K 23/12

113/10/A/2014 WYROK z dnia 18 listopada 2014 r. Sygn. akt K 23/12* * Sentencja została ogłoszona dnia 27 listopada 2014 r. w Dz. U. poz. 1663. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak – sprawozdawca Mirosław Granat Piotr Tuleja, protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawców oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r., połączonych wniosków: 1) grupy posłów z 26 kwietnia 2012 r. o zbadanie zgodności: a) art. 7 ust. 1-5 ustawy z dnia 2 marca 2012 r. o podatku od wydobycia niektórych kopalin (Dz. U. poz. 362), a w konsekwencji całej ustawy, gdyż wymieniony przepis jest nierozerwalnie związany z całą zaskarżoną ustawą, z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 7 ust. 1-5 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a, a w konsekwencji całej ustawy, gdyż wymienione przepisy są nierozerwalnie związane z całą zaskarżoną ustawą, z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji, c) art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1-5 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a, a w konsekwencji całej ustawy, gdyż wymienione przepisy są nierozerwalnie związane z całą zaskarżoną ustawą, z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji, d) art. 27 w związku z art. 17 i w związku z art. 19 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 2 Konstytucji, e) art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5, art. 6 i art. 27 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a, a w konsekwencji całej ustawy, gdyż wymienione przepisy są nierozerwalnie związane z całą zaskarżoną ustawą, z art. 2 Konstytucji, f) ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 2, art. 7, art. 118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji, 2) grupy posłów z 10 maja 2012 r. o zbadanie zgodności art. 1-26 w związku z art. 27 ustawy powołanej w punkcie 1 lit. a z art. 2 Konstytucji, a w szczególności z wynikającymi z niego zasadami należytej legislacji podatkowej, zachowania odpowiedniego okresu vacatio legis, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, o r z e k a: 1. Ustawa z dnia 2 marca 2012 r. o podatku od wydobycia niektórych kopalin (Dz. U. poz. 362 oraz z 2014 r. poz. 1215) jest zgodna z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 7 ust. 1-5 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 217 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. 3. Art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 32 i art. 84 Konstytucji. 4. Art. 17 i art. 19 w związku z art. 27 ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2 Konstytucji. 5. Art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5 i art. 6 ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2 Konstytucji i wywodzoną z niego zasadą określoności prawa. 6. Art. 3 – art. 7 ust. 1-5, art. 8, art. 9, art. 14, art. 15 ust. 1-3 i art. 21 pkt 2 w związku z art. 27 ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2 Konstytucji. 7. Art. 3 ust. 2 i art. 9 ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 118 ust. 1 i art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I 1. Grupa posłów Klubu Parlamentarnego „Prawo i Sprawiedliwość” (dalej: wnioskodawca) wystąpiła 26 kwietnia 2012 r. z wnioskiem o zbadanie zgodności: 1) art. 7 ust. 1-5 ustawy z dnia 2 marca 2012 r. o podatku od wydobycia niektórych kopalin (Dz. U. poz. 362; dalej: ustawa o podatku od kopalin), a w konsekwencji całej ustawy, gdyż wymieniony przepis jest nierozerwalnie związany z całą zaskarżoną ustawą, z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 217 Konstytucji, 2) art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin, a w konsekwencji całej ustawy, gdyż wymieniony przepis jest nierozerwalnie związany z całą zaskarżoną ustawą, z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji, 3) art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin, a w konsekwencji całej ustawy, gdyż wymieniony przepis jest nierozerwalnie związany z całą zaskarżoną ustawą, z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji, 4) art. 27 w związku z art. 17 i w związku z art. 19 ustawy o podatku od kopalin z art. 2 Konstytucji, 5) art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5, art. 6 i art. 27 ustawy o podatku od kopalin, a w konsekwencji całej ustawy, gdyż wymieniony przepis jest nierozerwalnie związany z całą zaskarżoną ustawą, z art. 2 Konstytucji, 6) ustawy o podatku od kopalin z art. 2, art. 7, art. 118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji. 1.1. W uzasadnieniu wnioskodawca sformułował zarzut, że art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin nadmiernie ingeruje w prawo własności, czym narusza prawo oraz zasadę proporcjonalności, jak również wolność działalności gospodarczej. Kwestionowany przepis ustanawia stawkę podatku prowadzącą do tego, że łączna wysokość opodatkowania dochodów z wydobycia miedzi i srebra zbliża się do wysokości tych dochodów. Jest to zatem „podatek konfiskacyjny”, polegający na opodatkowaniu zdarzeń bez uwzględnienia zdolności płatniczej podatnika i w sposób wykraczający poza tę zdolność. Według wyliczeń wnioskodawcy zsumowany podatek dochodowy od osób prawnych i podatek od wydobycia niektórych kopalin (dalej też: podatek od miedzi i srebra) sięga 60% zysku podmiotu. W przypadku KGHM Polska Miedź S.A. (dalej też: KGHM), przy obecnych cenach miedzi i po uwzględnieniu podatku od dywidendy, akcjonariusz spółki otrzyma 40% jej zysku, a po wzroście cen miedzi – 30%; pozostała część zysku – odpowiednio 60% i 70% – zostanie przeznaczona na podatek dochodowy, od dywidendy, od miedzi i srebra i inne. Oznacza to naruszenie istoty prawa własności KGHM, niemające wystarczającego usprawiedliwienia w ochronie interesu publicznego, jakim jest zapewnienie dochodu państwu. Zdaniem wnioskodawcy podatek od miedzi i srebra (obok podatku dochodowego od osób prawnych) będzie dodatkowo obciążać dochody podmiotów wydobywających miedź i srebro (przy czym ustawa o podatku od kopalin nie tylko nie wprowadza wyłączenia dochodów z tej działalności z opodatkowania podatkiem dochodowym, lecz również nie pozwala na uwzględnienie uiszczonych kwot podatku od miedzi i srebra w kosztach uzyskania przychodu). Jednocześnie należy zaznaczyć, że konstytucyjnie dopuszczalne opodatkowanie dochodów (zysków) w zakresie wydobycia kopalin obejmuje albo stworzenie podatku zastępującego opodatkowanie podatkiem dochodowym (w celu wykluczenia podwójnego opodatkowania), albo ustanowienie dodatkowego opodatkowania o charakterze uzupełniającym opodatkowanie dochodu „na zasadach ogólnych”. Oczywiście obie te możliwości wymagają ograniczenia wysokości zsumowanego opodatkowania do granic zakreślonych w Konstytucji. Podatek od miedzi i srebra, łącznie z podatkami dochodowymi i przy braku odpowiedniego wyłączenia w tych podatkach, prowadzi nie tylko do podwójnego opodatkowania tego samego dochodu, ale również do obciążenia tego dochodu w sposób uniemożliwiający korzystanie z niego, co prowadzi do nieproporcjonalnego naruszenia swobody działalności gospodarczej (art. 20 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 22 Konstytucji), a także naruszenia istoty prawa własności (art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 oraz w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji). Trudno bowiem uznać za odpowiadające zasadzie proporcjonalności takie opodatkowanie działalności gospodarczej, którego wielkość nie pochłania wprawdzie w całości zysków z tej działalności, ale powoduje, że po opodatkowaniu w majątku podatnika pozostaje mniej niż połowa tych zysków (wg szacunków wnioskodawcy może to być 40%). Nie można również przyjąć, że opodatkowanie na poziomie 60% wielkości dochodu realizuje zasadę opodatkowania stosownie do zdolności podatkowej, przy uwzględnieniu całokształtu opodatkowania dochodów przedsiębiorców wydobywających kopaliny. Konkludując, wnioskodawca twierdził, że przy wprowadzaniu podatku od miedzi i srebra ustawodawca nie uwzględnił konstytucyjnych wymogów stanowienia podatków, tj.: zakazu podwójnego opodatkowania tych samych stanów faktycznych, zakazu nadmiernej ingerencji w prawo własności i w swobodę działalności gospodarczej (podatnik nie może korzystać z prawa własności ani swobodnie prowadzić działalności gospodarczej) oraz nakazu miarkowania ciężaru podatkowego odpowiednio do zdolności płatniczej podatnika. 1.2. Wnioskodawca zarzucił również kwestionowanemu unormowaniu naruszenie zasady powszechności i równości opodatkowania. Opodatkowany został bowiem jeden podmiot – KGHM, a zgodnie z zasadą powszechności opodatkowania ma to dotyczyć wszystkich podmiotów wydobywających kopaliny (ewentualnie rudy metali lub metali nieżelaznych). Spośród tego rodzaju podmiotów opodatkowano wybiórczo i arbitralnie tylko te, które wydobywają miedź i srebro, przy czym metale te wydobywa tylko KGHM. W ocenie wnioskodawcy kryterium różnicowania w postaci wydobycia miedzi i srebra nie uzasadnia odmiennego traktowania podatników w kontekście zasady równości opodatkowania. Rzeczywiste przyczyny opodatkowania KGHM to braki w budżecie państwa oraz to, że KGHM jest wystarczająco bogatym podmiotem, by ponieść koszty podatku od miedzi i srebra. Jak stwierdził wnioskodawca, niesłuszna jest teza projektodawców ustawy, że podatek od miedzi i srebra to renta surowcowa (quasi-wynagrodzenie dla państwa za korzystanie ze złóż rud metali będących własnością państwową). Przy takim założeniu opodatkowaniu podlegałoby wydobycie wszystkich kopalin, a nie tylko miedzi i srebra. Ponadto należy zaznaczyć, że podatek ze swej istoty jest świadczeniem nieekwiwalentnym i nie może być wynagrodzeniem za korzystanie z kopalin. Poza tym istnieje już instrument, który miał umożliwiać państwu pobieranie ekwiwalentu za korzystanie ze złóż, a mianowicie – opłata za ustanowienie użytkowania górniczego oraz opłata eksploatacyjna za wydobytą kopalinę. Z zasady powszechności i równości opodatkowania wynika także zakaz podwójnego opodatkowania, który również został złamany, ponieważ podatku od miedzi i srebra nie zalicza się do kosztów uzyskania przychodów w podatku dochodowym (od kwoty podatku od miedzi i srebra nalicza się wg stawki 19% podatek dochodowy, co oznacza opłacanie podatku od podatku). 1.3. Wnioskodawca zajął stanowisko, zgodnie z którym podatek od miedzi i srebra jest w istocie podatkiem dochodowym. Wprawdzie ustawa o podatku od kopalin określa przedmiot opodatkowania jako „wydobycie miedzi i srebra”, ale konstrukcja podstawy opodatkowania i stawki podatku sugerują, że jest to podatek od dochodów. Zdaniem wnioskodawcy, nie ma znaczenia to, że dochody nie zostały określone tak samo jak w ustawach o podatku dochodowym, ale ryczałtowo – w wysokości szacunkowej uzależnionej od uśrednionej ceny rynkowej kopaliny i ilości wydobytej miedzi lub srebra. W istocie zatem podstawą opodatkowania jest szacunkowa wielkość przychodów uzyskanych ze sprzedaży wydobytej kopaliny (iloczyn ilości wydobytej kopaliny oraz jej średniej ceny rynkowej z uwzględnieniem współczynników określających stawkę podatku). Dodatkowo dla wnioskodawcy bez znaczenia jest to, że cena mająca wpływ na wysokość opodatkowania nie jest ceną, za którą podatnik faktycznie dokonał zbycia kopaliny, gdyż niekiedy dochody podlegają opodatkowaniu według zasad, które z różnych względów pomijają rzeczywistą wielkość dochodu uzyskanego przez podatnika (np. podatek tonażowy). Ponadto wnioskodawca zauważył, że progi podatkowe zostały ustalone dla ceny rynkowej kopaliny, co jest typowe przy tworzeniu skal podatkowych w podatkach dochodowych. Bez wątpienia opodatkowaniu podatkiem od wydobycia niektórych kopalin podlegają wpływy z określonej działalności, co charakteryzuje właśnie podatki dochodowe. Wniosku tego nie zmienia nieuwzględnienie kosztów uzyskania przychodów w konstrukcji podatku od miedzi i srebra. Przecież znane są również inne przypadki, w których pomija się koszty uzyskania przychodów, a jednocześnie nie budzi wątpliwości to, że celem opodatkowania jest opodatkowanie dochodu (np. zryczałtowany podatek dochodowy: podatek od przychodów ewidencjonowanych, karta podatkowa, podatek rolny, podatek leśny i podatek tonażowy). Argumentem przemawiającym za dochodowym charakterem podatku od miedzi i srebra jest także uzasadnienie projektu ustawy, w którym zaznaczono, że „projektowany podatek ma na celu uchwycenie nadzwyczajnych zysków podmiotów wydobywających miedź oraz srebro”. W powyższym kontekście wnioskodawca przypomniał, że w świetle orzecznictwa Trybunału podwójne opodatkowanie tych samych zdarzeń podatkowych jest naruszeniem art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyroki TK z: 25 października 2004 r., sygn. SK 33/03, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 94; 22 maja 2002 r., sygn. K 6/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 33). Jednocześnie, zdaniem wnioskodawcy, nieuwzględnienie wyłączenia lub zwolnienia od podatku dochodowego dochodów z działalności wydobywczej kopalin jest pominięciem ustawodawczym podlegającym kognicji Trybunału. Jest ono niezgodne z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż prowadzi do podwójnego opodatkowania tego samego dochodu. Podatek od miedzi i srebra w kształcie określonym w ustawie o podatku od kopalin nie jest uzupełniającym opodatkowaniem dochodu z tej działalności, a tylko takie można byłoby uznać za uzasadnione rodzajem prowadzonej działalności. Nie jest „dodatkiem” do podatku dochodowego, ale prowadzi do odrębnego i niezależnego od tego podatku obciążenia dochodów przedsiębiorcy i równoważy jakościowo – przy uwzględnieniu wielkości obciążenia – opodatkowanie podatkami dochodowymi. 