K 1/14

163/10/A/2015 WYROK z dnia 4 listopada 2015 r. Sygn. akt K 1/14* * Sentencja została ogłoszona dnia 18 listopada 2015 r. w Dz. U. poz. 1917. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Wojciech Hermeliński Leon Kieres Marek Kotlinowski Teresa Liszcz – I sprawozdawca Małgorzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Andrzej Wróbel Marek Zubik – II sprawozdawca, protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawców oraz Sejmu, Prokuratora Generalnego i Rady Ministrów, na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r., połączonych wniosków: I. Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 30 stycznia 2014 r. o zbadanie zgodności: art. 141 ust. 2 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 989, ze zm.) w związku z art. 4 pkt 33, art. 23 ust. 1 oraz art. 35 ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717), z art. 2 i art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, w związku z art. 23 ust. 1-6, 9 i 15-18 oraz art. 35 ustawy powołanej w punkcie I.1 lit. a, z art. 2 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 197 ustawy powołanej w punkcie I.1, w części dotyczącej powszechnych towarzystw emerytalnych oraz otwartych funduszy emerytalnych, z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji, art. 197a ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji, art. 39a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442, ze zm.): z art. 2 i art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, z art. 2 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 11 i art. 24 ustawy powołanej w punkcie I.1 lit. a: z art. 2 i art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, z art. 2 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 36 ustawy powołanej w punkcie I.1 lit. a z art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji, Rzecznika Praw Obywatelskich z 29 sierpnia 2014 r. o zbadanie zgodności: art. 11 ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie I.1 lit. a w zakresie, w jakim dotyczy osób, o których mowa w art. 111 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie I.4, z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji oraz z art. 31 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 23 ustawy powołanej w punkcie I.1 lit. a z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, o r z e k a: 1. Art. 141 ust. 2 ustawy z 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 989, 1289 i 1717 oraz z 2015 r. poz. 238 i 1513) w związku z art. 4 pkt 33, art. 23 ust. 1 oraz art. 35 pkt 2-4 ustawy z 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717) jest zgodny z art. 2 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2. Art. 141 ust. 2 ustawy z 28 sierpnia 1997 r. w związku z art. 23 ust. 1-6, 9 i 15-17 oraz art. 35 pkt 2-4 ustawy z 6 grudnia 2013 r. jest zgodny z art. 2 oraz z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 3. Art. 23 ust. 1, 2 i 18 ustawy z 6 grudnia 2013 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji. 4. Art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z 6 grudnia 2013 r. oraz art. 39a ust. 1, 2 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121, 1037, 1240, 1269 i 1506) są zgodne z art. 2 Konstytucji. 5. Art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z 6 grudnia 2013 r. w zakresie, w jakim dotyczy osób, o których mowa w art. 111 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r., nie jest niezgodny z art. 31 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 6. Art. 197 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 28 sierpnia 1997 r. w zakresie, w jakim odnosi się do powszechnych towarzystw emerytalnych i otwartych funduszy emerytalnych oraz art. 197a ust. 1 i 2 ustawy z 28 sierpnia 1997 r., są zgodne z art. 2 Konstytucji. 7. Art. 197a ust. 1 ustawy z 28 sierpnia 1997 r. jest niezgodny z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Uzasadnienie I 1. Wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. 1.1. We wniosku z 30 stycznia 2014 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: wnioskodawca) wystąpił o zbadanie zgodności: 1) art. 141 ust. 2 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 989, ze zm.; dalej: ustawa o OFE) w związku z: art. 4 pkt 33, art. 23 ust. 1 oraz art. 35 ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717; dalej: ustawa nowelizująca); art. 39a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1442 ze zm.; dalej: ustawa systemowa), art. 11 oraz art. 24 ustawy nowelizującej – z art. 2 i art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 2) art. 141 ust. 2 ustawy o OFE w związku z art. 23 ust. 1-6, 9 i 15-18 oraz art. 35 ustawy nowelizującej, art. 39a ustawy systemowej oraz art. 11 i art. 24 ustawy