K 12/07

140/10/A/2007 postanowienie z dnia 21 listopada 2007 r. Sygn. akt K 12/07 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bohdan Zdziennicki – przewodniczący Zbigniew Cieślak Marian Grzybowski Wojciech Hermeliński Mirosław Wyrzykowski – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2007 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności: art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2007 z dnia 25 stycznia 2007 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 90), w związku z poz. 71 rozdziału 75818, działu 758, części 83 załącznika nr 2 tej ustawy, czyli postanowieniami dotyczącymi rezerwy celowej o nazwie „Dofinansowanie przedsięwzięć w sferze kultury i dziedzictwa narodowego, w tym muzealnych i bibliotecznych, realizowanych w ramach projektów budowy Świątyni Opatrzności Bożej – Centrum Jana Pawła II”: a) z art. 1, art. 7 w związku z art. 216 ust. 1 i z art. 25 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji oraz b) z art. 1 w związku z art. 22 ust. 4 oraz z art. 22 ust. 2 Konkordatu z dnia 28 lipca 1993 r. między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską, postanawia: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Uzasadnienie I 1. Pismem z 22 lutego 2007 r. grupa posłów Sojuszu Lewicy Demokratycznej wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie, że art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2007 z dnia 25 stycznia 2007 r. (Dz. U. Nr 15, poz. 90; dalej: ustawa budżetowa) w związku z poz. 71 rozdziału 75818, działu 758, części 83 załącznika nr 2, czyli w zakresie postanowień dotyczących rezerwy celowej o nazwie „Dofinansowanie przedsięwzięć w sferze kultury i dziedzictwa narodowego, w tym muzealnych i bibliotecznych, realizowanych w ramach projektów budowy Świątyni Opatrzności Bożej – Centrum Jana Pawła II”, jest niezgodny z art. 1, art. 25 ust. 1-3 i art. 7 w związku z art. 216 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 1 w związku z art. 22 ust. 4 i z art. 22 ust. 2 Konkordatu z dnia 28 lipca 1993 r. między Stolicą Apostolską a Rzecząpospolitą Polską (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318; dalej: Konkordat). Uzasadniając wniosek posłowie wskazali, że z zaskarżonego unormowania (zawartego w art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej i odpowiedniej pozycji załącznika nr 2) wynika, iż kwota 40 mln złotych nie może zostać wydatkowana z budżetu państwa w roku 2007 na cel inny, niż dofinansowanie przedsięwzięć w sferze kultury i dziedzictwa, w tym muzealnych i bibliotecznych, realizowanych w ramach projektów budowy Świątyni Opatrzności Bożej – Centrum Jana Pawła II. Zdaniem posłów zaskarżone postanowienie ustawy budżetowej jest niezgodne z zasadą, iż Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, ponieważ środki budżetu państwa, pochodzące z danin publicznych (wyegzekwowanych przymusowo od podatników bez względu na przynależność konfesyjną, czy światopogląd), zostały zarezerwowane na finansowanie inwestycji o charakterze wyznaniowym – przedsięwzięć ze sfery kultury i dziedzictwa narodowego w ramach Świątyni Opatrzności Bożej – Centrum Jana Pawła II, mającego stanowić integralną część głównego budynku Świątyni Opatrzności Bożej. Posłowie podkreślili, że muzeum będzie funkcjonowało w obrębie miejsca katolickiego kultu religijnego, a zwiedzający nie będą w stanie zignorować jego sakralnego kontekstu. Osoby zwiedzające Muzeum Jana Pawła II będą – zdaniem posłów – poddane „psychicznej immisji, obejmującej zwłaszcza przekaz katolickich symboli, a zatem i treści religijno-światopoglądowych”. W ich opinii cel działania placówki muzealnej ma charakter w istocie konfesyjny, bo muzeum ma prezentować życie i działalność Jana Pawła II, zatem będzie ujmowało osobę Karola Wojtyły przede wszystkim przez pryzmat jego misji jako papieża – głowy Kościoła Katolickiego, co oznacza, że „ekspozycja będzie zapewne posiadała charakter przede wszystkim hagiograficzny a nie historyczny”. Wnioskodawcy podnieśli, że kwestionowana rezerwa pochodzi z obniżenia dotacji i subwencji na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: FUS), co „jest niezgodne z zasadą solidaryzmu społecznego, sformułowaną w art. 1 Konstytucji”. Niezgodność zaskarżonej regulacji art. 1 Konstytucji wynika – w opinii posłów – z faktu rezerwacji środków budżetowych na