K 17/12

125/8/A/2013 WYROK z dnia 28 listopada 2013 r. Sygn. akt K 17/12* * Sentencja została ogłoszona dnia 19 grudnia 2013 r. w Dz. U. poz. 1593. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – przewodniczący Stanisław Rymar – sprawozdawca Piotr Tuleja Andrzej Wróbel Marek Zubik, protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawców oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r., połączonych wniosków: 1) Rady Miasta Świdnik z 5 października 2011 r. o zbadanie zgodności art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897) w zakresie, w jakim dodaje art. 6k i art. 6l do ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008, ze zm.), z art. 168 w związku z art. 84 i art. 217 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) grupy posłów z 18 marca 2013 r. o zbadanie zgodności: a) art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy z 13 września 1996 r. powołanej w punkcie 1, w brzmieniu nadanym ustawą z 1 lipca 2011 r. powołaną w punkcie 1, z art. 2, art. 9, art. 16 ust. 2, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.), b) art. 6h ustawy z 13 września 1996 r. powołanej w punkcie 1, w brzmieniu nadanym ustawą z 1 lipca 2011 r. powołaną w punkcie 1, z art. 2 i art. 217 Konstytucji, c) art. 6k i art. 6l ustawy z 13 września 1996 r. powołanej w punkcie 1, w brzmieniu nadanym ustawą z 1 lipca 2011 r. powołaną w punkcie 1, z art. 168 w związku z art. 84 i art. 217 oraz art. 2 Konstytucji, d) art. 6m ustawy z 13 września 1996 r. powołanej w punkcie 1, w brzmieniu nadanym ustawą z 1 lipca 2011 r. powołaną w punkcie 1, z art. 2 i art. 84 Konstytucji, 3) grupy posłów z 8 maja 2013 r. o zbadanie zgodności art. 6j ust. 2a oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 13 września 1996 r. powołanej w punkcie 1, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. poz. 228), z art. 2, art. 20, art. 84, art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji, o r z e k a: I 1. Art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391 i 951 oraz z 2013 r. poz. 21, 228 i 888) są zgodne z art. 2 oraz z art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 6c ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2 Konstytucji. 3. Art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2 Konstytucji. 4. Art. 6h i art. 6m ust. 1 w związku z art. 2 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 są zgodne z art. 2 Konstytucji. 5. Art. 6k ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji. 6. Art. 6k ust. 3 i art. 6j ust. 2a ustawy powołanej w punkcie 1, są zgodne z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji. 7. Art. 6k ust. 4 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji. 8. Art. 6k ust. 4 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości, jest niezgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji. 9. Art. 6l ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji. II Przepisy wymienione w części I w punktach 7 i 8, w zakresach tam wskazanych, tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I 1. W piśmie z 5 października 2011 r., Rada Miasta Świdnik (dalej: Rada Miasta lub I wnioskodawca) zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897; dalej: ustawa zmieniająca z 2011 r.) w zakresie, w jakim dodaje: 1) art. 6k, art. 6l do ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008, ze zm.; dalej: ustawa o utrzymaniu czystości), z art. 168 w związku z art. 84 i art. 217 oraz art. 2 Konstytucji; 2) art. 6h do ustawy o utrzymaniu czystości, z art. 2 i art. 217 Konstytucji; 3) art. 6p do ustawy o utrzymaniu czystości, z art. 2 i art. 84 Konstytucji. 1.1 Postanowieniem z 14 lutego 2012 r. (sygn. Tw 24/11) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi w zakresie badania zgodności: art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2011 r. w zakresie, w jakim dodaje art. 6h do ustawy o utrzymaniu czystości, z art. 2 i art. 217 Konstytucji oraz art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2011 r. w zakresie, w jakim dodaje art. 6p do ustawy o utrzymaniu czystości, z art. 2 i art. 84 Konstytucji. 1.2. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny Rada Miasta zauważyła, że ustawa zmieniająca z 2011 r. zmodyfikowała w zasadniczy sposób zakres spraw należących do gminy w ramach wykonywania zadań własnych. Prawodawca obciążył bowiem gminy obowiązkami właścicieli nieruchomości w zakresie zagospodarowania odpadów komunalnych. Do zadań gminy zaliczono ponadto zapewnienie budowy, utrzymanie i eksploatację – własnych lub wspólnych z innymi gminami – regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W ocenie Rady Miasta, oznacza to „przejęcie przez gminy pełnego «zarządzania» tzw. strumieniem odpadów komunalnych począwszy od momentu odebrania odpadów od właścicieli nieruchomości, aż po przekazanie zmieszanych odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych”. 1.3. Punktem wyjścia rozumowania wnioskodawcy było twierdzenie, że opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, do których odnosi się art. 6k i art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości, należy zakwalifikować jako daniny publiczne w konstytucyjnym rozumieniu. Mają one bowiem charakter: przymusowy, bezzwrotny, pieniężny, publiczny oraz ustalane są jednostronnie i w celu zbierania środków potrzebnych na prawidłowe funkcjonowanie państwa. Zarazem przedmiotowo istotne opłaty mają charakter opłat lokalnych, gdyż są ustalane jednostronnie przez gminę i stanowią w całości jej dochód. W konsekwencji, do oceny konstytucyjności przyjętych przez prawodawcę rozwiązań znajdują zastosowanie z jednej strony – art. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji, których komplementarność była wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, oraz z drugiej – art. 168 Konstytucji, który wprost odnosi się do kompetencji jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych. 1.4. Zdaniem Rady Miasta, wprowadzone mocą art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2011 r. zasady ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi naruszają art. 168 w związku z art. 84 i art. 217 oraz w związku z art. 2 Konstytucji. Po pierwsze, zakwestionowane przepisy „pozwalają (…) na przeniesienie istotnych, podstawowych elementów konstrukcyjnych opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi do aktu o randze podustawowej”. Wnioskodawca wskazywał, że „wątpliwości budzi pozostawienie gminie całkowitej dowolności w kształtowaniu wysokości lokalnej daniny publicznej. Określenie wysokości kwot (stawek) należności obciążających podmioty zobowiązane do ich ponoszenia należy do istotnych elementów regulacji ustawowej daniny publicznej”. Po drugie, zakwestionowane przepisy nie pozwalają jednoznacznie rozstrzygnąć, czy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mają charakter podatkowy, czy też niepodatkowy. Zdaniem wnioskodawcy, „jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi – może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli zaś jest świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi – nabywa cechy podatku. Należy uznać, w związku ze zryczałtowanym charakterem opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, że przedmiotowa opłata ma cechy ceny, która jest przymusowo ponoszona, przy czym dla poszczególnych właścicieli nieruchomości może ona znacznie przewyższać wartość faktycznie świadczonej usługi. Należy też zauważyć, że jeżeli jak w przedmiotowym przypadku, przepis nie jest jasny, czy opłata musi być skalkulowana wg zasad ceny, to należy przyjąć, że pozostawiono swobodę praktyce. Swoboda ta wydaje się na tyle szeroka, że nie wyklucza uformowania się opłaty w sposób niezależny od wartości usługi – zwłaszcza wobec faktu, że ustawa nowelizująca nie przewiduje mechanizmów kalkulacyjnych o precyzyjnym charakterze”. Po trzecie, zakwestionowane przepisy nie zawierają precyzyjnie wyznaczonych granic wysokości opłaty. Prawodawca nie posłużył się – akceptowaną w orzecznictwie konstytucyjnym – techniką minimalnej i maksymalnej stawki daniny publicznej. Wskazane z kolei w ustawie czynniki, które rada gminy powinna brać pod uwagę, ustalając opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie pozwalają na precyzyjne wyznaczenie takich granic. 2. W piśmie z 30 sierpnia 2012 r., w imieniu Sejmu, Marszałek Sejmu wniosła o stwierdzenie, że art. 6k i art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z art. 168 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 217 Konstytucji. Ponadto na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) Marszałek Sejmu wniosła o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 2.1. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zakwestionowanych przepisów Marszałek Sejmu wskazała, że „przedmiotem kontroli wnioskodawca uczynił art. 1 ust. 11 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim dodaje do u.c.p.g. art. 6k i art. 6l. (…) [jednakże] Po wejściu ustawy zmieniającej w życie kontrola zarzutów podniesionych pod adresem art. 1 pkt 11 tej ustawy powinna odnosić się do odpowiednich postanowień zawartych w u.c.p.g. w zakresie, w jakim zostały one przyjęte przez Trybunał Konstytucyjny do merytorycznego rozpoznania”. 2.2. W ocenie Marszałek Sejmu, z uwagi na szczególny konstytucyjny status jednostek samorządu terytorialnego, Rada Miasta Świdnik nie jest legitymowana do inicjowania kontroli hierarchicznej zgodności aktów normatywnych z zasadą ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych praw i wolności jednostki. 2.3. Jeśli chodzi o zarzutu niezgodności art. 6k i art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości z art. 217 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdziła, że „porównując treść art. 168 i art. 217 Konstytucji należy stwierdzić, że w odniesieniu do kwestii ustalania wysokości opłat publicznych zakres normowania tych przepisów pokrywa się, choć jednocześnie zawierają one odrębne uregulowania kwestii podmiotu uprawnionego do ustalania wysokości tych opłat. (…) art. 217 Konstytucji ma charakter ogólny, odnosząc się generalnie do wszystkich danin publicznych ustanawianych przez władze publiczne, natomiast art. 168 Konstytucji dotyczy wyłącznie podatków i opłat lokalnych, których wysokość określają jednostki samorządu terytorialnego (…) art. 168 Konstytucji stanowi lex specialis w stosunku do art. 217 Konstytucji w zakresie określenia zasad ustalania wysokości opłat lokalnych. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi bezspornie opłatę lokalną (…) [t]ym samym, podlega ona zasadom ustalania opłat, o których mowa w art. 168 Konstytucji, nie zaś w art. 217 Konstytucji”. Zdaniem Marszałek Sejmu, art. 217 Konstytucji został zatem powołany jako nieadekwatny wzorzec kontroli. 2.4. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 6k i art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości z art. 168 Konstytucji, Marszałek Sejmu stwierdziła, że pierwszy z zakwestionowanych przepisów „zawiera, wymagane przez orzecznictwo TK, precyzyjne dyrektywy dla rad gmin dotyczące zasad ustalania wysokości stawki tej opłaty, ograniczające ich uznaniowość (…) Dodatkowo regulację tę uzupełnia art. [art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości] (…) określający katalog kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które mają zostać pokryte z dochodów uzyskanych dzięki poborowi przedmiotowej opłaty”. Zdaniem Marszałek Sejmu, przedmiotowo istotna opłata „jest daniną publiczną, której kalkulacja powinna w pierwszym rzędzie uwzględniać koszty prawidłowej realizacji zadań publicznych gmin w związku z wdrożeniem nowego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. (…) taki charakter przedmiotowej opłaty przesądza, że nie jest możliwe oparcie jej kalkulacji na podstawie wartości, jaką dla poszczególnych właścicieli nieruchomości mają usługi w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych. Zresztą, generalne określenie w ustawie mechanizmów kalkulacyjnych, które powinny być stosowane przez rady gmin w celu skorelowania wysokości przedmiotowej opłaty z tą wartością, mającą siłą rzeczy subiektywny charakter, nie wydaje się możliwe”. 