K. 17/01

128 POSTANOWIENIE z dnia 4 czerwca 2001 r. Sygn. K. 17/01 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Safjan – przewodniczący Jerzy Ciemniewski Zdzisław Czeszejko-Sochacki – sprawozdawca Teresa Dębowska-Romanowska Stefan J. Jaworski Wiesław Johann Krzysztof Kolasiński Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska Andrzej Mączyński Janusz Niemcewicz Jadwiga Skórzewska-Łosiak Jerzy Stępień Janusz Trzciński Marian Zdyb po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 4 czerwca 2001 r. sprawy z wniosku grupy posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej o stwierdzenie, że: 1) art. 4 ustawy z dnia 28 maja 1993 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu RP (Dz.U. Nr 45, poz. 205 ze zm.), 2) art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 28 maja 1993 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu RP (Dz.U. Nr 45, poz. 205 ze zm.) oraz załącznik zawierający wykaz okręgów wyborczych w zw. z art. 110 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 maja 1993 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu RP (Dz.U. Nr 45, poz. 205 ze zm.) są niezgodne z art. 96 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że naruszają konstytucyjną zasadę równości i konstytucyjną zasadę proporcjonalności wyborów do Sejmu p o s t a n a w i a : na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638) umorzyć postępowanie, bowiem powołana we wniosku ustawa z dnia 28 maja 1993 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu RP (Dz.U. Nr 45, poz. 205; zm.: z 1995 r. Nr 132, poz. 640; z 1997 r. Nr 47, poz. 297, Nr 70, poz. 443, Nr 88, poz. 554, Nr 98, poz. 604, Nr 121, poz. 770, Nr 141, poz. 943; z 1999 r. Nr 49, poz. 483) utraciła moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. Uzasadnienie: I 1. Grupa posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej wnioskiem z 12 kwietnia 2001 r. wystąpiła o uznanie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z art. 96 ust. 2 Konstytucji: 1) art. 4 ustawy z dnia 28 maja 1993 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu RP (Dz.U. Nr 45, poz. 205 ze zm.), tj. o uznanie niezgodności tego przepisu z konstytucyjną zasadą równości i z konstytucyjną zasadą proporcjonalności wyborów do Sejmu; 2) art. 45 ust. 2 oraz załącznika zawierającego wykaz okręgów wyborczych w związku z art. 110 ust. 1 pkt 1 ordynacji wyborczej do Sejmu RP, tj. o uznanie niezgodności tego przepisu z konstytucyjną zasadą równości i z konstytucyjną zasadą proporcjonalności wyborów do Sejmu. W uzasadnieniu wyżej przedstawionego wniosku skarżący, powołując się na treść art. 96 ust. 2 ustawy zasadniczej stanowiącego, iż wybory do Sejmu są powszechne, równe, bezpośrednie i proporcjonalne oraz odbywają się w głosowaniu tajnym, zwracają uwagę, iż w powołanym przepisie brakuje definicji użytych pojęć, co umożliwia nieostre używanie terminów “proporcjonalność” i “proporcjonalny”. Ich zdaniem, w obowiązującej ordynacji wyborczej do Sejmu RP termin “proporcjonalny” występuje jako skrótowe, nieprawidłowe określenie systemu wyborczego, w którym podział mandatów odbywa się w okręgach wielomandatowych w oparciu o inną formułę niż zasada większości. W europejskim orzecznictwie i doktrynach konstytucyjnych funkcjonuje bardziej precyzyjne pojęcie proporcjonalności, wedle którego zasada reprezentacji proporcjonalnej jest zachowana w ordynacji wyborczej wówczas, gdy wybory dokładnie – bez uprzywilejowania jednych wyborców względem innych – przenoszą do parlamentu podział polityczny odpowiadający głosom wyborców. Organicznie z zasadą proporcjonalności wiąże się zasada równości, która głosi nie tyle, iż każdy wyborca dysponuje jednakową liczbą głosów (to znaczy jednym głosem), ale także, że każdy głos ma – na tyle, na ile jest to możliwe – jednakową wagę, to znaczy, by na jeden mandat przypadała w przybliżeniu jednakowa liczba głosów. W praktyce przyjmuje się jednak, że tak rozumiane zasady równości i proporcjonalności wyborów nie są zasadami absolutnymi, gdyż celem wyborów do parlamentu jest nie tylko stworzenie reprezentacji narodu, ale także powołanie do życia parlamentu jako organu zdolnego do wypełniania swoich funkcji. Na tym tle, zdaniem wnioskodawców, powstaje pytanie o kryteria dopuszczalności ingerencji ustawodawcy w określone przez ustrojodawcę zasady proporcjonalności