K 21/08

67/5/A/2009 WYROK z dnia 14 maja 2009 r. Sygn. akt K 21/08* * Sentencja została ogłoszona dnia 2 czerwca 2009 r. w Dz. U. Nr 81, poz. 687. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Kotlinowski – przewodniczący Ewa Łętowska – sprawozdawca Marek Mazurkiewicz Janusz Niemcewicz Andrzej Rzepliński, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r., wniosku Krajowej Rady Komorniczej o zbadanie zgodności: 1) art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 769), zmieniającego brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191, ze zm.), w zakresie, w jakim usuwa słowa „tylko ustawom” oraz dodaje słowa „prezesowi sądu rejonowego, przy którym działa”, z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 1 pkt 5 ustawy z 24 maja 2007 r., zmieniającego brzmienie art. 8 ust. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w zakresie, w jakim stwarza możliwość działania wielu komorników w jednym rewirze, z art. 2 Konstytucji; 3) art. 1 pkt 5 ustawy z 24 maja 2007 r., zmieniającego brzmienie art. 8 ust. 5 ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w zakresie, w jakim stwarza wierzycielowi możliwość wyboru komornika na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z art. 2 Konstytucji; 4) art. 1 pkt 5 ustawy z 24 maja 2007 r., zmieniającego brzmienie art. 8 ust. 7 ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w zakresie, w jakim pozbawia komornika prawa odmowy przyjęcia wniosku o wszczęcie egzekucji, dokonania zabezpieczenia lub podjęcia innych czynności wchodzących w zakres jego ustawowych zadań, jeśli czynności te miałyby być wykonywane poza jego rewirem komorniczym, z art. 2 Konstytucji; 5) art. 1 pkt 24 ustawy z 24 maja 2007 r., zmieniającego brzmienie art. 29 ust. 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w zakresie, w jakim nakłada na komornika sądowego obowiązek zatrudnienia w okresie 3 lat co najmniej jednego aplikanta komorniczego, z art. 2 Konstytucji; 6) art. 1 pkt 24 ustawy z 24 maja 2007 r., w zakresie odnoszącym się do art. 29 ust. 5 ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w zakresie, w jakim przyznaje prezesowi sądu apelacyjnego uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia wskazanego aplikanta komorniczego, z art. 2 oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji; 7) art. 1 pkt 29 ustawy z 24 maja 2007 r., w zakresie odnoszącym się do art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w zakresie, w jakim nakłada na komornika sądowego obowiązek zatrudnienia w okresie 2 lat co najmniej jednego asesora komorniczego, z art. 2 Konstytucji; 8) art. 1 pkt 29 ustawy z 24 maja 2007 r., w zakresie odnoszącym się do art. 32 ust. 7 ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w zakresie, w jakim przyznaje prezesowi sądu apelacyjnego uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia wskazanego asesora komorniczego, z art. 2 oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji; 9) art. 1 pkt 37 ustawy z 24 maja 2007 r., w zakresie odnoszącym się do art. 40 ust. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w zakresie, w jakim zwalnia Skarb Państwa od obowiązku uiszczania zaliczek na wydatki w sprawach o egzekucję i o zabezpieczenie, niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji; 10) art. 1 pkt 41 ustawy z 24 maja 2007 r., zmieniającego brzmienie art. 45 ust. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w zakresie, w jakim zwalnia Skarb Państwa od obowiązku uiszczania opłaty z tytułu zabezpieczenia roszczeń pieniężnych niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji; 11) art. 1 pkt 46 ustawy z 24 maja 2007 r., w zakresie odnoszącym się do art. 49a ust. 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w zakresie, w jakim zwalnia Skarb Państwa od obowiązku uiszczania opłaty w sprawach o egzekucję świadczeń niepieniężnych i o dokonanie zabezpieczenia roszczeń niepieniężnych, niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji, o r z e k a: 1. Art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191, z 2007 r. Nr 25, poz. 162, Nr 44, poz. 288, Nr 85, poz. 571 i Nr 112, poz. 769), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 769), jest zgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 8 ust. 2 i 5 ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 ustawy z 24 maja 2007 r., jest zgodny z art. 2 Konstytucji. 3. Art. 8 ust. 7 ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 ustawy z 24 maja 2007 r., w zakresie, w jakim wyklucza możliwość odmowy przyjęcia wniosku o wszczęcie egzekucji lub podjęcia innych czynności wchodzących w zakres ustawowych zadań komornika, poza granicami właściwości sądu apelacyjnego, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4. Art. 29 ust. 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 ustawy z 24 maja 2007 r., jest zgodny z art. 2 Konstytucji. 5. Art. 29 ust. 5 ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 24 ustawy z 24 maja 2007 r., w zakresie, w jakim przyznaje prezesowi sądu apelacyjnego uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia wskazanego aplikanta komorniczego, jest zgodny z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji. 6. Art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 29 ustawy z 24 maja 2007 r., jest zgodny z art. 2 Konstytucji. 7. Art. 32 ust. 7 ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 29 ustawy z 24 maja 2007 r., w zakresie, w jakim przyznaje prezesowi sądu apelacyjnego uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia wskazanego asesora komorniczego, jest niezgodny z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji. 8. Art. 40 ust. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 37 ustawy z 24 maja 2007 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. 9. Art. 45 ust. 2 ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 41 ustawy z 24 maja 2007 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. 10. Art. 49a ust. 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 46 ustawy z 24 maja 2007 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I Krajowa Rada Komornicza, wnioskiem z 21 sierpnia 2007 r. (uzupełnionym pismem z 19 października 2007 r.), zgodnie z uchwałą nr 394/III z 5 lipca 2007 r., wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 1 pkt 2, 5, 24, 29, 37, 41 oraz 46 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 769; dalej: ustawa zmieniająca z 2007 r.) z powołanymi odpowiednio wzorcami konstytucyjnymi, w zakresie, w jakim kwestionowany przepis wprowadził zmiany w brzmieniu wskazanych przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191, ze zm.; dalej ustawa o komornikach). 1. Pierwszy zarzut dotyczy art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., nadającego nowe brzmienie art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach. Zdaniem wnioskodawcy, kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji w zakresie, w jakim usuwa słowa „tylko ustawom” oraz dodaje słowa „prezesowi sądu rejonowego, przy którym działa”. 1.1. Analiza aktualnego brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach, zgodnie z którym: „Przy wykonywaniu czynności komornik podlega orzeczeniom sądu i prezesowi sądu rejonowego, przy którym działa”, oznacza, zdaniem Krajowej Rady Komorniczej, że stawia on na jednej płaszczyźnie nadzór sprawowany przez sąd oraz przez prezesa sądu rejonowego, przy którym działa komornik. Poddaje on przy tym komornika nadzorowi prezesa sądu rejonowego również w zakresie wykonywanych przez niego czynności egzekucyjnych. Tymczasem art. 3 ust. 2 pkt 1 in fine ustawy o komornikach, w poprzednim stanie prawnym, stanowił, iż nadzór prezesa sądu rejonowego, przy którym działa komornik, nie może wkraczać w działania podlegające nadzorowi sądu. Po nowelizacji zastrzeżenie to zostało pominięte, co prowadzić musi do konkluzji, że obecnie nadzór prezesa sądu rejonowego może wkraczać w działania podlegające nadzorowi sądu. 1.2. W ocenie wnioskodawcy, w poprzednim stanie prawnym, gdy nadzór nad czynnościami komornika przysługiwał wyłącznie sądowi rejonowemu, nie występowały wątpliwości, w jaki sposób nadzór ten ma być sprawowany. Poddanie nadzorowi prezesa sądu rejonowego czynności egzekucyjnych komornika powoduje, że brak jest przepisów, które określałyby ramy tego nadzoru oraz środki nadzorcze (przepisy kodeksu postępowania cywilnego normują wyłącznie zasady sprawowania tego nadzoru przez sąd rejonowy). W efekcie należy stwierdzić, że nie zostały wyznaczone ramy prawne, w których prezes sądu rejonowego mógłby sprawować nadzór nad czynnościami komornika. To zaś niewątpliwie narusza art. 7 Konstytucji, który ustanawia zasadę, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. 1.3. Niewyznaczenie ram, w których prezes sądu rejonowego ma sprawować nadzór nad czynnościami komornika, oraz form tego nadzoru powoduje, że wobec milczenia prawa, to prezes sądu rejonowego może kształtować zakres i formy nadzoru. Ukształtowanie właściwości sądu egzekucyjnego oraz prezesa sądu nie spełnia warunku pewności prawa, gdyż każdy z nich może podjąć czynności nadzorcze, jak też uznać, że czynności te powinny zostać podjęte przez drugi z organów. To zaś pozostaje w sprzeczności z wymogiem przyzwoitej legislacji, stanowiącym komponent państwa prawa. Tym samym przepis art. 3 ust. 1 w nowym brzmieniu narusza także art. 2 Konstytucji. 1.4. Wnioskodawcy zarzucili ponadto, że art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z 2007 r., jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W tym zakresie odmówiono nadania wnioskowi dalszego biegu w toku wstępnej kontroli wniosku (zob. postanowienia TK z: 5 marca 2008 r., sygn. Tw 29/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 85, 9 lipca 2008 r., sygn. Tw 29/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 86). 2. Druga grupa zarzutów dotyczy art. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej z 2007 r. 2.1. Po pierwsze, zdaniem wnioskodawcy, kwestionowany przepis, nadający nowe brzmienie art. 8 ust. 2 ustawy o komornikach w zakresie, w jakim stwarza możliwość działania wielu komorników w jednym rewirze, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Efektem tych zmian będzie sytuacja, w której na jednym obszarze właściwych będzie kilku komorników. Zdaniem wnioskodawcy, wskutek nowelizacji, pojęcie właściwości miejscowej, w odniesieniu do komorników sądowych, stało się pojęciem relatywnym. Skoro na jednym obszarze działania może działać kilku komorników, zaś każdy z nich jest komornikiem właściwym dla prowadzenia sprawy egzekucyjnej, to powstaje sytuacja, w której dochodzi do krzyżowania się, a właściwie do nakładania się kompetencji kilku komorników. Tymczasem właściwość miejscowa organów władzy publicznej ma istotne znaczenie z punktu widzenia ładu w zakresie wewnętrznej organizacji aparatu państwa. Relatywizowanie właściwości miejscowej przez dopuszczenie do działania na jednym obszarze kilku organów burzy ten ład. 2.1.1. W ocenie wnioskodawcy, dopuszczenie do działania na jednym obszarze, jakim jest obszar właściwości sądu rejonowego, wielu komorników, godzi w przywołaną wyżej zasadę ustrojową, zgodnie z którą kompetencje organów państwa powinny zostać rozdzielone, przez co zostaje naruszony porządek konstytucyjny, w szczególności zasada demokratycznego państwa prawa wyrażona w art. 2 Konstytucji. Efektem znowelizowanego przepisu będzie zwiększenie ilości sytuacji konfliktowych, dotyczących kompetencji organów państwa, a to nie jest do pogodzenia z dyrektywą ładu i porządku w działaniu organów państwa. 2.1.2. Wnioskodawca podnosi poza tym, że wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada poprawnej legislacji obejmuje również podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej. Stanowią one podstawę do oceny, czy sformułowane ostatecznie przepisy prawne w prawidłowy sposób wyrażają wysławianą normę oraz czy nadają się do realizacji zakładanego celu. Zakładanym celem nowelizacji przepisu art. 8 ust. 2 ustawy o komornikach jest poprawa sprawności i skuteczności egzekucji (zob. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy 1287/V kadencja, s. 13). W ocenie wnioskodawcy, regulacja, dopuszczająca do działania w jednym rewirze wielu komorników, nie usprawni egzekucji, a wręcz przeciwnie – z uwagi na występowanie zbiegu egzekucji – może prowadzić w indywidualnych sprawach do przewlekłości postępowań. Dlatego też jest nieadekwatna do celu, który chciano osiągnąć. Co więcej, oddali ona osiągnięcie tego celu. Również z tej przyczyny, zdaniem wnioskodawcy, należy uznać że art. 1 pkt 5 ustawy nowelizującej 2007 r., nadający nowe brzmienie art. 8 ust. 2 ustawy o komornikach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 2.1.3. Poza tym unormowanie zawarte w art. 8 ust. 2 ustawy o komornikach wprowadza możliwość swobodnego wyboru komornika przez wierzyciela na terenie rewiru, a to – zgodnie z założeniami ustawodawcy – prowadzi do konkurencji między komornikami, i przy przyjęciu pełnej konkurencji w ramach rewiru może spowodować skutek w postaci obciążenia jednego komornika większą liczbą spraw, niż miał dotychczas. Rozwiązanie takie nie przyczyni się więc do poprawienia ani szybkości, ani też skuteczności prowadzenia egzekucji. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, analiza obowiązujących w Polsce rozwiązań normatywnych wskazuje, że tylko wtedy podmioty publiczne działają w oparciu o zasady konkurencji, gdy należą do tzw. sfery administracji świadczącej. Natomiast żaden organ państwa, który stosuje przymus publiczny – a takim organem jest komornik – nie pozostaje w konkurencji z innym organem. Już samo założenie, że komornik miałby prowadzić grę konkurencyjną, jest założeniem niezgodnym z zasadą demokratycznego państwa prawa, w którym wszystkie organy powinny działać na podstawie przepisów prawa. Z tej przyczyny należy uznać, że art. 8 ust. 2 ustawy o komornikach jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji, wynikającej z art. 2 Konstytucji. 2.2. Po drugie, w ocenie wnioskodawcy, art. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej z 2007 r., nadający nowe brzmienie art. 8 ust. 5 ustawy o komornikach, w zakresie, w jakim stwarza wierzycielowi możliwość wyboru komornika na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w zakresie wzorców z art. 32 ust. 1 oraz art. 45 Konstytucji nie nadano wnioskowi biegu – zob. postanowienia TK z: 5 marca 2008 r., sygn. Tw 29/07, 9 lipca 2008 r., sygn. Tw 29/07). 2.2.1. Wnioskodawca, uzasadniając niekonstytucyjność wskazanej regulacji, odwołuje się do argumentacji przytoczonej w odniesieniu do art. 8 ust. 2 ustawy o komornikach. Zwraca więc uwagę, że w świetle nowego uregulowania pojęcie właściwości miejscowej w odniesieniu do komorników sądowych stało się pojęciem relatywnym; naruszona została dyrektywa ładu i porządku w działaniach organów państwa; wprowadzona zmiana jest nieadekwatna do celu, który chciano osiągnąć za jej pomocą; nowe uregulowanie prowadzi do konkurencji między komornikami, a więc organami stosującymi środki przymusu państwowego. Wnioskodawca, odwołując się do doświadczeń państw członkowskich Unii Europejskiej, stwierdza, że w szeregu wypadków wprowadzenie wolnego wyboru komornika prowadziło do powstania sytuacji patologicznych, co pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że już w trakcie prac nad ustawą o komornikach (w roku 1997), kiedy to ustanawiano prawo wyboru komornika na obszarze właściwości sądu apelacyjnego, podnoszono, że egzekucje prowadzone w zbytnim oddaleniu od siedziby komornika są mało skuteczne. Potwierdzają to dane statystyczne. Egzekucje prowadzone poza rewirem komorniczym, a więc stosunkowo niewielkim obszarem, absorbują więcej czasu niż egzekucje prowadzone w niewielkiej odległości od miejsca położenia kancelarii komorniczej. W tym stanie, każda egzekucja, którą komornik będzie zobowiązany prowadzić poza rewirem, w którym ma swoją kancelarię, będzie prowadziła do dezorganizacji jego pracy oraz opóźnień w innych sprawach. 2.3. Po trzecie, wnioskodawca zarzuca, że art. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej z 2007 r. nadający nowe brzmienie art. 8 ust. 7 ustawy o komornikach, w zakresie, w jakim pozbawia komornika prawa odmowy przyjęcia wniosku o wszczęcie egzekucji, dokonania zabezpieczenia lub podjęcia innych czynności wchodzących w zakres jego ustawowych zadań, jeśli czynności te miałyby być wykonywane poza jego rewirem komorniczym, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 2.3.1. Zdaniem wnioskodawcy, już samo rozwiązanie normatywne, przewidujące szeroki zakres prawa wyboru komornika, budzi poważne zastrzeżenia co do zgodności z zasadami poprawnej legislacji. Obecnie wierzyciel własnym działaniem może wpływać w sposób jednostronny na jakość innych postępowań egzekucyjnych prowadzonych przez komornika. Przepis ten może zatem prowadzić do znacznej dezorganizacji funkcjonowania kancelarii komorniczych, czego efektem będzie pogorszenie jakości i szybkości prowadzonych postępowań. Przewidziana w art. 8 ust. 8 ustawy o komornikach możliwość odmowy przyjęcia sprawy, nie zmieni tego stanu, gdyż dotyczy sytuacji specyficznych; komornik może odmówić podjęcia się sprawy, jeżeli w zakresie prowadzonych przez niego egzekucji zaległość przekracza sześć miesięcy (przepis określa sposób obliczenia tej zaległości), a to w praktyce oznacza, że jest to już stan patologiczny, w którym można postawić komornikowi zarzut przewlekłości postępowania. Z tych przyczyn należy uznać, zdaniem wnioskodawcy, że art. 8 ust. 7 ustawy o komornikach, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniająca 2007 r. nie spełnia dyrektywy przyzwoitej legislacji, gdyż znowelizowany przepis nie pozwoli na osiągnięcie zakładanych celów (art. 2 Konstytucji). 3. Kolejne dwa zarzuty dotyczą art. 1 pkt 24 ustawy zmieniającej z 2007 r. 3.1. Kwestionowany przepis wprowadza do art. 29 ustawy o komornikach ustęp 3, zgodnie z którym komornik ma obowiązek zatrudnić w okresie 3 lat co najmniej jednego aplikanta komorniczego. Przepis ten nakłada na komornika sądowego określony obowiązek prawny, który powinien zostać przez niego wykonany. Możliwość wykonania tego obowiązku jest jednak uzależniona od czynników, na które komornik nie ma wpływu. Wnioskodawca wskazuje, że po pierwsze, możliwość wykonania obowiązku zatrudnienia będzie zależała od tego, czy w danym okresie zostanie przyjęta na aplikację komorniczą odpowiednia liczba aplikantów. Po drugie, możliwość wykonania obowiązku unormowanego w art. 29 ust. 3 ustawy o komornikach uzależniona jest od tego, czy do kancelarii określonego komornika zostanie skierowany aplikant w celu odbycia aplikacji. 3.1.1. W obowiązującym stanie prawnym komornik nie ma żadnego wpływu na to, czy zdoła wykonać nałożony na niego obowiązek, czy też nie. W tej sytuacji, jeśli wskutek okoliczności, na które nie ma on żadnego wpływu, nie będzie w stanie wykonać nałożonego na niego obowiązku, będzie mógł jedynie podjąć działania zmierzające do tego, by nie został mu postawiony zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy o komornikach. Pozwala to na sformułowanie wniosku, że na komornika sądowego został nałożony obowiązek prawny, którego wykonanie w żadnym stopniu nie jest uzależnione od jego zachowania. Taki sposób ukształtowania obowiązku prawnego nałożonego na komornika godzi w zasadę przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji). 3.1.2. Ponadto wnioskodawca podkreśla, że obowiązek zatrudnienia aplikanta komorniczego jest obowiązkiem prawnym, który dla komornika sądowego może stanowić istotne obciążenie, w tym również natury finansowej. Tymczasem art. 29 ust. 3 ustawy o komornikach sądowych nakłada na komornika sądowego obowiązek zatrudnienia w okresie 3 lat „co najmniej” jednego aplikanta komorniczego. Oznacza to, że ustawodawca unormował jedynie dolną granicę zakresu obowiązku spoczywającego na komorniku sądowym. Tym samym zakres obowiązku prawnego spoczywającego na komorniku, nałożonego w drodze tego przepisu, jest niedookreślony, zwłaszcza że art. 29 ust. 5 daje prezesowi sądu apelacyjnego albo radzie właściwej izby komorniczej uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia wskazanego aplikanta, kształtując to uprawnienie w oderwaniu od treści obowiązku spoczywającego na komorniku. W istocie możliwe staje się wielokrotne zobowiązywanie komornika do zatrudnienia określonych osób w trzyletnim okresie. W efekcie „górna granica” obowiązku prawnego, który może w praktyce spocząć na komorniku, jest niedookreślona. Taki sposób ukształtowania obowiązku prawnego nałożonego na komornika, zdaniem wnioskodawcy, godzi w zasadę przyzwoitej legislacji. Z tych przyczyn należy uznać, że art. 1 pkt 24 ustawy zmieniającej z 2007 r. w zakresie odnoszącym się do art. 29 ust. 3 ustawy o komornikach jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 3.2. Poza tym wnioskodawca kwestionuje art. 1 pkt 24 ustawy zmieniającej z 2007 r. w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie art. 29 ust. 5 ustawy o komornikach. Zgodnie z nową regulacją prezes sądu apelacyjnego może zobowiązać komornika do zatrudnienia wskazanego aplikanta komorniczego. Uprawnienie takie przysługuje również radzie izby komorniczej. 3.2.1. Uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia wskazanego aplikanta komorniczego pozostaje w ścisłym związku z zasadami odbywania aplikacji komorniczych. Aplikacja komornicza prowadzona jest w formie zajęć seminaryjnych oraz praktyk. Te ostatnie odbywają się w kancelarii komorniczej, w której jest zatrudniony aplikant. Stąd też, by zapewnić aplikantowi komorniczemu możliwość odbywania praktyk, na komorników nałożono obowiązek ich zatrudniania. Natomiast kompetencja do zobowiązania komornika do zatrudnienia konkretnego aplikanta ma zapewnić wymuszenie realizacji tego obowiązku. Obowiązek zorganizowania i prowadzenia aplikacji ciąży na samorządzie komorniczym, co wynika wprost z art. 93 ust. 1 pkt 7 ustawy o komornikach. Zastrzeżenie dla samorządu komorniczego organizacji i prowadzenia aplikacji komorniczej pozostaje w ścisłym związku z ciążącym na nim konstytucyjnym obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika sądowego. Zatem już na etapie doboru kancelarii komorniczych, w których będzie odbywało się kształcenie praktyczne aplikantów, rada izby komorniczej powinna realizować wynikającą z art. 17 ust. 1 Konstytucji zasadę odpowiedniego sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika sądowego. Zasada ta powinna również stanowić jedno z kryteriów doboru komorników prowadzących szkolenie praktyczne. Natomiast uchwały naruszające tę zasadę podlegają kontroli sądowej, unormowanej w art. 68 ustawy o komornikach. 3.2.2. Uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia konkretnego aplikanta, przyznano również prezesom sądów apelacyjnych. Jednakże sposób skonstruowania tego uprawnienia narusza, zdaniem wnioskodawcy, zarówno art. 2, jak i art. 17 ust. 1 Konstytucji. Uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia konkretnego aplikanta pozwala prezesowi sądu apelacyjnego na skonkretyzowanie obowiązku prawnego ciążącego na komorniku z mocy prawa. Jednak w wypadku gdy konkretyzacji tej dokonuje prezes sądu, nie wiążą go dyrektywy, którymi związana jest rada izby komorniczej. W odróżnieniu od rady izby komorniczej, posiada on zatem dyskrecjonalne prawo do wyboru komornika, na którego zostanie nałożony obowiązek zatrudnienia konkretnego aplikanta. Taki sposób skonstruowania uprawnienia do władczego kształtowania sytuacji prawnej komornika sądowego, bez wskazania choćby ogólnych dyrektyw, którymi powinien kierować się prezes sądu apelacyjnego, nie spełnia wymogu przyzwoitej legislacji. Zatem już ta okoliczność uzasadnia wniosek, że art. 1 pkt 24 ustawy zmieniającej z 2007 r., nadający nowe brzmienie art. 29 ust. 5 ustawy o komornikach w zakresie, w jakim przyznaje prezesowi sądu apelacyjnego uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia wskazanego aplikanta komorniczego, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 3.2.3. Jednocześnie wybór dokonany przez prezesa sądu apelacyjnego może być wyborem, który będzie stał na przeszkodzie realizacji przez samorząd komorniczy obowiązku wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Żaden przepis ustawy o komornikach nie przewiduje trybu korygowania rozstrzygnięć podejmowanych przez prezesa sądu apelacyjnego. Tym samym decyzje podejmowane przez niego odbierają samorządowi komorniczemu wpływ na sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika sądowego, co pozostaje w sprzeczności z art. 17 ust. 1 Konstytucji. 4. Wnioskodawca kwestionuje art. 1 pkt 29 ustawy zmieniającej z 2007 r. w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie art. 32 ust. 6 i 7 ustawy o komornikach. 