3. W piśmie z 10 września 2012 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 6k i art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji. Ponadto na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3.1. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zakwestionowanych przepisów Prokurator Generalny podzielił stanowisko Marszałek Sejmu o dopuszczalności uczynienia przedmiotem kontroli art. 6k i art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości zamiast art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2011 r. oraz o niedopuszczalności kontroli zakwestionowanych przepisów z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji. 3.2. Wychodząc z założenia, że opłata, do której odnoszą się zakwestionowane przepisy, jest daniną publiczną o niepodatkowym charakterze, Prokurator Generalny stwierdził, że prawodawca nie naruszył konstytucyjnego standardu regulacji stosunków daninowych. Po pierwsze, wszystkie przesłanki wprowadzenia opłaty i zastosowania ulg, a także kryteria służące do jej wyliczenia przez jednostkę samorządu terytorialnego zawarto w ustawie. Po drugie, kompetencja rady gminy została precyzyjnie określona przez prawodawcę, który upoważnił ją do ustalenia zarówno stawki podstawowej – dla odpadów niesegregowanych oraz stawki niższej od podstawowej – dla odpadów segregowanych. Po trzecie, stanowiąc o opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi rada gminy może działać jedynie w formie aktu prawa miejscowego. Po czwarte, opłata, do której odnoszą się zakwestionowane przepisy, ma niewątpliwie charakter lokalny. 4. W piśmie z 18 marca 2013 r., grupa posłów na Sejm VII kadencji (grupa posłów lub II wnioskodawca), zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności, wprowadzonych mocą ustawy zmieniającej z 2011 r.: 1) art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 2, art. 9, art. 16 ust. 2, art. 165, art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: Karta Samorządu); 2) art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości z art. 2 i art. 217 Konstytucji; 3) art. 6k i art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości z art. 168 w związku z art. 84, art. 217 oraz art. 2 Konstytucji oraz 4) art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości z art. 2 i art. 84 Konstytucji. 4.1. Odnosząc się do niekonstytucyjności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości, II wnioskodawca stwierdził, że przepisy te, nakładające obowiązek zorganizowania przetargu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości albo przetargu na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów, nie służą urzeczywistnianiu żadnego interesu publicznego, a określony w nich obowiązek i sposób realizacji zadania własnego powinien być pozostawiony w wyłącznej kompetencji organu jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem II wnioskodawcy, art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości ograniczają, wynikającą z ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236) oraz z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, ze zm.) swobodę gminy w realizacji jej zadań własnych. W ocenie grupy posłów, „zawężenie jednostkom samorządu terytorialnego możliwości wykonywania usług komunalnych w zakresie odpadów komunalnych do formy spółki prawa handlowego oznacza konieczność likwidacji dotychczasowych zakładów budżetowych powołanych do odbioru odpadów lub też ich przekształcenie organizacyjne (…) rozwiązania prawne przyjęte w kwestionowanych przepisach stoją w sprzeczności z zasadą wynikającą z prawa zamówień publicznych wskazującą, że gmina wykonując zadania własne z zakresu gospodarki komunalnej za pomocą spółki prawa handlowego utworzonej przez tę gminę, nie stosuje przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych”. 4.2. Odnosząc się do niekonstytucyjności art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości, II wnioskodawca wskazał, że przepis ten – zobowiązujący do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi – nie precyzuje, w stopniu wymaganym przez konstytucyjną zasadę zaufania do państwa i prawa oraz zasadę władztwa podatkowego, podmiotu zobowiązanego do uiszczenia daniny publicznej. W ocenie grupy posłów, zwrot „właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c” jest nieprecyzyjny, w szczególności w świetle rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, ze zm.). We wniosku wskazano, że prawodawca „nie dokonał uściślenia definicji «obowiązanego właściciela», co do budynków wielolokalowych pozostających w zarządzie spółdzielni mieszkaniowych. W konsekwencji, w budynkach wielolokalowych, w których dochodzi do stopniowego wyodrębniania i przenoszenia na osoby uprawnione prawa własności lokali mieszkalnych w trybie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i do kwestii związanych z zarządem nieruchomościami stanowiącymi współwłasność właścicieli lokali i spółdzielni, powstaje problem podmiotu odpowiedzialnego w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi”. 4.3. Odnosząc się do niekonstytucyjności art. 6k i art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości, grupa posłów przywołała argumenty tożsame z podniesionymi we wniosku Rady Miasta Świdnik. 4.4. Zdaniem grupy posłów, art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości w niekonstytucyjny sposób przerzuca z użytkowników lokali na właścicieli i zarządców nieruchomości odpowiedzialność za ustalenie i regulowanie opłat należnych tytułem gospodarowania odpadami. Prawodawca nie tylko nie przewidział instrumentów, za pomocą których właściciel lub zarządca nieruchomości „mógłby pozyskiwać dane, od których zależy powstanie obowiązku daninowego”, ale ponadto nie określił precyzyjnie daty upływu czternastodniowego terminu złożenia deklaracji. W ocenie grupy posłów, tego rodzaju naruszenia zasady poprawnej legislacji implikują również naruszenie art. 84 Konstytucji. 5. 22 marca 2013 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził łączne rozpoznanie wniosku grupy posłów z 18 marca 2013 r. oraz wniosku Rady Miasta Świdnik, z uwagi na tożsamość ich przedmiotu. 6. W piśmie z 8 maja 2013 r., grupa posłów na Sejm VII kadencji (grupa posłów lub III wnioskodawca), zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności art. 6j ust. 2a oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 228; dalej: ustawa zmieniająca z 2013 r.), z art. 2, art. 84, art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji, oraz art. 6j. ust. 2a i art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2013 r., z art. 2 i art. 20 Konstytucji. 6.1. Odnosząc się do niezgodności art. 6j ust. 2a oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości, we wniosku wskazano, że przepisy te nie tylko uprawniają samodzielnie gminę do dokonania wyboru metody obliczenia daniny publicznej, określenia wysokości jej stawek, ale także do wprowadzenia zwolnień przedmiotowych oraz wprowadzenia dopłat dla określonych podmiotów. W ocenie III wnioskodawcy, prawodawca nie określił ustawowo wszystkich elementów daniny publicznej, a zakwestionowane przepisy wprowadzają daleko idącą niepewność co do stanu prawnego. W uzasadnieniu wniosku podniesiono w tym zakresie argumenty zbliżone do sformułowanych we wniosku Rady Miasta Świdnik oraz we wniosku grupy posłów z 18 marca 2013 r. 6.2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 2 i art. 20 Konstytucji, w III wniosku wskazano, że ustawa zmieniająca z 2013 r. została uchwalona „w drodze arbitralnego jej narzucenia bez przeprowadzenia konsultacji z odpowiednimi szeroko reprezentowanymi grupami społecznymi, wykazującymi przecież wyraźnie i dużo wcześniej zainteresowanie materią tej ustawy poprzez formułowanie licznych zastrzeżeń, uwag i dezyderatów, które stanowiły ekspozycję poglądów tych grup społecznych, całkowicie pominiętych w tym procesie legislacyjnym”. W ocenie grupy posłów, prawodawca naruszył zasadę dialogu społecznego, nadając nowe brzmienie zakwestionowanej regulacji, nie konsultując społecznie projektu na etapie prac legislacyjnych oraz dokonując zmiany ustawy pomimo podnoszonych w piśmiennictwie oraz debacie publicznej argumentów o niekonstytucyjności obowiązujących przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. 7. 14 maja 2013 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził łączne rozpoznanie wniosku grupy posłów z 8 maja 2013 r. oraz połączonych wniosków Rady Miasta Świdnik i wniosku grupy posłów z 18 marca 2013 r., z uwagi na tożsamość ich przedmiotu. 8. W piśmie z 23 maja 2013 r., w imieniu Sejmu, Marszałek Sejmu przedłożyła uzupełniające wyjaśnienia w sprawie połączonych wniosków Rady Miasta Świdnik oraz grupy posłów na Sejm VII kadencji z 18 marca 2013 r., wnosząc o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że 1) art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165, art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 4 ust. 2 Karty Samorządu; 2) art. 6h w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości jest niezgodny z art. 2 i art. 217 Konstytucji; 3) art. 6h w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości jest zgodny z art. 2 i art. 217 Konstytucji; 4) art. 6k i art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z art. 2, art. 168 w związku z art. 84 i art. 217 Konstytucji; 5) art. 6m w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości jest niezgodny z art. 2 i art. 84 Konstytucji; 6) art. 6m w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości jest zgodny z art. 2 i art. 84 Konstytucji. Ponadto, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Marszałek Sejmu wniosła o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 8.1. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości, Marszałek Sejmu stwierdziła, że „gminy nie mogą zlecić wykonywania zadania gospodarki komunalnej w zakresie odbioru lub odbioru i zagospodarowania odpadów własnym samorządowym zakładom budżetowym. (…) Nie przesądza to jednakże o ocenie konstytucyjności zaskarżonych przepisów”. W tym kontekście w stanowisku Sejmu zauważono, że „[p]odstawowym celem ustawodawcy, jaki przyświecał mu przy wprowadzeniu zaskarżonych przepisów (…) była ochrona konstytucyjnej zasady gospodarki rynkowej i opartej na niej wolnej, uczciwej konkurencji (…). Zważywszy, że zadekretowana w zaskarżonych przepisach forma przetargu zakłada możliwość konkurowania na równych prawach wielu podmiotów, nie sposób nie przyjąć, że unormowanie wynikające z zakwestionowanej regulacja zapewnia osiągnięcie zamierzonego skutku w postaci zachowania konkurencji na rynku usług związanych z odbiorem lub odbiorem i zagospodarowaniem odpadów komunalnych”. W ocenie Marszałek Sejmu, „[z]a tym, że ustawodawca wykorzystał możliwie najłagodniejszy środek ingerujący w samodzielność gminy przemawia kilka argumentów. Po pierwsze, przyjął model, w którym tylko i wyłącznie odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, objęty jest obowiązkiem wyłonienia odbiorcy w trybie przetargowym. (…) Po drugie, w świetle art. 6d ust. 1 u.c.p.g. gminy, organizując przetarg, mogą dokonać samodzielnego wyboru, czy przetarg będzie dotyczył jedynie odbioru, czy też jednocześnie odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych. (…) Po trzecie, zaskarżona regulacja nie przesądza o tym, jaki rodzaj przetargu gmina ma zorganizować, co oznacza – lege non distinguente – że gmina samodzielnie podejmuje decyzję, czy organizuje przetarg ograniczony, czy nieograniczony, co pozwala jej w pewnym stopniu na modelowanie postępowania przetargowego. Po czwarte wreszcie, należy podkreślić, że (…) w żadnym razie u.c.p.g nie nakazuje likwidacji samorządowych zakładów budżetowych, które mogą na zasadach ogólnych wykonywać pozostałe zadania gminy mieszczące się w zakresie u.c.p.g., polegające przykładowo na: dbaniu o zieleń miejską, opróżnianiu koszy ulicznych, administrowaniu systemem (w tym np. zbieraniu deklaracji, opłat itp.), opróżnianiu zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochronie przed bezdomnymi zwierzętami oraz prowadzeniu schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części, prowadzeniu punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (…), które to zadania rada gminy może powierzyć zakładowi budżetowemu (lub spółce komunalnej) wedle zasad ogólnych, czyli bez zastosowania przetargu”. 