i równości. Powszechnie podzielanym argumentem jest ten, iż ustawodawca może wprowadzić zróżnicowanie “szans wyborczych” i w różny sposób traktować poszczególne listy wyborcze, jeżeli jest to nieodzownie konieczne. W ocenie wnioskodawcy, kwestionowane przepisy ordynacji wyborczej z 1993 r. wykraczają poza zakres dopuszczalnej ingerencji ustawodawcy w zasady równości i proporcjonalności wyborców. Ordynacja do Sejmu z 1991 r. nie zawierała klauzuli zaporowej (procentowego progu wyborczego, którego przekroczenie jest warunkiem uczestnictwa w podziale mandatów w okręgach) oraz przeliczała zdobyte w okręgach głosy na mandaty wedle jednego z wysoce proporcjonalnych systemów kwotowych. Ordynacją wyborczą do Sejmu z 1993 r. ustawodawca wprowadził 5% klauzulę zaporową oraz szereg rozwiązań, spośród których wnioskodawcy kwestionują dwa wymienione wskazane we wniosku. Analiza dotychczas odbytych pod rządami ordynacji wyborczej z 1993 r. wyborów, dokonana metodą symulacji wyborczej, dobitnie dowodzi, zdaniem wnioskodawców, że wprowadzając zróżnicowanie progu wyborczego, który jest inny dla podziału mandatów w okręgu (5%) i inny dla podziału mandatów z listy krajowej (7%) oraz łącząc metodę obliczania wyników wyborów opisaną w art. 100 ust. 1 pkt 1 (zwaną metodą d`Hondta) z liczbą 52 okręgów wyborczych, w których wybiera się od 3 do 17 posłów (art. 45 ust. 2) ustawodawca doprowadził do nieuzasadnionej i niedopuszczalnej ingerencji w funkcjonowanie konstytucyjnie określonych zasad równości i proporcjonalności. Zdecydowanie inne jest działanie metody d`Hondta w okręgu 3-mandatowym, a zdecydowanie inne – w okręgu 17-mandatowym. Zastosowanie tych rozwiązań powoduje, że wybory te nie są już faktycznie wyborami proporcjonalnymi. Wnioskodawcy skorzystali, dla sprecyzowania swojego wniosku, z narzędzi pomiaru, jakie oferują nauki społeczne i polityczne. Wśród tych narzędzi mierzących stopień dysproporcjonalizacji, czyli odchylenia proporcji podziału mandatów od proporcji podziału głosów wyborców, za najbardziej precyzyjny indeks pomiaru uznaje się tak zwany “indeks mniejszych kwadratów” (least-square index – L-S index). Obliczony przez wnioskodawców L-S index dla wyników wyborów do Sejmu w 1993 r. wyniósł 15,8, natomiast dla wyborów dla Sejmu w 1997 r. wyniósł - 9,8. Z obliczeń zawartych w uznanych politologicznych pracach porównawczych wynika, że dla systemów wyborczych, w których wybory odbywają się w okręgach wielomandatowych L-S index przyjmuje wartość od 0,7 do 4,5. Oznacza to, że zastosowanie ordynacji wyborczej do Sejmu RP z 1993 r. w wyborach w 1993 r. doprowadziło do dysproporcjonalności większej niż dysproporcjonalność występująca w państwach z ordynacjami większościowymi, a w 1997 r. – do dysproporcjonalności bardzo do nich zbliżonej. Oznacza to, że ordynacja wyborcza do Sejmu RP z 1993 r. nie jest de facto ordynacją proporcjonalną. Kierując się tymi względami, skarżący wnieśli o uznanie za niekonstytucyjny art. 4, stanowiący, że do podziału mandatów z 69-mandatowej ogólnopolskiej listy kandydatów (art. 2 ordynacji z 1993 r.) dopuszczone są jedynie tylko te komitety wyborcze, których listy wyborcze otrzymały co najmniej 7% ważnie oddanych głosów w skali kraju, co jest, zdaniem wnioskodawców, sprzeczne z konstytucyjną zasadą proporcjonalności i konstytucyjną zasadą równości wyborów. Przepis ten prowadzi do dysproporcjonalizacji liczby podzielonych mandatów w porównaniu z podziałem głosów oddanych w wyborach na różne listy. Część list, które przekroczyły 5% próg wyborczy w okręgach nie jest zatem lub może nie być dopuszczona do podziału mandatów z listy krajowej. Powołanie w ordynacji wyborczej “listy ogólnopolskiej” powoduje faktyczną dysproporcję systemu wyborczego przez przydział dodatkowych mandatów dla silniejszych – otrzymujących powyżej 7% głosów – ugrupowań. Taki element polskiego systemu wyborczego jest więc nie tylko sprzeczny z Konstytucją RP, ale także z dominującą w europejskich systemach wyborczych, w których wybory odbywają się w okręgach wielomandatowych, tendencją do maksymalnie pełnej realizacji zasady równości i zasady proporcjonalności. Utworzenie osobnego segmentu przydziału, przez wydzielenie 69 mandatów spośród ogólnej liczby 460 mandatów, tzn. utworzenie tzw. ogólnopolskich list kandydatów (art. 2 ordynacji z 1993 r.) oraz przydział mandatów z tej puli