4.1. Zgodnie z art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze ustawy o komornikach, na komornika został nałożony obowiązek zatrudnienia w okresie 2 lat co najmniej jednego asesora komorniczego. Konstrukcja tego obowiązku jest bardzo zbliżona do konstrukcji obowiązku zatrudniania przez komornika aplikantów, unormowanego w art. 29 ust. 3 ustawy o komornikach. Toteż wobec przepisu art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze wnioskodawca wysuwa zarzuty identyczne z tymi, które zostały wysunięte wobec art. 29 ust. 3 ustawy. Aktualność zachowują również argumenty uzasadniające zarzut niedookreśloności obowiązku prawnego nałożonego na komornika sądowego, sformułowane w odniesieniu do obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 3 ustawy. Z tych względów, w ocenie wnioskodawcy, uzasadniony jest zarzut, że art. 1 pkt 29 ustawy zmieniającej z 2007 r. w zakresie odnoszącym się do art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze ustawy o komornikach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 4.2. Na mocy art. 1 pkt 29 ustawy zmieniającej z 2007 r. nowe brzmienie uzyskał również art. 32 ust. 7 ustawy o komornikach. Wskutek tej nowelizacji, prezesowi sądu apelacyjnego zostało przyznane uprawnienie do zobowiązania komornika sądowego do zatrudnienia wskazanego asesora komorniczego. Konstrukcja tego uprawnienia jest bardzo zbliżona do konstrukcji uprawnienia prezesa sądu apelacyjnego unormowanego w art. 29 ust. 5 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji. Dlatego wobec art. 32 ust. 7 ustawy wnioskodawca wysuwa zarzuty identyczne z tymi, które zostały wysunięte wobec art. 29 ust. 5 ustawy. W pełni aktualne są zatem argumenty uzasadniające zarzut, że kompetencja prezesa sądu apelacyjnego do nakładania na komornika obowiązku prawnego jest kompetencją niedookreśloną i w najmniejszym stopniu nieograniczoną choćby ogólnymi dyrektywami, co pozwala na postawienie zarzutu, że przepis art. 29 ust. 5 nie spełnia postulatu prawidłowej legislacji. Aktualność zachowują również argumenty na uzasadnienie zarzutu, że przyznanie prezesowi sądu apelacyjnego spowodowało odebranie samorządowi komorniczemu wpływu na sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika sądowego. Z tych przyczyn, zdaniem wnioskodawcy, uzasadniony jest wniosek, że art. 1 pkt 29 ustawy zmieniającej 2007 r., odnoszący się do art. 32 ust. 7 ustawy o komornikach, w zakresie, w jakim przyznaje prezesowi sądu apelacyjnego uprawnienie do zobowiązania komornika do zatrudnienia wskazanego asesora komorniczego, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 17 ust. 1 Konstytucji. 5. Zarzut niezgodności art. 1 pkt 37 ustawy zmieniającej z 2007 r. z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji odnosi się do zmiany, jaką na mocy tego przepisu wprowadzono do art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach. Zgodnie ze znowelizowanym art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach, w sprawach o egzekucję i o zabezpieczenie, niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej wszczętych na wniosek Skarbu Państwa, w tym na polecenie sądu lub prokuratora, komornik obowiązany jest prowadzić postępowanie bez wzywania wierzyciela do uiszczenia zaliczki, o której mowa w ust. 1 art. 40. Zdaniem wnioskodawcy, zwolnienie unormowane w art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach stwarza dla Skarbu Państwa, występującego w roli wierzyciela, pierwszą z szeregu preferencji w zakresie ponoszenia kosztów egzekucyjnych. Przyjęcie tej preferencji było celowe i zamierzone przez ustawodawcę. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z 2007 r. wskazano, że przesłanką przyjętego rozwiązania są powszechnie znane trudności budżetowe, które stanowią istotną przeszkodę w realizacji konkretnych zadań nałożonych na jednostki Skarbu Państwa (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy 1287/V kadencja). Wprowadzenie tego rodzaju preferencji wymaga jednak – stwierdza wnioskodawca – szczegółowego uzasadnienia z punktu widzenia art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. 5.1. Wnioskodawca podniósł, że uregulowanie zawarte w art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach stwarza niebezpieczeństwo dla realizacji założeń ustawy. Przyjęte w art. 40 ust. 2 zwolnienie Skarbu Państwa od ciężaru wnoszenia zaliczki na pokrycie wydatków oznacza, że wydatki te będzie ponosić tymczasowo – do czasu wyegzekwowania ich od dłużnika, albo też definitywnie – komornik. W rezultacie ryzyko prowadzenia egzekucji wymienionych należności Skarbu Państwa w zakresie wydatków egzekucyjnych spoczywać będzie na komorniku sądowym, z pominięciem wierzyciela. Spowoduje to dużą ostrożność w podejmowaniu czynności egzekucyjnych powodujących wydatki, a w skrajnych wypadkach, przy braku środków na pokrycie wydatków, do zaniechania czynności powodujących wydatki, co będzie rzutować negatywnie na szybkość, skuteczność i efektywność egzekucji należności sądowych. Zatem przyjęte w art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach rozwiązanie jest niezgodne z zasadą przyzwoitej legislacji (art. 2 Konstytucji), jako zagrażające osiągnięciu celów ustawy. 5.2. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca podniósł, że sprawiedliwość wymaga, by zróżnicowanie prawne poszczególnych podmiotów (ich kategorii) pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych podmiotów. Analiza pojęcia „Skarb Państwa” doprowadziła wnioskodawcę do konkluzji, że Skarb Państwa nie charakteryzuje się żadną cechą relewantną prawnie, która uzasadniałaby jego uprzywilejowanie w stosunkach cywilnoprawnych, w tym również na etapie egzekwowania przez niego wierzytelności. Zdaniem wnioskodawcy, uprzywilejowania tego nie usprawiedliwia również, inna wskazana w uzasadnieniu projektu ustawy przesłanka – powszechnie znane trudności budżetowe. Odnosząc się do tego stwierdzenia, wnioskodawca podniósł, że w projekcie ustawy pomylono dwie sfery działalności państwa: sferę publiczną i sferę prywatną. Kwestie budżetowe oraz kwestie zaspokajania potrzeb publicznych przy wykorzystaniu publicznych zasobów pieniężnych, to sfera prawa publicznego (imperium), nie zaś prawa prywatnego (dominium). Zwolnienie zatem podmiotu prawa cywilnego, jakim jest Skarb Państwa, z powołaniem się na jego „problemy” w sferze publicznoprawnej, stanowi nieporozumienie prawne. Skarb Państwa nie jest podmiotem prawa publicznego, który ma problemy budżetowe, lecz podmiotem działającym w sferze prawa cywilnego, a więc mogącym mieć jedynie „problemy” ze sfery prywatnoprawnej czy właścicielskiej (dominium). Nawet gdyby jednak utożsamić sferę publiczną ze sferą prywatną państwa, to również nie można uznać, stwierdza wnioskodawca, że problemy finansowe mogą być cechą, która mogłaby zostać uznana za cechę istotną, pozwalającą na traktowanie Skarbu Państwa i wszystkich jego stationes fisci jako odrębnych kategorii podmiotów, które powinny być uprzywilejowane w stosunku do innych wierzycieli. Gdyby za dostateczny powód zwolnienia od ponoszenia przez wierzyciela zaliczki na wydatki gotówkowe ponoszone na żądanie wierzycieli uznać ich kondycję finansową, to konstytucyjna zasada równości wymagałaby objęcia nią z mocy samej ustawy innych podmiotów, będących również w trudnej sytuacji ekonomicznej. Tymczasem przepis art. 40 ustawy o komornikach nie przyjmuje takiej zasady. Ustawa przewiduje zwolnienie od ponoszenia przez wierzycieli zaliczek na wydatki gotówkowe, jednakże wyłącznie tych, którzy w trybie indywidualnym zostali zwolnieni od kosztów sądowych, po wykazaniu, że nie są w stanie ich ponieść. Natomiast Skarb Państwa z mocy samej ustawy został zwolniony z obowiązku wnoszenia zaliczek. W rezultacie art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach stawia Skarb Państwa, bez dostatecznego uzasadnienia, w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych podmiotów. Z tej przyczyny narusza zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). 5.3. Wnioskodawca wskazuje również na naruszenie zasady równości w związku z nałożeniem na komorników szczególnego ciężaru publicznego. Ciężar ten, w swoim charakterze może być porównany z przymusową pożyczką publiczną – jeśli będzie wyłącznie ciężarem tymczasowym, albo też z daniną publiczną – jeśli będzie definitywny. Taki charakter obowiązku nałożonego na komornika potwierdza fragment uzasadnienia projektu ustawy, z którego wynika, że przyczyną wprowadzenia rozwiązania przewidzianego w art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach są „powszechnie znane trudności budżetowe”. Stąd też przerzucenie na komornika obowiązku sfinansowania wydatku, który w innym wypadku ponosi wierzyciel, należy postrzegać jako ciężar publiczny, który obciąża majątek komornika. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy, dzięki odciążeniu Skarbu Państwa od obowiązku ponoszenia zaliczek na wydatki gotówkowe, państwo może lepiej realizować swoje zadania publiczne. Oczywiście, samo nałożenie takiego ciężaru publicznego jest dopuszczalne, o ile następuje w drodze ustawy, co w tym wypadku ma miejsce. Jednakże każdy ciężar publiczny może być oceniany z punktu widzenia zasad konstytucyjnych, w tym również zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. 5.3.1.W myśl art. 84 Konstytucji, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Świadczenia te wykorzystywane są do finansowania zadań publicznych. Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zasada ta dotyczy również ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych. Ciężary te powinny zostać zatem rozłożone równo między wszystkich obywateli, tzn. proporcjonalnie do ich zdolności do ponoszenia tych ciężarów i świadczeń. Analiza wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego na temat zasady równości oraz analiza statusu prawnego komorników sądowych doprowadziła wnioskodawcę do konkluzji, że sama tylko cecha, jaką jest wykonywanie funkcji komornika, nie jest cechą, która pozwalałaby na uznanie, że tylko oni powinni ponosić ciężar zaliczek na wydatki gotówkowe, które powinien uiścić Skarb Państwa. W uzasadnieniu projektu ustawy, w części dotyczącej zwolnienia Skarbu Państwa od ponoszenia zaliczek na wydatki, wskazano, że komornik jest funkcjonariuszem publicznym (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy 1287/V kadencja, s. 33), co sugeruje, że nałożenie na komornika obowiązku poniesienia ciężaru finansowego zaliczek na wydatki gotówkowe wiąże się z jego statusem publicznoprawnym. Należy jednak stwierdzić, że ta cecha nie uzasadnia obciążenia kogokolwiek dodatkową daniną publiczną. Ponadto obciążenia komornika daniną publiczną ze względu na jego status publicznoprawny stanowi przejaw nieodróżniania pozycji prawnej komornika jako organu państwa (organu egzekucji sądowej) od kwestii osobistego i majątkowego statusu komornika jako określonej osoby, tzw. piastuna organu. Co więcej, nałożenie daniny publicznej na osobę tylko z tego względu, że jest funkcjonariuszem publicznym, stanowiłoby przejaw nieuzasadnionej dyskryminacji w rozumieniu art. 32 ust. 1 Konstytucji. 5.3.2. W ocenie wnioskodawcy, niewątpliwie cechą relewantną w wypadku ponoszenia ciężarów publicznych o charakterze finansowym jest zdolność świadczenia, a nie można uznać, by cała grupa, jaką stanowią komornicy, miała wyższą zdolność do ponoszenia ciężarów finansowych, niż pozostała część społeczeństwa. Wnioskodawca rozważył, czy taką szczególną cechą, która pozwala obciążyć komorników ponoszeniem ciężaru finansowania zaliczek na wydatki gotówkowe, nie jest fakt, iż uzyskują oni opłaty z tytułu prowadzonej działalności, a niekiedy opłaty te stanowią kwotę wyższą niż jego wydatki. Wskazał jednak, że argument taki nie jest możliwy do obrony w obowiązującym stanie prawnym, gdyż art. 49 ust. 1 ustawy o komornikach, normujący opłaty egzekucyjne, dopasowuje wysokość opłaty do wysokości nakładów rzeczowych i nakładów w sprawach danego typu. Jak wskazuje się w uzasadnieniu do projektu ustawy, proponowana zmiana przepisów art. 49 ma na celu powiązanie wysokości pobieranej przez komornika opłaty z rzeczywistym nakładem jego pracy w danym postępowaniu egzekucyjnym (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy 1287/V kadencja, s. 35 uzasadnienia). Wyraźnie wynika stąd, że w obecnej konstrukcji opłaty nie uwzględnia się możliwości pokrywania kosztów jednej egzekucji wpływami z innych egzekucji. Zatem w świetle nowych uregulowań, z pobranej przez komornika opłaty w danej sprawie, po pokryciu przez niego kosztów działalności egzekucyjnej, o których mowa w art. 34 ust. 1 ustawy, pozostaje jedynie kwota stanowiąca jego wynagrodzenie. Zatem znowelizowane przepisy ustawy, normujące wysokość opłat, zostały skonstruowane w taki sposób, że wyłączają możliwość kumulowania przez komorników kwot, które nie stanowiłyby ekwiwalentu za wykonaną przez nich pracę, a którymi dysponowanie przez nich mogłoby uzasadniać tezę, iż znajdują się w odmiennej sytuacji, niż inne podmioty i