8.2. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 6h i art. 6m w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości Marszałek Sejmu stwierdziła, że „określenie «właściciel» na gruncie u.c.p.g. ma znaczenie swoiste, a przy tym szersze niż wynikałoby to z prawa cywilnego. Oznacza to, że w odniesieniu do konkretnej nieruchomości może istnieć kilka osób spełniających kryterium ustawowe uznania za właściciela. Przepisy u.c.p.g. nie rozstrzygają natomiast, która z nich będzie zobowiązana do złożenia deklaracji i uiszczenia opłaty, czy będzie to właściciel nieruchomości, czy też najemca lub podnajemca. (…) [k]olejny problem ze wskazaniem podmiotu zobowiązanego na gruncie u.c.p.g. mógłby wyniknąć w sytuacji, gdyby było kilku posiadaczy samoistnych nieruchomości, u.c.p.g. nie przewiduje bowiem solidarnej odpowiedzialności podmiotów (…), a luki tej nie wypełniają przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (…), którą w świetle art. 6q u.c.p.g. należy stosować odpowiednio, bowiem odpowiedzialność solidarna normowana przepisami o.p. nie odnosi się do odpowiedzialności między podatnikami, lecz między podatnikami a osobami trzecimi. Przy tak skonstruowanej koncepcji «właścicieli nieruchomości» organy wskazane w u.c.p.g. jako egzekwujące obowiązek daninowy będą miały również problem z określeniem adresata decyzji ustalającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (…) lub decyzji określającej wysokość zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (…). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada bowiem – co do zasady – wiedzy o oddaniu nieruchomości w posiadanie zależne. Wiąże się to z ryzykiem, że za stronę postępowania prowadzącego do wydania wskazanych wyżej decyzji będzie uznawany właściciel w rozumieniu prawa cywilnego, choćby nie zamieszkiwał w danej nieruchomości i nie «produkował» w związku z tym odpadów komunalnych. W tym sensie zaskarżone przepisy godzą w bezpieczeństwo prawne jednostki, która na podstawie ich treści nie jest w stanie ustalić czy jest podmiotem zobowiązanym do składania deklaracji i wnoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi”. 8.3. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 6h i art. 6m w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości Marszałek Sejmu stwierdziła, że argumenty II wnioskodawcy są bezzasadne, gdyż odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy o własności lokali oraz o spółdzielniach mieszkaniowych. 8.4. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 6k i art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości, Marszałek Sejmu podtrzymała argumenty podniesione w stanowisku Sejmu z 30 sierpnia 2012 r. i stwierdziła, że „uregulowanie terminu uiszczenia przedmiotowej opłaty (np. do konkretnego dnia danego miesiąca), częstotliwości (miesięcznie lub kwartalnie) oraz samego trybu pobierania należności (np. gotówką w kasie urzędu gminy, ustanowionemu inkasentowi czy przelewem na rachunek bankowy), (…) nie wymaga formy ustawy, gdyż stanowi (…) normowanie elementów związanych z obowiązkiem uiszczenia opłat za gospodarowanie odpadami, a nie precyzowanie istotnych elementów stosunku daninowego. Kwestie regulowane uchwałą rady gminy (…) stanowią pewnego rodzaju technikalia realizacji obowiązku daninowego, nie wpływają natomiast na jego konstrukcję. Należy przy tym zaznaczyć, że (...) termin, częstotliwość i tryb poboru opłaty trudno byłoby efektywnie uregulować w ustawie, skoro: a) każda z gmin będzie negocjowała z odbiorcami odpadów różne opcje częstotliwości realizacji zadania (różne terminy odbioru różnych rodzajów odpadów, np. odpady szklane raz w miesiącu, a odpady biodegradowalne raz w tygodniu), co będzie wpływało na konieczność dostosowania częstotliwości uiszczenia opłat; b) na niektórych nieruchomościach odpady powstają jedynie sezonowo; c) w gminach różnie wygląda kwestia posiadania odpowiedniej infrastruktury do gospodarowania odpadami”. W ocenie Marszałek Sejmu, „ustawodawca przekazał gminom (…) uregulowanie przedmiotowych kwestii, rezygnując z pomieszczenia w u.c.p.g. szczegółowych postanowień ich dotyczących, natomiast zamieszczając rozwiązanie polegające na określeniu katalogu zmiennych, do których uwzględnienia rady gmin są obowiązane przy ustalaniu wysokości stawki przedmiotowej opłaty, dzięki czemu zagwarantował radom gmin elastyczność uzasadnioną specyfiką tej opłaty, odróżniającą ją od innych opłat lokalnych. Ponadto należy zauważyć, że będące aktami normatywnymi (o ograniczonym terytorialnie zasięgu obowiązywania) uchwały rady gminy normujące stawki, termin, częstotliwość oraz tryb uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami są (stosownie do art. 88 ust. 1 Konstytucji) ogłaszane we właściwym dzienniku urzędowym danego województwa, stąd trudno uznać, że podmioty objęte obowiązkiem uiszczenia opłaty będą pozostawać w jakiejkolwiek niepewności co do tego kiedy, w jaki sposób i w jakiej wysokości powinny wnieść opłatę za gospodarowanie opłatami. Oprócz tego trzeba wskazać, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie zaskarżonych art. 6k i art. 6l u.c.p.g. podlegają nadzorowi sprawowanemu przez właściwą regionalną izbę obrachunkową, w efekcie którego (…) może dojść do stwierdzenia nieważności uchwały naruszającej przepisy prawa, co stanowi gwarancję proceduralną legalności działania gminy wobec podmiotów podlegających jej władztwu terytorialnemu”. 9. W piśmie z 3 lipca 2013 r., uzupełniające stanowisko w sprawie przedłożył Prokurator Generalny, wnosząc o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że 1) art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165, art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 4 ust. 2 Karty Samorządu; 2) art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości w zakresie, w jakim odwołuje się do definicji właściciela nieruchomości zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 217 Konstytucji; 3) art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości jest zgodny z art. 2 oraz z art. 168 w związku z art. 84 i art. 217 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 20 Konstytucji; 4) art. 6k i art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z art. 2 oraz z art. 168 w związku z art. 84 i art. 217 Konstytucji; 5) art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości nie jest niezgodny z art. 20 Konstytucji; 6) art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości w zakresie, w jakim odwołuje się do definicji właściciela nieruchomości zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 84 Konstytucji. Ponadto, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 9.1. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości, Prokurator Generalny stwierdził, że przepisy te niewątpliwie ograniczają samodzielność gminy, są one jednak konstytucyjnie uzasadnione. Należy bowiem zauważyć, że obowiązek organizowania przetargów na odbiór odpadów komunalnych oraz określenie zasad uczestnictwa w nich gminnych osób prawnych umożliwia działalność na rynku wielu podmiotom prawa prywatnego na równych prawach oraz służy ochronie gospodarki rynkowej opartej na uczciwej konkurencji. Ponadto celem zakwestionowanych przepisów jest „ustanowienie jasnego i przejrzystego systemu udzielania zamówień publicznych sprzyjającego racjonalnemu, efektywnemu i uczciwemu gospodarowaniu środkami publicznymi, który zapewnia równe traktowanie wszystkich dostawców i wykonawców ubiegających się o zamówienie oraz sprzyja uczciwej konkurencji między nimi i zapobiega powstawaniu zjawisk korupcyjnych”. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zakwestionowane regulacje pozostają w odpowiedniej proporcji względem nakładanych na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązków. Po pierwsze, „[u]stawodawca wprowadził mechanizm, w którym tylko i wyłącznie odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, objęty jest obowiązkiem wyłonienia odbiorcy odpadów w trybie przetargowym (…) odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których również powstają odpady komunalne (np. parki, szkoły, inne obiekty użyteczności publicznej, a także nieruchomości, na których prowadzona jest działalność gospodarcza) może się odbywać na podstawie bezpośrednich umów właścicieli takich nieruchomości z wybranymi przez nich przedsiębiorcami (do których zaliczyć należy nie tylko podmioty prywatne, ale także spółki komunalne) albo z gminą, która zadanie to może zrealizować za pomocą samorządowego zakładu budżetowego. Jeżeli zaś właścicielem nieruchomości jest gmina i zdecyduje się ona powierzyć zadanie odbioru odpadów własnemu samorządowemu zakładowi budżetowemu (…) do zawarcia umowy nie dochodzi”. Po drugie, „[z]askarżone regulacje nie przesądzają również o tym, jaką formę przetargu gmina określi, a zatem gmina samodzielnie podejmuje (…) decyzję, czy organizuje przetarg ograniczony, czy też nieograniczony, co pozwala jej w pewnym stopniu na kształtowanie trybu postępowania przetargowego”. Po trzecie, „[z] przyjętych w u.c.p.g. rozwiązań nie wynika też konieczność likwidacji samorządowych zakładów budżetowych”. 9.2. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 6j ust. 2a, art. 6k i art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości, Prokurator Generalny podtrzymał wyrażony wcześniej pogląd, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest formą daniny publicznej o niepodatkowym i lokalnym charakterze. W ocenie Prokuratora Generalnego, „[u]stawodawca nałożył obowiązek jej uiszczania na właścicieli nieruchomości i wskazał cel, na który środki finansowe pochodzące z niej miałyby być przeznaczane, równocześnie przesądzając o ekwiwalentnym charakterze tego świadczenia. Ustawodawca wymienił i przedstawił metody jej ustalania, wskazał także kryteria określania wysokości stawek tej opłaty oraz przewidział, w jakich przypadkach stawki te powinny być obniżone (sformułował nakaz określenia niższych stawek opłaty w przypadku, kiedy odpady komunalne są odbierane w sposób selektywny). Wybrana przez ustawodawcę i zrealizowana w u.c.p.g. metoda wprowadzenia opłaty odpadowej, jako publicznego świadczenia o cechach ekwiwalentnych, była wyraźnie zdeterminowana tym właśnie jej charakterem. Wszystkie przesłanki wprowadzenia opłaty odpadowej i zastosowania ulg (także w postaci dopłat) czy podstawy zróżnicowania jej wysokości, a także kryteria służące do jej wyliczenia (…) zawarto więc w ustawie, wypełniając dyrektywę konstytucyjną”. Zdaniem Prokuratora Generalnego, „[z]a dopuszczalne (…) należy uznać takie unormowanie omawianej kwestii, w którym ustawa ustanawia podstawę prawną pobierania opłaty odpadowej, wskazuje podmioty zobowiązane do jej świadczenia oraz kreuje podstawowe elementy służące do konstruowania tej daniny (metody jej ustalania i wymagania dotyczące wyznaczenia jej wysokości, w tym wskaźniki wpływające na wysokość jej stawki, a także określenie podstawy jej obniżania), a następnie przekazuje jednostce samorządu terytorialnego upoważnienie do ustalenia stawki tej opłaty w określonym (ustawowo) zakresie oraz do ustalenia, w oparciu o iloczyn stawki i – alternatywnie określonych – czynników, wysokości świadczenia z tytułu tej opłaty, z uwzględnieniem specyfiki danej gminy i ponoszonych przez nią rzeczywistych kosztów wypełnienia zadania”. Prokurator Generalny zauważył ponadto, że na rzecz konstytucyjności zakwestionowanych przepisów przemawia zastrzeżenie przez prawodawcę formy aktu prawa miejscowego dla uchwały o opłatach za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz poddanie tych aktów kontroli regionalnych izb obrachunkowych. 