K. 2/90

Orzeczenie z dnia 19 czerwca 1990 r. (K. 2/90) Trybunał Konstytucyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia TK Tomasz Dybowski Sędziowie TK: Czesław Bakalarski Kazimierz Działocha Henryk Groszyk (sprawozdawca) Maria Łabor-Soroka Protokolant: Jerzy Porowski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 1990 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 7 lutego 1990 r., z udziałem uczestników postępowania: Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie niezgodności art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, orzeka: przepis art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) jest niezgodny z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. UZASADNIENIE I Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku z dnia 7 lutego 1990 r. wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o orzeczenie niezgodności art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że stosownie do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu nadanym temu przepisowi przez ustawę z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL (Dz.U. Nr 75, poz. 444) Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej. Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich - z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości pozostaje w sprzeczności przyjęte w art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) rozwiązanie, dotyczące sposobu wypłaty przyznanego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Stosownie do tego przepisu odszkodowanie wypłaca się w ratach rocznych. Wysokość raty rocznej nie powinna przekraczać kosztów wzniesienia domu jednorodzinnego, ustalonych w trybie określonym w art. 64, z tym że okres spłaty odszkodowania nie może przekraczać 10 lat. Równocześnie w ust. 4 art. 58 ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości upoważnia Radę Ministrów do określania w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad oprocentowania odszkodowania oraz warunków przedterminowej jego Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdza, że zasady te określone zostały rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985 r. (Dz.U. Nr 59, poz. 300). Wedle tego rozporządzenia odszkodowanie wypłacane w ratach podlega oprocentowaniu w wysokości 6% w stosunku rocznym, licząc od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczną. Oprocentowanie wypłaca się jednocześnie z wypłatą raty odszkodowawczej. Przechodząc do oceny sposobu wypłaty odszkodowania, wnioskodawca podkreśla znaczenie nowego uregulowania własności i wywłaszczenia w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stwierdzając, że w przepisie tym zawarta została jedna z zasad państwa prawnego, a mianowicie zasada gwarantująca prawo własności obywateli, a także zasada wymierności działań podejmowanych przez ustawodawcę, o ile chodzi o dopuszczalną ingerencję w prawo własności. Ingerencja ta, jeżeli ma miejsce w postaci wywłaszczania, dopuszczalna jest wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, jak to określa art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskodawca wiąże konstytucyjne uregulowanie słusznego odszkodowania z zasadą proporcjonalności świadczeń w zakresie odszkodowania za odjęte lub ograniczone na skutek wywłaszczenia prawo własności. Według Rzecznika zasada proporcjonalności jest zasadą gwarantującą właścicielowi, którego grunt został wywłaszczony, odszkodowanie umożliwiające odtworzenie lub nabycie dobra o możliwie zbliżonej wartości. Zasadę tę jako zasadę państwa prawnego Rzecznik wiąże z poglądem, że obecny art. 7 Konstytucji wyraża ideę podejmowania w sferze dotyczącej prawa własności tylko takich rozwiązań, które prowadziłyby do osiągnięcia zamierzonego i koniecznego celu z jak najmniejszym ograniczeniem względnie uszczupleniem gwarantowanych przez Konstytucję praw obywateli. W ocenie wnioskodawcy, w świetle zasad, które jego zdaniem znalazły wyraz w nowym art. 7 Konstytucji, rozwiązanie przyjęte w art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyraźnie narusza art. 7 Konstytucji. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, naruszenie tego przepisu staje się tym bardziej widoczne, o ile prześledzi się przyjęty w powołanej ustawie tryb i zasady wywłaszczania Podważa zwłaszcza - wg wnioskodawcy - zasadę proporcjonalności przyjęcie w art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. założenia, że odszkodowanie wypłacane jest w rocznych ratach nie przekraczających 10 lat. Tego rodzaju sposób wypłaty odszkodowania w okresie zachodzących w naszym kraju procesów inflacyjnych prowadzi do oczywistego pokrzywdzenia właściciela i naruszenia zasady proporcjonalności. W konkluzji Rzecznik Praw Obywatelskich ocenia uzyskiwane w ratach odszkodowania na zasadzie art. 58 ust. 2 powoływanej ustawy wraz z całkowicie nieaktualną stopą procentową, przyjętą w rozporządzeniu rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985 r. (Dz.U. Nr 59, poz. 300), za sprzeczne z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania. Prokurator Generalny, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia 12 marca 1990 r., podzielił stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, stwierdzając, że przepis art. 58 ust. 2 powoływanej ustawy jest niezgodny z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prokurator Generalny przede wszystkim podkreślił argument Rzecznika, że ratalna forma wypłaty odszkodowania i niska stopa oprocentowania, szczególnie w okresie zachodzących w naszym kraju procesów inflacyjnych, prowadzi do oczywistego pokrzywdzenia właściciela. Przedstawiciel Sejmu nie nadesłał stanowiska przed rozprawą. II Trybunał Konstytucyjny na rozprawie w dniu 19 czerwca 1990 r. wysłuchał umocowanych przedstawicieli: wnioskodawcy, Sejmu oraz Prokuratora Generalnego. Przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymał wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich sformułowany w piśmie z dnia 7 lutego 1990 r., wnoszący o orzeczenie niezgodności art. 58 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał stanowisko sformułowane w piśmie Prokuratora Generalnego z dnia 12 marca 1990 r., popierające w pełni wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich. Przedstawiciel Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej na rozprawie przedstawił w swoim wystąpieniu pogląd, w którym - nie wypowiadając się expressis verbis w kwestii konstytucyjności art. 58 ust. 2 powołanej ustawy - uznał z punktu widzenia merytorycznego racje stanowiska wnioskodawcy. W toku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, co pozwoliło Trybunałowi Konstytucyjnemu na wydanie orzeczenia. III Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich wnoszący o orzeczenie niezgodności przepisu art. 58 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z przepisem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustalił, co następuje. Przepis art. 58 ust. 2 określa sposób wypłacania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Stanowi on, że: “Odszkodowanie wypłaca się w ratach rocznych. Wysokość raty rocznej nie powinna przekraczać 50% przeciętnych kosztów wzniesienia domu jednorodzinnego, ustalonych w trybie określonym w art. 64, z tym że okres spłaty odszkodowania nie może przekraczać 10 lat. Pierwsza rata jest płatna w ciągu 30 dni, licząc od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.” Przepis art. 58 ust. 2 powołanej ustawy ustała więc zasadę, że ustalone ostateczną decyzją administracyjną odszkodowanie wypłaca się w ratach rocznych, z tym że okres spłaty odszkodowania nie może przekraczać 10 lat. Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do zagadnienia, czy konsekwencje wynikające ze stosowania tego przepisu nie pozostają w sprzeczności z art. 7 Konstytucji. Art. 7 Konstytucji stanowi bowiem, że: “Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej. Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem”. Problem podniesiony przez Rzecznika Praw Obywatelskich powstał na tle faktu niedostosowania treści art. 58 ust. 2 ustawy uchwalonej dnia 29 kwietnia 1985 r. do treści art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wprowadzonego do Konstytucji jej nowelą z dnia 29 grudnia 1989 r. (ustawa z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL, Dz.U. Nr 75, poz. 444). Ta ustawa o zmianie Konstytucji wprowadziła w art. 7 odnoszącą się do instytucji wywłaszczenia zasadę, że wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. O ile określenie celów uzasadniających wywłaszczenie nie nasuwa większych problemów, bowiem art. 50 ust. 1 powoływanej ustawy je określa, o tyle pojęcie słusznego odszkodowania, wprowadzone przez art. 7 Konstytucji, jest pojęciem nowym, pojawiło się po raz pierwszy, i to w akcie normatywnym hierarchicznie najwyższej rangi. Trybunał Konstytucyjny stanął więc przed zadaniem odczytania znaczenia tego pojęcia w odniesieniu do instytucji wywłaszczenia regulowanej art. 7 Konstytucji, której istota sprowadza się do pozbawienia własności z przeznaczeniem na cele publiczne. Trybunał Konstytucyjny, biorąc pod uwagę całość treści art. 7 Konstytucji, uznał, że zawarta w nim konstytucyjna zasada ochrony własności w powiązaniu z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania w wypadku wywłaszczenia oznacza, że odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny wyciągnął też dalszy wniosek (wynikający z treści art. 7 Konstytucji), że odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplane, i to nie tylko w drodze sposobu obliczania odszkodowania, lecz i trybu jego wypłacania. Zajmując stanowisko, że odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości, Trybunał Konstytucyjny uwzględnił to, że w warunkach państwa gwarantującego swobodę działalności gospodarczej, a więc przyjmującego gospodarkę rynkową, pojęcie słusznego odszkodowania sprowadza się przede wszystkim do kategorii ekonomicznych. W warunkach natomiast demokratycznego państwa prawnego ujmowanie słusznego odszkodowania w kategoriach prawnych sprowadza się do zasady ekwiwalentności, tzn. w przypadku wywłaszczenia - do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo. Rozpatrując wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd Rzecznika, że w art. 7 Konstytucji, z którym powinny być zgodne przepisy dotyczące wywłaszczenia, zawarta została idea podejmowania w sferze dotyczącej prawa własności tylko takich rozwiązań, które prowadziłyby do osiągnięcia zamierzonego i koniecznego celu z jak najmniejszym ograniczeniem względnie uszczupleniem gwarantowanych przez Konstytucję praw obywateli. Rozważając treść art. 58 ust. 2 analizowanej ustawy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że kwestionowany we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich art. 58 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie dotyczy ustalania wysokości odszkodowania, lecz trybu jego wypłacania. Tryb ten, stosownie do wyżej wskazanego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, jest wadliwy. Wadliwość tę stanowi rozłożenie wypłaty odszkodowania na raty, które mogą być rozłożone nawet na dziesięć lat. Takie rozłożenie na raty byłoby dopuszczalne, gdyby następowało za zgodą wywłaszczonego obywatela. Natomiast narzucenie mu decyzją administracyjną takiego sposobu wypłaty odszkodowania narusza w istotny sposób jego interes jako wywłaszczonego właściciela, choćby dlatego, że pozbawia go możliwości jednorazowej znaczącej inwestycji, która mogłaby zrekompensować mu wywłaszczoną nieruchomość. Tego, co można zakupić jednorazowo za liczącą się kwotę, tego nie można uczynić, jeśli otrzymanie tej kwoty rozłożone jest w czasie, zwłaszcza gdy okres ten jest długi Jest to niemożliwe praktycznie nawet przy nie zmieniających się warunkach. A przecież trzeba mieć na względzie istniejącą w kraju inflację. Była ona jeszcze do niedawna ogromna, ale i nadal w skali rocznej jest znaczna. A także nie można wyłączyć innych jeszcze okoliczności, które mogą ulegać zmianom w ciągu dłuższego czasu, takich jak renta gruntowa, postępująca urbanizacja, warunki gospodarcze rozpoczynania określonej działalności Zmiany takich okoliczności mogą być najrozmaitsze, i nie