to takiej, która pozwalałaby na obciążenie wyłącznie ich specyficznymi ciężarami publicznymi na rzecz Skarbu Państwa. Wobec powyższych argumentów, wnioskodawca zajął stanowisko, że art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 5.4. Wnioskodawca wskazał ponadto, że skutkiem zwolnienia Skarbu Państwa od obowiązku uiszczania zaliczek na wydatki gotówkowe, jest transfer określonej wartości majątku z majątku prywatnego komornika do majątku Skarbu Państwa jako podmiotu prawa prywatnego. Przepis ten powoduje zatem nieuzasadnione żadnymi względami wzbogacenie Skarbu Państwa kosztem prywatnego majątku komornika. Tym samym komornik zostaje pozbawiony czasowo lub definitywnie i to bez żadnego szczególnego uzasadnienia ekonomicznego części swego majątku i to bez żadnej kompensaty ekonomicznej. Jednocześnie żaden przepis nie ustanawia instrumentów, które pozwoliłyby komornikowi na obronę jego interesów majątkowych, jak choćby możliwość zakwestionowania niezbędności takiej czynności dla skuteczności postępowania egzekucyjnego. Przepisy ustawy nie przewidują również żadnych mechanizmów, które pozwalałyby na uzyskanie przez komornika środków finansowych na pokrycie wydatków gotówkowych w sytuacji, gdy zabraknie mu jego własnych zasobów finansowych. Tymczasem ta ostatnia sytuacja nie jest wyłącznie sytuacją czysto hipotetyczną. Skarb Państwa to w istocie wszystkie państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Zatem poniesienie ciężaru wydatków gotówkowych za wszystkie te podmioty przez 652 komorników sądowych może okazać się niemożliwe. Wobec tego, że przepisy ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie stwarzają w praktyce żadnych mechanizmów ochrony majątku komornika w sytuacji, gdy prowadzi on egzekucję na rzecz Skarbu Państwa, należy uznać za uzasadniony zarzut naruszenia przez art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach art. 64 ust. 2 Konstytucji. 6. Krajowa Rada Komornicza dopatruje się również niezgodności art. 1 pkt 41 ustawy zmieniającej z 2007 r. z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim przepis ten nadaje nowe brzmienie art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach. Art. 45 ust. 1 ustawy o komornikach stanowi, że za dokonanie zabezpieczenia roszczenia pieniężnego komornikowi przysługuje opłata w wysokości 2% wartości roszczenia, które podlega zabezpieczeniu, nie mniejsza jednak niż 3% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego i nie wyższa niż pięciokrotność tego wynagrodzenia. Opłatę tę uiszcza wierzyciel, składając wniosek o dokonanie zabezpieczenia, a jeżeli nie uiści jej wraz w wnioskiem, komornik wzywa wierzyciela do jej uiszczenia w terminie 7 dni. Do czasu uiszczenia opłaty komornik nie dokonuje zabezpieczenia. Natomiast kwestionowany ustęp 2 tego artykułu przewiduje, że „w sprawach o zabezpieczenie roszczeń, niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej wszczętych na wniosek Skarbu Państwa, w tym na polecenie sądu lub prokuratora, wierzyciele nie mają obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 1”. Ratio legis unormowania zawartego w art. 45 ustawy jest taka, że postępowanie w sprawie zabezpieczenia roszczeń niepieniężnych dokonywane jest w interesie wierzyciela i stąd obciążają go koszty postępowania. Na etapie tego postępowania nie jest natomiast możliwa do realizacji zasada, w myśl której ewentualny przyszły dłużnik miałby ponosić odpowiedzialność za te koszty. Stąd też podmiot żądający działania komornika sądowego zobowiązany jest ponieść kwotę opłaty, stanowiącą wynagrodzenie komornika, za wykonane czynności. Następnie wierzyciel i tylko wierzyciel będzie mógł odzyskać kwotę wskazanej opłaty po uzyskaniu w trybie art. 745 § 1 orzeczenia sądu rozstrzygającego o kosztach tego postępowania. 6.1. Z analizy przepisów kodeksu postępowania cywilnego wynika, że koszty postępowania zabezpieczającego, jako element kosztów postępowania cywilnego, mogą być dochodzone wyłącznie przez stronę, na rzecz której koszty te zostały zasądzone. Tym samym, w obowiązującym stanie prawnym, komornik nieotrzymujący opłaty z tytułu dokonania zabezpieczenia od podmiotu, na rzecz którego zabezpieczenie jest dokonywane, nie ma żadnej prawnej możliwości ich uzyskania. Przepisy ustawy o komornikach nie przewidują również żadnych regulacji, na podstawie których komornik mógłby uzyskać opłatę z tytułu dokonania zabezpieczenia majątkowego na poczet grzywien i kar pieniężnych. Zatem również tego rodzaju zabezpieczenia będą dokonywane bez wynagrodzenia i na koszt komornika. Uregulowanie pozbawiające komornika wynagrodzenia z tytułu zabezpieczenia dokonanego na rzecz Skarbu Państwa jest, zdaniem wnioskodawcy, niewątpliwie niezgodne z zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji. 6.2. Krajowa Rada Komornicza zarzuciła również, że art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach zwolnił od ponoszenia opłaty wyłącznie Skarb Państwa, natomiast opłata ta nadal ciąży na innych podmiotach prawa cywilnego. Tym samym ustawodawca zróżnicował sytuację dwóch grup podmiotów stosunków cywilnoprawnych. Toteż wobec przepisu art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach można wysunąć zarzuty identyczne z tymi, które zostały wysunięte wobec art. 40 ust. 2 ustawy. To zaś uzasadnia wniosek, że art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach, w nowym brzmieniu, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. 6.3. Wnioskodawca podniósł ponadto, że uregulowanie zawarte w art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach stwarza niebezpieczeństwo dla realizacji założeń ustawy. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika, że celem wprowadzonych zmian jest usprawnienie egzekucji (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy 1287/V kadencja, s. 4). Tymczasem proponowane w art. 45 ust. 2 ustawy zwolnienie Skarbu Państwa od obowiązku uiszczania opłat z tytułu zabezpieczenia roszczeń pieniężnych oznacza, że ciężar finansowych postępowań zabezpieczających poniesie komornik. Może to doprowadzić w skrajnych wypadkach, przy braku środków na pokrycie kosztów tych postępowań, do powstrzymywania się od prowadzenia tych postępowań, co będzie rzutować negatywnie na szybkość, skuteczność i efektywność postępowań zabezpieczających należności Skarbu Państwa. W konsekwencji przyjęte w art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach rozwiązanie jest niezgodne z zasadą przyzwoitej legislacji, jako zagrażające osiągnięciu celów ustawy. 7. Ostatni zarzut dotyczy niezgodności art. 1 pkt 46 ustawy zmieniającej z 2007 r., w zakresie, w jakim wprowadza zmiany w art. 49a ustawy o komornikach, a konkretnie zarzut dotyczy art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach w brzmieniu następującym: „W sprawach o egzekucję świadczeń niepieniężnych i o dokonanie zabezpieczenia roszczeń niepieniężnych, niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, wszczętych na wniosek Skarbu Państwa, w tym na polecenie sądu lub prokuratora, wierzyciele nie mają obowiązku uiszczania opłaty, o której mowa w ust. 1 i 2”. W poprzednim stanie prawnym wszyscy wierzyciele mieli obowiązek uiszczenia opłaty z tytułu zabezpieczenia świadczeń niepieniężnych oraz z tytułu egzekucji tych roszczeń, w momencie wniesienia. 7.1. Wnioskodawca, uzasadniając niekonstytucyjność art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach, zwrócił uwagę, że ratio legis kwestionowanego przepisu jest taka sama jak w wypadku art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach. Na poparcie swoich twierdzeń Krajowa Rada Komornicza odwołała się do tych samych argumentów, które przytaczała wcześniej w kontekście art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach. Podobnie jak w tamtym wypadku, jeśli Skarb Państwa – zwolniony na mocy art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach od obowiązku uiszczenia opłaty – nie uiści jej, komornik również nie będzie miał żadnych prawnych możliwości dochodzenia jej czy to od Skarbu Państwa, czy też od innego podmiotu. To znaczy, że we wszystkich sprawach cywilnych, w których dokonywane będzie zabezpieczenie roszczeń niepieniężnych na rzecz Skarbu Państwa, komornik nie otrzyma żadnego wynagrodzenia za dokonane czynności, lecz również nie uzyska zwrotu wydatków poniesionych w związku dokonywanym zabezpieczeniem. Podobnie sytuacja przedstawia się w wypadku opłat z tytułu egzekucji świadczeń niepieniężnych. W ocenie wnioskodawcy, uregulowanie, które pozbawia komornika wynagrodzenia z tytułu zabezpieczenia świadczenia niepieniężnego oraz egzekucji tego rodzaju świadczenia na rzecz Skarbu Państwa, jest niewątpliwie niezgodne z zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji. 7.2. Art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji zwolnił od ponoszenia opłaty wyłącznie Skarb Państwa, natomiast opłata ta nadal ciąży na innych podmiotach prawa cywilnego. Tym samym ustawodawca zróżnicował sytuację dwóch grup podmiotów stosunków cywilnoprawnych. Dlatego wobec art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach można wysunąć, zdaniem wnioskodawcy, zarzuty identyczne z tymi, które zostały wysunięte wobec art. 40 ust. 2 oraz art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach. To zaś uzasadnia wniosek, że art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach, w nowym brzmieniu, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. 7.3. Zdaniem wnioskodawcy, przyjęte w art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach rozwiązanie, podobnie jak rozwiązania przyjęte w art. 40 ust. 2 oraz w art. 45 ust. 2 ustawy, jest niezgodne z zasadą przyzwoitej legislacji, jako zagrażające osiągnięciu celu ustawy, jakim jest usprawnienie egzekucji. II 1. W imieniu Sejmu pisemne stanowisko przedstawił Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że: 1) art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 2, 5 i 7, art. 29 ust. 3 i art. 32 ust. 6 ustawy o komornikach, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2007 r., są zgodne z art. 2 Konstytucji, 2) art. 29 ust. 5 i art. 32 ust. 7 ustawy o komornikach sądowych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2007 r., są niezgodne z art. 17 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, 3) art. 40 ust. 2, art. 45 ust. 2 i art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2007 r., są niezgodne z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji. Sejm, w uzasadnieniu stanowiska odniósł się do poszczególnych zarzutów. 1.1. Zarzut niezgodności art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Sejm nie podzielił stanowiska wnioskodawcy. Stwierdził, że analizując ten zarzut, należy uwzględnić brzmienie art. 16 ust. 1 ustawy o komornikach, który wyraźnie stanowi, że: „Komornik jest obowiązany postępować zgodnie z przepisami prawa”, natomiast podległość prezesowi sądu rejonowego jest związana ze statusem komornika, który działa jako funkcjonariusz publiczny. Działanie komornika jako funkcjonariusza publicznego potwierdza art. 4 ustawy („Komornik używa okrągłej pieczęci urzędowej z godłem Rzeczypospolitej Polskiej, wskazującej w otoku pełnioną funkcję, sąd rejonowy, przy którym działa, imię i nazwisko oraz siedzibę kancelarii”). 1.2. Zarzut niezgodności art. 8 ust. 2 ustawy o komornikach z art. 2 Konstytucji. Zachowanie ładu i porządku w działaniu funkcjonariuszy publicznych, jakimi są komornicy, nie jest uwarunkowane zakazem prowadzenia egzekucji na obszarze danego rewiru przez dwóch lub kilku komorników. Bezpodstawna jest obawa Krajowej Rady Komorniczej, że odstąpienie od zasady wyłącznej właściwości miejscowej jednego tylko komornika na obszarze danego rewiru nie pozwoli na osiągnięcie sprawnej i skutecznej egzekucji. 1.3. Zarzut niezgodności art. 8 ust. 5 i 7 ustawy o komornikach z art. 2 Konstytucji. Krajowa Rada Komornicza argumentuje, że przepisy art. 8 ust. 5 i 7 pozostaje w sprzeczności z zasadą poprawnej legislacji, ponieważ egzekucje prowadzone w zbytnim oddaleniu od siedziby komornika są mało skuteczne oraz czasowo bardziej absorbujące niż egzekucje wykonywane w pobliżu kancelarii komorniczej oraz dlatego, że każda egzekucja prowadzona poza rewirem, w którym ma siedzibę kancelaria komornicza, może powodować dezorganizację pracy komornika oraz opóźnienia w innych sprawach. Sejm nie zgodził się z tymi zarzutami. Na podstawie art. 8 ust. 8 ustawy komornik ma prawo odmówić podjęcia czynności wchodzących w zakres jego ustawowych zadań, jeżeli powstała u niego zaległość prowadzonych spraw przekracza 6 miesięcy. Nie można przyjąć argumentu, że egzekucja prowadzona poza rewirem komorniczym spowoduje dezorganizację pracy komornika. Skuteczność prowadzonej egzekucji jest zależna wyłącznie od umiejętności organizacyjnych komornika, a nie od odległości miejsca prowadzenia egzekucji od siedziby kancelarii komorniczej. 