finansowanie elementów przedsięwzięcia o przesłaniu ideowym, ponieważ Świątynia Opatrzności Bożej nie tyle ma zaspokajać potrzeby religijne katolików, ile stanowić „wotum Narodu” dla Opatrzności Bożej. Forma Świątyni ma wyrażać religijną wizję historii Polski, a w jej podziemiach będą mogli zostać pochowani – zdaniem posłów – jedynie wybitni Polacy wyznania katolickiego. Tym samym – w opinii posłów – projekt wyraża koncepcję Narodu Polskiego, jako wspólnoty narodowo-wyznaniowej, więc nie-katolicy „mają prawo czuć się obywatelami gorszej kategorii, gdyż nie posiadają szczególnej cechy, związanej jakoby z polskością – przynależności do wyznania katolickiego”. Kwestionowane uregulowanie jest – w opinii grupy posłów – niezgodne z zasadą legalizmu w związku z regułą gromadzenia i wydatkowania środków finansowych na cele publiczne w sposób określony w ustawie (art. 7 w związku z art. 216 Konstytucji). Ich zdaniem art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.) wyklucza zaś finansowanie inwestycji sakralnych i kościelnych (zdaniem posłów – także muzeów kościelnych) z budżetu państwa. Zdaniem grupy posłów kwestionowana regulacja narusza zasadę równouprawnienia kościołów i innych związków wyznaniowych (art. 25 ust. 1 Konstytucji) jest bowiem nadzwyczajnym uprzywilejowaniem Kościoła Katolickiego. Decyzja ustawodawcy ma charakter nadzwyczajny i uznaniowy, oparty na wartościującej – zdaniem posłów – ocenie związków poszczególnych wyznań z kulturą i świadomością narodową. Regulacja ustawy budżetowej godzi w zasadę zachowania przez władze publiczne Rzeczypospolitej Polskiej bezstronności w sprawach przekonań religijnych, światopoglądowych i filozoficznych. Władze te powinny zachować neutralność w stosunku do różnych orientacji światopoglądowych, występujących w społeczeństwie polskim. Zagwarantowanie wsparcia finansowego projektowi sakralnemu jest preferencją danego wyznania, bo państwo ułatwi „wyznawcom danej konfesji, a zwłaszcza jej hierarchii, realizację aspiracji wyznaniowych”. Naruszenie zasady bezstronności religijno-światopoglądowej władz publicznych jest w przypadku Świątyni Opatrzności Bożej jaskrawe, bo ma ona mieć „charakter monumentalny, manifestacyjny [i ma] być wyrazem «Kościoła Triumfującego»”. W opinii grupy posłów ustawodawca naruszył zasadę wzajemnej niezależności państwa i związków wyznaniowych (art. 25 ust. 3 Konstytucji) w jej wymiarze finansowym. Kościół winien bowiem całkowicie samodzielnie realizować swoje nowe inwestycje sakralne i kościelne – bez wpływu organów państwowych, samodzielnie określać ich charakter, zakres i wymowę. Tymczasem kwestionowaną rezerwą celową, państwo wkracza w sprawy wewnętrzne Kościoła Katolickiego. Posłowie zarzucili, że zaskarżona regulacja jest niezgodna z art. 22 ust. 2 Konkordatu, bo kwestionowana rezerwa celowa została ustanowiona w sposób jednostronny przez parlament, bez uzgodnień z Kościołem Katolickim na forum komisji, o której mowa w art. 22 ust. 2 Konkordatu, który – jak twierdzą posłowie – „wyraźnie stanowi, że konieczne zmiany w sprawach finansowych, w szczególności instytucji i dóbr kościelnych w Polsce, nawet te o charakterze przysparzającym, nie będą następstwem arbitralnych decyzji państwa, lecz uprzednio staną się przedmiotem prac bilateralnej komisji kościelno-państwowej”. Zdaniem posłów regulacja koliduje z art. 1 w związku z art. 22 ust. 4 Konkordatu, bo pierwszoplanową zasadą relacji między Państwem a Kościołem Katolickim jest dyrektywa wzajemnej niezależności, zwłaszcza w wymiarze finansowym. Niezależność Kościoła oznacza samodzielne finansowanie inwestycji sakralnych i kościelnych, a wyjątki od zasady są w Konkordacie wyraźnie przewidziane; w szczególności Państwo zobowiązało się – w miarę możności – materialnie wspierać konserwację i remonty zabytkowych obiektów sakralnych i budynków towarzyszących, a także dzieł sztuki stanowiących dziedzictwo kultury. Konkordat nie dopuszcza zatem – w opinii posłów – finansowania przez państwo budowy nowych obiektów sakralnych, czy budynków towarzyszących, zaś powstającej Świątyni Opatrzności Bożej nie można uznać za zabytkowy obiekt sakralny, ani za dzieło sztuki stanowiące dziedzictwo kultury. 