1.4. W ocenie wnioskodawcy art. 27 w związku z art. 17 i w związku z art. 19 ustawy o podatku od kopalin naruszają zakaz wprowadzania zmian w podatkach dochodowych w trakcie roku podatkowego. Kwestionowane art. 17 i art. 19 ustawy o podatku od kopalin wyłączają z kosztów uzyskania przychodów – odpowiednio dla podatku dochodowego od osób fizycznych i prawnych – kwoty uiszczonego podatku od miedzi i srebra, a art. 27 ustawy o podatku od kopalin określa termin wejścia w życie przepisów tej ustawy – 14 dni od jej ogłoszenia. Oznacza to wprowadzenie zmiany w zakresie podatku dochodowego w trakcie okresu rozliczeniowego, co narusza art. 2 Konstytucji (zob. orzeczenie TK z 29 marca 1994 r., sygn. K 13/93, OTK w 1994 r., cz. 1, poz. 6: „zmian podatków płaconych w skali rocznej nie można wprowadzać w toku danego roku podatkowego, lecz w roku poprzednim”). Wskazane zmiany w konstrukcji podatku dochodowego zaskoczyły podatników. Na początku roku podatkowego nie brali oni pod uwagę tego, że będą zmuszeni do poniesienia kosztów w postaci podatku od miedzi i srebra, których nie będą mogli uwzględnić przy ustaleniu wielkości dochodu podatkowego. Wnioskodawca zaznaczył również, że podatek od miedzi i srebra będzie obciążeniem znacznej części przychodów przedsiębiorców, a zatem spowoduje znaczące zmniejszenie majątku podatnika, które nie może być uwzględniane w kosztach uzyskania przychodów. Jest to rażące naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. 1.5. Ponadto wnioskodawca zarzucił, że kwestionowane unormowanie narusza zasadę państwa prawnego w aspekcie jawności prawa przez ustanowienie zbyt krótkiej vacatio legis. Podatnik powinien mieć nie tylko formalną, ale również rzeczywistą możliwość zapoznania się z treścią obowiązującego prawa. W przypadku konieczności wdrożenia (zgodnie z ustawą o podatku od kopalin) systemu pomiarów i ewidencji pomiarów ilości rudy miedzi, zawartości miedzi i srebra w urobku, 14-dniowy termin jest zbyt krótki na przygotowanie się do wejścia w życie ustawy. Zdaniem wnioskodawcy zakwestionowane przepisy naruszają również zasady poprawnej legislacji, ponieważ ustawa o podatku od kopalin zawiera wiele niejasności i nieprecyzyjnych określeń. Przede wszystkim ustawodawca posługuje się pojęciem „wydobycie” na określenie przedmiotu opodatkowania. Według wnioskodawcy jest ono wieloznaczne, gdyż może być rozumiane jako przetransportowanie urobku na powierzchnię ziemi (znaczenie potoczne) albo odłączenie kopaliny od złoża (znaczenie przyjęte w art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze, Dz. U. Nr 163, poz. 981, ze zm.; dalej: prawo geologiczne). Ponadto w art. 2 ustawy o podatku od kopalin stosuje wielokrotne odesłania, np. pkt 2 odsyła do pojęcia „koncentrat”, a pkt 3 – zawierający definicję koncentratu – odsyła z kolei do pojęcia „urobek rudy miedzi”. Dodatkowo ustawodawca oddziela przedmiot opodatkowania od podstawy opodatkowania, co prowadzi do wniosku, że – wbrew literalnemu brzmieniu ustawy o podatku od kopalin – przedmiotem opodatkowania jest wyprodukowanie koncentratu z wydobytego urobku. Wnioskodawca zauważył również, że ustawa o podatku od kopalin przewiduje alternatywne możliwości opodatkowania: 1) gdy podmiot dokonujący wydobycia urobku jest równocześnie producentem koncentratu (jak KGHM); 2) gdy podatnik nie jest producentem koncentratu (te dwa przypadki różni moment powstania obowiązku podatkowego i podstawa opodatkowania). Wprowadzenie alternatywnych sposobów opodatkowania skutkuje zaś nieuzasadnionym różnicowaniem sytuacji podatników oraz naruszeniem zasady zaufania do prawa, zasady równości i zasady swobody działalności gospodarczej (z powodu różnego sposobu opodatkowania podatników podatnik, który posiada zakład wzbogacania urobku rudy miedzi, nie będzie go zbywał, a podatnik, który takiego zakładu nie posiada, będzie dyskryminowany z powodu wcześniej powstającego obowiązku podatkowego – por. art. 5 ustawy o podatku od kopalin). 1.6. W procesie legislacyjnym zmierzającym do uchwalenia ustawy o podatku od kopalin wnioskodawca dostrzegł naruszenie zasad procedury ustawodawczej. Polegało ono, po pierwsze, na wprowadzeniu do tekstu ustawy po I czytaniu na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych (dalej: Komisja) zmiany, która nie była dyskutowana na forum Izby Parlamentu. Dotyczyła ona stworzenia mechanizmu waloryzacyjnego kosztów wydobycia miedzi i srebra o wskaźnik inflacji w zakresie ustalania zysku podlegającego opodatkowaniu i nie została odpowiednio „wyeksponowana”, a przez to przedyskutowana podczas obrad Sejmu. Po drugie, niezgodność z regułami procedury legislacyjnej jest konsekwencją wprowadzenia po II czytaniu istotnej poprawki, z której wynikało, że opodatkowaniu nie podlega urobek rudy miedzi w ilości nieprzekraczającej 1 tony miesięcznie, jeżeli został on wykorzystany na cele badawcze. Wnioskodawca zauważył również, że ustawa została uchwalona pośpiesznie, a przez to dyskusje nad projektem nie były wystarczająco gruntowne i obszerne. Rządowy projekt ustawy o podatku od kopalin został wniesiony do Marszałka Sejmu 19 stycznia 2012 r.; pierwsze czytanie odbyło się 27 stycznia 2012 r.; dyskusja w Komisji miała miejsce 14 lutego 2012 r.; drugie czytanie nastąpiło 28 lutego 2012 r.; obrady Komisji toczyły się 29 lutego 2012 r.; trzecie czytanie odbyło się 2 marca 2012 r. (zakończone uchwaleniem ustawy i przekazaniem jej Prezydentowi i Marszałkowi Senatu); dyskusja na posiedzeniu Senatu była prowadzona 14 marca 2012 r.; Prezydent RP podpisał zaś ustawę 27 marca 2012 r. 2. Grupa posłów Klubu Parlamentarnego „Sojusz Lewicy Demokratycznej” i Klubu Parlamentarnego „Ruch Palikota” (dalej: wnioskodawca) wystąpiła 10 maja 2012 r. z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 1-26 w związku z art. 27 ustawy o podatku od kopalin z art. 2 Konstytucji. Zarzut wnioskodawcy dotyczący niekonstytucyjności całej ustawy o podatku od kopalin koncentruje się na wadliwym określeniu momentu wejścia w życie tej ustawy, co – zdaniem wnioskodawcy – powinno skutkować potrzebą jej derogacji z porządku prawnego lub określenia nowego, zgodnego z zasadami konstytucyjnymi, terminu wejścia w życie. Wnioskodawca nie kwestionuje bowiem zasadności wprowadzenia podatku od miedzi i srebra, ani zasad i wysokości jego naliczania. Ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności art. 27 ustawy o podatku od kopalin powodowałoby, że wszystkie przepisy tej ustawy również są niezgodne z Konstytucją w aspekcie ich czasowego obowiązywania (wejścia w życie). Wnioskodawca przypomniał, że w orzecznictwie Trybunału, przede wszystkim w odniesieniu do podatku dochodowego od osób fizycznych, jest silnie ugruntowany pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalne jest dokonywanie zmian obciążeń podatkowych w ciągu roku kalendarzowego, a zmiany w prawie podatkowym powinny wchodzić w życie przynajmniej miesiąc przed końcem poprzedniego roku podatkowego. Reguła ta ma znaczenie także w zakresie podatku od miedzi i srebra, w przypadku którego podatnicy zostali obciążeni nowym ciężarem o charakterze fiskalnym w trakcie trwania roku podatkowego. W ocenie wnioskodawcy bardzo krótki okres przejściowy (14 dni) uniemożliwia przygotowanie się do poniesienia dodatkowego obciążenia na rzecz Skarbu Państwa. W tym terminie podatnicy nie są w stanie przygotować się pod względem ekonomicznym, gospodarczym, infrastrukturalnym czy personalnym do realizacji obowiązków wynikających z ustawy o podatku od kopalin. Przykładowo nowy podatek znacząco wpływa na wysokość kosztów wydobycia urobku lub wytworzenia koncentratu, co nie mogło być wcześniej uwzględnione w umowach z odbiorcami tych surowców. Konieczne będą zatem odpowiednie korekty kontraktów, które przeniosą na odbiorców część ryzyka finansowego i skutków podatkowych ustawy o podatku od kopalin. Jednak negocjacje i odpowiednia zmiana umów wymagają czasu, który nie został zapewniony przez ustawodawcę. Nie bez znaczenia dla wnioskodawcy jest też bardzo krótki okres prac sejmowych nad ustawą (od jej wniesienia do podpisania przez Prezydenta – 2 miesiące). Okres przygotowywania ustawy (m.in. konsultacji) oraz jej uchwalania daje jej adresatom możliwość przygotowania się do wejścia w życie nowych regulacji. W tym przypadku szybkość działań prawodawcy uniemożliwiła takie dostosowanie się. Ustawa o podatku od kopalin wprowadza nowy podatek, a nie dokonuje korekty dotychczasowego podatku. Przedsiębiorcy nie mieli obowiązku liczyć się z jego ustanowieniem i mieli prawo układać swoje interesy ekonomiczne w skali roku bez uwzględnienia tego obciążenia. Wobec tego niedopuszczalne jest ustanowienie nowego podatku w trakcie roku podatkowego przy zachowaniu tak krótkiego okresu przejściowego. Zdaniem wnioskodawcy nałożenie nowego podatku i wprowadzenie go bez zachowania odpowiedniego okresu przejściowego umożliwiającego zmianę planów i polityki finansowej przez podatników doprowadzi do utraty płynności finansowej i w konsekwencji może być przyczyną ich upadłości (ustawa o podatku od kopalin może wywołać odwrotny skutek do zamierzonego – uszczuplenie, zamiast wzrostu, należności budżetowych). Wnioskodawca stwierdził również, że 14-dniowa vacatio legis czyni ustawę o podatku od kopalin de facto niewykonalną. Sporządzanie deklaracji podatkowych oraz obliczanie podatku od miedzi i srebra wymaga przecież posiadania odpowiednio przeszkolonego personelu i komputerowych programów obliczeniowych, a osiągnięcie tego stanu w ciągu 14 dni jest niemożliwe. Ponadto należy zauważyć, że dokonanie pomiarów, o których stanowi art. 15 ustawy o podatku od kopalin, wymaga od przedsiębiorców posiadania odpowiednich urządzeń oraz zdobycia dla nich stosownych certyfikatów i akredytacji. Ich zakup i montaż, niejednokrotnie wiążące się z koniecznością uzyskania stosownych decyzji administracyjnych (pozwolenie na budowę, pozwolenie na eksploatację), są bardzo czasochłonne, a z pewnością wymagają więcej niż 14 dni. Wnioskodawca zauważył także, że oprócz samego obowiązku zamontowania odpowiednich urządzeń pomiarowych ustawodawca wprowadził też sankcje karne z tytułu niedokonywania pomiarów lub dokonywania pomiarów z naruszeniem zasad, o których mowa w art. 15 ustawy o podatku od kopalin (art. 75a ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy, Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765, ze zm.). Tym bardziej zatem powinien zostać przewidziany odpowiedni okres dostosowawczy. Jak przypomniał wnioskodawca, Trybunał przyjmuje, że przy wprowadzaniu zmian w prawie podatkowym należy zapewnić podmiotom, których one dotyczą, co najmniej miesiąc na racjonalne rozporządzenie swoimi interesami. Jest to minimalny termin pozwalający na modyfikację zobowiązań już istniejących. W przypadku zaś nowego podatku okres ten powinien być znacznie dłuższy, a nowe obowiązki podatkowe powinny powstawać wraz z początkiem nowego roku podatkowego. Tymczasem regulacje ustawy o podatku od kopalin zobowiązują przedsiębiorców do natychmiastowej korekty swoich planów finansowych i uwzględnienia w nich nowego podatku. Skutkować on będzie istotnym uszczupleniem ich dochodów i znacząco wpłynie na realizację interesów, planów i inwestycji, co nie zostało uwzględnione przy wyznaczaniu vacatio legis. Dodatkowo, zdaniem wnioskodawcy, wprowadzenie 14-dniowej vacatio legis należy oceniać w kontekście naruszenia zasady proporcjonalności – tak krótki okres nie ma uzasadnienia w żadnych nadzwyczajnych okolicznościach. Podsumowując, należy stwierdzić, że według wnioskodawcy ustawa o podatku od kopalin nakłada na przedsiębiorców nowe zobowiązanie finansowe, które w istotny sposób będzie oddziaływać na realizację rozpoczętych interesów. Równocześnie jednak ustawodawca nie przewidział w niej dostatecznego okresu przejściowego, który umożliwiłby podatnikom modyfikację i dostosowanie planów biznesowych, inwestycji do zmienionej sytuacji (pułapka dla przedsiębiorców i zagrożenie dla ich działalności). Wynoszący zaledwie 14 dni okres przejściowy nie pozwala podatnikom na przygotowanie i wdrożenie odpowiednich zmian w kontraktach oraz w planach biznesowych, finansowych i gospodarczych. Nie mają oni możliwości terminowego przygotowania infrastruktury prawnej, technicznej i personalnej, dzięki której będą mogli realizować postanowienia ustawy o podatku od kopalin. 3. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 15 maja 2012 r. wniosek z 26 kwietnia 2012 r. i wniosek z 10 maja 2012 r. zostały połączone, ze względu na tożsamość przedmiotową, w celu ich łącznego rozpoznania. 4. W piśmie z 16 listopada 2012 r. stanowisko w sprawie wyraził Sejm, który wniósł o stwierdzenie, że: 1) ustawa o podatku od kopalin jest zgodna z art. 118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji, 2) art. 7 ustawy o podatku od kopalin jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, 3) art. 4 ustawy o podatku od kopalin jest zgodny z art. 84 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, 4) art. 3 ust. 1 i art. 6 ustawy o podatku od kopalin są zgodne z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, 5) art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5 i art. 6 ustawy o podatku od kopalin są zgodne z art. 2 Konstytucji, 6) art. 17 w związku z art. 27 oraz art. 19 w związku z art. 27 ustawy o podatku od kopalin są zgodne z art. 2 Konstytucji, 7) art. 27 ustawy o podatku od kopalin jest zgodny z art. 2 Konstytucji, 8) w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 4.1. Przede wszystkim Sejm zwrócił uwagę na to, że w pkt 2 petitum wniosku grupy posłów Klubu Parlamentarnego „Prawo i Sprawiedliwość” przedmiotem kontroli uczyniono art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 oraz art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin w kontekście naruszenia przez te przepisy zasady powszechności oraz równości opodatkowania wskutek tego, że de facto podatnikiem podatku od miedzi i srebra jest tylko jeden podmiot, tj. KGHM. W związku z tym Sejm zauważył, że zakres podmiotowy podatku od miedzi i srebra jest kształtowany jedynie przez art. 4 ustawy o podatku od kopalin. Tym samym wskazanie jako przedmiotu kontroli art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin nie jest związane z zarzutem sformułowanym przez wnioskodawcę, gdyż przepisy te nie zawierają kwestionowanej przez niego treści. Takie same zastrzeżenia budzi pkt 3 petitum wniosku w zakresie art. 1 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin. Przepisy te nie są związane ze sformułowanym przez wnioskodawcę zarzutem naruszenia zakazu podwójnego opodatkowania, ponieważ nie dotyczą podmiotu opodatkowanego ani przedmiotu opodatkowania. Wobec powyższego Sejm wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) w zakresie badania zgodności: 1) art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin z art. 2, art. 32, art. 64 ust. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji, 2) art. 1 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Dodatkowo Sejm, odniósłszy się do pkt 1 petitum wniosku grupy posłów Klubu Parlamentarnego „Prawo i Sprawiedliwość”, stwierdził, że wnioskodawca podjął próbę uzasadnienia niezgodności art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin z art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1, art. 64 ust. 3 oraz art. 217 Konstytucji, a nie sformułował żadnej argumentacji konstytucyjnoprawnej w zakresie zarzutu naruszenia art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 22 Konstytucji (co powinno skutkować umorzeniem postępowania). Jednocześnie, zdaniem Sejmu, kwestię naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji należy rozpatrywać w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ani art. 64 ust. 1, ani art. 64 ust. 3 Konstytucji nie statuują ius infinitum, lecz prawa, które mogą – a czasem wręcz powinny – być ograniczane na zasadach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Tym samym za właściwe wzorce kontroli art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin Sejm uznał art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 217 Konstytucji. Nawiązując do pkt 2 petitum wniosku grupy posłów Klubu Parlamentarnego „Prawo i Sprawiedliwość” i wzorców kontroli art. 4 ustawy o podatku od kopalin, Sejm wskazał, że zarzut naruszenia przez ten przepis art. 2, art. 64 ust. 2 oraz art. 217 Konstytucji nie został w żaden sposób uprawdopodobniony. Z tego względu art. 4 ustawy o podatku od kopalin powinien być oceniany wyłącznie w kontekście art. 84 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niezgodność art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o podatku od kopalin (pkt 3 petitum wniosku grupy posłów Klubu Parlamentarnego „Prawo i Sprawiedliwość”) ma wynikać, w ocenie wnioskodawcy, z naruszenia zakazu podwójnego opodatkowania (art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji). Wniosek nie zawiera zaś uzasadnienia naruszenia art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. W odniesieniu do pkt 6 petitum wniosku grupy posłów Klubu Parlamentarnego „Prawo i Sprawiedliwość” Sejm stanął na stanowisku, że naruszenie przez art. 1-27 ustawy o podatku od kopalin art. 2 i art. 7 Konstytucji nie zostało uzasadnione w sposób wymagany przez prawo, co skutkuje umorzeniem postępowania. Sejm zaznaczył jednocześnie, że osobno rozpatrywał zgodność art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5 i art. 6 ustawy o podatku od kopalin z zasadą określoności prawa (art. 2 Konstytucji) oraz zgodność art. 27 ustawy o podatku od kopalin z zasadą zachowania odpowiedniego okresu dostosowawczego (art. 2 Konstytucji). Dodatkowo, zdaniem Sejmu, właściwe określenie przedmiotu kontroli powinno obejmować wskazanie art. 17 w związku z art. 27 ustawy o podatku od kopalin oraz art. 19 w związku z art. 27 ustawy o podatku od kopalin (a nie art. 27 w związku art. 17 i w związku z art. 19 ustawy o podatku od kopalin). W odniesieniu do wniosku grupy posłów Klubu Parlamentarnego „Sojusz Lewicy Demokratycznej” i Klubu Parlamentarnego „Ruch Palikota” Sejm zauważył, że zagadnieniem, które poddano rozstrzygnięciu Trybunału Konstytucyjnego, jest moment wejścia w życie ustawy o podatku od kopalin, a nie jej cała treść normatywna. Tym samym przedmiotem kontroli nie są art. 1-26 ustawy o podatku od kopalin (nawet ujęte związkowo). Jest nim tylko art. 27 ustawy o podatku od kopalin. 4.2. Odniósłszy się do zarzutów dotyczących naruszenia procedury ustawodawczej (naruszenie art. 118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji), Sejm przyjął, że na etapie prac komisyjnych oraz na etapie drugiego czytania można zgłaszać poprawki do projektu ustawy, o ile są one tożsame zakresowo z materią zawartą w tym projekcie. W związku z tym, że art. 3 ust. 2 ustawy o podatku od kopalin ustanawia wyjątek od reguły ogólnej określonej w ust. 1 tego artykułu, jego związek z materią projektu jest oczywisty. W odniesieniu zaś do art. 9 ust. 1 ustawy o podatku od kopalin Sejm stwierdził, że przepis ten uzupełnia unormowanie art. 7 ustawy o podatku od kopalin, gdyż wprowadza zasadę powiększenia wysokości stawki podatkowej o wskaźnik waloryzacji. Tym samym poprawki wniesione do projektu ustawy podczas prac Komisji i podczas drugiego czytania są merytorycznie tożsame z materią projektu. Jeśli chodzi o tempo prac nad ustawą o podatku od kopalin, to Sejm zauważył, że terminy dotyczące procedury ustawodawczej zostały uregulowane w Konstytucji (art. 121 ust. 2, art. 122 ust. 2 i 5 oraz art. 123 ust. 3 Konstytucji). Przy tym żaden z tych przepisów nie określa minimalnych (ani maksymalnych) terminów trwania prac ustawodawczych nad projektem ustawy. Z tego względu należy przyjąć, że tempo procedowania projektu ustawy nie może być samo w sobie kwestionowane. W związku z powyższym Sejm wniósł o uznanie, że ustawa o podatku od kopalin jest zgodna z art. 118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji. 4.3. Odnosząc się do zarzutu nadmiernej ingerencji w prawa majątkowe podatników wynikającej z art. 7 ustawy o podatku od kopalin, Sejm zauważył, że ustawodawcy przysługuje znaczna swoboda w konstruowaniu zobowiązań podatkowych, a ustawa zasadnicza nie określa expressis verbis maksymalnego progu obciążeń podatkowych. Pewne granice wynikają z art. 64 ust. 3 Konstytucji, w świetle którego suma obciążeń podatkowych nie może osiągnąć wysokości skutkującej pozbawieniem własności. Zdaniem Sejmu na gruncie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości to, że przy określaniu wysokości podatku od miedzi i srebra ustawodawca wziął pod uwagę zdolność płatniczą podatnika, zaś samo obciążenie podatkowe nie jest nadmierne. Przemawia za tym kilka argumentów: ustalenie miesięcznego cyklu rozliczenia podatku od miedzi i srebra; wprowadzenie maksymalnej stawki podatku za tonę miedzi i za kilogram srebra oraz uwzględnienie przy obliczaniu wysokości zobowiązania podatkowego cen miedzi i srebra na rynkach światowych (wysokość należnego podatku rośnie tylko do pewnego momentu, tj. do chwili osiągnięcia maksymalnej stawki podatkowej, i jest pochodną nie tylko wielkości wydobycia, lecz także światowej koniunktury gospodarczej). W ocenie Sejmu trudno jest uznać, że omawiany podatek służył konfiskacie mienia i prowadził do nadmiernego opodatkowania albo że abstrahował od zdolności płatniczych podatnika. Nie można też pominąć tego, że przedmiotem opodatkowania jest wydobycie miedzi oraz srebra dokonywane przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Zatem kwestia poniesienia przez podatnika dodatkowych kosztów, nawet jeśli nie będą one wliczane w koszty uzyskania przychodu, zostanie rozwiązana zgodnie z regułami rynkowymi, a więc – przynajmniej częściowo – koszty te mogą zostać przeniesione na klientów wskutek podniesienia ceny sprzedawanej kopaliny. Z tego powodu nie można (jak uczynił to wnioskodawca) dodać wartości podatku od miedzi i srebra do wartości podatku dochodowego od osób prawnych i wskazać na sumę obciążeń podatkowych. Przez wprowadzenie kwestionowanej regulacji ustawodawca dąży do zwiększenia wpływów budżetowych, które będą przeznaczone na finansowanie zadań publicznych. Cel ten jest nie tylko legitymowany konstytucyjnie (por. art. 1 czy art. 31 ust. 3 Konstytucji), lecz także uznany w orzecznictwie Trybunału za usprawiedliwiający zmianę prawa na niekorzyść adresatów. Podsumowując należy stwierdzić, że art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem Sejmu wnioskodawca ponadto kwestionuje zgodność art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin z art. 217 Konstytucji dlatego, że abstrahuje on od zdolności płatniczej podatnika. Tak sformułowany zarzut sugeruje, że wskazany wzorzec kontroli w postaci art. 217 Konstytucji jest nieadekwatny. Statuuje on bowiem władztwo podatkowe państwa oraz określa gwarancje proceduralne z nim związane przez wprowadzenie wyłącznie ustawowego trybu nakładania podatków i innych danin publicznych. Tym samym nie wynikają z niego żadne materialne treści, które determinowałyby elementy konstrukcji podatkowej (np. nawiązanie do zdolności płatniczej podatnika). 