9.3. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 6h i art. 6m w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości, Prokurator Generalny podzielił argumenty wnioskodawców oraz Sejmu. 10. W piśmie z 30 października 2013 r., w imieniu Sejmu, Marszałek Sejmu przedłożyła uzupełniające wyjaśnienia w sprawie połączonych wniosków Rady Miasta Świdnik, grupy posłów z 18 marca 2013 r. oraz grupy posłów z 8 maja 2013 r., wnosząc o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że 1) art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z art. 2, art. 16 ust. 2, art. 165, art. 166 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 4 ust. 2 Karty Samorządu; 2) art. 6h w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości jest niezgodny z art. 2 i art. 217 Konstytucji; 3) art. 6h w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości jest zgodny z art. 2 i art. 217 Konstytucji; 4) art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości jest zgodny z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji, art. 168 w związku z art. 84 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 20 i art. 217 Konstytucji; 5) art. 6k i art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzoną z art. 2, art. 168 w związku z art. 84 i art. 217 Konstytucji; 6) art. 6k i art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości w zakresie, w jakim upoważniają radę gminy do dokonania wyboru metody obliczania stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i do zastosowania różnych metod tej opłaty na obszarze jednej gminy, nie są niezgodne z art. 217 Konstytucji; 7) art. 6k ust. 1 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości nie jest niezgodny z art. 20 i art. 217 Konstytucji; 8) art. 6m w związku z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości jest niezgodny z art. 2 i art. 84 Konstytucji; 9) art. 6m w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości jest zgodny z art. 2 i art. 84 Konstytucji. Ponadto Marszałek Sejmu wniosła o umorzenie postępowania: 1) w zakresie badania art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2013 r., na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, ze względu na utratę mocy obowiązującej przepisów; 2) w pozostałym zakresie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na niedopuszczalność orzekania. 10.1. Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej Marszałek Sejmu zauważyła, że analiza prawna przeprowadzona w piśmie Sejmu z 30 sierpnia 2012 r. wymaga zmiany z uwagi na zmianę przepisów poddanych ocenie Trybunału Konstytucyjnego z inicjatywy Rady Miasta. Należało bowiem uwzględnić, że „na podstawie art. 1 pkt 3 lit. a ustawy zmieniającej [tj. ustawy zmieniającej z 2013 r.] zostało nadane nowe brzmienie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Zmiana sprowadziła się do zamieszczenia po średniku sformułowania «dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy», natomiast w strukturze u.c.p.g. zaskarżony przepis pozostał osadzony redakcyjnie w dotychczasowym miejscu. Ponadto zmieniła się – na mocy art. 1 pkt 2 lit. a ustawy zmieniającej – treść art. 6j ust. 1 u.c.p.g., do którego odwołuje się art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., w pierwotnym brzmieniu określał on bowiem na zasadzie alternatywy rozłącznej sposoby ustalania opłaty (na co wskazywało posłużenie się [przez] ustawodawcę spójnikiem «albo» przy wymienianiu poszczególnych sposobów ustalania opłaty), aktualnie zastosowany jest spójnik «lub». Należy jednocześnie nadmienić, że na mocy art. 1 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej do art. 6k u.c.p.g. dodano ust. 4 (…). Zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej uchwały podjęte przez radę gminy na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. obowiązującego do dnia 5 marca 2013 r. zachowują swoją moc do dnia wejścia w życie uchwał podjętych na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Pozwala to przyjąć, że art. 6k u.c.p.g. w brzmieniu obowiązującym do 5 marca 2013 r., zakwestionowany we wniosku Rady Miasta Świdnik nie znajdzie już zastosowania i w konsekwencji utracił moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Jednocześnie należy nadmienić, że nie jest konieczne wydanie orzeczenia w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o TK, gdyż analizowany przepis nie ingerował w konstytucyjne prawa i wolności. Z kolei na podstawie art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej treść art. 6l u.c.p.g. obowiązująca przed 6 marca 2013 r. została utrzymana bez zmian, z wyjątkiem oznaczenia jej jako ust. 1. Sensu normatywnego tej regulacji nie zmodyfikowało także dodanie ust. 2 do art. 6l u.c.p.g.”. Ponadto, w ocenie Marszałek Sejmu, postępowanie w zakresie badania zgodności art. 6j ust. 2a oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości z art. 2 Konstytucji powinno zostać umorzone, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Wniosek grupy posłów nie spełnia bowiem wymogów wynikających z art. 32 ust. 1 ustawy o TK. 10.2. Marszałek Sejmu podtrzymała argumenty i konkluzje zawarte w stanowisku Sejmu z 23 maja 2013 r. oraz odniosła się do oceny konstytucyjności przepisów regulujących zasady ustalania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami (zaskarżonych we wniosku III art. 6j ust. 2a oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości). 10.3. W ocenie Marszałek Sejmu, art. 6j ust. 2a oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z art. 168 Konstytucji. Uwzględniając argumenty podniesione w piśmie z 23 maja 2013 r., należało bowiem zauważyć, że „nie jest przekonujący argument wnioskodawcy, że art. 168 Konstytucji zezwala jednostkom samorządu terytorialnego na swobodne precyzowanie wysokości należnego świadczenia publicznoprawnego wyłącznie «w zakresie granic ustalonych ustawą» (…), bowiem odczytywany in extenso art. 168 Konstytucji daje gminom prawo «ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie», nie przesądzając, iż «zakres» ten należy utożsamiać z koniecznością ustawowego określania minimalnych i maksymalnych stawek opłat i podatków (…). Pożądany w świetle art. 168 Konstytucji ustawowo wyznaczony zakres ustalania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości podatków i opłat lokalnych nie musi i nie powinien być odnoszony wyłącznie, jak wspomniano wcześniej, do uwzględnienia przez ustawodawcę minimalnych bądź maksymalnych stawek opłat lokalnych, ale także do innych elementów stosunku daninowego, które mają wpływ na wysokość stawki opłaty”. 10.4. Zdaniem Marszałek Sejmu, art. 6j ust. 2a oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości są zgodne z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). Należało bowiem zauważyć, że „przyjęte rozwiązanie polega na określeniu katalogu zmiennych, do których uwzględnienia rady gmin są obowiązane przy ustalaniu wysokości stawki przedmiotowej opłaty, co gwarantuje radom gmin elastyczność uzasadnioną specyfiką tej opłaty, odróżniającą ją od innych opłat lokalnych. Sposób ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przyjęty w u.c.p.g. opiera się na obowiązku właściciela nieruchomości samodzielnego obliczenia wysokości opłaty i przedstawienia wysokości tej opłaty w deklaracji. Wskazana przez składającego deklarację wysokość opłaty jest kwotą, którą zobowiązany winien zapłacić w terminach ustalonych uchwałą rady gminy wydaną na podstawie art. 6l u.c.p.g. Zgodnie z art. 6n u.c.p.g. rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, określi w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełniania oraz pouczenia, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Ustalenie wzoru deklaracji jest konieczne dla zapewnienia możliwości obliczenia wysokości opłaty przez właścicieli nieruchomości, złożenia deklaracji o jej wysokości i w razie potrzeby egzekucji opłaty. Ponadto należy zauważyć, że będące aktami normatywnymi (…) uchwały rady gminy normujące stawki, termin, częstotliwość oraz tryb uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami oraz ustalające wzór deklaracji są (…) ogłaszane we właściwym dzienniku urzędowym danego województwa, stąd trudno uznać, że podmioty objęte obowiązkiem uiszczenia opłaty będą pozostawać w jakiejkolwiek niepewności co do tego kiedy, w jaki sposób i w jakiej wysokości powinny wnieść opłatę za gospodarowanie opłatami. Oprócz tego trzeba wskazać, że uchwały rady gminy podejmowane na podstawie zaskarżonych przepisów podlegają nadzorowi sprawowanemu przez właściwą regionalną izbę obrachunkową (…) może dojść do stwierdzenia nieważności uchwały naruszającej przepisy prawa, co stanowi gwarancję proceduralną legalności działania gminy wobec podmiotów podlegających jej władztwu terytorialnemu”. 10.5. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia zasady dialogu partnerów społecznych, Marszałek Sejmu stwierdziła, że zakwestionowane przez wnioskodawcę przepisy nie wkraczają w materię normowaną przez art. 20 Konstytucji. W konsekwencji przepis ten nie stanowi adekwatnej podstawy kontroli zakwestionowanej regulacji. 10.6. Na wypadek stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów, Marszałek Sejmu wniosła o odroczenie utraty mocy obowiązującej o maksymalny okres 18 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku zgodnie z dyspozycją art. 190 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem Marszałek Sejmu, „odroczenie derogacyjnych skutków prawnych negatoryjnego wyroku TK będzie służyć sanowaniu przez ustawodawcę konstytucyjności ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w sposób odpowiadający potrzebom zapewnienia ciągłości funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi”. II Na rozprawę 28 listopada 2013 r. stawili się przedstawiciele wnioskodawców oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, a także reprezentanci Ministra Środowiska. Uczestnicy postępowania podtrzymali swe stanowiska oraz udzielili Trybunałowi stosownych wyjaśnień. Odpowiadając na pytanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, jaka była ratio legis ustawy o utrzymaniu czystości, przedstawiciel Sejmu stwierdził, że akt ten służy przede wszystkim realizacji dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. Urz. UE L 182 z 16.07.1999, s. 1-19, ze zm.) oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22.11.2008, s. 3). Zmiana modelu odbioru i zagospodarowania odpadów powinna przyczynić się do podniesienia efektywności systemu oraz ograniczenia nielegalnych składowisk odpadów. Odpowiadając na pytanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego o ocenę skutków funkcjonowania zmienionej w 2011 r. ustawy o utrzymaniu czystości, przedstawiciel Ministra Środowiska zaprzeczył przytaczanym przez wnioskodawców informacjom o wzroście opłat za odbiór odpadów. W ocenie Ministra Środowiska, trudno wykazać zależność między wejściem w życie zmian w ustawie o utrzymaniu czystości a zmianami w wysokości przedmiotowo istotnych opłat. Nowe prawo tworzy bowiem jedynie ramy funkcjonowania opłat, które są ustalane z uwzględnieniem dynamicznie zmieniających się warunków lokalnych. W tym kontekście zwrócono także uwagę, że ustawa o utrzymaniu czystości została pozytywnie przyjęta przez Komisję Europejską. Odpowiadając na pytanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, czy zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy, a w szczególności regulacja odnosząca się do obowiązków przetargowych gminy, mają wpływ na funkcjonowanie wolnej i uczciwej konkurencji, przedstawiciel Prokuratora Generalnego stwierdził, że przepisy ustawy o utrzymaniu w czystości zapobiegają nieuczciwym praktykom monopolistycznym, zarówno prywatnych podmiotów zajmujących się odbiorem i zagospodarowaniem odpadów, jak gminy działającej za pomocą spółek prawa handlowego. Wymóg organizowania przetargów wprowadza transparentność i ogranicza