1.4. Zarzut niezgodności art. 29 ust. 3 oraz art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze ustawy o komornikach z art. 2 Konstytucji. Sejm nie podzielił poglądu Krajowej Rady Komorniczej o niezgodności art. 29 ust. 3 i art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze z art. 2 Konstytucji. Wskazał, że obowiązek wprowadzony tymi przepisami ma na celu ułatwienie dostępu do zawodu komornika. Nie powinien on jednak zbytnio utrudnić działania komornika. Jeżeli z przyczyn od siebie niezależnych nie będzie on mógł zatrudnić aplikanta (asesora) komorniczego, może wystąpić do prezesa sądu apelacyjnego o zwolnienie z tego obowiązku. Prezes sądu apelacyjnego może zwolnić z tego obowiązku po zasięgnięciu opinii prezesa właściwego sądu rejonowego i rady właściwej izby komorniczej (art. 29 ust. 4 i art. 32 ust. 6 zdanie drugie ustawy). Należy ocenić, że przyjęta konstrukcja, ułatwiając dostęp do zawodu komornika, jednocześnie w dostatecznym stopniu chroni interesy komorników już funkcjonujących w zawodzie. 1.5. Zarzut niezgodności art. 29 ust. 5 oraz art. 32 ust. 7 ustawy o komornikach z art. 2 i art. 17 ust. 1 Konstytucji. W tym wypadku Sejm zgodził się z zarzutami Krajowej Rady Komorniczej i uznał, że konstytucyjna kompetencja samorządu komorniczego do sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu komornika uzasadnia sugerowane przez wnioskodawcę ograniczenie arbitralności decyzji prezesa sądu apelacyjnego. W konkluzji należy się zgodzić ze stwierdzeniem, że art. 29 ust. 5 oraz art. 32 ust. 7 ustawy są niezgodne z art. 17 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. 1.6. Zarzut niezgodności art. 40 ust. 2, art. 45 ust. 2 oraz art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem Sejmu, zastrzeżenia Krajowej Rady Komorniczej wobec wyżej wymienionych przepisów należy uznać za uzasadnione. Skarb Państwa, jako osoba prawna, podlega normom prawa cywilnego kształtującym zasadę równorzędności podmiotów w stosunkach cywilnoprawnych. Ta zasada wywodzi się bezpośrednio z konstytucyjnej zasady równości, powiązanej z art. 64 ust. 2 Konstytucji, gwarantującym równą dla wszystkich ochronę prawną własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Nałożenie na komornika obowiązku „kredytowania” Skarbu Państwa przez okresowe ponoszenie wydatków związanych z egzekucją i zabezpieczeniem, oznacza uprzywilejowanie Skarbu Państwa kosztem komornika, który zgodnie z art. 3a ustawy wykonuje czynności egzekucyjne na własny rachunek. Art. 40 ust. 2, art. 45 ust. 2 i art. 49a ust. 3 ustawy wprowadza istotne uprzywilejowanie Skarbu Państwa i reprezentujących go państwowych jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej w stosunku do pozostałych podmiotów prawa cywilnego. Ponadto przepisy te obciążają komornika obowiązkiem czasowego „kredytowania” Skarbu Państwa, co pociąga za sobą pomniejszanie dochodów komornika. Z powyższych względów zdaniem Sejmu należy przychylić się do tezy, że art. 40 ust. 2, art. 45 ust. 2 i art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach są sprzeczne z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji. 2. Prokurator Generalny w pisemnym stanowisku z 7 maja 2009 r. wyraził pogląd, że niezgodne ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi są: art. 40 ust. 2, art. 45 ust. 2 oraz art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach. Pozostałe zakwestionowane przepisy, zdaniem Prokuratora Generalnego, są zgodne z Konstytucją. Prokurator Generalny, ustosunkowując się do wniosku, w kolejności podniesionych w nim zarzutów, stwierdził: 2.1. Zarzut niezgodności art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach z art. 2 i art. 7 Konstytucji należy uznać za chybiony. Poddanie komornika podległości prezesowi sądu rejonowego, przy którym komornik działa, nie oznacza bynajmniej wyłączenia związania komornika przepisami prawa, a więc zniesienia obowiązku działania na podstawie prawa – stosownie do art. 7 Konstytucji. Nadal pozostaje w ustawie o komornikach wyeksponowana w art. 16 ust. 1 zasada podporządkowania komornika przepisom prawa, we wszystkich jego działaniach. Podległość prezesowi sądu oznacza jedynie rodzaj relacji quasi-służbowej, w ramach struktury państwowej. Wbrew zarzutowi wniosku, przepis ten nie zrównuje służbowych poleceń prezesa sądu, kierowanych do komornika, z orzeczeniami sądu, wydawanymi w ramach nadzoru judykacyjnego. Te ostatnie bowiem wiążą nie tylko komornika, lecz także strony postępowania egzekucyjnego czy zabezpieczającego, podczas gdy podległość prezesowi nie oznacza związania poleceniami, które wkraczałyby w zakres zastrzeżony dla nadzoru judykacyjnego. Można częściowo zgodzić się z zarzutem wnioskodawcy, iż regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach pozostawia bez szczegółowego uregulowania zakres podporządkowania komornika prezesowi sądu oraz tryb realizacji, wynikających z niego uprawnień prezesa sądu. Taki niedostatek regulacji nie uzasadnia jednak zarzutu niezgodności z art. 2 Konstytucji i wynikającej z niego zasady przyzwoitej legislacji. 2.2. Zarzutów wobec art. 8 ust. 2 ustawy o komornikach nie można podzielić. Z dotychczasowej konstrukcji przyporządkowania pewnego obszaru działania określanego jako rewir komorniczy tylko jednemu komornikowi nie wynika konieczność prawnej stabilizacji takiego uregulowania. Jest oczywiste, i w tym zakresie wnioskodawca ma w pełni rację, że organy wykonujące zadania państwa powinny mieć uregulowaną tzw. właściwość rzeczową i miejscową. Jednak z tego postulatu nie wynika reguła, że w danym obszarze nie może uzyskać identycznych kompetencji więcej organów tego samego rodzaju, z pozostawieniem możliwości wyboru organu przez podmiot realizujący swe prawa. Jedynym warunkiem jest, aby zakres kompetencji takich organów był identyczny i aby miały one zapewnione takie same warunki wykonywania swych kompetencji. Wprowadzenie wielości komorników w znacznym obszarze (rewirze komorniczym) w niczym nie narusza zasad porządku publicznego. Możliwa do powstania w wyniku takiej regulacji konkurencyjność między komornikami, powołanymi w tym samym rewirze, nie godzi bynajmniej w zasadę demokratycznego państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji. Owa konkurencyjność nie będzie się wszak realizować poprzez konkurencję cenową „usługi” komorniczej, lecz poprzez sprawność i aktywność komorników, działających w obszarze tego samego rewiru. Może ona w rezultacie doprowadzić do podniesienia jakości działań komorników. Możliwe zbiegi egzekucji będą oczywiście w niektórych wypadkach powodować konieczność ich rozwiązania, w trybie art. 7731 § 2 k.p.c., powodując czasowe spowalnianie czynności egzekucyjnych. Jednak ocena racjonalności i skuteczności przewidzianego rozwiązania nie może być badana przy kontroli zgodności kwestionowanego przepisu z art. 2 Konstytucji. 2.3. Podobnie chybione są zarzuty wniosku skierowane do art. 8 ust. 5 ustawy o komornikach. Dopuszczenie możliwości prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez każdego komornika na obszarze całego kraju (z wyjątkiem spraw o egzekucję z nieruchomości i spraw, w których stosuje się przepisy o takiej egzekucji) nie zaburza ładu i porządku w działaniu organów państwa, jakimi bez wątpienia są komornicy. Konieczność uregulowania właściwości miejscowej organów wykonujących zadania państwa ma przede wszystkim gwarantować podmiotom zainteresowanym działaniem organu, aby ten nie mógł uchylić się od wykonania swej powinności. Wybór komornika niewłaściwego miejscowo do prowadzenia egzekucji należy do wierzyciela i nie ogranicza jego praw, lecz przeciwnie, stwarza możliwość wyboru komornika, w ocenie wierzyciela sprawniejszego i skuteczniejszego. Jest to rozwiązanie zbliżone do wyboru właściwości sądu w trybie art. 46 k.p.c., z tą jednak różnicą, że nie zależy od umowy między stronami, ale jedynie od woli wierzyciela. Nie można skutecznie zarzucać, że wprowadzenie regulacji zawartej w art. 8 ust. 5 godzi w zasadę demokratycznego państwa prawnego i w ten sposób prowadzi do niezgodności kwestionowanego przepisu z art. 2 Konstytucji. 2.4. Zakwestionowany we wniosku art. 8 ust. 7 ustawy o komornikach jest konsekwencją wprowadzenia prawa wyboru komornika przez wierzyciela, bez względu na właściwość miejscową komornika. Umocowanie komornika do swobodnej odmowy prowadzenia czynności poza jego rewirem działania niweczyłby sensowność regulacji, zawartej w art. 8 ust. 5 ustawy o komornikach. Obawy wnioskodawcy, związane z możliwością wyboru komornika do prowadzenia konkretnego postępowania poza obszarem jego właściwości, bez prawa odmowy przyjęcia takiej sprawy przez komornika, nie mogą podważyć zgodności również tego przepisu z art. 2 Konstytucji. Przed wszystkim prawo takie jednak służy komornikowi, gdy ma on znaczną zaległość w prowadzeniu czynności należących do jego właściwości miejscowej (art. 8 ust. 8 ustawy o komornikach). Takie uregulowanie stanowi swoisty bezpiecznik, który pozwoli na ograniczenie wyboru komornika niewłaściwego miejscowo, gdy kierowanie do niego wniosków o prowadzenie spraw poza jego rewirem mogłoby istotnie pogorszyć stan spraw przez niego prowadzonych. Jest oczywiste, że prymat interesu wierzyciela nad wygodą komornika nie może być traktowany jako naruszenie reguły demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady przyzwoitej legislacji. 2.5. Zarzuty wobec art. 29 ust. 3 i art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze ustawy o komornikach, ze względu na ich tożsamość i podobieństwo regulacji, zawartych w tych przepisach, nadają się do łącznego rozpatrzenia. Oba kwestionowane przepisy nakładają na komorników obowiązek zatrudnienia w okresie 3 lat aplikanta komorniczego oraz w okresie 2 lat asesora komorniczego. Obowiązująca droga do uzyskania kwalifikacji zawodowych komorników została uregulowana jako system aplikacji, egzaminów zawodowych oraz, w kolejności, odbycia praktyki na stanowisku asesora komorniczego. Taki sposób kształtowania kadr komorniczych wymaga zagwarantowania w obu etapach przygotowania zawodowego udziału w praktycznym wykonywaniu zawodu. Jedynym właściwym sposobem uzyskania umiejętności praktycznych w tym specyficznym zawodzie jest praktyka w kancelarii komorniczej. Z tego względu niezbędne jest ustawowe zagwarantowanie możliwości zatrudnienia aplikanta i asesora w konkretnej kancelarii komorniczej. Dbałość o właściwe przygotowanie zawodowe przyszłych komorników nie może być wyłącznym zadaniem państwa, lecz musi także być podzielona z członkami zawodowej korporacji. Nie można przy tym pozostawić przyjmowania aplikantów i asesorów komorniczych swobodnemu uznaniu samych komorników. Mogłoby bowiem dochodzić do hermetyzacji zawodu, godzącej w konstytucyjnie gwarantowaną wolność wyboru zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji). Powyższe okoliczności powodują, że rozwiązania zawarte w kwestionowanych przepisach realizują wartość konstytucyjną, jaką jest ochrona prawa wyboru zawodu, chociaż prowadzą do nałożenia na komorników obowiązków, także wiążących się z obciążeniami finansowymi, gdyż zatrudnienie aplikanta i asesora wymaga wypłacania takiej osobie wynagrodzenia, a także ponoszenia innych ciężarów, związanych z zatrudnianiem pracowników. Warto przy tym przypomnieć, że zarówno aplikanci jak i asesorzy komorniczy nie tylko kształcą się w trakcie zatrudnienia w kancelarii komorniczej, ale także – jako pracownicy – wykonują pracę na rzecz komornika, który ich zatrudnia. Wbrew zarzutowi wnioskodawcy, regulacja ta nie narusza konstytucyjnej zasady przyzwoitej legislacji, przez to, że nie określa maksymalnej liczby aplikantów i asesorów komorniczych obowiązkowo zatrudnianych przez jednego komornika. Ze sformułowań tych należy wyprowadzać wniosek, że obowiązek powyższy jest zrealizowany, gdy komornik zatrudni tylko jednego aplikanta i jednego asesora komorniczego. Nie można przy tym zasadnie wywodzić, że komornik, do którego nie został skierowany aplikant albo asesor, narusza prawny obowiązek, określony w omawianych przepisach. Dla zapewnienia realizacji tego obowiązku został wprowadzony mechanizm kierowania aplikantów i asesorów do poszczególnych komorników przez właściwe rady komornicze oraz przez prezesów sądów apelacyjnych. Taki mechanizm na gwarantować, że liczba skierowanych do poszczególnych komorników aplikantów i asesorów będzie kształtowana w rozsądnych rozmiarach. Mechanizmem zabezpieczającym interesy komornika jest możliwość uzyskania przez komornika zwolnienia z obowiązku, o którym mowa, decyzją prezesa sądu apelacyjnego, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej. Na tym etapie mogą zatem zostać uwzględnione także zastrzeżenia komornika w odniesieniu do konkretnej osoby, jak również zastrzeżenia wynikające z realnych możliwości zatrudnienia. Podsumowując, nie można dopatrzyć się, aby art. 29 ust. 3 i art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze ustawy o komornikach były niezgodne z art. 2 Konstytucji, ze względu na naruszenie zasady przyzwoitej legislacji. 