4.4. W kontekście zarzutu dotyczącego art. 4 ustawy o podatku od kopalin, jakoby prowadził on do arbitralnego opodatkowania wybranego podatnika (podatek nie jest powszechny, ale de facto indywidualny), Sejm stwierdził, że na podstawie art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy o podatku od kopalin podatnikiem jest każdy podmiot wydobywający miedź lub srebro. Z przepisów tych nie wynika zróżnicowanie sytuacji prawnej tych podmiotów. Tym samym nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia zasady równości, gdyż podmioty wyróżnione na podstawie normatywnie wyodrębnionej cechy relewantnej – wydobycie miedzi lub srebra – są traktowane jednakowo. Przy tym rozważania wnioskodawcy dotyczące możliwości opodatkowania wydobycia każdej kopaliny lub niektórych z nich można traktować najwyżej jako postulat de lege ferenda. Ustawodawca ma bowiem dużą swobodę w określaniu zakresu podmiotowego i przedmiotowego opodatkowania. Zdaniem Sejmu zarzut wnioskodawcy opiera się na nieporozumieniu polegającym na utożsamieniu faktycznego i potencjalnego zakresu normowania przepisu. W pierwszym przypadku chodzi o to, ilu adresatów dany przepis realnie (i to w określonym momencie) dotyczy, tj. ile jest w rzeczywistości desygnatów pojęcia „podatnik podatku od wydobycia kopaliny miedzi lub srebra”. W drugim przypadku chodzi zaś o to, ilu adresatów dany przepis może dotyczyć – obecne brzmienie zakwestionowanego przepisu dowodzi zaś, że każdy podmiot, który rozpocznie działalność w zakresie wydobycia miedzi lub srebra, będzie musiał uiszczać podatek od wydobycia niektórych kopalin. Zaakceptowanie tezy wnioskodawcy (o naruszeniu zasady równości przez opodatkowanie tych sytuacji, w których istnieje tylko jeden desygnat podmiotu opodatkowanego) prowadziłoby do stwierdzenia, że obecnie nie ma możliwości opodatkowania działalności polegającej na wydobyciu miedzi i srebra. Wskutek tego ustawodawca musiałby każdorazowo badać, jaki zakres podmiotowy ma stworzona przez niego generalna i abstrakcyjna norma prawna. Innymi słowy, ustawodawca byłby zmuszony antycypować zmiany liczby adresatów normy. Konkludując, trzeba stwierdzić, że art. 4 ustawy o podatku od kopalin jest zgodny z art. 84 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 4.5. Wnioskodawca wskazał, że art. 3 ust. 1 i art. 6 ustawy o podatku od kopalin są sprzeczne z zakazem podwójnego opodatkowania tych samych zdarzeń podatkowych, wywodzonym z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu Sejm zauważył, że wnioskodawca przyjmuje, iż podatek od miedzi i srebra prowadzi do opodatkowania dochodu. Na gruncie ustawy o podatku od kopalin teza ta ma charakter contra legem, ponieważ – jak jednoznacznie wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o podatku od kopalin – przedmiotem opodatkowania jest wydobycie miedzi oraz srebra (działalność). Tymczasem podatek dochodowy jest pobierany od dochodu, za który uznaje się nadwyżkę sumy przychodów nad kosztami ich uzyskania, osiągniętą w roku podatkowym. Przedmiot opodatkowania w podatku od miedzi i srebra jest zatem zupełnie inny niż w podatkach dochodowych (nie ma tożsamości zobowiązania podatkowego w sensie przedmiotowym). Przyjęcie stanowiska wnioskodawcy dotyczącego tak szerokiego rozumienia pojęcia podwójnego opodatkowania i pojęcia zakazu podwójnego opodatkowania w sytuacji, w której dwa różne podatki (z odmiennych tytułów prawnych) musi uiszczać jeden podmiot, prowadziłoby do konieczności gruntownej rekonstrukcji systemu podatkowego w taki sposób, by dany podmiot tylko raz podlegał opodatkowaniu. Tym samym trzeba byłoby wyeliminować większość podatków, pobieranych z różnych tytułów, na rzecz jednego podatku – np. podatku dochodowego. Przykładowo za niedopuszczalne trzeba byłoby uznać łączenie podatku dochodowego oraz podatku od czynności cywilnoprawnych. Jak wynika z powyższego, art. 3 ust. 1 i art. 6 ustawy o podatku od kopalin są zatem zgodne z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4.6. W opinii wnioskodawcy ustawa o podatku od kopalin zawiera wiele niejasności i nieprecyzyjnych określeń, co skutkuje naruszeniem zasad prawidłowej legislacji (określoności przepisów). W ocenie Sejmu siatka pojęciowa ustawy o podatku od kopalin nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, które miałyby charakter kwalifikowany. Na treść pojęcia „wydobycie” – ze względu na powiązanie systemowe – rzutuje art. 6 ust. 1 pkt 3 prawa geologicznego, zgodnie z którym za „kopalinę wydobytą” uznaje się „całość kopaliny odłączonej od złoża”. Tym samym pojęcie to jest jednoznaczne. Także definicje pojęć „urobek” czy „wzbogacanie urobku” nie budzą wątpliwości znaczeniowych, gdyż należą do podstawowych terminów używanych w branży górniczej. Ustawa o podatku od kopalin nie zawiera zatem niejasności, których nie dałoby się usunąć w procesie wykładni prawa. W związku z tym Sejm wniósł o uznanie, że art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5 i art. 6 ustawy o podatku od kopalin są zgodne z art. 2 Konstytucji. 4.7. Kolejne zakwestionowane przepisy – art. 17 w związku z art. 27 oraz art. 19 w związku z art. 27 ustawy o podatku od kopalin – wprowadzają zmiany w ustawach o podatkach dochodowych (od osób prawnych oraz od osób fizycznych) polegające na wyłączeniu określonych wydatków z kosztów uzyskania przychodów. W tym kontekście Sejm przypomniał, że obowiązywanie zakazu wprowadzania zmian w trakcie roku podatkowego nie dotyczy wszystkich podatków, lecz jedynie tych, które rozlicza się w cyklu rocznym. W związku z tym do podatku od miedzi i srebra zasada ta nie ma zastosowania, gdyż podatek ten jest ustalany comiesięcznie. Co więcej, w swoim orzecznictwie Trybunał podkreśla, że „nie wyrażał nigdy stanowiska o absolutnym charakterze zakazu zmian w prawie podatkowym w ciągu roku podatkowego”, o ile są one odpowiednio uzasadnione. W niniejszym przypadku motywem tym jest ochrona równowagi budżetowej państwa, której zachowanie jest samodzielną wartością konstytucyjną. Jednocześnie Sejm zauważył, że zmiany w przepisach dotyczących wyłączenia określonych wydatków z kosztów uzyskania przychodów w ustawach o podatkach dochodowych nie mają charakteru pierwotnego (konstrukcyjnego), lecz wtórny. Ich istota nie polega na ustaleniu nowych zasad obliczania powyższych podatków czy ich wymiaru, lecz sprowadza się do określenia relacji pomiędzy nowym podatkiem od wydobycia niektórych kopalin a podatkami dochodowymi. Tym samym w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany prawa w zakresie podatków dochodowych w trakcie trwania roku podatkowego, ponieważ taka zmiana następuje wówczas, gdy ustawodawca modyfikuje któryś z istniejących elementów zobowiązania podatkowego w podatku dochodowym. Zatem Sejm uznał, że art. 17 w związku z art. 27 oraz art. 19 w związku z art. 27 ustawy o podatku od kopalin są zgodne z art. 2 Konstytucji. 4.8. W odniesieniu do zarzutu zbyt krótkiej vacatio legis ustawy o podatku od kopalin Sejm przypomniał, że przy badaniu odpowiedniości tego okresu należy wziąć pod uwagę nowość normatywną ocenianego rozwiązania prawnego oraz jego skutki dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Oceniając nowość normatywną zakwestionowanych przepisów, trzeba stwierdzić, że do systemu prawnego wprowadzono zupełnie nowy podatek w sferze dotyczącej działalności gospodarczej, a więc w tej, która jest pod szczególną ochroną konstytucyjną. Niemiej jednak jego wprowadzenie nie było całkowitym zaskoczeniem dla adresatów. Była o tym mowa już w exposé premiera D. Tuska z 18 listopada 2011 r. Prawidłowe obliczenie i wniesienie podatku wymaga od adresatów przygotowania się i podjęcia odpowiednich działań dostosowawczych, w szczególności w zakresie przygotowania kadr oraz infrastruktury do oceny wielkości wydobycia kopalin. Trudno jednak zakładać, że tego typu dane nie są pozyskiwane i gromadzone u przedsiębiorcy zajmującego się zawodowo tego rodzaju działalnością. Ponadto, jak podnosi wnioskodawca, przedsiębiorcy planują wydatki, głównie inwestycje, w perspektywie wieloletniej, a zatem wprowadzenie w krótkim terminie nowego podatku uniemożliwia dokonanie korekty tych planów, w szczególności – zmiany budżetów inwestycyjnych. Problem ten wynika z tego, że podatku od miedzi i srebra nie wlicza się w koszty działalności gospodarczej, jest on więc dodatkowym i nieprzewidzianym obciążeniem dla przedsiębiorcy, uszczuplającym jego dochód. Istnieje zatem niebezpieczeństwo, że pewne zobowiązania długoterminowe mogą okazać się dla przedsiębiorcy – w nowej sytuacji prawnopodatkowej – trudne do wykonania. W ocenie Sejmu obawa ta ma jednak charakter teoretyczny, nie ma bowiem pewności, że się zaktualizuje, gdyż w praktyce obrotu gospodarczego kontrakty długoterminowe są często zawierane z tzw. klauzulami waloryzacyjnymi, które dopuszczają zmianę wysokości świadczenia, zwłaszcza pieniężnego (np. w zakresie wskaźników wynagrodzenia czy elementów składowych ceny końcowej produktu), w przypadku zmiany stawek podatkowych lub wprowadzenia nowych obciążeń publicznoprawnych. Ze względu na zmienność stóp procentowych podatków, ceł i innych należności publicznoprawnych można zakładać, że tego typu rozwiązania umowne są stosowane w praktyce dużych eksporterów surowców lub energii. Niezależnie od powyższych wątpliwości i tego, że ustalona vacatio legis jest stosunkowo krótka, przy dokonywaniu oceny konstytucyjności art. 27 ustawy o podatku od kopalin nie można abstrahować od wartości konstytucyjnej, którą jest równowaga budżetowa umożliwiająca troskę o dobro wspólne. Kierując się dobrem wspólnym, ustawodawca – jak napisano w wyroku pełnego składu Trybunału z 10 października 2001 r. (sygn. K 28/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 212) – „(...) może żądać ofiar z zasad konstytucyjnie chronionych na rzecz innych wartości konstytucyjnych. Dobro wspólne zabezpieczane jest przede wszystkim przez odpowiednie organy państwa, w tym też organy uprawnione do stanowienia prawa. Organy te – w określonych sytuacjach – jeżeli tego wymaga ochrona dobra wspólnego, nie tylko mogą ale i mają obowiązek wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności, jeżeli jest to konieczne dla takiej ochrony”. Zdaniem Sejmu w niniejszej sprawie można dostrzec argumenty zarówno za konstytucyjnością zakwestionowanego rozwiązania prawnego, jak i przeciwne jego konstytucyjności. Mamy zatem do czynienia z konfliktem wartości konstytucyjnych: z jednej strony równowagi budżetowej i dobra wspólnego, z drugiej zaś możliwości dostosowania się adresatów do norm prawnych. Jednak Sejm, wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności i zgodnie z zasadą in dubio pro constitutione, uznał, że art. 27 ustawy o podatku od kopalin jest zgodny z art. 2 Konstytucji. 4.9. Dodatkowo Sejm zaznaczył, że gdyby Trybunał nie podzielił powyższego stanowiska i uznał zakwestionowane przepisy za niezgodne z Konstytucją, zasadne byłoby odroczenie terminu utraty ich mocy obowiązującej o 18 miesięcy na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji. Znajdowałoby ono uzasadnienie w trosce o zachowanie równowagi finansów publicznych i zapobieżenie nadmiernemu zadłużeniu państwa. Nie ulega bowiem wątpliwości to, że wprowadzenie do systemu prawnego nowego podatku było podyktowane potrzebami fiskalnymi państwa. W tym kontekście trzeba podkreślić, że wymienione wartości konstytucyjne (leżące u podstaw wprowadzenia nowego podatku) mają szczególną rangę, której doniosłość Trybunał Konstytucyjny akcentował w swoich licznych wcześniejszych wypowiedziach i często także traktował jako czynnik rozstrzygający. Okolicznością istotną dla wyniku niniejszej sprawy, a w związku z tym zasługującą na szczególne uwzględnienie, jest to, że obecnie istnieje realne zagrożenie dla równowagi budżetowej państwa w wymiarze wymagającym pilnego podjęcia specjalnych środków zaradczych. Rada Ministrów przewiduje bowiem, że w 2013 r. gospodarka polska będzie nadal funkcjonowała w niesprzyjającym otoczeniu zewnętrznym, spowodowanym globalnym załamaniem gospodarczym. W tym zakresie Trybunał ma możliwość wystąpienia do Rady Ministrów w trybie art. 44 ust. 1 ustawy o TK o wydanie opinii o skutkach finansowych uznania niezgodności z Konstytucją ustawy o podatku od kopalin. 5. W piśmie z 13 lutego 2013 r. stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny, który wniósł o stwierdzenie, że: 1) ustawa o podatku od kopalin, w zakresie trybu jej uchwalenia, jest zgodna z art. 2, art. 7, art. 118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji; 2) postępowanie w części dotyczącej badania zgodności art. 27 ustawy o podatku od kopalin w zakresie, w jakim ustanawia on 14-dniową vacatio legis, z wyrażonymi w art. 2 Konstytucji zasadami zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz przyzwoitej legislacji, podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na zbędność orzekania; 3) art. 17 i art. 19 w związku z art. 27 ustawy o podatku od kopalin są zgodne z art. 2 Konstytucji; 4) art. 7 ustawy o podatku od kopalin jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 3 oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 i art. 217 Konstytucji; 5) art. 4 ustawy o podatku od kopalin jest zgodny z art. 32, art. 64 ust. 2 oraz art. 84 Konstytucji; 6) art. 3 ust. 1 i art. 6 ustawy o podatku od kopalin są zgodne z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą proporcjonalności i nie są niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 7) art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5 i art. 6 ustawy o podatku od kopalin są zgodne z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą przyzwoitej legislacji; 8) w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 5.1. W uzasadnieniu Prokurator Generalny przypomniał, że wobec art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 i art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin sformułowano zarzut naruszenia zasady równości i powszechności opodatkowania. Jako wzorce kontroli wskazano art. 2, art. 32, art. 64 ust. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji. Tymczasem, zdaniem Prokuratora Generalnego, przedmiotem kontroli może być niewątpliwie art. 4 ustawy o podatku od kopalin, który wskazuje krąg podatników. Nie mogą nimi zaś być art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin, gdyż nie określają podmiotów zobowiązanych do uiszczenia podatku od miedzi i srebra ani nie wprowadzają zróżnicowania podmiotowego obciążeń podatkowych. Nie zawierają one zatem treści kwestionowanych w ramach tego zarzutu. Tym samym nie uzasadniono niezgodności tych przepisów z art. 2, art. 32, art. 64 ust. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji. Dodatkowo Prokurator Generalny zauważył, że w odniesieniu do art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 i art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin wnioskodawca sformułował zarzut braku regulacji wyłączającej z opodatkowania podatkami dochodowymi od osób fizycznych i od osób prawnych dochodów z wydobycia miedzi i srebra, przez co dochodzi do podwójnego opodatkowania dochodów z tej działalności. Tymczasem art. 1 ust. 1 i art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin nie określają przedmiotu opodatkowania oraz podmiotów będących podatnikami podatku od wydobycia niektórych kopalin. Nie zawierają zatem unormowań związanych z zarzutem naruszenia zakazu podwójnego opodatkowania (w tym zakresie niezgodność z Konstytucją nie została uzasadniona). Zdaniem Prokuratora Generalnego wnioskodawca nie uzasadnił także niezgodności art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 22 Konstytucji. W odniesieniu zaś do art. 4 ustawy o podatku od kopalin Prokurator Generalny wskazał, że wnioskodawca nie skonkretyzował sposobu naruszenia art. 2 i art. 217 Konstytucji ani nie przytoczył argumentów uzasadniających ten zarzut. Podobny wniosek nasuwa się w zakresie zarzutu niezgodności art. 3 ust. 1 i art. 6 ustawy o podatku od kopalin z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. W nawiązaniu do powyższego Prokurator Generalny uznał, że w niniejszej sprawie zakres kontroli obejmuje: 1) art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin z art. 64 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 3 i art. 217 Konstytucji, 2) art. 4 ustawy o podatku od kopalin z art. 32, art. 64 ust. 2 i art. 84 Konstytucji, 3) art. 3 ust. 1 i art. 6 ustawy o podatku od kopalin z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, 4) art. 17 i art. 19 w związku z art. 27 ustawy o podatku od kopalin z art. 2 Konstytucji, 5) art. 2, art. 3 ust. l, art. 5 i art. 6 oraz art. 27 ustawy o podatku od kopalin z art. 2 Konstytucji, 6) procedury uchwalenia ustawy o podatku od kopalin z art. 2, art. 7 ust. 1-5, art. 118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji. 5.2. Prokurator Generalny odniósł się najpierw do zarzutów o charakterze proceduralnym. W związku z tym przypomniał przebieg procedury legislacyjnej poprzedzającej podpisanie ustawy o podatku od kopalin przez Prezydenta Rzeczypospolitej. W ocenie Prokuratora Generalnego zarzuty uchybień proceduralnych dotyczą w istocie wykorzystywania prawa do wnoszenia poprawek do projektu ustawy jako substytutu inicjatywy ustawodawczej. W tym kontekście Prokurator Generalny przypomniał, że poprawka powinna mieć związek z treścią projektu ustawy, co oznacza, po pierwsze, że związek ten powinien zachodzić między poprawką a projektem pierwotnym złożonym w Sejmie, a nie kolejną zmienioną jego wersją. Po drugie, zgodnie z art. 118 Konstytucji istotną okolicznością dla określenia ram przedmiotowych ustawy jest wskazanie skutków finansowych jej wykonania. Jeżeli w wyniku proponowanych poprawek znacząco wzrosną koszty wykonania ustawy wskutek koniecznych wydatków z budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych instytucji publicznych, to taka propozycja nie ma charakteru jedynie poprawki, ale jest nową inicjatywą ustawodawczą. Po trzecie, dla oceny tego, czy poprawka pozostaje w związku z pierwotnym projektem ustawy ma znaczenie nie tytuł ustawy, ale przedmiot jej regulacji. Ustalenie tego przedmiotu powinno odbywać się najpierw w wyniku analizy projektu wraz z uzasadnieniem określającym cel ustawy. Za konstytucyjnie dopuszczalne należy uznać zatem zgłoszenie poprawek do projektu ustawy zarówno w toku prac komisji sejmowej, do której projekt ten został skierowany po pierwszym czytaniu, jak i w drugim jego czytaniu w Sejmie – jeżeli poprawki te mieszczą się w zakresie przedmiotowym projektu poddanego pierwszemu czytaniu. W odniesieniu do poprawki zgłoszonej w trakcie prac Komisji, a dotyczącej wprowadzenia mechanizmu podwyższenia kwot stanowiących podstawę określenia stawki podatku za wydobytą tonę miedzi i kilogram srebra (obecnie art. 9 ustawy o podatku od kopalin), Prokurator Generalny stwierdził, że była ona uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 7 ust. 2-5 projektu ustawy o podatku od kopalin. Zmodyfikowała zatem pierwotny tekst projektu ustawy, ale pozostała w ścisłym związku z jej przedmiotem, nie wykraczyła tym samym poza zakres przedmiotowy projektu. Identyczny wniosek Prokurator Generalny sformułował w kontekście poprawki zgłoszonej w drugim czytaniu, a polegającej na określeniu sytuacji, w której wydobycie miedzi i srebra nie podlega opodatkowaniu podatkiem od wydobycia niektórych kopalin (obecnie art. 3 ust. 2 ustawy o podatku od kopalin).Tym samym wprowadzono wyjątek od zasady opodatkowania, co sugeruje jednoznacznie, że poprawka mieści się w zakresie projektu ustawy o podatku od kopalin. Ponadto przewidziane w art. 3 ust. 2 ustawy o podatku od kopalin wyłączenie nie zmienia zasadniczo przedmiotu opodatkowania określonego w tej ustawie (dotyczy zwolnienia z podatku niewielkiej ilości wydobytego urobku rudy miedzi, wykorzystanego na cele badawcze). W świetle powyższego Prokurator Generalny uznał, że kwestionowane poprawki mieszczą się w dopuszczalnym konstytucyjnie zakresie przedmiotowym poprawek zgłaszanych do projektu ustawy zarówno w toku prac komisji sejmowej nad tym projektem, po jego pierwszym czytaniu w Sejmie, jak i na etapie drugiego czytania. Ich wprowadzenie nie naruszyło art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz nie doprowadziło do obejścia przepisów o inicjatywie ustawodawczej (art. 118 ust. 1 Konstytucji), a tym samym nie naruszyło również art. 2 i art. 7 Konstytucji. Za niezasadny Prokurator Generalny uznał również zarzut dotyczący zbyt pośpiesznego trybu prac nad projektem kwestionowanej ustawy (naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, zasady bezpieczeństwa prawnego oraz zasady praworządności – art. 2 i art. 7 Konstytucji). Przepisy Konstytucji nie określają, jak długo mają trwać prace ustawodawcze nad projektem ustawy, a szybkie procedowanie projektu ustawy o podatku od kopalin nie jest równoznaczne takim naruszeniem trybu ustawodawczego, które byłoby podstawą uznania całej ustawy za niezgodną z Konstytucją. Pośpiech w pracach ustawodawczych nad ustawą o podatku od kopalin nie prowadził do naruszenia standardów konstytucyjnych. Tempo prac nad tą ustawą samoistnie nie uniemożliwiło dyskusji na temat m.in. oceny jej zgodności z Konstytucją. 5.3. Następnie Prokurator Generalny odniósł się zarówno do problemu konstytucyjności art. 27 ustawy o podatku od kopalin w zakresie, w jakim przepis ten spowodował, że ustawa ta weszła w życie w trakcie trwania roku podatkowego, jak i do tego, czy przewidziana w nim vacatio legis jest odpowiednia. Analiza orzecznictwa Trybunału doprowadziła Prokuratora Generalnego do wniosku, że zakaz wprowadzania obciążeń podatkowych w trakcie trwania roku podatkowego dotyczy podatków płaconych w skali rocznej. Tymczasem podatek od miedzi i srebra jest uiszczany miesięcznie (art. 14 ust. 1 ustawy o podatku od kopalin), w związku z czym jego wprowadzenie w trakcie roku kalendarzowego nie narusza zasady przyzwoitej legislacji. W odniesieniu do vacatio legis ustawy o podatku od kopalin Prokurator Generalny zauważył, że 14-dniowy okres przewidziany w art. 27 ustawy o podatku od kopalin formalnie odpowiada minimalnemu standardowi określonemu w art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718, ze zm.). Ocena tego, czy w tym przypadku jest on odpowiedni, zależy od wszystkich okoliczności, w szczególności od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym od tego, jak bardzo różnią się one od unormowań dotychczasowych. Podatek od wydobycia niektórych kopalin, będący dodatkowym i nieprzewidzianym obciążeniem podatnika, może realnie wpłynąć na obniżenie uzyskiwanego przez niego dochodu. Przewidziany w art. 27 ustawy o podatku od kopalin 14-dniowy okres wejścia w życie tej ustawy może być zbyt krótki, by podmioty będące podatnikami podatku od wydobycia niektórych kopalin dokonały takich zmian w kontraktach zawartych z odbiorcami rudy miedzi, koncentratu czy miedzi i srebra, które pozwoliłyby na przeniesienie na odbiorców – choćby w części – podwyższonych kosztów wydobycia związanych z wprowadzeniem nowego podatku. W konsekwencji okres ten może stwarzać podatnikom znaczne trudności w wywiązywaniu się z realizacji wcześniej zawartych kontraktów na dotychczasowych zasadach. Ponadto przedsiębiorcy wydobywający rudy miedzi oraz produkujący koncentrat planują wydatki związane z prowadzoną działalnością w perspektywie wieloletniej. Dodatkowo proces wydobycia rudy miedzi i produkcji koncentratu, ze względu na swoją specyfikę, wymaga m.in. ciągłej modernizacji zakładów wzbogacania rudy, co wiąże się z koniecznością dokonywania systematycznych nakładów finansowych. Wobec tego, zdaniem Prokuratora Generalnego, wynikający z art. 27 ustawy o podatku od kopalin 14-dniowy okres wejścia w życie tej ustawy wydaje się zbyt krótki na to, by przedsiębiorcy mogli stosownie skorygować plany inwestycyjne, które powinny uwzględniać dodatkowe obciążenia finansowe ich działalności związane z wprowadzeniem nowego podatku. Przy ocenie tego, czy okres przejściowy przewidziany w art. 27 ustawy o podatku od kopalin jest odpowiedni należy też uwzględnić tempo prac nad tą ustawą. Od wpłynięcia projektu do opublikowania ustawy w Dzienniku Ustaw upłynęło tylko dwa i pół miesiąca, co powoduje, że 14-dniowa vacatio legis jest zbyt krótka, by adresaci ustawy o podatku od kopalin mogli się przygotować do skutków nowych regulacji prawnych. Tym bardziej że prace parlamentarne nad nowym podatkiem ruszyły już po rozpoczęciu roku podatkowego, a zatem element zaskoczenia podatników tą zmianą ich sytuacji w trakcie roku podatkowego powinien być uwzględniony. Prokurator Generalny zauważył również, że ustawa o podatku od kopalin nałożyła na podatników dodatkowe powinności mające zapewnić należyte wykonanie wprowadzonego obowiązku podatkowego (m.in. wymóg dokonywania pomiarów za pomocą odpowiednich urządzeń mających stosowne certyfikaty i akredytacje oraz wymóg ewidencjonowania wyników tych pomiarów – por. art. 15 ust. 1-3 i art. 16 ust. 1 ustawy o podatku od kopalin). Zatem w sytuacji, w której ustawa o podatku od kopalin wywołuje konkretne skutki finansowe dla podmiotów prowadzących działalność w zakresie wydobycia miedzi i srebra oraz może wiązać się z uszczupleniem dochodów uzyskiwanych z tej działalności, ustawodawca, wprowadzając ustawę, powinien uwzględnić to, że w związku z planowaną działalnością przedsiębiorcy podjęli pewne zobowiązania ekonomiczne, a różne ich interesy mogą być w toku. Innymi słowy, ustawodawca był obowiązany stworzyć warunki pozwalające przewidzieć działania organów państwa i związane z nimi zachowania jednostki, co gwarantowałoby zaufanie do ustawodawcy i do stanowionego przez niego prawa. Zdaniem Prokuratora Generalnego przyjęta w art. 27 ustawy o podatku od kopalin vacatio legis stwarzała niebezpieczeństwo braku