. 4 Konstytucji. Jedyną istotną modyfikacją, na jaką zdecydował się ustawodawca w Warszawie jest określenie ustawowego katalogu spraw, jakie mają być rozpatrywane w dzielnicach oraz zasad wyboru organów dzielnicy. Nie można więc wykazać sprzeczności z art. 169 ust. 4, skoro stanowi on, iż jednostki samorządu terytorialnego określają swój ustrój w granicach ustaw. Oznacza to bowiem, zdaniem Sejmu, iż ustawodawca może wyznaczać organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego granice swobodnego kształtowania ustroju. Marszałek Sejmu podkreślił zarazem, iż nie ma jakichkolwiek podstaw do takiego rozumienia statusu dzielnic w ustawie warszawskiej, by adekwatnym wzorcem kontroli norm wyrażonych w art. 5-12 oraz 14 tej ustawy mógł być przepis art. 165 ust. 1 Konstytucji, skoro charakter dzielnic jako jednostek pomocniczych został określony w kwestionowanej ustawie jednoznacznie. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 16 ustawy warszawskiej z art. 4 ust. 3 i 6 oraz art. 5 EKST w związku z art. 170 Konstytucji oraz art. 11 EKST w związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 Konstytucji oraz art. 15 Konstytucji w związku z jej Preambułą Marszałek Sejmu stwierdził, iż zdaniem Sejmu przyjęte rozwiązania ustawowe dotyczące Sulejówka nie naruszają zasad decentralizacji i pomocniczości oraz uregulowań EKST. W ocenie Sejmu konsultacje przeprowadzone w ramach prac nad projektem ustawy dały ustawodawcy odpowiedni zasób informacji celem podjęcia rozstrzygnięć odnośnie Sulejówka. Z uwagi na odmienny charakter związania z Warszawą gmin Sulejówka i Wesołej, w porównaniu do gmin warszawskich, w ustawie przyjęto zasadę zachowania ich dotychczasowej podmiotowości publicznoprawnej. Marszałek Sejmu wskazał, iż już po uchwaleniu kwestionowanej ustawy, uwzględniając wynik konsultacji przeprowadzonych przez władze Wesołej, grupa posłów złożyła projekt nowelizacji ustawy warszawskiej włączającej Wesołą do m.st. Warszawy, a w konsekwencji Sejm zweryfikował swą poprzednią decyzje i znosząc gminę Wesoła włączył ją do miasta stołecznego Warszawy jako dzielnicę. Ta sama droga, jest więc, zdaniem Sejmu, otwarta dla Sulejówka, jeżeli wyniki konsultacji będą wskazywać na jednoznaczną wolę przynależności do Warszawy. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 18 ust. 3 i 4 ustawy warszawskiej z art. 2 Konstytucji, poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, Marszałek Sejmu stwierdził, iż z zasady demokratycznego państwa prawnego nie wynika bezwzględny zakaz zmian uregulowań prawnych na niekorzyść obywateli. W przekonaniu Sejmu kwestionowana regulacja jest zgodna z Konstytucją. Zaskarżone przepisy art. 18 ust. 3 i 4 ustawy warszawskiej wejdą w życie z ponad półrocznym okresem vacatio legis, a ewentualne wygaśnięcie stosunku pracy z niektórymi pracownikami, którzy z mocy prawa staną się pracownikami urzędu m.st. Warszawy nastąpi w maju 2003 r., a więc po upływie ponad roku od ogłoszenia kwestionowanej ustawy. Zajmując stanowisko w kwestii zarzutu niezgodności art. 21 ustawy warszawskiej z art. 2 oraz art. 165 ust. 1 Konstytucji Marszałek Sejmu wskazał, iż zarzut ten dotyczy naruszenia zasad prawidłowej legislacji oraz praw podmiotowych gminy. Nie podzielił oceny wnioskodawców, iż art. 21 zaskarżonej ustawy jest „powieleniem” przepisu art. 14 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, przez co dochodzi do sytuacji, gdy ta sama kwestia jest regulowana kolejno dwiema ustawami. Podkreślił, iż ostatni z wymienionych przepisów ma charakter przejściowy i epizodyczny. Wskazał, iż przepis art. 21 zaskarżonej ustawy został przyjęty w drodze poprawki sformułowanej w trakcie prac nad ustawą, na skutek wypowiedzi przedstawicieli Zarządu m.st. Warszawy. Według nich część warszawskich zakładów budżetowych nie została skomercjalizowana w trybie art. 14 ustawy o gospodarce komunalnej z powodu wątpliwości prawnych spowodowanych m.in. nieprecyzyjnością ustawy z 25 marca 1994 r. o ustroju m.st. Warszawy. Niezasadny jest również zarzut niezgodności z art. 165 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Sejmu nie nastąpiło bowiem uszczuplenie praw majątkowych w utworzonej gminie Warszawa Centrum. Ustawodawca przesądził jedynie o formie organizacyjno-prawnej mienia komunalnego, dostosowując ją do stanu wprowadzonego ustawą o gospodarce komunalnej w odniesieniu do innych gmin. W związku z zarzutem niezgodności art. 24 ust. 1 w związku z art. 33 ustawy warszawskiej z art. 2 i art. 7 Konstytucji Marszałek Sejmu wskazał, iż Sejm przyznaje, że zastosowanie tego przepisu może budzić wątpliwości z punktu