2.6. Związany z ostatnio analizowanymi przepisami art. 29 ust. 5 oraz art. 32 ust. 7 ustawy o komornikach kształtują kompetencje właściwej rady izby komorniczej oraz właściwego prezesa sądu apelacyjnego do kierowania wskazanego aplikanta oraz asesora komorniczego w celu zatrudnienia przez komornika. Nie można zgodzić się z zarzutem, że udzielenie kompetencji, niezależnie od przyznania jej radzie izby komorniczej, także prezesowi właściwego sądu apelacyjnego narusza art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadę przyzwoitej legislacji. Można dostrzec pewną niedoskonałość tej regulacji, bo nie rozstrzyga ona ani sposobu bezkolizyjnego wykonywania tych kompetencji przez radę izby komorniczej oraz prezesa sądu apelacyjnego, ani kryteriów, według których prezes sądu apelacyjnego będzie dokonywał wyboru komornika i aplikanta, a także asesora komorniczego, kierowanego do zatrudnienia. Można jednak przyjmować bez obawy błędu, że kolizje takie będą rozstrzygane w ramach współdziałania tych organów, tak aby nie dochodziło do nadmiernego obciążania komorników zatrudnianiem aplikantów i asesorów komorniczych. Nie ma racji także wnioskodawca, zarzucając, że przyznanie konkurencyjnej kompetencji kierowania do zatrudnienia aplikantów i asesorów komorniczych prezesowi sądu apelacyjnego godzi w zasadę samorządności zawodowej oraz sprawowania właściwej pieczy nad wykonywaniem zawodu przez samorząd, wynikające z art. 17 ust. 1 Konstytucji. Przede wszystkim wątpliwości budzi, czy zawód komornika sądowego należy do zawodów zaufania publicznego, a więc czy istnienie i kompetencje samorządu zawodowego komorników oparte są na podstawie art. 17 ust. 1 Konstytucji, czy ewentualnie jest to samorząd utworzony zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy zasadniczej. Normodawca konstytucyjny nie określił cech zawodów zaufania publicznego. Niemniej za P. Sarneckim można przyjąć, że „zawodami zaufania publicznego [w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji RP], są zawody, których wykonywanie łączy się z przyjmowaniem informacji, dotyczących sfery życia osobistego, a nawet intymnego innych ludzi. Zorganizowanie takiego zawodu w korporację samorządową, z konstytucyjnie założonym istnieniem «pieczy» nad jego wykonywaniem, z pewnością w określonym stopniu niweluje niepewność jednostki, zawsze przecież występującą przy powierzaniu informacji osobistych osobie trzeciej” (P. Sarnecki w glosie do wyroku Sądu Najwyższego z 29 maja 2001 r., sygn. akt I CKN 1217/98, „Palestra” nr 5-6/2002, s. 185). Tymczasem komornicy wykonują zadania z zakresu władzy publicznej, a takie zadania z reguły nie powodują zaliczenia do zawodów zaufania publicznego. Utworzenie w drodze ustawy samorządu zawodowego komorników, z funkcjami w znacznej mierze odpowiadającymi zakresowi określonemu w art. 17 ust. 1 Konstytucji, nie oznacza nadania temu zawodowi charakteru zawodu zaufania publicznego. Nie należy bowiem utożsamiać każdego zawodu, którego wykonywanie powinno wiązać się z zaufaniem do kompetencji, bezstronności i praworządności działania, z zawodem zaufania publicznego. Można więc stwierdzić, że – mimo ukształtowania samorządu zawodowego komorników – przepisy dotyczące kompetencji tego samorządu lub je ograniczające nie mogą być konfrontowane z art. 17 ust. 1 Konstytucji. W rezultacie dla oceny zgodności z Konstytucją obu omawianych przepisów ten wzorzec jest nieadekwatny. 2.7. Przepisy art. 40 ust. 2, art. 45 ust. 2 i art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach stanowią kompleks regulacji szczególnego potraktowania Skarbu Państwa, występującego jako inicjator (wnioskodawca) postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego, w sprawach niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, prowadzonego przez komorników sądowych. Szczególne potraktowanie Skarbu Państwa w tych sprawach polega na zwolnieniu polecającej prowadzenie egzekucji lub postępowania zabezpieczającego statio fisci z obowiązku uiszczenia zaliczki na poczet niektórych wydatków komornika oraz uiszczania opłaty należnej od wniosku. Koszty podejmowanych czynności, normalnie podlegających zaliczkowaniu przez wierzyciela, musi zatem pokrywać komornik, przy czym niejednokrotnie bez perspektywy ich zwrotu. Podobnie może okazać się, że w niektórych wypadkach opłata stanowiąca wynagrodzenie komornika nie zostanie uzyskana w trakcie egzekucji od dłużnika ani nie zostanie in fine uiszczona przez wierzyciela. Skarb Państwa w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym winien być zrównany z innymi uczestnikami obrotu prawnego. Z punktu widzenia egzekucji komorniczej, wszystkich wierzycieli, w tym także Skarb Państwa, łączy wspólna istotna (relewantna) cecha inicjatora postępowania egzekucyjnego. Wynikający z art. 32 ust. 1 Konstytucji zakaz uprzywilejowywania podmiotów o tych samych cechach nie pozwala na wyposażenie Skarbu Państwa w szczególny przywilej, w zakresie kosztów postępowania, w sytuacji, gdy zaliczki i opłaty, od których został zwolniony mocą kwestionowanych przepisów, nie stanowią dochodów Skarbu Państwa, lecz dochody komornika. Zatem należy podzielić pogląd wnioskodawcy o niezgodności analizowanych przepisów z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Przepisy te również nie przewidziały pokrycia wydatków i opłat w niektórych wypadkach prowadzonych egzekucji. Jak trafnie wskazuje wnioskodawca, w takich wypadkach komornik nie tylko jest obowiązany do kredytowania Skarbu Państwa, ale także często nie uzyska zwrotu kosztów poniesionych na dokonane czynności ani należnego mu wynagrodzenia. Bez wątpienia takie uregulowanie jest wynikiem niezamierzonego błędu ustawodawcy, który nie dostrzegł tych wypadków i nie zagwarantował właściwego źródła pokrycia owych należności komornika. Takie wady omawianych przepisów uzasadniają wniosek o orzeczenie ich niezgodności z art. 2 Konstytucji, jako niezgodnych z zasadą przyzwoitej legislacji. Wreszcie trafny jest zarzut wnioskodawcy, że w niektórych sytuacjach, objętych omawianymi przepisami, dochodzi do utraty przez komornika należnych dochodów oraz powoduje pokrywanie kosztów niektórych wydatków z własnych źródeł komornika, a przez to przepisy te są niezgodne z art. 64 ust. 2 Konstytucji, statuującym zasadę ochrony praw majątkowych. 3. Trybunał Konstytucyjny, mając na uwadze, że wniosek w sprawie zbadania zgodności przepisów ustawy o komornikach z Konstytucją został złożony zanim zakwestionowane przepisy weszły w życie, wystąpił do Krajowej Rady Komorniczej z zapytaniem, czy po upływie ponad roku od wejścia w życie kwestionowanej ustawy, ujawniły się konkretne problemy, które w swoim wniosku wskazywała Krajowa Rada Komornicza. W piśmie z 9 lutego 2009 r. Krajowa Rada Komornicza, opierając się na danych uzyskanych z poszczególnych kancelarii, poinformowała, że obecnie można już wskazać występowanie negatywnych zjawisk, będących skutkiem nowelizacji przepisów, dokonanej ustawą z 24 maja 2007 r. W szczególności wnioskodawca poinformował o zjawisku nierównomiernego wpływu wniosków o wszczęcie egzekucji w poszczególnych kancelariach, co jest skutkiem możliwości wyboru komornika na terenie całego kraju. Niekiedy różnice te są znaczne, a zbyt duży napływ spraw rzutuje na jakość (szybkość, skuteczność) egzekucji. Krajowa Rada Komornicza wskazuje też na istotny wzrost liczby zbiegów egzekucji i wydłużania się z tego powodu postępowań egzekucyjnych. Potwierdziły się również obawy komorników co do konieczności ponoszenia ostatecznych kosztów postępowań (zwłaszcza zabezpieczających) z własnych środków. 4. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się także do Ministerstwa Sprawiedliwości z prośbą o poinformowanie, jak w praktyce funkcjonują nowe rozwiązania, w szczególności te, które tak krytycznie ocenia w swoim wniosku Krajowa Rada Komornicza. W pismach z 11 lutego 2009 r. i 6 marca 2009 r. Ministerstwo Sprawiedliwości poinformowało, że Krajowa Rada Komornicza w pismach kierowanych do Ministerstwa po wejściu w życie nowelizacji z 2007 r. wielokrotnie wskazywała na niezgodność z Konstytucją zaskarżonych przepisów, przytaczając argumenty podnoszone wcześniej w toku prac nad nowelizacją. Jednak ani komornicy, ani prezesi sądów nie sygnalizowali dotychczas problemów i trudności związanych ze stosowaniem kwestionowanych regulacji. Odnosząc się do konkretnych regulacji, Ministerstwo Sprawiedliwości wyraziło pogląd, że w sprawach o zabezpieczenie roszczeń (art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach) oraz w sprawach o egzekucję świadczeń niepieniężnych i o dokonanie zabezpieczenia roszczeń niepieniężnych (art. 49a ustawy) rzeczywiście brak jest podstawy prawnej do uzyskania przez komornika opłaty, od uiszczenia której Skarb Państwa został ustawowo zwolniony. Odnosząc się do regulacji przewidzianej w art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach (zwolnienie Skarbu Państwa z uiszczania zaliczki na wydatki gotówkowe), Ministerstwo Sprawiedliwości wywodzi, że uzyskanie przez komornika wyłożonych za Skarb Państwa kwot gotówkowych (w wypadkach wskazanych przez wnioskodawcę) wydaje się możliwe jedynie z zastosowaniem wykładni rozszerzającej art. 42 ust. 2 ustawy o komornikach. Jednakże jednocześnie stwierdza, że komornik nie może w postępowaniu o dokonanie zabezpieczenia stosować odpowiednio art. 49 ust. 3 ustawy o komornikach, gdyż nie jest uprawniony do decydowania o kosztach postępowania zabezpieczającego (w tym o wydatkach w tym postępowaniu). Prowadzić to może do wniosku, że w zakresie postępowania zabezpieczającego art. 42 ust. 2 ustawy o komornikach jest sprzeczny z art. 745 k.p.c. i wobec tego nie będzie mógł być stosowany. III Na rozprawie uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte na piśmie. Przedstawiciel wnioskodawcy złożył nadto pismo, w którym przedstawiono wyniki ankiety skierowanej do komorników, w której zadano pytania dotyczące zjawisk objętych zakresem zarzutów sformułowanych we wniosku. Odpowiedzi zawierały sformułowania i oceny komorników, potwierdzające twierdzenia wniosku. Przedstawiciel Sejmu poinformował o toczących się w parlamencie pracach nad nowelizacją ustawy o komornikach i gotowości uwzględnienia w tych pracach wniosków płynących z przeprowadzenia przez Trybunał Konstytucyjny kontroli konstytucyjności ustawy. IV Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot zaskarżenia i kontroli konstytucyjności – ustawa nowelizująca czy znowelizowana. 1.1. W petitum wniosku z 21 sierpnia 2007 r. Krajowa Rada Komornicza zakwestionowała fragment nowelizacji: art. 1 pkt 2, 5, 24, 29, 37, 41 i 46 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 769; dalej: ustawa zmieniająca z 2007 r.), w zakresie odnoszącym się do zmian w brzmieniu wskazanych przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191, ze zm.; dalej ustawa o komornikach). Wniosek został sporządzony na podstawie uchwały Krajowej Rady Komorniczej nr 394/III z 5 lipca 2007 r. Formalnie, jako przedmiot wniosku, wskazano przepis ustawy nowelizującej z 2007 r., tj. art. 1 tej ustawy, dodający nowe przepisy lub nadający nowe brzmienie przepisom ustawy o komornikach. Kwestionowana regulacja weszła w życie 28 grudnia 2007 r., a zatem już po złożeniu wniosku w Trybunale Konstytucyjnym. W istocie jednak zarzuty sformułowane w uzasadnieniu, dotyczą bezpośrednio przepisów ustawy o komornikach, zmienionych lub dodanych na podstawie ustawy zmieniającej z 2007 r. Wobec tego należy ustalić, czy ocenie Trybunału podlegają przepisy ustawy zmieniającej z 2007 r. (zakwestionowane w petitum wniosku), czy przepisy ustawy o komornikach, które na skutek nowelizacji zostały zmienione. Istotne znaczenie ma tu charakter postawionych zarzutów: czy mają one charakter merytoryczny czy formalny. To, czy przepisy zmieniające czy zmieniane stanowią przedmiot kontroli, ma istotne znaczenie z punktu widzenia skutków ewentualnego stwierdzenia ich niezgodności z Konstytucją (por. A. Mączyński, Kontrola konstytucyjności przepisów uchylających i zmieniających, [w]: Trybunał Konstytucyjny. Księga XV-lecia, Warszawa 2001, s. 157 i wyrok TK z 12 grudnia 2005 r., sygn. SK 20/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 133, pkt 1.1 i 1.2 w części III uzasadnienia). 