możliwości dostosowania się adresatów ustawy do wprowadzanych przez nią nowych regulacji prawnych oraz uniemożliwiała im spokojne podjęcie decyzji dotyczących dalszego postępowania w sferze prowadzonej przez nich działalności gospodarczej w związku z nałożeniem na nich nowego obciążenia podatkowego. Przy czym nie ma przeszkód, by zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa miała zastosowanie również do tych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, w których udział ma Skarb Państwa, zwłaszcza udział mniejszościowy (co dotyczy KGHM, w której Skarb Państwa jest właścicielem 31,79% akcji). Jak stwierdził Prokurator Generalny, w zakresie posługiwania się vacatio legis ustawodawca znaczną swobodę w podejmowaniu decyzji. Nie może być to jednak arbitralność niemająca dostatecznego wyjaśnienia w motywach legislatora i okolicznościach sprawy. W odniesieniu do ustawy o podatku od kopalin nie wystąpiły jakieś szczególne, nadzwyczajne okoliczności, które uzasadniałyby przyjęcie jedynie 14-dniowego okresu przejściowego od ogłoszenia ustawy do dnia wejścia w życie. Okoliczności takie nie zostały wskazane w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o podatku od kopalin ani w toku prac parlamentarnych nad ustawą. W szczególności nie wykazano, aby za przyjęciem tak krótkiej vacatio legis przemawiało zagrożenie równowagi budżetowej państwa, która to wartość konstytucyjna niewątpliwie uzasadniałaby konieczność nagłego wprowadzenia ustawy o podatku od kopalin z naruszeniem konstytucyjnych zasad lojalności państwa wobec obywatela oraz prawidłowej legislacji. Prokurator Generalny odniósł się także do dopuszczalności orzekania w sprawie niezgodności art. 27 ustawy o podatku od kopalin z Konstytucją. Przepis ten jest nierozerwalnie związany z całą ustawą i jego wyeliminowanie z porządku prawnego ze względu na niekonstytucyjność pozbawiłoby ustawę o podatku od kopalin przepisu określającego jej wejście w życie. Niemożliwe byłoby wówczas stosowanie pozostałych przepisów ustawy o podatku od kopalin, gdyż powstałaby luka prawna niemożliwa do wypełnienia w drodze dopuszczalnych technik wykładni. Trybunał nie może zastąpić ustawodawcy i zadekretować właściwą vacatio legis. Prokurator Generalny podkreślił, że ustawa o podatku od kopalin weszła w życie 18 kwietnia 2012 r., co oznacza, że jej adresaci dostosowali się do przewidzianych w niej regulacji prawnych pomimo krótkiej vacatio legis. W każdym razie brak jest danych wskazujących na negatywne następstwa 14-dniowego okresu dostosowawczego. Ewentualne orzeczenie o niezgodności z Konstytucją kwestionowanego przepisu nie prowadziłoby do usunięcia skutków wejścia w życie i obowiązywania ustawy. Ponowne jej wprowadzenie do porządku prawnego, merytorycznie niezmienionej, byłoby uzależnione od decyzji Parlamentu w sprawie vacatio legis. Przyjęcie w uchwalonej na nowo ustawie dłuższej vacatio legis nie usuwałoby skutków wywołanych dotychczasowym obowiązywaniem ustawy o podatku od kopalin. Dodatkowo Prokurator Generalny wskazał, że działające – w rzeczywistości – z mocą wsteczną orzeczenie przekreślające wejście w życie ustawy o podatku od kopalin, mogłoby być oceniane przez podatników podatku od miedzi i srebra w kategoriach naruszenia ich zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Oznaczałoby bowiem, że posłuszeństwo ustawie i szczególna staranność w dopasowaniu swej działalności do wymagań prawnych nie jest opłacalna, gdyż wymienieni podatnicy znaleźliby się w korzystniejszej sytuacji, gdyby nowo wprowadzone (w 2012 r.) normy prawne zlekceważyli. W świetle powyższego Prokurator Generalny uznał, że orzeczenie stwierdzające niezgodność art. 27 ustawy o podatku od kopalin w zakresie, w jakim ustanawia on zbyt krótką vacatio legis, z wyrażonymi w art. 2 Konstytucji zasadami zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz przyzwoitej legislacji byłoby bezprzedmiotowe, gdyż nie prowadziłoby do usunięcia skutków wejścia wymienionej ustawy w życie. Z tych względów postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na zbędność orzekania. 5.4. Za niezasadny Prokurator Generalny uznał zarzut naruszenia przez art. 17 i art. 19 ustawy o podatku od kopalin zakazu wprowadzania zmian w podatkach dochodowych w trakcie trwania roku podatkowego. Zakwestionowane przepisy wprowadzają w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.) i w ustawie z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397, ze zm.) zmiany polegające na rozszerzeniu katalogu wydatków, które nie są wliczane do kosztów uzyskania przychodów, o podatek od wydobycia niektórych kopalin. Zmian tych dokonano w trakcie trwania roku podatkowego, w którym rozliczane są podatki dochodowe od osób fizycznych i od osób prawnych. Niemniej jednak nie przewidują one nowego obciążenia podatkowego w podatku dochodowym od osób fizycznych i w podatku dochodowym od osób prawnych w trakcie trwania roku podatkowego. Określają natomiast relacje pomiędzy nowym podatkiem od wydobycia niektórych kopalin i sposobem określenia dochodu będącego podstawą opodatkowania podatkiem dochodowym – wyłączając możliwość wliczenia podatku od miedzi i srebra w koszty uzyskania przychodu. Tym samym w tym przypadku nie mamy do czynienia z naruszeniem zakazu wprowadzania obciążeń podatkowych w podatkach dochodowych rozliczanych w skali rocznej. 5.5. Zdaniem Prokuratora Generalnego niesłuszny jest również zarzut naruszenia przez art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin art. 64 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 3 i art. 217 Konstytucji. W kwestionowanym przepisie wskazano sposób ustalania wysokości podatku od miedzi i srebra oraz określono stawki podatkowe. Według przyjętego rozwiązania stawki podatkowe mają charakter elastyczny i są uzależnione od sytuacji rynkowej. Wzrost średnich cen miedzi i srebra prowadzi do podwyższenia podatku (jest on uzależniony od wielkości wydobycia i notowań cen surowców na rynku światowym). Przy czym jednak podatek wzrasta tylko do określonej średniej ceny miedzi i srebra (por. określenie maksymalnych stawek podatkowych w art. 7 ust. 2-5 ustawy o podatku od kopalin maksymalnych stawek podatkowych). Natomiast wprowadzenie wzoru liniowego dla niższych średnich wartości cen miedzi i srebra ma chronić przed zbyt wysokim opodatkowaniem w przypadku obniżki cen tych surowców do poziomu zagrażającego rentowności opodatkowanej działalności. W ocenie Prokuratora Generalnego zastosowane wzory określające wysokość stawek podatkowych skutkują tym, że stawki te będą niższe niż zysk podmiotu wydobywającego miedź oraz srebro (wysokość podatku od miedzi i srebra będzie niższa niż zysk uzyskany z tego tytułu przez podatnika). Prokurator Generalny przypomniał następnie, że istotą podatku jest oddanie Skarbowi Państwa tylko części przysporzenia majątkowego. Jeżeli wysokość obciążenia może przekroczyć zysk osiągnięty przez podatnika, to jest ono wyłącznie sankcją i nie może być uznane za podatek. W świetle obowiązujących regulacji prawnych łączna wysokość podatku od miedzi i srebra oraz podatków dochodowych od osób prawnych albo osób fizycznych nie osiągnie progu, przy którym podatnik mógłby zostać pozbawiony całego zysku z tytułu prowadzenia działalności objętej tymi podatkami. Nie można zatem uznać, że przewidziany w art. 7 ustawy o podatku od kopalin sposób określenia wysokości podatku od miedzi i srebra oraz stawek podatkowych prowadzi do sytuacji, w której ten obowiązek podatkowy mógłby stać się instrumentem konfiskaty mienia. Uwzględnia on tym samym także zdolność płatniczą podatników obciążonych podatkiem od wydobycia niektórych kopalin. Prokurator Generalny przyznał, że łączne obciążenie daninami publicznymi podatników prowadzących działalność w zakresie wydobycia miedzi i srebra może być na tyle duże, że doprowadzi do pozbawienia ich znacznej części dochodu uzyskanego z tytułu prowadzenia tej działalności (aczkolwiek nie ma charakteru konfiskaty). W tym kontekście jednak, jak stwierdził Prokurator Generalny, ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym oraz do przyjmowania takich rozwiązań, które – jego zdaniem – będą najlepiej służyły realizacji tych celów. Władza ustawodawcza ma zatem swobodę w kształtowaniu dochodów i wydatków państwa, w tym dużą swobodę w formułowaniu obowiązków podatkowych obywateli i innych podmiotów. Jest to konsekwencją uznania, że nakładanie podatków jest kluczowym instrumentem kształtowania polityki państwa. Za realizację polityki podatkowej oraz wybór właściwych metod i celów parlament ponosi odpowiedzialność polityczną przed społeczeństwem (wyborcami). Następstwem swobody ustawodawcy w kształtowaniu prawa daninowego jest ograniczenie kompetencji Trybunału, który nie jest uprawniony do oceny celowości poszczególnych rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Trybunał może ingerować w tę dziedzinę wówczas, gdy unormowania ustawowe poddawane kontroli godzą w sposób oczywisty w normy, zasady lub wartości konstytucyjne. Kwestia politycznej lub ekonomicznej zasadności wprowadzonych w tym zakresie norm pozostaje zasadniczo poza kognicją Trybunału. W tym kontekście, zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin mieści się w zakresie dopuszczalnej konstytucyjnie swobody regulacyjnej ustawodawcy. Nie można uznać, że kwestionowany przepis kształtuje obowiązek podatkowy w sposób prowadzący do drastycznego i nieproporcjonalnego ograniczenia swobody korzystania ze środków majątkowych podatnika. O zakresie, zasadach i wysokości opodatkowania decydują bowiem głównie względy ekonomiczne i społeczne, a nie przesłanki o charakterze prawnym. W sferze daninowej wprowadzenie określonych rozwiązań podatkowych, w tym określonej skali podatkowej, zasadniczo wynika z obiektywnej konieczności, niezbędnej dla zachowania równowagi budżetowej państwa, a nie dla subiektywnego przekonania o takiej potrzebie. Celem wprowadzenia podatku od miedzi i srebra jest uzyskanie wzrostu dochodów budżetu państwa, a przez to zachowanie równowagi budżetowej i zmniejszenie długu publicznego. Przy czym równowaga budżetowa i stan finansów publicznych są wartościami podlegającymi ochronie konstytucyjnej, uzasadniającymi samo wprowadzenie podatku od wydobycia niektórych kopalin oraz przyjęte w art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin rozwiązania dotyczące jego stawek oraz określania wysokości. Konieczność ochrony powyższych wartości konstytucyjnych nie pozwala też na uznanie, że podatek od miedzi i srebra w przypadku obciążenia podatników, którzy prowadzą działalność gospodarczą w zakresie wydobycia tych kopalin, również podatkiem dochodowym prowadzi do niedopuszczalnej konstytucyjnie, nadmiernej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawa majątkowej tych podatników. Prokurator Generalny dodał, że przewidywanego obniżenia zysków z dywidendy akcjonariuszy podmiotu wydobywającego miedź i srebro, w następstwie wprowadzenia podatku od wydobycia niektórych kopalin w wysokości ustalonej w art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin, nie można rozpatrywać w kategoriach naruszenia konstytucyjnego prawa własności akcjonariuszy. Złoża miedzi i srebra są objęte własnością górniczą, która przysługuje Skarbowi Państwa, a nie akcjonariuszom podmiotów wydobywających te kopaliny. Podstawy do udziału w zyskach z dywidendy są w związku z tym niezależne od prawa państwa do udziału w zyskach z wydobywania kopalin ze złóż do niego należących, w tym w formie podatku wprowadzanego ustawą o podatku od kopalin. Dywidenda nie jest daniną publiczną, a kwestionowana ustawa nie zawiera regulacji dotyczących jej wypłacania. Przy tym ryzyko związane z wszelką działalnością gospodarczą obejmuje również wprowadzenie niekorzystnych zmian systemu prawnego, w tym w zakresie prawa podatkowego, mogących wpłynąć na obniżenie zysków z tej działalności. Uznanie, że zmiany takie godzą w konstytucyjnie chronione prawo własności uniemożliwiałoby podwyższanie istniejących czy wprowadzanie nowych podatków. W odniesieniu do naruszenia art. 217 Konstytucji Prokurator Generalny wskazał, że wzorzec ten ustanawia władztwo podatkowe państwa oraz wprowadza nakaz regulowania wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego wyłącznie w drodze ustawy. Art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin jest przepisem rangi ustawowej, a zatem spełnia warunki, które w tym zakresie zostały określone w art. 217 Konstytucji. Jednocześnie ten przepis ustawy zasadniczej nie formułuje materialnych ograniczeń, które wyznaczałyby treści i kierunki przyjmowanych rozwiązań, w tym w odniesieniu do zdolności płatniczej podatnika. Tym samym w zakresie zarzutu polegającego na nieuwzględnieniu w art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin zdolności do udźwignięcia ciężaru podatkowego przez podatnika art. 217 Konstytucji jest wzorcem nieadekwatnym. Prokurator Generalny, odwoławszy się do orzecznictwa Trybunału, stwierdził, że obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, nie jest ograniczeniem, którego dotyczy art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wobec tego przepis ten również nie jest – zdaniem Prokuratora Generalnego – adekwatnym wzorcem kontroli art. 7 ustawy o podatku od kopalin, będącego regulacją dotyczącą obowiązku podatkowego. 