widzenia czysto legislacyjnego. Jednakże nie powoduje to niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu. Obowiązek sporządzenia przez przewodniczących zarządu likwidowanych jednostek samorządu terytorialnego sprawozdania z wykonania budżetu na dzień poprzedzający wejście w życie zaskarżonej ustawy został wszakże skierowany do precyzyjnie określonego kręgu osób, a przepisy go wprowadzające zostały ogłoszone na wiele miesięcy przed dniem wejścia w życie ustawy warszawskiej. Zdaniem Sejmu norma zawarta w art. 24 ust. 1 kwestionowanej ustawy ma charakter wyłącznie techniczny, w związku z czym wymienione w nim organy mogą przygotować stosowne sprawozdanie przed dniem wejścia w życie ustawy, zaś przedstawić je po dniu jej wejścia w życie. Odnosząc się do zarzutu niezgodności trybu przygotowania ustawy warszawskiej, a także określonego w art. 33 ustawy trybu jej wejścia w życie oraz przepisów przejściowych z art. 16, art. 165 ust. 2 i art. 167 ust. 4 Konstytucji oraz art. 11 EKST związku z art. 9, art. 91 ust. 2 i art. 241 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji Marszałek Sejmu podniósł, iż Sejm nie podziela takiej oceny. Powyższy zarzut opiera się przede wszystkim na twierdzeniu, iż ustawa warszawska została uchwalona bez odpowiednich konsultacji ze społecznościami lokalnymi zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego. Marszałek Sejmu wskazał, iż z dołączonej do stanowiska Sejmu ekspertyzy sporządzonej przez prof. B. Jałowieckiego z Europejskiego Instytutu Rozwoju Regionalnego i Lokalnego wynika wprost, że ani mieszkańcy gmin warszawskich, ani tym bardziej całej Warszawy nie tworzą społeczności lokalnych. Jednakże, kierując się w istocie rozszerzająca wykładnią przepisów EKST Sejm podjął działania w celu zapewnienia mieszkańcom Warszawy oraz organom gmin warszawskich możliwości wyrażenia opinii o projektowanych zmianach. W tym zakresie Sejm podjął następujące działania: 1) 15 grudnia 2001 r. projekt ustawy skierowano do druku i umieszczono na stronie internetowej Sejmu, 2) 18 grudnia 2001 r. projekt przekazano do zaopiniowania siedmiu najważniejszym organizacjom samorządowym, 3) 27 grudnia 2001 r. odbyło się, na zaproszenie Szefa Kancelarii Sejmu, spotkanie z udziałem przedstawicieli wszystkich gmin warszawskich, dzielnic Gminy Warszawa-Centrum oraz Zarządu m.st. Warszawy, 4) odbyło się 48 spotkań z mieszkańcami przy udziale 11 posłów, zaś 12 posłów wzięło udział w 38 posiedzeniach rad gmin i dzielnic w związku z projektem ustawy, 5) 23 stycznia 2002 r. projekt został przekazany wszystkim organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego wchodzącym w skład powiatu warszawskiego celem wyrażenia opinii. W tym też czasie indywidualne uwagi mieszkańców Warszawy były przyjmowane drogą telefoniczną, internetową i listową oraz dodatkowo przeprowadzono konsultację w postaci sondażu wykonanego przez renomowaną firmę badania opinii społecznej. Zdaniem Sejmu konsultacje spełniły swoją rolę, ponieważ dostarczyły ustawodawcy rzetelnej i pełnej informacji na temat poglądów zainteresowanej społeczności oraz umożliwiły zgłoszenie propozycji udoskonalających projekt. Najbardziej profesjonalnego i miarodajnego sondażu dokonała Pracownia Badań Społecznych. Do stanowiska Sejmu dołączono wyniki badań PBS oraz raport wstępnych badań ankietowych – Opinie mieszkańców Warszawy na temat proponowanych zmian w ustroju m.st. Warszawy (z 12 lutego 2002 r.). Marszałek Sejmu wskazał w szczególności, iż w wyniku uwzględnienia uwag zgłoszonych w trakcie konsultacji, w projekcie przedłożonym do drugiego czytania odstąpiono od propozycji wybierania zarządu dzielnicy na wniosek Prezydenta Warszawy, na rzecz pełnej samodzielności rad dzielnic w tej sprawie oraz zagwarantowano szerszą autonomię finansową dzielnic. Marszałek Sejmu podniósł również, iż Sejm uważa za niezasadny zarzut braku regulacji przejściowych uwzględniających interesy społeczności likwidowanych zakwestionowaną ustawą jednostek samorządu terytorialnego, co naruszać ma zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Podkreślił, iż w tym przypadku zasada ta ulega istotnemu ograniczeniu, ponieważ sprawy podziału terytorialnego należą do Sejmu i Rady Ministrów działających w drodze ustaw i rozporządzeń, uprawnionych do podejmowania decyzji o kształcie podziału terytorialnego w ramach przesłanek określonych w art. 15 ust. 2 Konstytucji. Reasumując i odnosząc się jednocześnie do zarzutu niezgodności ustawy warszawskiej w całości z powołanymi we wnioskach przepisami Konstytucji i EKST Marszałek Sejmu podniósł, iż w przekonaniu Sejmu zakwestionowana ustawa nie narusza konstytucyjnych zasad funkcjonowania samorządu terytorialnego, a w szczególności zasady pomocniczości i decentralizacji władzy publicznej oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także zasad poprawnej legislacji. Nadto podkreślił, iż tryb przygotowania projektu ustawy, a w szczególności przeprowadzone konsultacje społeczne były podstawą wystarczających dla ustawodawcy informacji celem podjęcia decyzji w sprawie ustroju miasta przyjętego ustawie warszawskiej. 