1.2. Sposób sformułowania zarzutów we wniosku Krajowej Rady Komorniczej oraz ich merytoryczny charakter wskazują, że w istocie została zakwestionowana treść przepisów (norm) zmienionych (dodanych) w wyniku uchwalenia przepisów zmieniających. Krajowa Rada Komornicza nie kwestionuje ani trybu uchwalenia tych przepisów, ani sposobu wprowadzenia ich w życie. Tylko w takim wypadku kontrolę Trybunału należałoby odnosić do przepisów (norm) zmieniających (zob. wyrok TK z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26). W tej sytuacji przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie należało uczynić przepisy ustawy o komornikach (ustawa zmieniana), co do których skierowano zarzuty w uzasadnieniu wniosku, a więc przepisy ustawy zmienionej w brzmieniu nadanym im przez ustawę zmieniającą z 2007 r. 1.3. Kierując się treścią wniosku i sposobem przyjętej w nim argumentacji oraz faktem, że kwestionowany art. 1 pkt 2, 5, 24, 29, 37, 41, 46 ustawy zmieniającej z 2007 r. wszedł już w życie, Trybunał Konstytucyjny uznał, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu są przepisy ustawy o komornikach, tj.: art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 2, 5 i 7, art. 29 ust. 3 i 5, art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze i 7, art. 40 ust. 2, art. 45 ust. 2 oraz art. 49a ust. 3, w brzmieniu nadanym poszczególnym przepisom przez art. 1 ustawy zmieniającej z 2007 r. Powyższe ustalenie znalazło przede wszystkim wyraz w sposobie sformułowania sentencji wyroku, która odnosi się do zmienionych przepisów ustawy o komornikach. 2. Legitymacja procesowa Krajowej Rady Komorniczej. 2.1. Przesłanka uchwały ogólnokrajowej władzy organizacji zawodowej przesądzającej o treści wniosku. Postępowanie zainicjowała Krajowa Rada Komornicza, która na mocy przepisów ustawy o komornikach jest organem samorządu komorniczego, powołanym do reprezentacji komorników (art. 83 ustawy). Wnioskodawca ma zatem cechy, które pozwalają uznać go za ogólnokrajową władzę organizacji zawodowej w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego uchwała ogólnokrajowej władzy organizacji zawodowej w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z wniosku tego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 i art. 191 ust. 2 Konstytucji). Uchwała ta powinna wyrażać wolę wyeliminowania z porządku prawnego przepisu, który – zdaniem tego podmiotu – jest niezgodny z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą (zob. np. postanowienie TK z 27 czerwca 2005 r., sygn. Tw 19/05, OTK ZU nr 4/B/2005, poz. 158). Uchwała Krajowej Rady Komorniczej nr 394/III z 5 lipca 2007 r., stanowiąca podstawę rozpatrywanego wniosku, spełnia te warunki i jest zbieżna z treścią wniosku (jej zakres przedmiotowy jest szerszy niż zakres przedmiotowy wniosku). 2.2. Przesłanka istnienia legitymacji szczególnej (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Samo stwierdzenie, że Krajowa Rada Komornicza, jako organ samorządu komorniczego, ma zdolność wnioskową, i że w związku z treścią podjętej uchwały jest legitymowana do złożenia konkretnego wniosku, nie wystarcza. Dopuszczalny zakres kontroli – w wypadku, gdy jest ona wszczynana przez podmiot wyposażony na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji w tzw. legitymację szczególną – jest jednak ograniczony wymaganiem, aby zaskarżony akt normatywny dotyczył spraw objętych zakresem działania tego podmiotu. Ocena legitymacji wnioskodawcy musi przebiegać z uwzględnieniem również tej okoliczności. Art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji przyznaje ogólnokrajowym organom związków zawodowych oraz ogólnokrajowym władzom organizacji pracodawców i organizacji zawodowych kompetencję złożenia wniosku o abstrakcyjną kontrolę konstytucyjności aktu normatywnego dotyczącego spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Artykuł 32 ust. 2 ustawy o TK wymaga, aby wniosek pochodzący od tych organów zawierał „także powołanie przepisu prawa lub statutu, wskazującego, że kwestionowana ustawa lub inny akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”. Krajowa Rada Komornicza wskazała, że jako reprezentant komorników (art. 83 ustawy o komornikach) ma umocowanie do działania w sprawach dotyczących interesów komorników sądowych, wymienionych przykładowo w art. 85 ustawy o komornikach. Kwestionowane przepisy odnoszą się do sytuacji prawnej komorników sądowych. Dotyczą ich uprawnień i obowiązków, a także innej sfery objętej zakresem działania wnioskodawcy, jaką jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika – w granicach interesu publicznego i w celu jego ochrony, stąd wzorcem badania niektórych kwestionowanych przepisów uczyniono art. 17 ust. 1 Konstytucji. We wcześniejszych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że zawód komornika jest zawodem zaufania publicznego w rozumieniu art. 17 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 3 grudnia 2003 r., sygn. K 5/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 98 oraz z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07, OTK ZU nr 5/A/2007, poz. 48). Zawodowi temu można bowiem przypisać atrybuty, które Trybunał Konstytucyjny uważa za konstytutywne dla takiego zawodu (zob. wyrok TK z 2 lipca 2007 r., sygn. K 41/05, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 72, odnoszący się do zawodu radcy prawnego). W postanowieniu z 12 sierpnia 2005 r., Trybunał Konstytucyjny, badając legitymację wnioskową Krajowej Rady Notarialnej, stwierdził: „Legitymacja ogólnokrajowych władz organizacji zawodowych, w tym samorządów zawodowych zrzeszających osoby wykonujące zawód zaufania publicznego, koncentruje się wokół spraw dotyczących wykonywania określonego zawodu przez członków korporacji, zwłaszcza w aspekcie nałożonych obowiązków i przyznanych uprawnień. […] Intencją ustrojodawcy, na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 191 ust. 2 ustawy zasadniczej, było przyznanie ochrony tylko takim interesom wskazanych w nim podmiotów, które odznaczają się pewnymi wspólnymi cechami. Są to […] interesy związane z wykonywaniem zawodu. […] W konsekwencji, organizacja zawodowa, występując o ochronę interesów związanych z zawodem wykonywanym przez jej członków, nie może abstrahować od zakresu swojego działania. Uzasadnieniem legitymacji będzie bowiem wykazanie, że wnioskodawca jest zarówno adresatem kwestionowanego aktu normatywnego (konkretnych przepisów), jak i wzorców kontroli (w tym konstytucyjnych), jeśli stawia zarzut ich naruszenia w kontekście ochrony interesów korporacyjnych” (sygn. Tw 23/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 2; wyrok TK z 22 maja 2007 r., sygn. K 42/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 49). Trybunał Konstytucyjny nie podzielił zatem poglądu Prokuratora Generalnego, który zgłaszał wątpliwości co do dopuszczalności kwalifikowania zawodu komornika jako zawodu zaufania publicznego i możliwości korzystania przez samorząd komorniczy ze statusu wskazanego w art. 17 ust. 1 Konstytucji. 2.3. Ocena realizacji przesłanki wymaganej przez art. 191 ust. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny, przystępując do rozpatrzenia wniosku Krajowej Rady Komorniczej, stwierdza, że o ile należy uznać, iż kwestionowane przepisy dotyczą praw i obowiązków komorników, to nie wszystkie sformułowane we wniosku zarzuty zostały postawione w kontekście ochrony interesów korporacyjnych, przez co nie została spełniona przesłanka wyrażona w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Dotyczy to zarzutu niezgodności art. 40 ust. 2 ustawy o komornikach z art. 32 ust. 1 Konstytucji, art. 45 ust. 2 ustawy o komornikach z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zarzut ten został powiązany z zarzutem naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Wymienione przepisy ustawy o komornikach regulują zasady ponoszenia kosztów postępowania egzekucyjnego wszczętego na wniosek Skarbu Państwa (w sprawach niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej). Przewidziane w tych przepisach zwolnienie Skarbu Państwa z obowiązku wnoszenia opłat (bądź zaliczki), zdaniem wnioskodawcy, budzi zastrzeżenia z punktu widzenia art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji, przy czym w kontekście art. 32 ust. 1 Konstytucji wnioskodawca zarzuca, że ustawodawca zwolnił od ponoszenia opłaty (zaliczki) wyłącznie Skarb Państwa, natomiast opłata ta nadal obciąża inne podmioty prawa cywilnego. Tym samym, wywodzi dalej wnioskodawca, ustawodawca zróżnicował sytuację dwóch grup podmiotów stosunków cywilnoprawnych. Wprowadzenie tego typu preferencji wymaga szczegółowego uzasadnienia z punktu widzenia zarówno art. 2, jak i art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, tak sformułowany zarzut Krajowej Rady Komorniczej służy ochronie innych wierzycieli (wszczynających postępowanie egzekucyjne), a nie ochronie interesów korporacyjnych i z tego względu postępowanie w zakresie badania art. 40 ust. 2, art. 45 ust. 2 oraz art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach z art. 2 (zasada sprawiedliwości społecznej) oraz z 32 ust. 1 Konstytucji, w kontekście ochrony praw innych wierzycieli, jest w ramach niniejszego wniosku niedopuszczalne. Podobna motywacja pojawiła się w postanowieniu podjętym w ramach kontroli wstępnej w postanowieniu z 5 marca 2008 r. sygn. Tw 29/07 – pkt 5; TK nie nadał biegu wnioskowi w zakresie badania art. 8 ust. 2 ustawy o komornikach z art. 32 Konstytucji, gdyż wnioskodawca miał na celu obronę interesu dłużników i wierzycieli, a nie korporacji. Z tej przyczyny, w zakresie wskazanych wyżej zarzutów, postępowanie umorzono. Oprócz tego jednak, w ramach argumentacji dotyczącej art. 32 ust. 1 Konstytucji, Krajowa Rada Komornicza wskazuje na naruszenie zasady równości w związku z nałożeniem na komorników szczególnego ciężaru publicznego i ten zakres zaskarżenia może podlegać rozpatrzeniu (zob. pkt 11.1 w części IV uzasadnienia). 3. Zarzuty i problemy konstytucyjne podnoszone we wniosku. 3.1. Powiązanie zarzutów z wzorcami konstytucyjnymi. Krajowa Rada Komornicza, formułując zarzuty pod wobec poszczególnych regulacji ustawy o komornikach, wprowadzonych na mocy ustawy zmieniającej z 2007 r., wskazuje na naruszenie art. 2, art. 7, art. 17 ust. 1, 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. Usystematyzowanie zarzutów co do poszczególnych przepisów w konfrontacji z powołanymi wzorcami konstytucyjnymi pozwala sprecyzować zakres podnoszonych problemów konstytucyjnych w odniesieniu do pewnych grup przepisów. 3.2. Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji. Zarzut niezgodności z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) został sformułowany, po pierwsze, w aspekcie naruszenia zasady pewności prawa – wobec art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach, który dotyczy nadzoru nad czynnościami komornika; dodatkowo zarzut ten został wsparty zarzutem naruszenia zasady legalizmu – art. 7 Konstytucji (zob. pkt 5 w części IV uzasadnienia). Po drugie, z zasady demokratycznego państwa prawnego wnioskodawca wywodzi obowiązek stanowienia przepisów zgodnie z zasadą poprawnej legislacji, która obejmuje również podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez ustanowienie określonej normy prawnej. Stanowią one podstawę do oceny, czy sformułowane ostatecznie przepisy prawne w prawidłowy sposób wyrażają wysławianą normę oraz czy nadają się do realizacji zakładanego celu. Zdaniem wnioskodawcy, warunku tego nie spełnia: art. 8 ust. 2, 5 i 7 ustawy o komornikach, który przewiduje wielość komorników w jednym rewirze, prawo wyboru komornika przez wierzyciela oraz niemożność odmowy przyjęcia wniosku o wszczęcie egzekucji. Ponadto, zdaniem wnioskodawcy, wskazane przepisy, w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego, naruszają dyrektywę ładu i porządku w działaniach organów państwa (zob. pkt 6 w części IV uzasadnienia). Po trzecie, art. 2 Konstytucji (naruszenie zasad przyzwoitej legislacji) został przywołany również jako wzorzec badania art. 29 ust. 3 i 5 oraz art. 32 ust. 6 zdanie pierwsze i ust. 7 ustawy o komornikach, dotyczących obowiązku zatrudniania aplikantów i asesorów komorniczych (zob. pkt 7 i 8 w części IV uzasadnienia). 