5.6. Za niezasadny Prokurator Generalny uznał też zarzut niezgodności art. 4 ustawy o podatku od kopalin z art. 32, art. 64 ust. 2 i art. 84 Konstytucji. Kwestionowany przepis nie wskazuje konkretnego, indywidualnie oznaczonego podmiotu będącego podatnikiem. Norma prawna wynikająca z art. 4 ustawy o podatku od kopalin ma charakter generalny i abstrakcyjny. To, że obecnie jedynym podmiotem wydobywającym miedź i srebro, a tym samym będącym podatnikiem w rozumieniu art. 4 ustawy o podatku od kopalin, jest KGHM, nie uzasadnia zarzutu, że zaskarżona regulacja prowadzi do opodatkowania arbitralnie wybranego podatnika. Będzie ona miała zastosowanie do każdego podmiotu spełniającego określone przesłanki (realizowana jest zasada powszechności opodatkowania wyrażona w art. 84 Konstytucji). Nawiązując do zasady równości, Prokurator Generalny zauważył, że konieczne jest ustalenie, czy art. 4 ustawy o podatku od kopalin w istocie prowadzi do niekonstytucyjnego zróżnicowania podmiotów wydobywających miedź i srebro oraz podmiotów wydobywających inne kopaliny w kontekście obciążenia podatkiem od wydobycia niektórych kopalin. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zgodnie z art. 4 ustawy o podatku od kopalin o zaliczeniu podmiotów wydobywających kopaliny do podatników podatku od wydobycia niektórych kopalin decyduje wydobywanie określonej kopaliny w postaci miedzi i srebra oraz związana z tym jednorodność działalności gospodarczej, polegająca na uzyskiwaniu dochodów z tego samego źródła. Jest to cecha relewantna. Na jej podstawie wyodrębnia się podmioty wydobywające miedź i srebro, które z tego powodu zostały obciążone podatkiem od miedzi i srebra, i podmioty wydobywające inne kopaliny. Tym samym pomiędzy obydwiema grupami podmiotów występuje zasadnicza różnica, która nie pozwala na uznanie ich za podmioty podobne. Przy tym Prokurator Generalny stwierdził, że ustawodawcy przysługuje swoboda określenia cechy relewantnej, w zakresie czego jego działania korzystają z domniemania konstytucyjności. Ustawa o podatku od kopalin nie przewiduje odstępstw od nałożonego obowiązku podatkowego. Sytuacja prawna podmiotów wydobywających miedź i srebro jest jednakowa, w ich przypadku jednakowo określono przesłanki uznania ich za podatników podatku od miedzi i srebra, przedmiot i podstawę opodatkowania oraz stawki podatkowe. 5.7. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez art. 3 ust. 1 i art. 6 ustawy o podatku od kopalin art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Prokurator Generalny zauważył, że wskazany przez wnioskodawcę problem konstytucyjny dotyczy naruszenia zakazu podwójnego opodatkowania tego samego dochodu (także ponownego opodatkowania majątku, którego nabycie było już raz opodatkowane). Zdaniem Prokuratora Generalnego z przepisów ustaw o podatkach dochodowych oraz ustawy o podatku od kopalin wynika, że przedmiot opodatkowania podatkiem dochodowym jest określony inaczej niż przedmiot opodatkowania podatkiem od wydobycia niektórych kopalin. W pierwszym przypadku opodatkowany jest dochód rozumiany jako nadwyżka przychodu nad kosztami jego uzyskania, w drugim zaś opodatkowane jest wydobycie miedzi i srebra, a precyzyjniej ilość miedzi i srebra zawarta w koncentracie wyprodukowanym z wydobytego urobku miedzi bądź w wydobytym urobku rudy miedzi. Zatem w przypadku podatku od wydobycia niektórych kopalin przedmiotem opodatkowania jest wydobycie miedzi i srebra, a nie środki finansowe uzyskane ze sprzedaży tych kopalin. Nie można więc uznać, że dochód z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wydobywania miedzi i srebra, będący przedmiotem opodatkowania podatkiem dochodowym, jest tożsamy z przedmiotem opodatkowania podatkiem od miedzi i srebra. Dodatkowo Prokurator Generalny zauważył, że według konstrukcji przyjętej w ustawie o podatku od kopalin podatek uiszczany jest w wysokości uzależnionej od ilości miedzi i srebra zawartej w koncentracie. Wielkość produkcji tego koncentratu zależy jednak od ilości wydobytego urobku rudy miedzi. Tym samym podatek ten jest pobierany od wydobytego urobku rudy miedzi, która to kopalina przed wydobyciem była własnością Skarbu Państwa. Podatki dochodowe są zaś pobierane od dochodu będącego własnością podatnika. Nie można przy tym uznać, że nieuwzględnienie przez ustawodawcę w ustawie o podatku od kopalin wyłączenia lub zwolnienia od podatku dochodowego dochodów z działalności gospodarczej polegającej na wydobyciu miedzi i srebra jest pominięciem ustawodawczym prowadzącym do naruszenia zakazu podwójnego opodatkowania. Brak ten jest świadomym wyborem ustawodawcy („zaniechaniem ustawodawczym”), który celowo nie wprowadził takiego unormowania (na co wskazuje m.in. art. 17 i art. 19 ustawy o podatku od kopalin). Reasumując, Prokurator Generalny stwierdził, że zakwestionowane przepisy nie prowadzą do podwójnego opodatkowania tego samego dochodu tego samego podatnika, a tym samym nie naruszają wyrażonej art. 2 Konstytucji zasady proporcjonalności. W doniesieniu zaś do wzorca w postaci art. 31 ust. 3 Konstytucji Prokurator Generalny zauważył, że jest on nieadekwatny, co znajduje uzasadnienie we wcześniejszej argumentacji dotyczącej oceny zgodności z Konstytucją art. 7 ustawy o podatku od kopalin. 5.8. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez art. 2, art. 3 ust. 1, art. 5 i art. 6 ustawy o podatku od kopalin zasady poprawnej legislacji (precyzyjności i jasności przepisów) Prokurator Generalny stwierdził, że kwestionowane przepisy nie zawierają pojęć, które byłyby niedookreślone w stopniu prowadzącym do sprzeczności z tą zasadą (ewentualne wątpliwości interpretacyjne nie mają charakteru kwalifikowanego). Użyte w art. 2 ust. 1 ustawy o podatku od kopalin pojęcie „kopalina wydobyta” zostało zdefiniowane w art. 6 ust. 1 pkt 3 prawa geologicznego, co eliminuje wątpliwości interpretacyjne w zakresie definicji pojęć „urobek rudy miedzi” oraz „wydobycie miedzi oraz srebra” (art. 2 pkt 1 i 2 ustawy o podatku od kopalin). Zasady określoności nie narusza w stopniu kwalifikowanym także definicja pojęcia „koncentrat” zawarta w art. 2 pkt 3 ustawy o podatku od kopalin, w której ustawodawca odwołał się do pojęcia „urobek rudy miedzi” zdefiniowanego jako kopalina wydobyta ze złóż położonych na terytorium Rzeczypospolitej, zwierających miedź lub srebro w ilościach nadających się do wykorzystania przemysłowego. W szczególności w sposobie definiowania pojęcia „koncentrat” nie doszło do błędu logicznego w postaci tłumaczenia nieznanego przez nieznane. Również pozostałe pojęcia zawarte w kwestionowanych przepisach nie zawierają niejasności, których nie można byłoby usunąć w drodze powszechnie przyjętych metod wykładni przepisów prawa. Należy przy tym zauważyć, że w przepisach tych występują także terminy techniczne, m.in. „wzbogacenie urobku rudy miedzi”. Są one powszechnie używane w branży wydobywczej i ich znaczenie jest określone w literaturze fachowej. 6. W piśmie procesowym z 18 marca 2013 r. wnioskodawca ustosunkował się do stanowisk Sejmu i Prokuratora Generalnego. Nie zgodził się z Sejmem, który uznał zgodność art. 27 ustawy o podatku od kopalin z art. 2 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy bowiem przedstawione przez Sejm argumenty świadczą o słuszności zarzutów o niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu. Już sama okoliczność, że zakwestionowana ustawa dotyczy obowiązków daninowych, przemawiała za wprowadzeniem dłuższej vacatio legis. Ze względu zaś na to, że oceniając jej „odpowiedniość”, należy zawsze uwzględniać treść nowych regulacji i możliwość pokierowania przez adresatów norm prawnych swoimi sprawami z poszanowaniem treści nowych regulacji, wydłużenie vacatio legis w przypadku ustawy o podatku od kopalin było bezwzględnie potrzebne. Ustawa ta nie modyfikowała rozwiązań już istniejących, lecz ustanawiała całkowicie nowy podatek. Ponadto, wobec niezwykle krótkiego procesu legislacyjnego, adresatom norm należało zapewnić wystarczający okres na zapoznanie się z nowymi obowiązkami i przygotowanie się do ich realizacji. O konstytucyjności kontrolowanego przepisu w żadnym razie nie może przesądzać to, że przezorność niektórych podatników, przejawiająca się wprowadzaniem do zawieranych umów odpowiednich klauzul waloryzacyjnych, pozwoliła niektórym z nich uniknąć części negatywnych skutków związanych z niespodziewanym wprowadzeniem nowej regulacji. W ocenie wnioskodawcy nietrafione jest również stanowisko Sejmu w zakresie, w jakim odwołuje się on do innych wartości konstytucyjnych, tj. równowagi budżetowej oraz dobra wspólnego. Wnioskodawca nie kwestionuje tego, że przy ocenie konstytucyjności danej regulacji uzasadnione jest uwzględnienie wpływu tej regulacji na realizację budżetu państwa. Jeśli występuje powiązanie działalności gospodarczej i obowiązków podatkowych wobec państwa, to zapewnienie podatnikowi możliwości odpowiedniego planowania swojej działalności wydaje się konieczne. Władztwo państwowe w prawie daninowym ma bowiem na tyle drastyczny charakter, że podatnikowi muszą przysługiwać szczególne gwarancje pewności prawa. Jest oczywiste, że w przypadku zaskarżonej ustawy gwarancje te nie zostały zachowane. Na gruncie niniejszej sprawy nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przemawiałyby za dopuszczalnością ustanowienia tak krótkiej vacatio legis. Okoliczności takie nie zostały podniesione w toku procesu legislacyjnego ani nie wynikają z treści uzasadnienia projektu ustawy. W rezultacie nie ma podstaw do wnioskowania, że ustanowienie 14-dniowej vacatio legis było niezbędne do zapewnienia równowagi budżetowej lub realizacji innych celów konstytucyjnych. Wnioskodawca zauważył również, że Prokurator Generalny podzielił jego stanowisko, zgodnie z którym ustanowienie 14-dniowej vacatio legis narusza art. 2 Konstytucji, ponieważ okres ten wydaje się zbyt krótki na stosowne skorygowanie planów inwestycyjnych przez przedsiębiorców. Mimo to Prokurator Generalny uznał, że postępowanie w przedmiocie kontroli zgodności art. 27 ustawy o podatku od kopalin z art. 2 Konstytucji powinno zostać umorzone, orzeczenie Trybunału nie prowadziłoby bowiem do usunięcia skutków wejścia w życie zaskarżonej ustawy. Zdaniem wnioskodawcy powyższy pogląd Prokuratora Generalnego jest niesłuszny. Według niego ze zbędnością orzekania mamy do czynienia wówczas, gdy cel postępowania został już wcześniej osiągnięty, gdy ze względu na określone działania prawodawcy w danych okolicznościach cel ten nie jest możliwy do zrealizowania lub gdy Trybunał we wcześniejszym orzeczeniu rozpatrzył zarzuty podmiotu inicjującego postępowanie i ocenił zgodność przepisów zaskarżonego aktu normatywnego ze wskazanymi wzorcami kontroli (kwestionowany przepis został poddany merytorycznej ocenie Trybunału). Ponieważ w niniejszej sprawie żadna z tych przesłanek nie występuje, więc trudno uznać, że wydanie orzeczenia przez Trybunał stało się zbędne. Tym bardziej że wynik kontroli konstytucyjnej wywołuje skutek generalny i abstrakcyjny; korzystają z niego wszystkie podmioty, których prawa zostały naruszone w wyniku zastosowania przepisu uznanego przez Trybunał za niekonstytucyjny, co obejmuje również możliwość skorzystania z instrumentów przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Niekonstytucyjność art. 27 ustawy o podatku od kopalin powoduje, że wszystkie pozostałe przepisy tej ustawy również okazują się niezgodne z ustawą zasadniczą w aspekcie czasowego ich obowiązywania. O niekonstytucyjności art. 27 ustawy o podatku od kopalin przesądza to, że 14-dniowa vacatio legis nie dawała adresatom norm rzeczywistej możliwości dostosowania się do nowych warunków. To, że niektórzy przedsiębiorcy mogli uniknąć części negatywnych skutków