tylko listom, które otrzymały co najmniej 7% ważnie oddanych głosów w skali kraju (art. 4 ordynacji) należy uznać za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości i konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Jak to dalej dowodzą wnioskodawcy, w artykule 45 ust. 2 ordynacji z 1993 r. ustawodawca przyjął, że “w okręgach wyborczych wybiera się od 3 do 17 posłów”, a w załączniku, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustanowił 52 okręgi wyborcze w wyborach do Sejmu. Jednocześnie w art. 110 ust. 1 pkt 1 określił metodę obliczania szeregu ilorazów służących do przydziału mandatów w okręgu listom wyborczym zwaną metodą d`Hondta. Sama metoda d`Hondta, w ocenie wnioskodawców, nie jest sprzeczna ani z zasadą proporcjonalności ani z zasadą równości, choć uznawana jest za formułę najbardziej naruszającą zasadę równości i zasadę proporcjonalności systemu wyborczego. Jednak efekt dysproporcjonalizujący powodowany przez formułę d`Hondta, przejawia się tym silniej im mniejsze są okręgi. Dlatego też wnioskodawcy kwestionują ustanowienie poważnie zróżnicowanych pod względem liczby mandatów okręgów wyborczych w związku z przyjęciem metody d`Hondta. Powstał system wyborczy, który jest: a) sprzeczny z zasadą równości, bowiem głos wyborcy w okręgu np.: 3 mandatowym ma zupełnie inną wagę niż głos w okręgu 17 mandatowym; b) sprzeczny z zasadą proporcjonalności, gdyż skrajnie dysproporcjonalizuje wynik wyborów w okręgach o mniejszej liczbie mandatów (3,4 i 5 mandatowych), a więc w 42% okręgów wyborczych, co prowadzi do dysproporcjonalizacji wyniku wyborów w skali całego kraju. Przyjęty system powoduje, że małe okręgi wyborcze, w których mandaty dzielone są według formuły d`Hondta, w sposób ukryty wprowadzają naturalne progi w okręgach, znacznie wyższe niż ustawowy 5% próg w skali kraju. Rozwiązanie takie jest zatem sprzeczne z uregulowaniem konstytucji i wykazywało jawną sprzeczność z konstytucyjnymi zasadami proporcjonalności i równości oddanych w wyborach głosów. Zdaniem wnioskodawców, miarą sprzeczności pomiędzy zasadami proporcjonalności i równości jest porównanie liczby głosów, jakie w wyborach do Sejmu w 1997 r. przypadały na jeden mandat posła z różnych list wyborczych. Waga głosu wyborcy jednej listy była 5,6 razy większa niż waga głosu wyborcy innej określonej listy. To odstępstwo od zasady równości oznacza odstępstwo od zasady proporcjonalności. Ponadto wprowadzenie dwóch rodzajów progów oraz zastosowanie metody d`Hondta do okręgów o różnej liczbie mandatów powoduje, że wybory te nie są równe i różnica ta jest znacząca. W efekcie wybory nie są już wyborami proporcjonalnymi. Przytoczone przykłady w sposób jednoznaczny pozwalają stwierdzić, zdaniem wnioskodawców, że wskazane we wniosku przepisy ordynacji wyborczej do Sejmu RP z 28 maja 1993 r. są sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości i konstytucyjną zasadą proporcjonalności wyborów do Sejmu RP wyrażoną w art. 96 ust. 2 Konstytucji. 2. Prokurator Generalny w piśmie z 23 maja 2001 r. zajął stanowisko, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, albowiem zakwestionowany akt normatywny utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Po wpłynięciu wniosku grupy posłów, Sejm uchwalił 12 kwietnia 2001 r. ustawę – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 46, poz. 499). Ustawa to wchodzi w życie 31 maja 2001 roku. 3. Już po wpłynięciu do Trybunału Konstytucyjnego opisanego wyżej wniosku grupy posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej zakończyły się ostatecznie prace legislacyjne nad nową ordynacją wyborczą. W Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z 16 maja 2001 r. Nr 46, pod poz. 499, została ogłoszona ustawa z 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, która zgodnie z art. 246 tej ustawy wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, tj. 31 maja 2001 r. Powołana ustawa w art. 245 uchyliła w całości moc obowiązującą ustawy z 28 maja 1993 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, z zastrzeżeniem, iż do zmian w składzie Sejmu i Senatu w wyborach przeprowadzonych 21 września 1997 r. stosuje się przepisy uchylonych ordynacji. W tych warunkach, wobec utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego aktu normatywnego przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym podlega umorzeniu.