2. Pismem z 12 lipca 2007 r. Prokurator Generalny przedstawił stanowisko, że art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej w związku z załącznikiem nr 2 – część 83, dział 758, rozdział 75818, poz. 71 – jest zgodny z art. 1, art. 7 w związku z art. 216 ust. 1 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 25 ust. 1-3 Konstytucji oraz z art. 1 w związku z art. 22 ust. 4 ani z art. 22 ust. 2 Konkordatu. Analizując znaczenie normy prawnej wynikającej z kwestionowanej regulacji, Prokurator Generalny doszedł do wniosku, że należy odróżnić cel, na który kwota rezerwy została zaplanowana (dofinansowanie przedsięwzięć w sferze kultury i dziedzictwa narodowego, w tym muzealnych i bibliotecznych) od sposobu w jaki przedsięwzięcia te będą realizowane (w ramach projektu Świątyni Opatrzności Bożej – Centrum Jana Pawła II). Podkreślił, że zarezerwowana kwota 40 mln zł nie może być wydatkowana na dofinansowanie przedsięwzięć innych, niż dotyczące kultury i dziedzictwa narodowego. Odwołując się do art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437), stwierdził, że sfera kultury i dziedzictwa narodowego obejmuje sprawy rozwoju i opieki nad materialnym i niematerialnym dziedzictwem narodowym oraz sprawy działalności kulturalnej, w tym mecenatu państwowego nad tą działalnością, w szczególności w zakresie działalności muzeów (pkt 3) i bibliotek (pkt 6). Nawiązał też do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 1997 r. Nr 5, poz. 24, ze zm.) przewidującej, że muzea mogą być tworzone nie tylko przez ministrów (kierowników urzędów centralnych) i jednostki samorządu terytorialnego, ale także przez osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, a te, które uzyskały wpis do Państwowego Rejestru Muzeów korzystają ze „szczególnej ochrony i pomocy finansowej państwa” (art. 13 ust. 5). Zwrócił uwagę, że analogiczne uregulowania zawiera ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539, ze zm.) pozwalająca na organizowanie bibliotek także osobom fizycznym, prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej i stanowiąca, że zbiory mające wyjątkową wartość i znaczenie dla dziedzictwa narodowego stanowią narodowy zasób biblioteczny, podlegający szczególnej ochronie (art. 6 ust. 1 i 2). Powyższe doprowadziło Prokuratora Generalnego do wniosku, że każdy podmiot może prowadzić działalność muzealną bądź zorganizować bibliotekę, a jeśli zbiory będą miały wyjątkową wartość i znaczenie dla dziedzictwa narodowego, to dopuszczalna jest pomoc finansowa państwa, a decyzja należy do ustawodawcy zaś pomoc może być udzielana niezależnie od statusu podmiotu prowadzącego działalność. Dlatego też przyznanie pomocy finansowej na prowadzenie takiej działalności nie jest uprzywilejowaniem podmiotu lecz służy ochronie istotnych dla narodu wartości. Prokurator Generalny uznał, że nie ma prawnych przeszkód, by jakikolwiek kościół albo związek wyznaniowy, spełniający ustawowe warunki, prowadził działalność muzealną i otrzymywał pomoc finansową państwa, a pomoc taka nie może być uznawana za uprzywilejowanie z powodu wyznania. Podkreślił, że zarezerwowane środki nie mają służyć finansowaniu celów o charakterze wyznaniowym i partykularnym, prowadzących do faworyzowania Kościoła Katolickiego, lecz mają one dofinansować muzeum. Wskazał, że choć Kościół Katolicki może stać się beneficjentem tych środków, nie mają one jednak służyć realizacji jego interesów lecz realizacji celu ogólnonarodowego – ochronie wartości uznanych za dziedzictwo narodowe. Za bezprzedmiotowy uznał argument, że przedsięwzięcie będzie realizowane w ramach projektów budowy Świątyni Opatrzności Bożej, podkreślając, że kwestia ta związana jest przestrzeganiem dyscypliny finansowej, czyli z wykorzystaniem środków publicznych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 145 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm. oraz ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114, ze zm.). W konsekwencji powyższego, Prokurator Generalny uznał, że kwestionowane uregulowanie nie pozostaje w adekwatnym związku z zasadą równouprawnienia kościołów (art. 25 ust. 1 Konstytucji), z zasadą bezstronności władz publicznych w sprawie przekonań religijnych (art. 25 ust. 2 Konstytucji) ani z zasadą niezależności państwa i związków wyznaniowych, każdego w swoim zakresie (art. 25 ust. 3 Konstytucji). Prokurator Generalny stwierdził brak odpowiedniej relacji pomiędzy zaskarżonym uregulowaniem, a wskazanymi postanowieniami Konkordatu, z uwagi na