sposób ich ani wyliczyć, ani przewidzieć, natomiast mogą w istotny sposób pogarszać warunki wykorzystania przez właściciela otrzymanego odszkodowania, co z reguły przekreśla zasadę ekwiwalentności odszkodowania za wywłaszczenia, a to jest sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami ochrony własności i słusznego odszkodowania wyrażonymi w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niekorzystny dla wywłaszczonego sposób ratalnej spłaty odszkodowania pogłębia jeszcze okoliczność, że jeżeli zgodnie z rozpatrywanym przepisem art. 58 ust. 2 powoływanej ustawy wypłatę odszkodowania rozłożymy na raty, to zgodnie z §3 ust. l rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 19 grudnia 1985 r. (Dz.U. Nr 59, poz. 300), wydanego na podstawie art. 58 ust. 4 powoływanej ustawy, przyjęto, że odszkodowanie wypłacane w ratach rocznych podlega oprocentowaniu zaledwie w wysokości 6% w stosunku rocznym, licząc od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Uwzględniając wspomniane procesy inflacyjne, właściciel może: otrzymać kwotę zaledwie symboliczną, a więc zostaje wówczas naruszona zasada słusznego odszkodowania. Ta sytuacja, której zasadniczym źródłem jest uregulowanie zawarte w przepisie art. 58 ust. 2 powołanej ustawy, powoduje - przy braku systemu rewaloryzacyjnego - naruszanie zasady ekwiwalentności, a więc i zasady słusznego odszkodowania zawartej w art. 7 Konstytucji. Odszkodowanie uzyskiwane w ratach przy obecnym stanie prawnym na podstawie art. 58 ust. 2 obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wraz z całkowicie nieaktualną stopą procentową przyjętą w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, jest oczywistym zaprzeczeniem konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania i prowadzi do pokrzywdzenia właściciela, którego własność, zgodnie z art. 7 Konstytucji, chroni Rzeczpospolita Polska. Rozważając w powyższej sprawie problem zgodności art. 58 ust. 2 z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 7 stanowi jak najbardziej właściwy punkt odniesienia dla kontroli konstytucyjności art. 58 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a to dlatego, że zwarte w nim postanowienia stanowią podstawę ochrony praw obywateli w przedmiocie ochrony własności. Trybunał Konstytucyjny, analizując znaczenie art. 7 Konstytucji, doszedł także do wniosku, że art. 7 Konstytucji ustanowił konstytucyjną, a więc w naszym systemie prawnym nadrzędną ochronę własności, co w analizowanej kwestii wyraża się w postanowieniu dopuszczającym wywłaszczenie wyłącznie na cele publiczne i tylko za słusznym odszkodowaniem, które w państwie prawnym należy rozumieć jako odszkodowanie nie krzywdzące obywateli, a więc odszkodowanie ekwiwalentne, tj. dające wywłaszczonemu możliwość odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo. Trybunał Konstytucyjny pragnie dodatkowo zaznaczyć, że już we wcześniejszym swym orzecznictwie dotyczącym wywłaszczenia (tj. przed nowelizacją Konstytucji z 29 grudnia 1989 r.), przy stanie prawnym, kiedy to Konstytucja nie zawierała norm expressis verbis odnoszących się do wywłaszczenia, Trybunał Konstytucyjny zajmował także stanowisko, że tylko pełne odszkodowanie, tj. tylko pełne wyrównanie praw (korzyści) utraconych przy wywłaszczeniu traktowane może być jako przejaw dochowania całkowitej ochrony własności (por. sygn. K. 2/88 i K. 3/89). Natomiast w orzeczeniu z dnia 8 maja 1990 r. (K. 1/90), a więc już po nowelizacji Konstytucji z 29 grudnia 1989 r., Trybunał Konstytucyjny, zajmując stanowisko w odniesieniu do pojęcia słusznego odszkodowania, utożsamił je terminologicznie z odszkodowaniem sprawiedliwym, rozumianym jednak jednocześnie jako odszkodowanie ekwiwalentne, trafnie przy tym stwierdzając, że tylko odszkodowanie o takiej cesze nie narusza istoty odszkodowania za przejętą własność. Mając na względzie wymienione wyżej powody i argumenty, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 22, poz. 98 z późn. zm.) orzekł niezgodność przepisu art. 58 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.