finansowych związanych z wejściem w życia nowej ustawy, nie może być argumentem przy ocenie konstytucyjności zaskarżonej regulacji. Adresaci norm nie mogą być stawiani w sytuacji, w której zmuszeni są układać swoje stosunki prawne w taki sposób, by przewidzieć wszystkie „pułapki”, jakimi zaskoczyć ich może ustawodawca. Powinni mieć oni możliwość działania w zaufaniu do obowiązującego prawa i gwarancję, że w przypadku jego zmian będą mieli zapewniony odpowiedni okres dostosowawczy. W ocenie wnioskodawcy niezgodne z ustawą zasadniczą było ponadto dokonanie zmian obciążeń podatkowych w ciągu roku podatkowego. Nie ma przekonujących podstaw do tego, by generalny zakaz dokonywania zmian w dziedzinie prawa podatkowego w trakcie roku podatkowego stosować wyłącznie do podatków płaconych w skali roku. W tej kwestii należy zgodzić się z R. Piotrkowskim, który stwierdził, że wprowadzenie nowego podatku w trakcie trwania roku podatkowego narusza zasadę prawidłowej legislacji, niezależnie od tego, w jakim okresie podatek ma być rozliczany (zob. Opinia o zgodności z Konstytucją RP ustawy z dnia 2 marca 2012 r. o podatku od wydobycia kopalin, druk senacki nr 66). Na gruncie niniejszej sprawy zarówno wszczęcie prac legislacyjnych, jak i wejście w życie nowej ustawy nastąpiło w trakcie trwania roku podatkowego, a zatem zaskoczenie adresatów norm było tym większe. W podsumowaniu wnioskodawca stwierdził, że okoliczności przedstawione w sprawie świadczą jednoznacznie o tym, iż określony w art. 27 ustawy o podatku od kopalin termin 14 dni na przygotowanie się przedsiębiorców do wykonania obowiązków wynikających z treści tego aktu jest zdecydowanie zbyt krótki, a tym samym narusza standardy konstytucyjne. Adresaci norm nie mieli zapewnionego odpowiedniego okresu dostosowawczego umożliwiającego im przygotowanie i wdrożenie odpowiednich zmian w kontraktach wiążących ich z kontrahentami oraz w planach biznesowych, finansowych i gospodarczych. Adresaci norm nie mieli ponadto możliwości terminowego przygotowania infrastruktury prawnej, technicznej i personalnej pozwalającej na realizację postanowień ustawy o podatku od kopalin. Brak odpowiedniej vacatio legis oznacza naruszenie Konstytucji, a w konsekwencji – wadliwość całej ustawy o podatku od kopalin. 7. Pismem z 24 kwietnia 2014 r. Trybunał wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o wydanie opinii o tym, czy orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy o podatku od kopalin może wywoływać skutki wiążące się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawach, o których mowa w art. 43 ustawy o TK. Odpowiedzi na pytanie udzielił upoważniony przez Prezesa Rady Ministrów Minister Finansów. W z 18 czerwca 2014 r. Minister stwierdził, że w przypadku stwierdzenia niezgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów i konieczności zwrotu wpłaconych na rzecz budżetu państwa kwot skutki finansowe mogłyby wynieść około 3,8 mld zł (według stanu wpłat podatku na koniec kwietnia 2014 r.). Ta kwota uległaby zwiększeniu o około 450 mln zł w związku z koniecznością wypłaty odsetek. Powyższe kwoty mogą ulec podwyższeniu w przypadku roszczeń odszkodowawczych podatnika w zakresie ponoszonych kosztów na obsługę podatku od wydobycia niektórych kopalin (koszty te wynoszą około 890 tys. zł). 8. W piśmie z 6 listopada 2014 r. stanowisko w sprawie zajął Minister Finansów. W związku z zarzutem naruszenia przez art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin zasady proporcjonalności oraz zakazu nadmiernej ingerencji w prawo własności i swobodę prowadzenia działalności gospodarczej Minister Finansów przypomniał, że ochrona własności i innych praw majątkowych nie ma charakteru absolutnego, a jej ograniczenia są dopuszczalne z zachowaniem warunków przewidzianych w art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przy tym Konstytucja nie określa maksymalnej wysokości obciążeń podatkowych, a ustawodawca sformułował przepisy dotyczące konstrukcji stawek podatkowych w sposób zapewniający optymalne obciążenie podatkowe działalności gospodarczej związanej z wydobyciem kopalin. W tym celu zostały wprowadzone elastyczne stawki podatkowe umożliwiające podmiotom wydobywającym miedź i srebro zachowanie wysokich zysków (nieliniowe wzory progresywne w sytuacji bardzo dobrej koniunktury, wzór liniowy w przypadku dekoniunktury oraz określenie maksymalnego poziomu stawek podatku). Minister Finansów zaznaczył również, że dokonana przez Radę Ministrów – na podstawie art. 25 ustawy o podatku od kopalin – ocena wpływu podatku na sektor wydobywczy nie potwierdziła zarzucanego we wniosku złożonym w niniejszej sprawie naruszenia zasady proporcjonalności i nadmiernej ingerencji w prawo własności. Z oceny przyjętej przez Radę Ministrów z 17 kwietnia 2014 r. wynika w szczególności, że stawki podatkowe obniżyły się bardziej niż notowania miedzi i srebra (na przykład w grudniu 2013 r. średnia cena za tonę miedzi stanowiła 83,81% średniej ceny za tonę tego metalu w kwietniu 2012 r., a stawka podatkowa za tonę miedzi w grudniu 2013 r. stanowiła 68,16% stawki ustalonej w kwietniu 2012 r.). Tym samym obniżka stawek podatkowych jest znacznie większa niż obniżka cen miedzi i srebra, co zapewnia podatnikowi ochronę w niekorzystnych warunkach rynkowych. Ponadto analiza sytuacji finansowej KGHM wykazała, że mimo wprowadzenia podatku od miedzi i srebra, sytuacja ta nadal jest dobra (w 2013 r. zysk z działalności wydobywczej miedzi i srebra był ponad sześciokrotnie wyższy od oszacowanego dla tego roku zysku podatników podatku dochodowego od osób prawnych w Polsce, a w 2012 r. – ponad ośmiokrotnie; na przełomie 2012 r. i 2013 r. notowania akcji KGHM osiągnęły najwyższe wyniki w historii; w 2012 r. zysk netto ogółem wyniósł – 4803 mln zł, w 2013 r. – 3033 mln zł, w pierwszym półroczu 2014 r. – 1119 mln zł). Innymi słowy, wprowadzenie podatku od wydobycia niektórych kopalin nie stanowiło zagrożenia dla finansowania działalności bieżącej i inwestycyjnej podmiotu. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 7 ust. 1-5 ustawy o podatku od kopalin z art. 217 Konstytucji, Minister Finansów przypomniał, że wnioskodawca uzasadnia go przez wskazanie na nadmierne obciążenie dochodów podatnika. W związku z tym Minister Finansów stwierdził, że art. 217 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli, ponieważ przepis ten nie dotyczy kwestii wysokości nakładanego podatku. Zdaniem Ministra Finansów rozpatrywanie problemu naruszenia zasad powszechności i równości opodatkowania jest zasadne – wbrew twierdzeniu wnioskodawcy – tylko w odniesieniu do art. 4 ustawy o podatku od kopalin. W tym przepisie podatek został nałożony na przedsiębiorców zajmujących się wydobyciem miedzi i srebra. Jednocześnie ustawa nie wyodrębnia z tej grupy przedsiębiorców o szczególnych cechach, którzy na gruncie ustawy o podatku od kopalin byliby traktowani inaczej niż pozostałe podmioty należące do tej grupy. To, że obecnie na polskim rynku jest tylko jeden podmiot prowadzący działalność w zakresie wydobycia miedzi i srebra, nie wyklucza możliwości podjęcia takiej działalności przez inne podmioty gospodarcze. W konsekwencji wszystkie podmioty z powyższej grupy zostaną objęte takimi samymi obowiązkami podatkowymi w związku z wydobyciem miedzi i srebra. Zatem w świetle art. 4 ustawy o podatku od kopalin wydobycie miedzi i srebra jest cechą relewantną, różnicującą podmioty prowadzące taką działalność i podmioty wydobywające inne kopaliny. Przy tym sytuacja prawna wszystkich podmiotów prowadzących działalność w zakresie wydobycia miedzi i srebra jest jednakowa. W związku z zarzutem dotyczącym podwójnego opodatkowania dochodów Minister Finansów zauważył, że przedmiotem opodatkowania podatkiem od wydobycia niektórych kopalin jest wydobycie miedzi oraz srebra, a podstawę opodatkowania stanowi ilość miedzi oraz srebra zawarta w wyprodukowanym koncentracie albo ilość miedzi i srebra zawarta w urobku rudy miedzi. Przedmiotem opodatkowania podatkami dochodowymi jest zaś dochód lub przychód uzyskany przez podatnika w danym roku. Tym samym podstawowy element konstrukcji podatku, jakim jest przedmiot opodatkowania, w obu przypadkach jest zupełnie inny. Ponadto przedmiotem opodatkowania podatkiem dochodowym jest dochód będący własnością przedsiębiorcy, natomiast przedmiotem opodatkowania podatkiem od wydobycia niektórych kopalin jest ilość miedzi i srebra wydobyta ze złóż będących własnością Skarbu Państwa. Dodatkowo wnioskodawca zakwestionował to, że ustawodawca nie uwzględnił wyłączenia lub zwolnienia od podatku dochodowego dochodów z działalności gospodarczej polegającej na wydobyciu kopalin, co ma stanowić tzw. pominięcie ustawodawcze. W ocenie Ministra Finansów przyjęte rozwiązanie było celowym działaniem prawodawcy, mającym utrzymać dochody jednostek samorządu terytorialnego z tytułu udziału w podatku dochodowym na niezmienionym poziomie. Naruszenie zakazu wprowadzania zmian w podatkach dochodowych w trakcie roku podatkowego również nie jest argumentem za niekonstytucyjnością kwestionowanych przepisów. Art. 17 i art. 19 ustawy o podatku od kopalin wprowadzają w ustawach o podatkach dochodowych zmiany, które mają charakter wtórny – nie formułują nowych zasad ustalania podatków dochodowych, lecz kształtują relację pomiędzy tymi podatkami a podatkiem od miedzi i srebra. Poza tym zakaz wprowadzania zmian w trakcie roku podatkowego dotyczy wyłącznie podatków, które rozliczane są w cyklu rocznym. Ustawa o podatku od kopalin wprowadziła zupełnie nowy podatek, nie spowodowała tym jednak żadnych zmian w zakresie dotychczas obowiązujących podatków. Przez to, że w ustawach o podatkach dochodowych wyłączono podatek od miedzi i srebra z kosztów uzyskania przychodu, wyeliminowano konieczność zmiany zasad ustalania wysokości podatków dochodowych, które rozliczane są w skali rocznej. Natomiast dla podatku od miedzi i srebra przyjęto miesięczny okres rozliczeniowy, a w konsekwencji nie naruszono zasady retroaktywności przepisów podatkowych. Minister Finansów za niezasadny uznał zarzut naruszenia zasad poprawnej legislacji przez ustanowienie niejasnych i nieprecyzyjnych przepisów oraz zarzut naruszenia wymogu odpowiedniej vacatio legis. Jego zdaniem kwestionowane przepisy są komplementarne do regulacji określających zasady prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wydobywania kopalin, tj. prawa geologicznego. Ustawa o podatku od kopalin posługuje się pojęciami właściwymi dla branży wydobywczej. Niektóre z nich zostały zdefiniowane w prawie geologicznym, inne – w samej ustawie o podatku od kopalin. Wziąwszy pod uwagę zakres przedmiotowy kwestionowanej ustawy, ustawodawca zasadnie uznał, że ustanowienie na potrzeby podatku od miedzi i srebra odrębnych definicji pojęć, które doprecyzowano w innych aktach prawnych, nie jest konieczne. Dodatkowo przepisy ustawy określające przedmiot opodatkowania (art. 3 ust. 1 ustawy o podatku od kopalin), moment powstania obowiązku podatkowego (art. 5 ustawy o podatku od kopalin) oraz podstawę opodatkowania (art. 6 ustawy o podatku od kopalin) zostały sformułowane jasno i precyzyjnie, a zgłoszone przez wnioskodawcę wątpliwości w tym zakresie można wyjaśnić w drodze powszechnie przyjętych metod wykładni przepisów prawa. Zdaniem Ministra Finansów nie została także naruszona, wynikająca z art. 2 Konstytucji, zasada zachowania odpowiedniego okresu dostosowawczego. Nowy podatek wprowadzony w ustawie o podatku od kopalin nie powinien być całkowitym zaskoczeniem dla podmiotów gospodarczych, ze względu na treść exposé Prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2011 r. Poza tym przepisy tej ustawy określają obowiązki podatników niewymagające podjęcia całkowicie nowych działań wdrożeniowych. W szczególności bowiem kwestionowane działania w zakresie pomiaru ilości miedzi i srebra zawartych w urobku rudy miedzi lub w produkowanym koncentracie są podejmowane na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów prawa geologicznego. Potwierdza to również ocena Rady Ministrów dokonana w związku z art. 25 ustawy o podatku od kopalin – nie odnotowano okoliczności uniemożliwiających dostosowanie działalności gospodarczej do wymogów ustawy pomimo 14-dniowej vacatio legis. W tym kontekście Minister Finansów podkreślił też, że KGHM w zgłoszeniu zainteresowania pracami nad projektem ustawy nie kwestionowała zbyt krótkiej vacatio legis ani nie wskazywała na istotne problemy dotyczące wywiązywania się z obowiązków w zakresie pomia

[... tekst skrócony ...]