fakt, że środki zaplanowane w rezerwie celowej nie mają służyć Kościołowi Katolickiemu, a ochronie kultury i dziedzictwa narodowego. Z tego samego względu regulacja nie jest sprzeczna z zasadą, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji). Zdaniem Prokuratora Generalnego do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego nie należy kontrola sposobu zaplanowania środków w omawianej rezerwie celowej, przez zmniejszenie dotacji uzupełniającej dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w czym posłowie upatrują naruszenia zasady solidaryzmu społecznego. Trybunał Konstytucyjny może ingerować w plan finansowy państwa tylko w wyjątkowych sytuacjach i w bardzo ograniczonym zakresie, a więc w przypadku, gdy dochodzi do oczywistego naruszenia wartości konstytucyjnych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady legalizmu, Prokurator Generalny wskazał, że zaplanowane w postaci rezerwy celowej środki budżetowe nie mogą być przeznaczone na budowę Świątyni Opatrzności Bożej, a wyłącznie na przedsięwzięcie, uznane przez ustawodawcę za należące do sfery kultury i dziedzictwa narodowego. Tym samym planowany jest wydatek na cel publiczny, którego realizacja może odbyć się w sposób określony w ustawie o finansach publicznych, bez uchwalania specjalnej ustawy upoważniającej do wykorzystania rezerwy celowej, co potwierdziła grupa posłów. Prokurator Generalny ubocznie powołał informację Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (pismo z 20 czerwca 2007 r., znak: DE-I-31/37/2007), że w bieżącym roku nie będą dokonywane wydatki budżetowe związane z projektem budowy Świątyni Opatrzności Bożej – Centrum Jana Pawła II, bo Zarząd Fundacji Budowy Świątyni Opatrzności Bożej poinformował Ministerstwo, że nie będzie wnioskował o uruchomienie zaplanowanych w budżecie środków ze względu na stan zaawansowania prowadzonych prac i istniejący porządek prawny. 3. Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej nie przedstawił stanowiska w sprawie. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, z wnioskiem o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją może wystąpić między innymi grupa 50 posłów. Wnioskodawcą w niniejszej sprawie była grupa 50 posłów Sejmu V kadencji. W chwili wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca miał legitymację do takiego wystąpienia. Dnia 7 września 2007 r. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej podjął uchwałę o skróceniu kadencji (Dz. U. Nr 163, poz. 1154), a Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej – postanowieniem (Dz. U. Nr 162, poz. 1145) – zarządził wybory do Sejmu i Senatu na dzień 21 października 2007 r. Postanowieniem z 24 października 2007 r. (M. P. Nr 79, poz. 841), Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zwołał pierwsze posiedzenie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej VI kadencji na dzień 5 listopada 2007 r. Tym samym – zgodnie z art. 98 ust. 1 in fine Konstytucji – V kadencja Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej upłynęła 4 listopada 2007 r., na skutek czego wygasły mandaty posłów tej kadencji. Wobec upływu kadencji Sejmu i wygaśnięcia mandatów poselskich grupy posłów, przestał istnieć podmiot uprawniony do dalszego występowania w sprawie. Takie stanowisko konsekwentnie wyrażane było w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. orzeczenie z 25 lutego 1992 r., sygn. K. 3/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 1; postanowienia z: 17 sierpnia 1993 r., sygn. K. 2/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 30; 23 czerwca 1993 r., sygn. K. 3/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 26; 4 listopada 1997 r., sygn. K. 19/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 52; 12 listopada 1997 r., sygn. K. 21/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 58; 14 listopada 2001 r., sygn. K 10/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 262 oraz z 25 października 2005 r., sygn. K 37/05, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 106), ściśle łączącym wygaśnięcie mandatu posłów z utratą legitymacji procesowej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Utrata legitymacji procesowej po stronie wnioskodawcy nie pozwala na merytoryczne rozpoznanie sprawy, wobec czego zachodzi konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.