pokusę nadużycia władzy przez gminę, która zarządza wszakże całym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Należy ponadto zauważyć, że forma zamówienia publicznego ułatwia kontrolowanie wydatkowania środków publicznych. Odpowiadając na pytanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, czy powołanie w piśmie Prokuratora Generalnego z 3 lipca 2013 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 19/06 jest adekwatne w niniejszej sprawie, przedstawiciel Prokuratora Generalnego stwierdził, że choć zaskarżone przepisy nie przewidują maksymalnych stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, to wprowadzają precyzyjną metodologię, co z kolei pozwala powołać się na poglądy wyrażone w sprawie o sygn. SK 19/06. Odpowiadając na pytanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, czy istnieją w systemie prawnym podatek lub opłata lokalna, które nie mają oznaczonej ustawowo granicy, przedstawiciel Prokuratora Generalnego stwierdził, że nie jest mu znana taka regulacja. Należy jednak odróżnić uregulowane opłaty lokalne od opłaty za odbiór odpadów komunalnych. Ma ona bowiem charakter szczególny, a z uwagi na wielość czynników wyznaczających jej wysokość oraz celowościowe uwikłanie (np. w pokrycie kosztów lokalnej infrastruktury zajmującej się zagospodarowaniem odpadami komunalnymi), nie jest możliwe wyznaczenie jej wysokości w sposób abstrakcyjny w ustawie. Odpowiadając na pytanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, czy zaskarżone przepisy wprowadzają ochronę osób najuboższych przed nadmiernym wzrostem opłat, dla których prawodawca nie ustalił maksymalnej stawki w ustawie, przedstawiciel Prokuratora Generalnego stwierdził, że ustawa o utrzymaniu czystości nie zna takich szczególnych mechanizmów. Niemniej jednak rolę taką pełnić będzie orzecznictwo sądów administracyjnych oraz kontrola sprawowana przez regionalne izby obrachunkowe. Zarówno wojewódzkie sądy administracyjne, jak i Naczelny Sąd Administracyjny mogą bowiem kontrolować nie tylko legalność procedury uchwalenia stawek opłaty, ale także ich zgodność z zasadami ogólnymi procesowego i materialnego prawa administracyjnego. Odpowiadając na pytanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego o relację między pojęciem „wysokość opłat” z art. 168 Konstytucji a pojęciem „stawka” z art. 217 Konstytucji, przedstawiciel Prokuratora Generalnego stwierdził, że stawka może być określona w różny sposób (np. kwotowy lub procentowy). Odpowiadając na pytanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, czy w toku prac legislacyjnych nad zaskarżonymi przepisami brano pod uwagę możliwość wykorzystania danych Głównego Urzędu Statystycznego, przedstawiciele Ministra Środowiska stwierdzili, że możliwość wykorzystywania danych statystycznych w pracach nad projektem ustawy była ograniczona z uwagi na prywatnoprawny charakter rynku odbioru odpadów przed zmianami w ustawie o utrzymaniu czystości. Niemniej jednak należy zauważyć, że wykorzystano możliwe i dostępne dane, a w szczególności pochodzące z gmin, które w drodze referendum przejęły na siebie obowiązki zorganizowania systemu odpadów komunalnych. Odpowiadając na pytanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, czy w ramach oceny skutków regulacji Sejm ustalił maksymalną wysokość opłaty, przedstawiciel Sejmu stwierdził, że nie dysponuje takimi informacjami. Odpowiadając na pytanie sędziów Trybunału Konstytucyjnego, jak inaczej, niż wynika to z obowiązujących przepisów, należy uregulować mechanizm naliczania oraz wyznaczania stawki opłaty za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych, przedstawiciele wnioskodawców (grup posłów na Sejm) stwierdzili, że możliwe jest albo wyznaczenie ustawowo górnej granicy przedmiotowo istotnej opłaty albo powołanie specjalnego instytutu dla samorządów, którego zadaniem byłaby weryfikacja ilości wytwarzanych odpadów oraz adekwatności stawek opłaty. Odnosząc się do pytania sędziów Trybunału Konstytucyjnego o kryteria i ustawowy sposób wyznaczenia górnej granicy opłaty, przedstawiciele wnioskodawców (grup posłów na Sejm) wyrazili pogląd, że kryterium takie może stanowić ilość wytwarzanych odpadów. W ocenie wnioskodawców, należałoby również rozważyć wprowadzenie stawek zryczałtowanych. W tym kontekście przedstawiciele Ministerstwa Środowiska zauważyli, że propozycje te, a w szczególności propozycja ważenia odpadów, wymagałyby zmiany całego systemu zagospodarowania opadów komunalnych. Przyjęcie proponowanych przez wnioskodawców rozwiązań całkowicie odrywałoby wysokości opłaty od warunków lokalnych. Należy ponadto zauważyć, że opłaty za odbiór i zagospodarowanie odpadów służą nie tylko pokryciu kosztów tych dwóch czynności, ale realizacji zadania własnego gminy w ustawowo określonym zakresie. W szczególności opłaty te mają umożliwić budowę i utrzymanie odpowiedniej infrastruktury komunalnej gospodarki odpadami. Proponowane przez wnioskodawców zryczałtowanie stawek uniemożliwiałoby gminom efektywną realizację tych zadań, a tym samym osiągnięcie wyników zakładanych w przywołanych wcześniej aktach prawa pochodnego UE. W ocenie przedstawicieli Ministerstwa Środowiska, kwotowo określona stawka maksymalna w odniesieniu do opłaty za odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych nie służy efektywnemu zagwarantowaniu praw jednostek i wprowadza swoistą pozorność działania prawodawcy. Określona ustawowo kwota wymagałaby bowiem okresowego dostosowywania przez organy innej niż prawodawcza władzy do zmieniających się warunków społecznych i gospodarczych. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot kontroli. 1.1. We wniosku Rady Miasta Świdnik (dalej również: I wnioskodawca), jako przedmiot kontroli wskazano art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897; dalej: ustawa zmieniająca z 2011 r.) w zakresie, w jakim dodaje art. 6k i art. 6l do ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008, ze zm.; dalej: ustawa o utrzymaniu czystości). Art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości dodany mocą ustawy zmieniającej z 2011 r. stanowił: „1. Rada gminy, w drodze uchwały: 1) dokona wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustali stawkę takiej opłaty; 2) ustali stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności. 2. Rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę: 1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę; 2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych; 3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2; 4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie, w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo. 3. Rada gminy określi niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny”. Art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości dodany mocą ustawy zmieniającej z 2011 r. stanowił: „Rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe”. 1.2. W petitum wniosku grupy posłów na Sejm VII kadencji z 18 marca 2013 r. (dalej również: II wnioskodawca) jako przedmiot kontroli, oprócz zakwestionowanych przez Radę Miasta Świdnik przepisów, wskazano art. 6d ust. 1 i art. 6e oraz art. 6h i art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości (dodane mocą ustawy zmieniającej z 2011 r.). Art. 6d ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości stanowi: „Wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest obowiązany zorganizować przetarg na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo przetarg na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów”. Art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości stanowi: „Spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1”. Art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości stanowi: „Właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi”. Art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości dodany mocą ustawy zmieniającej z 2011 r. stanowił: „1.Właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. 2. W przypadku zmiany danych będących podstawą ustalenia wysokości należnej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi lub określonej w deklaracji ilości odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć nową deklarację w terminie 14 dni od dnia nastąpienia zmiany. Opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zmienionej wysokości uiszcza się za miesiąc, w którym nastąpiła zmiana”. 1.3. W petitum wniosku grupy posłów na Sejm VII kadencji z 8 maja 2013 r. (dalej również: III wnioskodawca) jako przedmiot kontroli wskazano art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości – dodany mocą art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. poz. 228; dalej: ustawa zmieniająca z 2013 r.) oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2013 r. Art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2013 r. stanowi: „Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy”. Art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2013 r. stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały „dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy”. Art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2013 r. stanowi: „Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat”. 1.4. Wniosek Rady Miasta Świdnik został złożony 5 października 2011 r., a zatem po ogłoszeniu ustawy zmieniającej z 2011 r., ale przed jej wejściem w życie w zakresie w jakim dodawała ona art. 6k i art. 6l do ustawy o utrzymaniu czystości (art. 23 ustawy zmieniającej z 2011 r.). Wnioskodawca I, wskazując w petitum na niekonstytucyjność przepisu zmieniającego ustawę o utrzymaniu czystości, w uzasadnieniu nie sformułował zarzutu braku kompetencji lub niedochowania wymaganego przepisami prawa trybu do wydania aktu normatywnego w rozumieniu art. 42 in fine ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Z uzasadnienia wynika, że Rada Miasta Świdnik, przyjmując, iż funkcją art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2011 r. było wprowadzenie zmiany przez dodanie nowych przepisów do obowiązującego ich zbioru, skoncentrowała się wyłącznie na niezgodności treściowej – jaka zachodzić miała między normą wyrażoną w przepisie dodawanym do ustawy o utrzymaniu czystości a normą konstytucyjną (zob. też postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 14 lutego 2012 r., sygn. Tw 24/11, niepublikowane). 1.5. W tym stanie rzeczy rozstrzygające jest, że z dniem wejścia w życie ustawy (tj. 1 stycznia 2012 r.) treść art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2011 r., w zakresie wskazanym we wniosku Rady Miasta Świdnik, stała się treścią ustawy o utrzymaniu czystości, a wyrażone w jej art. 6k i art. 6l normy prawne zostały zakwestionowane również przez II wnioskodawcę we wniosku z 18 marca 2013 r. 1.6. Powyższe nie rozstrzyga jednakże o możliwości poddania kontroli merytorycznej – zgodnie z żądaniem I i II wnioskodawcy – art. 6k i art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2011 r. (tj. w pierwotnym brzmieniu). Należy bowiem zauważyć, że ustawą zmieniającą z 2013 r. nadano nowe brzmienie art. 6k ust. 1 pkt 1 oraz art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości, a także dodano ust. 4 do art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości. Brzmienie art. 6k ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości pozostało bez zmian. Grupa posłów będąca II wnioskodawcą złożyła wniosek 18 marca 2013 r., a zatem po ogłoszeniu oraz po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 2013 r., mocą której nadano nową treść art. 6k ust. 1 pkt 1 oraz art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości. Wnioskodawca II w petitum wyraźnie zaznaczył, że kwestionuje przepisy w brzmieniu nadanym mocą ustawy zmieniającej z 2011 r. W uzasadnieniu nie odniesiono się w żaden sposób do znaczenia ustawy zmieniającej z 2013 r. dla biegu niniejszego postępowania oraz nie uzasadniono kontroli konstytucyjności przepisów w nieobowiązującym już brzmieniu. 1.7. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że z dniem wejścia ustawy zmieniającej z 2013 r. zmieniło się nie tylko brzmienie części zakwestionowanych przez I i II wnioskodawcę przepisów, ale zmieniła się treść norm w nich wyrażonych. Nowa treść została jedynie częściowo zakwestionowana przez III wnioskodawcę we wniosku z 8 maja 2013 r. W toku niniejszego postępowania I i II wnioskodawca nie przedstawili z kolei żadnych argumentów uzasadniających kontrolę konstytucyjności przepisów w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2013 r. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym podlega umorzeniu, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Przepis derogowany przez prawodawcę może stanowić przedmiot kontroli tylko na warunkach określonych w art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Merytoryczna kontrola jest więc dopuszczalna tylko, jeżeli: a) przedmiot kontroli reguluje sferę praw i wolności; b) nie istnieje alternatywny instrument prawny, który mógłby spowodować zmianę sytuacji prawnej ukształtowanej definitywnie, zanim norma utraciła moc obowiązującą oraz c) ewentualna eliminacja danego przepisu z systemu prawnego stanowić będzie skuteczny środek przywrócenia ochrony praw naruszonych obowiązywaniem kwestionowanej regulacji (por. m.in. wyrok TK z 12 grudnia 2000 r., sygn. SK 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 297). Ustalenia te uzupełnia stanowisko pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego sformułowane w wyroku o sygn. K 35/08, zgodnie z którym: a) wątpliwości odnośnie do spełnienia powyższych przesłanek należy tłumaczyć na rzecz merytorycznego rozpoznania sprawy; b) ocena konstytucyjności norm, które utraciły moc obowiązującą, nie może abstrahować od czynnika czasu; c) dla oceny konieczności wydania orzeczenia na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy o TK nie ma znaczenia liczba podmiotów, których prawa zostały naruszone w następstwie stosowania niekonstytucyjnego aktu normatywnego; d) ocena ta musi uwzględniać kontekst normatywny konkretnej sprawy (wyrok z 16 marca 2011 r., OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11). Ponadto pełen skład Trybunału Konstytucyjnego stwierdził wówczas, że wydanie orzeczenia jest konieczne, jeżeli naruszone wolności i prawa konstytucyjne „w chwili wydawania orzeczenia nie są należycie chronione, a w szczególności ustawodawca nie usunął skutków ich naruszeń, zaś wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego prowadzi do zapewnienia ochrony tych wolności i praw” (wyrok o sygn. K 35/08). Trybunał Konstytucyjny nie ustalił istnienia w sprawie niniejszej wskazanych wyżej okoliczności. Nie ma podstaw do zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK. 1.8. Mając powyższe na uwadze, jak również uwzględniając petitum i uzasadnienie każdego z trzech wniosków, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są: po pierwsze – art. 6d ust. 1, art. 6e, art. 6h i art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości dodane mocą ustawy zmieniającej z 2011 r.; po drugie – art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości dodany mocą ustawy zmieniającej z 2013 r.; po trzecie – art. 6k i art. 6l ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu obowiązującym od 6 marca 2013 r. Kontrola art. 6k ust. 1 pkt 1 oraz art. 6l ustawy o utrzymaniu czystości w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r. (tj. od wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2011 r.) do 5 marca 2013 r. (tj. przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2013 r.) jest niedopuszczalna. Postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. 2. Wzorce kontroli. 2.1. W petitum wniosku jako wzorce kontroli Rada Miasta Świdnik wskazała art. 2, art. 84, art. 168 i art. 217 Konstytucji. W uzasadnieniu podkreślono komplementarność zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady władztwa daninowego, wskazując zarazem, że właściwym wzorcem kontroli wywodzonym z art. 2 Konstytucji należy uczynić również zasadę zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zarazem I wnioskodawca, argumentując na rzecz niezgodności zakwestionowanych przepisów z art. 168 i art. 217 Konstytucji, sformułował zarzut niejasności przepisów, a zatem naruszenia zasady poprawnej legislacji. W petitum II wniosku (z 18 marca 2013 r.) jako samodzielne i związkowe wzorce kontroli wskazano: art. 2, art. 9, art. 16 ust. 2, art. 84, art. 165, art. 166 ust. 1, art. 168 i art. 217 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; dalej: Karty Samorządu). W uzasadnieniu, II wnioskodawca szczegółowo odniósł się z kolei do: naruszenia zasady określoności przepisów, zasady ustawowej regulacji wszystkich elementów stosunku daninowego oraz zasady samodzielności gminy w wykonywaniu zadań własnych. W petitum III wniosku (z 8 maja 2013 r.) jako samodzielne i związkowe wzorce kontroli wskazano: art. 2, art. 20, art. 84, art. 168 i art. 217 Konstytucji. W uzasadnieniu, III wnioskodawca odniósł się jednak szczegółowo tylko do zasad określoności, społecznej gospodarki rynkowej oraz władztwa daninowego. 2.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że powołanie się przez wnioskodawców na wymienione powyżej przepisy Konstytucji oraz uzasadnienie ich naruszenia w istotnej części nie odpowiada wymaganiom art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK. Wskazanie w petitum wzorca kontroli, przy respektowaniu generalnej zasady, jaką jest domniemanie konstytucyjności aktu normatywnego, bez szczegółowego odniesienia się do niego w uzasadnieniu lub lakoniczne sformułowanie zarzutu niekonstytucyjności nie może bowiem zostać uznane za „uzasadnienie postawionego zarzutu z powołaniem dowodów na jego poparcie” w rozumieniu przepisów regulujących postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym. W świetle utrwalonej praktyki orzeczniczej wymóg ten należy rozumieć jako nakaz odpowiedniego udowodnienia zarzutów stawianych w kontekście każdego wskazanego wzorca kontroli (przy czym jako wzorzec należy rozumieć normę konstytucyjną, której podstawą może być jeden lub kilka powiązanych przepisów Konstytucji). „Przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie. Przytaczane w piśmie procesowym argumenty mogą być mniej lub bardziej przekonujące (w wypadku wniosków podmiotów o legitymacji szczególnej oraz skarg konstytucyjnych oczywista bezzasadność może być powodem odmowy nadania im biegu w procedurze wstępnej kontroli; por. – odpowiednio – art. 36 w związku z art. 32 ust. 2 ustawy o TK oraz art. 49 w związku z art. 36 ustawy o TK, a w wypadku pozostałych spraw jest to oceniane na etapie merytorycznej kontroli), lecz zawsze muszą być argumentami «nadającymi się» do rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny” (wyrok z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Merytoryczne rozpoznanie sprawy uzależnione jest nie tylko od precyzyjnego oznaczenia przez wnioskodawców wzorców konstytucyjnych, ale i zgodnej z orzecznictwem konstytucyjnym ich interpretacji oraz odpowiedniego (adekwatnego) przyporządkowania do przedmiotu kontroli. W tym kontekście należało zaś zauważyć, co następuje: Po pierwsze, II wnioskodawca nie dostrzegł złożonej treści niektórych z wymienionych jako wzorce kontroli przepisów, które składają się z kilku jednostek redakcyjnych i pozwalają na rekonstrukcję różnych norm konstytucyjnych. Uwaga ta odnosi się do art. 165 Konstytucji. Przepis ten w szczególności gwarantuje osobowość prawną jednostek samorządu terytorialnego, nakazuje chronić ich własność i inne prawa majątkowe oraz gwarantuje sądową ochronę jednostek samorządu terytorialnego. Niewątpliwie zakresy normowania wymienionych norm są ze sobą funkcjonalnie powiązane i stanowią – w świetle ugruntowanego orzecznictwa konstytucyjnego – elementy konstytucyjnego mechanizmu gwarancji samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, niemniej jednak każda z tych norm ma własny zakres, a ocena, czy normy te zostały zrealizowane albo przekroczone, powinna być przeprowadzona dla każdej osobno. Wnioskodawca, powołując art. 165 Konstytucji, wskazał jedynie na naruszenie zasady samodzielności jednostki samorządu terytorialnego jako kompleksu norm, lecz nie uzasadnił, w jaki sposób zakwestionowane przepisy ustawy o utrzymaniu czystości naruszają prawa majątkowe gminy, podważają jej osobowość prawną lub zamykają drogę sądową ochrony jej praw. Po drugie, powołując w petitum wniosku z 18 marca 2013 r. art. 9 Konstytucji jako wzorzec kontroli w niniejszej sprawie, grupa posłów w żaden sposób nie uzasadniła naruszenia zasady związania Rzeczypospolitej prawem międzynarodowym. Istnienie merytorycznych związków między ustawą o utrzymaniu czystości a dyrektywą Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz. Urz. UE L 182 z 16.07.1999, s. 1-19, ze zm.) oraz dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE L 312 z 22.11.2008, s. 3) nie przesądza samo w sobie konieczności orzekania o zgodności albo niezgodności zakwestionowanych przepisów ustawy z art. 9 Konstytucji. Stwierdzenie z kolei, że „przepisy art. 6d w zakwestionowanym zakresie i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach naruszają konstytucyjne zasady m. in. demokratycznego państwa prawnego, samodzielności gmin i poszanowania wiążącego RP prawa międzynarodowego”, nie może zostać uznane za odpowiadające wymogom art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK. Po trzecie, powołując jako wzorzec art. 4 ust. 2 Karty Samorządu, II wnioskodawca nie wyszedł poza treść zawartą we wzorcu konstytucyjnym (tj. art. 16 ust. 2 zdanie drugie w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji). W szczególności, w uzasadnieniu brak jest adekwatnych odniesień do zakresu ochrony udzielanej jednostkom samorządu terytorialnego w systemie Rady Europy oraz interpretacji postanowień Karty Samorządu. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie konstytucyjnym poglądem art. 4 ust. 2 EKSL wyraża słabszą ochronę samodzielności gminy niż zagwarantowana na poziomie konstytucyjnym (zob. np. wyroki TK z 26 września 2006 r., sygn. K 1/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 110 oraz z 18 grudnia 2008 r., sygn. K 19/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 182), dokonanie oceny konstytucyjności kwestionowanych przepisów z art. 16 ust. 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji (zob. niżej punkt 3 części IV uzasadnienia) czyni zbędną wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny zgodności wskazanych przepisów z postanowieniami Karty Samorządu. Po czwarte, powołując w petitum wniosku z 8 maja 2013 r. jako wzorce kontroli art. 2 i art. 20 Konstytucji, III wnioskodawca w uzasadnieniu ograniczył się jedynie do ogólnych stwierdzeń, że zmiana przepisów ustawy o utrzymaniu czystości nastąpiła „wskutek arbitralnego narzucenia zmian bez przeprowadzenia konsultacji z odpowiednimi szeroko reprezentowanymi grupami społecznymi” (wniosek III, s. 12). Zdaniem grupy posłów, „immanentnym elementem ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej są (….) podatki i opłaty lokalne, w tym opłata od gospodarowania odpadami komunalnymi. Wprowadzenie nowej opłaty czy nawet wprowadzenie nowych reguł wyliczania tej opłaty nie może być arbitralne, co znaczy, że wprowadzone przez władze publiczne na mocy autorytatywnego działania lecz musi być prowadzone poprzez wszechstronny dialog społeczny, zwłaszcza gdy w tym dialogu eksponowane są racje niekonstytucyjności jakiegoś aktu prawnego” (wniosek III, s. 13). Kwestionując zgodność art. 6j ust. 2a oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości, grupa posłów nie wskazała jednak ani konstytucyjnego, ani ustawowego źródła obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych, ich zakresu przedmiotowego, podmiotowego oraz czasowego, jak również nie odniosła się do problematyki etapu procesu prawodawczego i znaczenia ewentualnych naruszeń lub ich kumulacji dla oceny konstytucyjności aktu normatywnego. W szczególności konfrontacja petitum i uzasadnienia wniosku nie pozwala jednoznacznie stwierdzić, jakich konsultacji nie przeprowadzono i na jakim etapie prac prawodawczych miało nastąpić naruszenie skutkujące „arbitralnym narzuceniem” (wniosek III, s. 3) ustawy zmieniającej z 2013 r. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem konstytucyjnym, pominięcie legitymowanych konstytucyjnie organów w procesie konsultacji lub „kumulacj[a] niejasności, powodując[a] powstanie masy krytycznej” naruszeń proceduralnych może przesądzać o wadach czynności stanowienia aktu normatywnego, a w konsekwencji pociągać za sobą niekonstytucyjność tegoż aktu (zob. odpowiednio wyroki pełnego składu z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52 oraz z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129). Niemniej jednak na wnioskodawcy ciąży co najmniej obowiązek wskazania podmiotu legitymowanego w procesie konsultacji oraz naruszonych przepisów procedury. Wniosek z 8 maja 2013 r. nie zawiera zaś żadnych argumentów, które uzasadniałyby tego rodzaju „wadę” w procesie ustanowienia art. 6j ust. 2a i art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości. Wnioskodawca III ograniczył się bowiem w tym zakresie jedynie do sformułowania wypowiedzi o charakterze ocennym i postulatywnym. Aktualne ponadto pozostaje stanowisko, że art. 20 Konstytucji „nie może być (…) podstawą do wnioskowania o tym, że każda ustawa (akt normatywny) wymaga przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji, i to w formie, na jaką się godzą wszyscy partnerzy społeczni (…) Wymóg dialogu społecznego, o którym mowa w art. 20 Konstytucji, nie idzie tak daleko, aby mógł być rozumiany jako nakaz dochodzenia do treści ustaw poprzez konsensus. Dlatego powołanie się na art. 20 Konstytucji, jako podstawę zarzutu o braku konsultacji społecznych, wymagałoby skonkretyzowania” (postanowienie TK z 2 września 2002 r., sygn. K 17/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 68). Podsumowując: Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że postępowanie w zakresie kontroli art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości z art. 9, art. 165 Konstytucji i art. 4 ust. 2 Karty Samorządu oraz kontroli art. 6j ust. 2a i art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości z art. 2 i art. 20 Konstytucji podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. 2.3. Wnioskodawcy wskazują na niezgodność art. 6j ust. 2a, art. 6k, art. 6l oraz art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości z art. 84 Konstytucji. Przepis ten został powołany jako wzorzec związkowy z art. 168 Konstytucji oraz z art. 217 Konstytucji. Należy jednak zauważyć, że każdy z wnioskodawców inaczej rozumie treść art. 84 Konstytucji i jego znaczenie dla kontroli norm w niniejszej sprawie. Z jednej strony, wskazuje się na komplementarność art. 84 i art. 217 Konstytucji, argumentując, że drugi z tych przepisów stanowi lex specialis względem pierwszego (wnioskodawca I i III). Z drugiej strony, upatruje się w art. 84 Konstytucji źródła zasady sprawiedliwości podatkowej (wnioskodawca II). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 84 Konstytucji, choć niewątpliwie powiązany funkcjonalnie i merytorycznie z art. 217 Konstytucji, ma swój odrębny zakres normowania i znaczenie w procesie hierarchicznej kontroli norm. Odsyłając do bogatego orzecznictwa konstytucyjnego, wypada tylko przypomnieć, że oprócz nakazu zachowania ustawowej formy dla świadczeń i ciężarów publicznych, z art. 84 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny wyprowadza wniosek o poszerzonej swobodzie regulacyjnej prawodawcy w zakresie prawa daninowego oraz związaną z tym modyfikację konstytucyjnego testu dozwolonej ingerencji w prawa podmiotowe w wypadku ograniczeń wynikających z prawa daninowego (zob. np. wyroki z 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103; z 30 stycznia 2001 r., sygn. K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4). W tym kontekście istotne jest, że zagadnienie naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych osób fizycznych nie stanowi przedmiotu analizy w niniejszej sprawie. Wnioskodawcy nie odnoszą się do proporcjonalności ciężaru nałożonego na podmioty zobowiązane do podnoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, koncentrując się na pytaniu o konstytucyjną podstawę i dopuszczalność powierzenia radzie gminy kompetencji w zakresie stanowienia opłat na zasadach przewidzianych w art. 6k i art. 6l w związku z art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości. Należało uznać, że w odniesieniu do art. 6j ust. 2a, art. 6k ust. 3, art. 6l oraz art. 6m ustawy o utrzymaniu czystości wnioskodawcy powołują art. 84 Konstytucji ornamentacyjnie, a ciężar argumentacji przesuwa się na art. 168 w związku z art. 217 Konstytucji. Jedynie w odniesieniu do art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wnioskodawcy właściwie wskazali gwarancyjną dla jednostek funkcję art. 84 Konstytucji i jego związek merytoryczny z zakwestionowanymi przepisami. Podsumowując: Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 84 Konstytucji może stanowić związkowy wzorzec kontroli art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości. W pozostałym zaś zakresie postępowanie dotyczące kontroli przepisów z art. 84 Konstytucji podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. 2.4. We wszystkich wnioskach jako wzorzec kontroli wskazano art. 2 Konstytucji i wywodzoną z niego zasadę poprawnej legislacji oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (zwaną dalej również zasadą lojalności – zob. wyrok TK z 25 czerwca 2002 r., sygn. K 45/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 46), a także art. 168 i art. 217 Konstytucji. Na tle tak sformułowanego katalogu wzorców pojawiają się dwie – sygnalizowane przez Prokuratora Generalnego i Sejm – kwestie, które wymagają wyjaśnienia przed przystąpieniem do kontroli merytorycznej. Pierwszy problem dotyczy art. 2 Konstytucji, który w niniejszej sprawie został wskazany jako źródło dwóch norm-zasad (odrębnych wzorców kontroli). Wnioskodawcy, argumentując za niezgodnością przepisów ustawy o utrzymaniu czystości z zasadą lojalności i zasadą poprawnej legislacji, nie czynią różnicy w uzasadnieniu i niekiedy powołują te same argumenty w celu wykazania, że ustawodawca naruszył obie zasady jednocześnie. Druga z wymagających wyjaśnienia kwestii to relacja między art. 217 Konstytucji a art. 168 Konstytucji w wypadku oceny przepisów upoważniających gminy do stanowienia opłat w aktach prawa miejscowego, tak jak w niniejszej sprawie. 2.4.1. Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, należy zauważyć, że konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego pozwala na rekonstrukcję tzw. zasad pochodnych, które mogą stanowić samodzielne wzorce abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności prawa. Zasady pochodne, funkcjonalnie ze sobą powiązane i mające częściowo wspólną treść, nie są jednak tożsame. Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa nie jest tożsama z zasadą poprawnej legislacji, mimo że obie służą osiągnięciu pewności prawa, która jest konstytucyjną wartością. W świetle bogatego orzecznictwa konstytucyjnego z zasady lojalności, która zakazuje m.in. formułowania obietnic bez pokrycia oraz nieuzasadnionej konstytucyjnie zmiany „reguł gry”, wynikają przede wszystkim: a) ochrona praw nabytych i ekspektatyw, b) uwzględnianie interesów w toku, c) generalny zakaz retroakcji oraz d) wymóg odpowiedniej vacatio legis. Zasada poprawnej legislacji z kolei zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stanowienia (por. np. wyrok z 13 marca 2006 r., sygn. P 8/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 28, s. 277). W konsekwencji różne zarzuty i przywołane na ich poparcie argumenty mogą przemawiać za naruszeniem tych zasad. Niezgodność z zasadą lojalności nie pociąga za sobą automatycznie niezgodności z zasadą poprawnej legislacji. Nie każde naruszenie zaufania obywatela do państwa i prawa polega na uchybieniu określoności prawa. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, każda z tych zasad, jakkolwiek wywiedziona z art. 2 Konstytucji, wymaga odrębnego i właściwego do swej treści uzasadnienia. Kontrola konstytucyjności z każdą z tych zasad dokonywana jest bowiem przez pryzmat odmiennych kryteriów, które składają się na różne testy (zob. wyrok TK z 19 maja 2011 r., sygn. K 20/09, OTK ZU nr 4/A/2001, poz. 35). Rozróżnienie to jest istotne, gdyż szczegółowa analiza uzasadnień wniosków nie daje podstaw do przeprowadzenia kontroli konstytucyjności zakwestionowanych przepisów z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zob. test zgodności z zasadą lojalności – wyrok pełnego składu TK z 7 lutego 2001 r., sygn.. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29). Mając na uwadze ugruntowaną w orzecznictwie konstytucyjnym treść zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy została ona powołana bez jakiegokolwiek odniesienia do zrekonstruowanej w orzecznictwie konstytucyjnym jej treści. Wnioski, nie odnosząc się do wskazanego powyżej testu, nie zawierają w ogóle uzasadnienia, w jaki sposób doszło do naruszenia wymienionych powyżej komponentów zasady lojalności. Postępowanie w zakresie kontroli zakwestionowanych przepisów z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. 2.4.2. Odnosząc się do relacji między art. 217 Konstytucji a art. 168 Konstytucji, należy zauważyć, że w stanowisku Sejmu wyrażono pogląd, iż drugi z tych przepisów interpretowany w świetle zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego stanowi lex specialis względem pierwszego. W konsekwencji w ocenie Sejmu „zasady ustalania opłat lokalnych, w tym opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, poddane [są] reżimowi ustalania opłat, o którym mowa w art. 168 Konstytucji, nie zaś w art. 217 Konstytucji”. Odmienny pogląd zaprezentowali w toku niniejszego postępowania wnioskodawcy oraz Prokurator Generalny. W piśmiennictwie przyjmuje się, że analizując treść art. 168 Konstytucji „należy zawsze łączyć ją z art. 84 i art. 217 Konstytucji, które nakazują, aby wszystkie istotne elementy podatku i opłaty były określone wprost w ustawie. Co za tym idzie art. 168 należy (…) odczytywać jako wyjątek od zasady określania w ustawie całości prawnopodatkowego stanu faktycznego” (A. Krzywoń, Podatki i inne daniny publiczne w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2011, s. 228). Przyznając możliwość działania jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie władztwa daninowego, państwo nie rezygnuje ze swojego imperium, „lecz jedynie stwarza prawną możliwość korzystania z niego przez inny podmiot” (A. Krzywoń, Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi - niekonstytucyjna danina publiczna?, „Przegląd Legislacyjny” nr 4/2011, s. 15 i powołany tam pogląd A. Bień-Kacały). Państwo określane jest w tym kontekście jako „pierwotny podmiot suwerenności finansowej, który «dzieli się» władztwem finansowym z innymi (….) podmiotami publicznymi” (T. Dębowska-Romanowska, Prawo finansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią ogólną, Warszawa 2010, s. 29; por. z uwagami W. Sokolewicza, uwaga 12 do art. 217, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, red. L. Garlicki, Warszawa 2004, s. 12). W doktrynie podkreśla się wyraźnie, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają prawa do tworzenia „własnych podatków i opłat lokalnych”, a jedynie działają w ramach wyznaczonych przez ustawodawcę, który związany jest wszakże treścią art. 217 Konstytucji (P. Sarnecki, uwaga 2 do art. 168, [w:] Konstytucja…, s. 1). Art. 168 Konstytucji był kilkakrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie nie rozstrzygnięto jednak o związku tego przepisu z art. 217 Konstytucji i nie udzielono odpowiedzi na pytanie o właściwy wzorzec kontroli przepisów takich jak w niniejszej sprawie. W wyroku o sygn. P 6/02, odnosząc