14. W kolejnym piśmie z 12 listopada 2002 r. pełnomocnik Rad Gmin Warszawa-Białołęka, Warszawa-Bielany, Warszawa-Targówek, Warszawa-Ursus, Warszawa-Ursynów, Warszawa-Wilanów i Warszawa-Włochy oraz Rady Miasta Sulejówek podtrzymał i powtórzył podnoszone we wnioskach oraz poprzednich pismach procesowych zarzuty wobec ustawy warszawskiej koncentrując wywody głównie na kwestiach decentralizacji władzy publicznej (w tym tzw. klauzuli korporacyjnej) i praw nabytych społeczności lokalnych do samorządu terytorialnego oraz zarzutów wobec trybu i sposobu przeprowadzenia konsultacji w sprawie likwidacji gmin warszawskich. Podsumowując zarzuty niezgodności z zasadami wywodzonymi z art. 2 Konstytucji art. 18 ust. 3 oraz art. 24 ust. 1 ustawy warszawskiej z 15 marca 2002 r. wyraził w szczególności pogląd o istnieniu zasady „stabilności służby publicznej w samorządzie” oraz podkreślił, iż ostatni z tych przepisów został sformułowany niezgodnie z zasadą poprawności, szczegółowości oraz jasności formułowania norm prawnych. Z pisma pełnomocnika wskazanych wnioskodawców wynika przede wszystkim, że powodem jego wystąpienia było złożone do Trybunału Konstytucyjnego stanowisko Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z 11 października 2002 r. W przedstawionych wywodach pełnomocnik wnioskodawców powołał się, niezależnie od przedstawionej treści merytorycznej, na podręcznik, którego jest współautorem, zarzucając Sejmowi niezrozumienie jego treści. Wraz z pismem przewodnim z 10 grudnia 2002 r. pełnomocnik wnioskodawców złożył opracowania w postaci uwag prof. Teresy Rabskiej do stanowiska Sejmu RP z 11 października 2002 r. oraz uwag do opinii prof. B. Jałowieckiego „Czy Warszawa i Gminy Warszawskie są społecznościami lokalnymi?”. II Na rozprawie 12 lutego 2003 r. pełnomocnicy byłych gmin warszawskich: Warszawa-Bielany, Warszawa-Targówek, Warszawa-Ursus, Warszawa-Ursynów, Warszawa-Wawer, Warszawa-Wilanów i Warszawa-Włochy na podstawie art. 31 ust. 2 cofnęli wniosek w zakresie badania zgodności z Konstytucją art. 5-12 oraz art. 14 ustawy warszawskiej. W pozostałym zakresie pełnomocnicy wnioskodawców podtrzymali złożone wnioski. Przedstawiciel Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej podtrzymał stanowisko wyrażone na piśmie. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał stanowisko pisemne. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosków organów stanowiących gmin warszawskich podlegających zniesieniu w wykonaniu ustawy warszawskiej z 15 marca 2002 r. Celem toczącego się postępowania od chwili jego wszczęcia jest ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego poprzez ocenę konstytucyjności zakwestionowanych przepisów, jak i całej ustawy. Sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a więc również ochronę w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym gwarantuje Konstytucja w art. 165 ust. 2, który stanowi: „samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej”. Jednostki samorządu terytorialnego mają prawo do sądu, a więc i do ochrony Trybunału Konstytucyjnego w przypadku zakwestionowania konstytucyjności przepisów o zmianie granic lub likwidacji jednostek samorządu terytorialnego. Postępowanie w niniejszej sprawie wskazuje, że realizowane jest prawo społeczności lokalnych do „odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności terytorialnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym” (art. 11 EKST). Wnioskodawcy nie wykazali, ze zniesienie gmin warszawskich i utworzenie gminy mającej status miasta na prawach powiatu pozostaje w sprzeczności z uprawnieniem wynikającym z art. 11 EKST. Zarzut niezgodności ustawy warszawskiej w całości z art. 11 EKST nie został zatem udowodniony. Dotyczy to również zarzutu niezgodności art. 16 ust. 2 ustawy warszawskiej z art. 11 EKST podniesionego przez Miasto Sulejówek. W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym prowadzonym na podstawie wniosku organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego (art. 191 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w związku z art. 188 Kon

[... tekst skrócony ...]