3.3. Zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 Konstytucji. Ponadto zaskarżonym przepisom (art. 29 ust. 5 oraz art. 32 ust. 7 ustawy o komornikach) wnioskodawca zarzuca sprzeczność z art. 17 ust. 1 Konstytucji, dowodząc, że stoją one na przeszkodzie realizacji przez samorząd komorniczy obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika sądowego (zob. pkt 7 w części IV uzasadnienia). 3.4. Zarzut dyskryminacji komorników wobec innych podmiotów i naruszenia ich sfery majątkowej. Ostatnia grupa zarzutów odnosi się do przepisów regulujących zasady uiszczania opłat oraz pokrywania wydatków w toku egzekucji (art. 40 ust. 2, art. 45 ust. 2, art. 49a ust. 3 ustawy o komornikach). Z powodu wprowadzenia w tym zakresie określonych preferencji wobec Skarbu Państwa, wnioskodawca wskazuje na naruszenie nie tylko zasady demokratycznego państwa prawnego (niemożność osiągnięcia celów ustawy – zob. pkt 10 w części IV uzasadnienia), ale także art. 32 ust. 1 Konstytucji (dyskryminacja komorników wobec innych podmiotów – zob. pkt 11 w części IV uzasadnienia) oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji (przepisy ustawy o komornikach nie stwarzają w praktyce żadnych mechanizmów ochrony majątku komornika w sytuacji, gdy prowadzi on egzekucję na rzecz Skarbu Państwa – zob. pkt 12 w części IV uzasadnienia). 4. Status prawny komornika. 4.1. Wnioskodawca, uzasadniając szereg zarzutów sformułowanych we wniosku (w szczególności dotyczących przepisów o nadzorze nad czynnościami komornika, konkurencji między komornikami, obowiązku zatrudnienia aplikantów i asesorów), odwołuje się do statusu komornika. Dlatego też należy przypomnieć obowiązujące w tym zakresie regulacje ustawowe, a także poglądy wyrażane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i piśmiennictwie prawniczym. W świetle art. 1 ustawy o komornikach, komornik jest funkcjonariuszem publicznym, działającym przy sądzie rejonowym. To oznacza szczególną prawnokarną ochronę (art. 222 § 1 i nast. k.k.), ale jednocześnie szczególną odpowiedzialność komornika (art. 231 k.k.). Warto wspomnieć, że projekt ustawy o komornikach (zob. druk sejmowy z 9 stycznia 1997 r., nr 2196/II kadencja) przewidywał, że: „Art. 1. 1. Komornik jest osobą zaufania publicznego wyznaczoną i umocowaną przez Państwo do przymusowego wykonywania tytułów wykonawczych oraz zadań zastrzeżonych dla komorników sądowych lub im zleconych przez ustawę niniejszą i inne ustawy. 2. W działalności urzędowej komornik ma status funkcjonariusza publicznego i korzysta z ochrony przysługującej funkcjonariuszom państwowym”. Ostatecznie ustawodawca odwołał się w art. 1 ustawy o komornikach do pojęcia funkcjonariusza publicznego, co legitymizuje stosowanie przez komornika środków przymusu państwowego w toku podejmowanych czynności egzekucyjnych. Przyjęta regulacja nie przesądza jednak, że zawodu komornika nie należy traktować jako zawodu zaufania publicznego (por. K. Lubiński, Status publicznoprawny komornika sądowego, [w:] Analiza i ocena ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, Sopot 2000, s. 17). Na tle niniejszej sprawy kwestia ta ma istotne znaczenie, gdyż wnioskodawca, jako wzorzec badania niektórych zakwestionowanych przepisów, wskazuje art. 17 ust. 1 Konstytucji. W swoim wcześniejszym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wyrażał pogląd, że zawód komornika należy zaliczyć do kategorii zawodów zaufania publicznego (zob. wyrok z 3 grudnia 2003 r., sygn. K 5/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 98 i wyrok z 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07, OTK ZU nr 5/A/2007, poz. 48). 4.2. Status komorników w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał wskazywał w swoim orzecznictwie na istotne aspekty statusu komornika w wielu wyrokach (zob. wyroki z: 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 13, 3 grudnia 2003 r., sygn. K 5/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 98, 20 stycznia 2004 r., sygn. SK 26/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 3, 17 maja 2005 r., sygn. P 6/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 50, 8 maja 2006 r., sygn. P 18/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 53, 9 stycznia 2007 r., sygn. P 5/05, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 1, 27 lutego 2007 r., sygn. P 22/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 12, 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10). Najobszerniej Trybunał wypowiedział się w tej kwestii, analizując charakter działań komornika, w sprawach o sygn. K 5/02 i SK 26/03. Poczynione wówczas ustalenia zachowują aktualność w obecnie obowiązującym stanie prawnym: – komornik jest monokratycznym organem, wyposażonym przez państwo w określone władcze kompetencje zarówno wobec osób (art. 761 i art. 764 k.p.c.), jak i wobec innych instytucji publicznych (art. 761 i art. 765 k.p.c.), – komornik został upoważniony do nakładania kar, co jest atrybutem władzy publicznej, – zarówno art. 758 k.p.c., jak i art. 1 ustawy o komornikach podkreślają organizacyjne i funkcjonalne powiązanie komornika z władzą sądowniczą, a więc z konstytucyjnie wyodrębnioną postacią władzy publicznej (komornicy działają przy sądach rejonowych, nie wchodząc jednak w ich strukturę; nie są też organem władzy sądowniczej), – komornicy są strukturą wyodrębnioną, wyposażoną we władztwo, o własnych kompetencjach, – komorników powołuje organ państwowy, tj. Minister Sprawiedliwości (art. 11 ust. 1 ustawy o komornikach); ponadto symbolicznym wyrazem publicznoprawnego statusu komornika jest prawo do używania pieczęci urzędowej z godłem państwa (art. 4 ustawy o komornikach), – komornika i strony postępowania egzekucyjnego (wierzyciela i dłużnika) nie łączy stosunek o charakterze prywatnoprawnym, lecz stosunek publicznoprawny, – od pozycji prawnej komornika jako organu państwa (organu egzekucji sądowej), oddzielić należy kwestie osobistego i majątkowego statusu komornika jako określonej osoby, tzw. piastuna organu, – komornik prowadzi swoją działalność zawodową na własny rachunek (art. 3a ustawy o komornikach). 4.3. Status komornika w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Na temat statusu komornika wypowiadał się również Sąd Najwyższy. W uchwale z 22 października 2002 r., sygn. III CZP 65/02, stwierdził, że stosownie do art. 758 i nast. k.p.c. oraz art. 2 ust. 1 i 3 ustawy o komornikach, komornik jest organem postępowania egzekucyjnego, do którego należą sprawy egzekucyjne, w ich ramach dokonuje czynności egzekucyjnych. Komornik jest funkcjonariuszem publicznym (art. 1 ustawy). Decydujące o statusie komornika jest to, że ustawa powierza mu – jako funkcjonariuszowi publicznemu – realizację określonych zadań państwa, m.in. w zakresie wykonywania orzeczeń sądowych. Forma i sposób realizacji tych zadań uregulowane są w normach o charakterze publicznoprawnym. Realizując na podstawie tych przepisów zadania powierzone mu przez ustawę, komornik działa jako organ pozostający wobec stron postępowania w stosunku nadrzędności, a nie równorzędności. Funkcje i zadania komornika oraz jego pozycja jako organu egzekucyjnego nie uległy zmianie w wyniku nowelizacji ustawy. Na status prawny komornika jako funkcjonariusza publicznego realizującego określone zadania państwa nie wpływa to, że obecnie wykonuje on czynności na rachunek własny, nie będąc pracownikiem sądu (art. 3a ustawy o komornikach). Takie zdefiniowanie statusu komornika, w ocenie Sądu Najwyższego, ma oczywiście istotne znaczenie dla określenia charakteru stosunku prawnego, który powstaje pomiędzy komornikiem jako organem egzekucyjnym a wierzycielem jako uczestnikiem postępowania egzekucyjnego. Stosunek ten jest w całości regulowany normami o charakterze publicznoprawnym. Obejmuje on relacje pomiędzy organem postępowania a jego stroną, które nie są relacjami podmiotów równorzędnych. Komornik, działając jako organ egzekucyjny realizujący konkretne funkcje państwa, nie wchodzi z uczestnikami tego postępowania w stosunki zobowiązaniowe (cywilnoprawne). W podsumowaniu Sąd Najwyższy podkreślił, że stosunek zachodzący w postępowaniu egzekucyjnym (zmierzającym do wykonania zabezpieczenia) pomiędzy wierzycielem, na którego wniosek wszczęto to postępowanie, a komornikiem, który je prowadzi jako organ egzekucyjny, jest stosunkiem o charakterze publicznoprawnym (OSNC z. 7-8/2003, poz. 100). 4.4. Samodzielność ustrojowo-organizacyjna jako cecha statusu komornika. Tej samodzielności nie podważają regulacje, wedle których komornik działa przy sądzie rejonowym, jego czynności egzekucyjne podlegają nadzorowi judykacyjnemu sądu, a działalność nadzorowi administracyjnemu prezesa sądu rejonowego (zob. A. Marciniak, Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 24). Samodzielność komornika akcentuje dodany do ustawy (na podstawie ustawy z dnia 18 września 2001 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz. U. Nr 130, poz. 1452; dalej: ustawa nowelizująca z 2001 r.) – art. 3a. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 lutego 2003 r., sygn. K 28/02, stwierdził, że takie rozwiązanie miało umożliwić tworzenie nowych kancelarii komorniczych z uwzględnieniem potrzeb obrotu prawnego, bez względu na możliwości finansowe resortu sprawiedliwości. Miało też doprowadzić do zwiększenia konkurencyjności, a tym samym i efektywności egzekucji sądowej. Z dyskusji nad projektem ustawy wynikało, że intencją proponowanych zmian było zwiększenie zainteresowania komorników skutecznością i efektywnością egzekucji przez uzależnienie wysokości uzyskiwanych dochodów od wartości realnie wyegzekwowanych świadczeń, co można było osiągnąć jedynie przez usamodzielnienie organizacyjne tego podmiotu. Należy też zwrócić uwagę, że w ustawie o komornikach w jej pierwotnej wersji komornik miał status pracowniczy. Odejście od tego statusu, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zbliżyło komornika do statusu przedstawicieli innych wolnych zawodów, z jednoczesnym zachowaniem statusu funkcjonariusza publicznego (zob. wyrok o sygn. K 28/02). Formuła „wykonywanie czynności, o których mowa w art. 2 ustawy, na własny rachunek”, winna być rozumiana zgodnie z duchem reformy wprowadzonej przez ustawę nowelizującą z 2001 r. jako wyraz „prywatyzacji” zawodu komornika. „Prywatyzacja” ta dotyczy finansowania działalności komornika i, co za tym idzie, jego wynagradzania (zob. wyrok w sprawie o sygn. K 5/02 i SK 26/03). We współczesnym państwie przyjmuje się założenie, iż stosowanie środków przymusu jest monopolem państwa. Egzekucja wyroków sądowych odbywa się więc w ramach kompetencji przyznanych egzekutorowi przez ustawę, nie zaś na zlecenie wierzyciela. Komornik działa w interesie wierzyciela, jednakże dlatego tylko, że tej osobie sąd w egzekwowanym orzeczeniu zapewnił ochronę publicznoprawną. Komornik jest więc powołany do wykonywania orzeczeń sądowych w drodze przymusowej egzekucji świadczeń pieniężnych i niepieniężnych, a także wykonywania innych czynności określonych w ustawach. Posiada – w ramach wykonywanych zadań i pełnionej funkcji – władcze kompetencje wobec innych podmiotów stosunków prawnych. W celu wykonywania swych zadań komornik dysponuje zespołem środków osobowych i rzeczowych w postaci kancelarii komorniczej (zob. wyrok o sygn. SK 26/03). Wynikające z ustawy, a także z orzecznictwa (Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego) właściwości organu egzekucyjnego, jakim jest komornik, mają istotne znaczenie dla oceny zakwestionowanych regulacji z punktu widzenia wskazanych wzorców konstytucyjnych. 5. Zarzut niezgodności art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji. 5.1. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z 2007 r.: „Przy wykonywaniu czynności komornik podlega orzeczeniom sądu i prezesowi sądu rejonowego, przy którym działa”. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy o komornikach w poprzednim brzmieniu stanowił, że „przy wykonywaniu czynności komornik podlega tylko ustawom oraz orzeczeniom sądu”. Wskazywał zatem jednoznacznie sferę działalności komornika, która podlegała nadzorowi judykacyjnemu. Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy przewidywał, że „prezes sądu rejonowego, przy którym działa komornik, nadzoruje formalną poprawność jego działalności”, określając jednocześnie zakres tych czynności. Takie sformułowanie podkreślało (wedle oceny piśmiennictwa) potrzebę praworządnego wykonywania przez komornika spoczywających na nim zadań, ale przede wszystkim było wyrazem niezależności i samodzielności komornika w stosunku do uczestników postępowania egzekucyjnego i osób trzecich, ograniczonej wyłącznie do

[... tekst skrócony ...]