K. 16/98

171 POSTANOWIENIE z dnia 15 grudnia 1999 r. Sygn. K. 16/98 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Krzysztof Kolasiński – przewodniczący Jerzy Ciemniewski Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – sprawozdawca Jerzy Stępień Marian Zdyb po rozpoznaniu 15 grudnia 1999 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Rady m.st. Warszawy o stwierdzenie niezgodności: art. 9 ust. 3, art. 19, art. 20, i art. 21 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195, Nr 86, poz. 396 i z 1995 r. Nr 124, poz. 601) z przepisami art. 32, art. 62 ust. 1 i art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) umorzyć postępowanie w sprawie. Uzasadnienie: I 1. W skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego wniosku z 6 marca 1998 Rada m. st. Warszawy wystąpiła o stwierdzenie, że art. 9 ust. 3, art. 19, art. 20, i art. 21 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 195; zm.: Nr 86, poz. 396; z 1995 r. Nr 124, poz. 601; z 1998 r. Nr 127, poz. 847) są niezgodne z przepisami art. 32, art. 62 ust. 1 i art. 169 ust. 1 Konstytucji RP. Kwestionowane przepisy regulują tryb wyboru, odwołania oraz pozycję prawną Prezydenta m.st. Warszawy. Przewidują one, że Prezydenta m.st. Warszawy, będącego jednocześnie przewodniczącym Zarządu m.st. Warszawy i jednoosobowym organem wykonawczym gminy Warszawa-Centrum, wybiera i odwołuje Rada gminy Warszawa-Centrum. Głosowanie jest tajne; wybór wymaga bezwzględnej większości głosów w obecności co najmniej 2/3 ustawowego składu Rady. Kandydatów na prezydenta mogą zgłaszać rady gmin warszawskich, także Rada m.st. Warszawy. Taki tryb wyboru Prezydenta m.st. Warszawy narusza, w ocenie wnioskodawcy, art. 32 konstytucji, gwarantujący równość wobec prawa. Mieszkańcy jednej spośród 11 gmin składających się na miasto stołeczne, a mianowicie gminy Warszawa-Centrum, są uprzywilejowani. Wyboru Prezydenta miasta stołecznego dokonuje bowiem wyłącznie Rada przez nich powołana. Pozostali mieszkańcy Warszawy nie mają żadnego wpływu na ten wybór, co oznacza nieuzasadnioną dyskryminację. Zdaniem wnioskodawcy, zaskarżone przepisy pozostają w sprzeczności także z art. 62 ust. 1 konstytucji stanowiącym, m.in. o prawie obywateli polskich wybierania przedstawicieli do organów samorządowych. Rada m.st. Warszawy nie korzysta z pełni praw organu stanowiącego, gdyż nie wybiera Prezydenta. Tym samym, w ocenie wnioskodawcy, prawo wyboru przedstawicieli do tej Rady ma charakter ograniczony, jest “ułomne”. Tryb wyboru oraz odwoływania Prezydenta m.st. Warszawy - ukształtowany przez kwestionowane przepisy - uniemożliwia efektywną kontrolę działalności Zarządu przez Radę m.st. Warszawy. Przypominając, że Zarząd m.st. Warszawy jest organem wykonawczym Rady m.st. Warszawy, wnioskodawca zwraca uwagę, że Zarząd ten w istocie podlega kontroli gminy Warszawa-Centrum, ponieważ to Rada tej właśnie gminy wybiera i odwołuje przewodniczącego Zarządu miasta stołecznego, tj. Prezydenta. W konsekwencji, jak twierdzi wnioskodawca, dochodzi do naruszenia art. 169 ust. 1 konstytucji, głoszącego, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swe zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Wnioskodawca podkreślił, że sformułowane zarzuty dotyczą przede wszystkim wyboru Prezydenta, ale można je odnieść także do procedury jego odwoływania. 2. Trybunał Konstytucyjny, po wstępnym rozpoznaniu wniosku na posiedzeniu niejawnym, 25 marca 1998 r. wydał postanowienie, mocą którego odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu w części dotyczącej stwierdzenia niezgodności art. 9 ust. 3, art. 20 i art. 21 ustawy z art. 32 Konstytucji RP. U podstaw tego rozstrzygnięcia leżał fakt, iż badanie konstytucyjności tych przepisów było już przedmiotem postępowania w sprawie z wniosku Rady Gminy Warszawa-Bielany (sygn K. 40/97). Wyrokiem z 24 marca 1998 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis art. 9 ust. 3 w związku z art. 20 i art. 21 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy jest zgodny z art. 32 Konstytucji. W tej sytuacji ponowne rozpatrywanie tej samej kwestii w niniejszej sprawie było niepotrzebne. W ocenie Trybunału za oczywiście bezzasadny należy uznać wniosek, którego dalsze rozpoznanie doprowadziłoby do umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z tego powodu, że wydanie orzeczenia jest zbędne. W pozostałej części, a zatem w kwestii badania zgodności art. 9 ust. 3, art. 20 i art. 21 ustawy z art. 62 ust. 1 i art. 169 ust. 1 Konstytucji RP oraz zgodności art. 19 ustawy z art. 32, art. 62 ust. 1 oraz art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny nadał wnioskowi dalszy bieg. 3. Prokurator Generalny w piśmie z 25 maja 1998 r. przedstawił stanowisko, zgodnie z którym art. 9 ust. 3, art. 20 i art. 21 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy nie są niezgodne z art. 62 ust. 1 oraz 169 ust. 1 konstytucji, a także – art. 19 tejże ustawy nie jest niezgodny z art. 32, art. 62 ust. 1 i art. 169 ust. 1 konstytucji. Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że art. 9 ust. 3 ustawy stanowi normę prawną dopiero w połączeniu z innymi jej przepisami, tj. art. 20 i art. 21. Przepisy te, tylko łącznie odczytywane regulują tryb wyboru i odwołania Prezydenta m.st. Warszawy. W konsekwencji ocena konstytucyjności także musi dotyczyć art. 9 ust. 3, art. 20 i art. 21 ustawy łącznie. Odrębnym przedmiotem zaskarżenia jest przepis art. 19 ustawy, przewidujący unię personalną między gminą centralną a miastem stołecznym. Prokurator Generalny podkreśla, że kwestionowana ustawa stanowi już drugą regulację ustroju Warszawy. Jest ona rezultatem rozważań nad kilkoma projektami. Zakłada istnienie przymusowego związku gmin warszawskich w celu realizacji zadań wielkiego miasta, zwłaszcza wypełniania funkcji stołecznych. Oceniając zgodność zaskarżonych przepisów z konstytucją, Prokurator Generalny akcentuje fakt, że miasto stołeczne Warszawa jest właśnie związkiem komunalnym. Zwraca uwagę, że powołany przez wnioskodawcę art. 62 ust. 1 konstytucji przyznaje obywatelom prawo wyboru swych przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, natomiast nie gwarantuje im prawa wyboru do organów związku komunalnego. Drugi z powołanych wzorców kontroli, art. 169 ust. 1 konstytucji, przewidujący realizację zadań jednostek samorządu terytorialnego przez ich organy stanowiące i wykonawcze, odnosi się wyraźnie do gmin, a tylko pośrednio do ich związków. Zdaniem Prokuratora Generalnego, z analizy przepisów ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy wynika, że wszystkie gminy warszawskie zachowały podstawowe kompetencje samorządowe, przewidziane w art. 169 ust. 1 konstytucji. Następnie Prokurator Generalny odniósł się do zarzutów sformułowanych pod adresem art. 19 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. W pierwszej kolejności poddał w wątpliwość legitymację Rady m.st. Warszawy do kwestionowania przepisu, który dotyczy wprost funkcjonowania jednej tylko gminy – gminy Warszawa-Centrum. Zdaniem Prokuratora Generalnego tylko rada tej gminy uprawniona jest do kwestionowania art. 19 ustawy, który nadaje kształt prawny jej organowi wykonawczemu. Kompetencja ta nie służy więc wnioskodawcy. Ponadto Prokurator Generalny podkreśla brak przesłanek do przyjęcia, że art. 19 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy narusza którykolwiek z powołanych przepisów konstytucji. 3. 18 marca 1999 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy. Ustawa nowelizująca w art. 1 pkt 1 a) oraz art. 1 pkt 3 wprowadza do zaskarżonej ustawy następujące zmiany: - w art. 9 ust. 3, w miejsce dotychczasowego odesłania do art. 20-21, określa tryb wyboru i odwołania Prezydenta m. st. Warszawy; aktów tych ma dokonywać Rada miasta stołecznego Warszawy bezwzględną większością głosów ustawowego swego składu, w głosowaniu tajnym, - skreśla art. 19, art.20 i art. 21. Nowelizacja dotyczy zatem tych przepisów, które – zgodnie z wnioskiem Rady m.st. Warszawy - są przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie; trzy spośród nich zostały skreślone, a treść jednego - zmieniona w sposób radykalny. Na skutek wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 21 kwietnia 1999 r. ustawa z 18 marca 1999 r. została poddana kontroli prewencyjnej Trybunału Konstytucyjnego. Prezydent zarzucił, iż ustawa narusza art. 2, art. 4 i art. 16 ust. 2 w związku z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 3 listopada 1999 r. stwierdził zgodność ustawy z 18 marca 1999 r. z konstytucją. W konsekwencji ustawa została podpisana przez Prezydenta, opublikowana w Dzienniku Ustaw Nr 92 z dnia 17 listopada 1999 r. pod pozycją 1044 i z dniem ogłoszenia weszła w życie. Tym samym, przepisy stanowiące przedmiot kontroli konstytucyjnej w niniejszej sprawie, przestały obowiązywać częściowo na skutek zmiany (art. 9 ust. 3), częściowo na skutek skreślenia (art. 19-21). II. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Artykuł 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym stanowi, że: “Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał”. W analizowanej sprawie wystąpiła sytuacja, do której odnosi się powyższy przepis. Zaskarżone art. 19, art. 20 i art. 21 ustawy o ustroju m.st. Warszawy utraciły moc obowiązującą na skutek wyraźnego przepisu ustawy z dnia 18 marca 1999 r. o zmianie ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 92, poz. 1044). Art. 1 pkt 3) ustawy nowelizującej stanowi bowiem: “skreśla się art. 19 – 21”. Natomiast treść art. 9 ust. 3 ustawy o ustroju m.st. Warszawy uległa całkowitej zmianie. Art. 9 ust. 3 zawierał dotąd odesłanie do art. 20-21, a na skutek zmiany uzyskał merytoryczną treść, nadaną mu przez art. 1 pkt 1) a) ustawy nowelizującej. Przepis stanowi obecnie: “Rada miasta stołecznego Warszawy wybiera i odwołuje Prezydenta m.st. Warszawy bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady, w głosowaniu tajnym”. Na marginesie można zauważyć, że jest to treść odpowiadająca oczekiwaniom wnioskodawcy. Decydująca jest jednak okoliczność, że art. 9 ust. 3 w kształcie, w jakim był zaskarżony, utracił moc obowiązującą. W konsekwencji uzasadniony jest wniosek, że kwestionowane przepisy ustawy o ustroju m.st. Warszawy przestały obowiązywać, co – zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – stanowi podstawę do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.