się do przepisów o opłatach za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że właściwym „wzorcem kontroli (…) mógłby być art. 168 Konstytucji, który określa standardy władztwa daninowego jednostek samorządu terytorialnego, a przez to wymagania w zakresie dotyczącym aktów prawa miejscowego odnoszącego się do danin publicznych. Jednakże ustawodawca poprzez przejęcie skomplikowanego normatywnego układu odniesienia, włączającego w proces ich kształtowania rozporządzenie Rady Ministrów, przesądził – wbrew ich faktycznej naturze – o nadaniu im charakteru opłat ogólnopaństwowych. Zresztą na taki charakter tych opłat w jakimś sensie wskazuje także okoliczność łącznego ujęcia w ramach jednej delegacji wszystkich opłat (…) i przyjęcie w odniesieniu do wszystkich jednakowej zasady. (…) ustawodawca miał zamiar odmiennego potraktowania poszczególnych kategorii opłat i wyodrębnienia z nich opłat lokalnych. Nie ulega natomiast wątpliwości, że delegacja ustawowa obejmuje także opłaty, które nie mogą być opłatami lokalnymi. To ostatecznie przesądza o wzorcu kontroli samej delegacji ustawowej. Pytający Sąd w takim stanie rzeczy musiał powołać jako wzorzec kontroli nie art. 168 Konstytucji, który dotyczy opłat lokalnych, lecz art. 217, który dotyczy danin publicznych w ogóle. Przywołanie takiego wzorca kontroli w zaistniałej sytuacji uznać należy za prawidłowe. Można jedynie postulować, aby ustawodawca w przyszłości kształtując nowy stan prawny w tym zakresie oparł się przy regulowaniu problematyki opłat tego rodzaju na konstrukcji prawnej znajdującej swoje umocowanie w art. 168 Konstytucji” (wyrok z 10 grudnia 2002 r., sygn. P 6/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 91). W wyroku o sygn. K 21/01 odnosząc się do oceny przepisów tzw. ustawy restrukturyzacyjnej górnictwa węgla kamiennego, Trybunał Konstytucyjny stwierdził z kolei, że art. 168 Konstytucji nie jest właściwym wzorcem kontroli, gdyż na mocy tego przepisu „jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Kompetencja jednostek samorządowych reglamentowana jest więc przez ustawodawcę, wskazującego rodzaje podatków i opłat zaliczonych do kategorii podatków i opłat lokalnych, co do których dopuszczalne jest określanie ich wysokości przez jednostki samorządu terytorialnego. W myśl ustawy (...) o podatkach i opłatach lokalnych (…) do kategorii opłat lokalnych zaliczone zostały: opłata targowa, miejscowa i administracyjna. Natomiast opłaty normowane przepisami zaskarżonej ustawy nie mieszczą się w zakresie pojęcia opłat lokalnych. Zgodnie z treścią (…) zaskarżonej ustawy, normatywną podstawę ich uiszczania stanowią bowiem przepisy innych ustaw, tj. ustawy (…) o ochronie i kształtowaniu środowiska (..), w odniesieniu do opłaty za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian; ustawy (…) – Prawo wodne (…) co do opłaty za szczególne korzystanie z wód, a także za korzystanie ze stanowiących własność państwa urządzeń wodnych; oraz ustawy (…) – Prawo geologiczne i górnicze (…) odnośnie opłaty za wydobywanie kopalin” (wyrok z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17). W wyroku o sygn. K 8/02, odnosząc się na marginesie głównego wywodu do podatku rolnego, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jest to „podatek, w świetle art. 84 i 217 Konstytucji [który] jest daniną o przeznaczeniu ogólnym, związanym z utrzymywaniem państwa lub samorządu terytorialnego (art. 168 Konstytucji) – jako całości” (wyrok z 30 czerwca 2003 r., sygn. K 8/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 57). W wyroku o sygn. SK 19/06, orzekając o zgodności przepisów o opłacie adiacenckiej z art. 168 i art. 217 Konstytucji, TK stwierdził, że art. 168 Konstytucji „upoważnia (…) ustawodawcę do przekazywania do normowania w drodze aktów prawa miejscowego tych elementów stosunku daninowego, które decydują o wysokości danin, pod warunkiem że ustawa wyznaczy precyzyjnie granice kompetencji organów tych jednostek. Akty prawa miejscowego mogą w szczególności określać stawki podatków i innych opłat, ustawodawca musi jednak wyznaczyć zakres swobody regulacyjnej przysługującej upoważnionym organom. (…) Konstytucja w art. 168 wyraźnie dopuściła ingerencję organów gminy w sferę tych praw konstytucyjnych w granicach wyznaczonych w tym przepisie” (wyrok z 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 37). Trybunał Konstytucyjny orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że władztwo daninowe w państwie unitarnym, jakim jest Rzeczypospolita Polska, ma charakter niepodzielny, a jego podstawę konstytucyjną stanowi art. 217 Konstytucji, określany niekiedy w orzecznictwie jako „bezpośrednie źródło prawa podatkowego” (wyrok TK z 9 listopada 1999 r., sygn. K 28/98, OTK ZU nr 7/1999, poz. 156). Władztwo daninowe, a w szczególności stanowienie podatków i innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg, umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków, jest kompetencją zastrzeżoną dla organu władzy ustawodawczej, która bez specjalnego konstytucyjnego upoważnienia nie może być delegowana w drodze czynności konwencjonalnej na inne podmioty. Na gruncie obowiązującej regulacji konstytucyjnej władztwo to jest atrybutem władzy ustawodawczej i może być realizowane wyłącznie w formie ustawy (art. 84 i art. 217 w związku z art. 10 ust. 2 i art. 3 Konstytucji). Ani art. 168 Konstytucji, ani żaden inny przepis rozdziału VII Konstytucji („Samorząd terytorialny”), jak również ugruntowane w orzecznictwie konstytucyjnym rozumienie zasady decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 Konstytucji) nie dają podstaw do uznania autonomii jednostek samorządu terytorialnego w zakresie władztwa daninowego. Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia o wysokości podatków i opłat lokalnych ani nie ogranicza, ani nie wyłącza możliwości zastosowania generalnej normy kompetencji prawodawczej w zakresie władztwa daninowego. Art. 168 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji udziela kompetencji do określenia mocą aktu prawa miejscowego jednego z elementów stosunku daninowego (tj. wysokości podatku lub opłaty lokalnej). Akt ten dla swej ważności wymaga publikacji w właściwym publikatorze urzędowym (art. 88 ust. 1 Konstytucji). Nie oznacza to automatycznie ograniczenia kompetencji organu władzy ustawodawczej do stanowienia o wysokości podatków i opłat o charakterze lokalnym. Zważywszy na kategoryczne brzmienie art. 217 Konstytucji, gwarancyjną funkcję art. 84 Konstytucji i brak innej niż art. 168 Konstytucji regulacji odnoszącej się do realizacji władztwa daninowego przez jednostki samorządu terytorialnego, należy uznać, że to organ władzy ustawodawczej rozstrzyga o ustanowieniu podatków i opłat, o nadaniu im charakteru lokalnego oraz granicach, w jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą zrealizować prawo do ustalania wysokości tych podatków i opłat. W granicach wyznaczonych przez zasadę decentralizacji, zastrzeżenie na poziomie konstytucyjnym dla jednostek samorządu terytorialnego kompetencji do stanowienia o wysokości podatków lub opłat lokalnych należy rozumieć jako przekazanie – przyznanie, a nie przekazanie – przeniesienie, wykonywania kompetencji prawodawczej o określonej treści. Przyznanie to musi odpowiadać wymaganiom stawianym przez konstytucyjną koncepcję źródeł prawa (art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 94 Konstytucji). Podsumowując: Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że wnioskodawcy właściwie powołali art. 168 i art. 217 Konstytucji jako wzorce kontroli w niniejszym postępowaniu. Z konieczności logicznej oraz brzmienia art. 168 Konstytucji ocena zgodności zakwestionowanych przepisów wymaga zarazem uwzględnienia art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji, a w części odnoszącej się do art. 6k ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości – uwzględnienia również art. 84 Konstytucji (zob. część IV niniejszego uzasadnienia). 3. Problem konstytucyjny. Czyniąc punktem wyjścia wyrażoną w art. 66 ustawy o TK oraz ugruntowaną w orzecznictwie konstytucyjnym zasadę związania Trybunału Konstytucyjnego granicami wniosku, podczas analizy argumentów sformułowanych przez wnioskodawców, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że problem konstytucyjny w niniejszej sprawie sprowadza się do następujących pytań: Po pierwsze – czy powstająca na gruncie art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości wątpliwość co do możliwości powierzenia odbioru odpadów komunalnych gminnym zakładom budżetowym stanowi naruszenie zasady poprawnej legislacji? – (zob. niżej punkt 1.2 części IV uzasadnienia). Po drugie – czy art. 6h i art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, w zakresie, w jakim stanowią o właścicielu nieruchomości, interpretowane w świetle przyjętego przez prawodawcę podziału na właścicieli nieruchomości zamieszkałych i właścicieli nieruchomości niezamieszkałych (art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości), pozwalają ustalić, kto jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz złożenia deklaracji o wysokości tejże opłaty, i tym samym są zgodne z zasadą poprawnej legislacji? – (zob. niżej punkt 1.3 części IV uzasadnienia). Po trzecie – czy art. 6h i art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, w zakresie, w jakim stanowią o właścicielu nieruchomości, interpretowane w świetle przyjętego przez prawodawcę odesłania do ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokal; Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.; dalej: ustawa o własności lokali (art. 2 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości), pozwalają ustalić, kto jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz złożenia deklaracji o wysokości tejże opłaty w wypadku nieruchomości zabudowanej budynkami wielolokalowymi, i tym samym są zgodne z zasadą poprawnej legislacji? – (zob. niżej punkt 1.4 części IV uzasadnienia). Po czwarte – czy art. 6h i art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości, interpretowane w świetle przyjętego przez prawodawcę szerokiego rozumienia pojęcia „właściciel nieruchomości” (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości), pozwalają ustalić, kto jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz złożenia deklaracji o wysokości tejże opłaty, w wypadku „krzyżowania się” praw na nieruchomości, i tym samym są zgodne z zasadą poprawnej legislacji? – (zob. niżej punkt 1.5 części IV uzasadnienia). Po piąte – czy art. 6d ust. 1 i art. 6e ustawy o utrzymaniu czystości, w zakresie, w jakim odpowiednio zobowiązują wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do organizacji przetargu na odbiór odpadów komunalnych i wyznaczenia zasad udziału w przetargu gminnych jednostek organizacyjnych, są zgodne z zasadą samodzielności gminy w wykonywaniu zadań własnych? – (zob. niżej punkt 2 części IV uzasadnienia). Po szóste – czy art. 6k i art. 6l w związku z art. 6j ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości, powierzając gminom kompetencję do stanowienia w formie aktów prawa miejscowego o metodzie, stawce, terminie, częstotliwości i trybie uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, są zgodne z zasadą władztwa daninowego i mieszczą się w konstytucyjnej kompetencji jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia o wysokości podatków i opłat lokalnych? – (zob. niżej punkt 3 części IV uzasadnienia). IV 1. Ocena zgodności z art. 2 Konstytucji. 1.1. Zasada poprawnej legislacji stanowiła wielokrotnie przedmiot rozważań w orzecznictwie konstytucyjnym (zob. m.in. wyrok z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138 i powołane tam orzecznictwo). Odsyłając do wcześniejszych ustaleń, Trybunał Konstytucyjny przypomina, że ocena zgodności z zasadą poprawnej legislacji powinna być dokonywana przy zastosowaniu dwóch kryteriów, które składają się na test określoności prawa. Pierwszym kryterium jest precyzyjność, którą należy rozumieć j

[... tekst skrócony ...]