nowelizującej – z art. 2 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 3) art. 197a ustawy o OFE i art. 36 ustawy nowelizującej z art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 197 ustawy o OFE w części dotyczącej powszechnych towarzystw emerytalnych oraz otwartych funduszy emerytalnych i art. 197a ustawy o OFE oraz art. 36 ustawy nowelizującej – z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji. W ocenie wnioskodawcy zmiany wprowadzone w ustawie o OFE są wynikiem „rewizji funkcjonowania kapitałowej części systemu emerytalnego”. Polegają one w szczególności na: określeniu nowych zasad wypłaty świadczeń emerytalnych, umożliwieniu osobom ubezpieczonym wyboru, czy chcą w przyszłości przekazywać otwartym funduszom emerytalnym (dalej: OFE) składki, uniemożliwieniu OFE inwestowania w obligacje emitowane przez Skarb Państwa oraz Bank Gospodarstwa Krajowego (dalej: BGK), a także inne papiery wartościowe gwarantowane lub poręczane przez Skarb Państwa, odstąpieniu od zasady zrównoważonego inwestowania i likwidacji minimalnej stopy zwrotu. Zdaniem wnioskodawcy OFE funkcjonują w ramach systemu ubezpieczeń społecznych, służącego realizacji wynikającego z art. 67 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji prawa obywateli do zabezpieczenia społecznego. Wprowadzenie w 1997 r. systemu opartego na podziale obowiązkowej i przymusowej składki emerytalnej między instytucję publiczną, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) i OFE, zarządzane przez powszechne towarzystwa emerytalne (dalej: PTE) było podyktowane potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa emerytalnego przyszłym pokoleniom. Przekazanie części składki emerytalnej OFE mającym odrębną osobowość cywilnoprawną wynikało z potrzeby zagwarantowania bezpieczeństwa środkom, jakimi miały dysponować oraz spójności systemu prawnego w zakresie instytucji rynku kapitałowego, na którym instytucje te funkcjonowały. Wnioskodawca zwrócił uwagę na sporny w doktrynie charakter prawny statusu OFE i zarządzanego przez nie majątku pochodzącego z części obligatoryjnej składki emerytalnej. Ustawodawca przyznał bowiem członkom funduszy emerytalnych uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, nadające członkostwu w OFE odmienny charakter od ich stosunków z ZUS-em, a jednocześnie powierzył tym instytucjom zarządzanie składką emerytalną, stanowiącą część środków publicznych. Jak zauważył wnioskodawca, niektóre wątpliwości konstytucyjne wynikają z niekonsekwencji ustawodawcy, który nie uregulował kompleksowo, w momencie reformy systemu emerytalnego w 1997 r., dwóch filarów tego systemu, mianowicie repartycyjnego i kapitałowego, opartych na jednej, ale dzielonej na dwie części, przymusowej składce emerytalnej. Ustawodawca – tworząc system ubezpieczenia emerytalnego − ma duży zakres swobody regulacyjnej, w szczególności w wypadku wprowadzania zmian związanych z sytuacją demograficzną, gospodarczą i stanem finansów publicznych, gdyż konstytucyjnej ochronie podlega także równowaga finansów publicznych. Ewentualne zmiany muszą jednak opierać się na konstytucyjnej aksjologii oraz być wprowadzane z poszanowaniem zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i w sposób zapewniający realizację innych wartości konstytucyjnych. 1.2. Przystępując do omówienia zarzutów, wnioskodawca stwierdził, że jednym ze standardów państwa prawa jest zagwarantowanie obywatelom pewności prawa stanowionego przez organy państwa. Nowe regulacje „nie powinny stwarzać wrażenia, iż tworzono je nagle i niespodziewanie”, a zmiany prawa nie powinny być zbyt częste. Może to rodzić niepewność co do sytuacji prawnej obywateli, i innych podmiotów stosunków prawnych, i skutkować utratą ich zaufania do państwa i stanowionego prawa. 1.3. Pierwszy zarzut wnioskodawcy dotyczy art. 141 ust. 2 ustawy o OFE, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą (wprowadzającego zakaz inwestowania przez OFE w kategorie lokat określone w art. 141 ust. 1 pkt 1-4, 33 i 34 tej ustawy) w związku z: − art. 4 pkt 33 ustawy nowelizującej, uchylającym art. 175-180 ustawy o OFE, − art. 23 ust. 1 ustawy nowelizującej, przewidującym umorzenie przez OFE 51,5% jednostek rozrachunkowych zapisanych na rachunku każdego członka i przekazanie do ZUS aktywów, o wartości odpowiadającej umorzonym jednostkom rozrachunkowym, − art. 35 ustawy nowelizującej, ustanawiającym obowiązek inwestowania aktywów OFE w lokaty, o których mowa w art. 141 ust. 1 pkt 7-10 ustawy o OFE, czyli w akcje, prawa poboru i prawa do akcji. Przepisy te są − zdaniem wnioskodawcy − niezgodne z art. 2 i art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie wnioskodawcy zakwestionowane przepisy zmieniają OFE w fundusze podwyższonego ryzyka. Dotychczas bowiem dopuszczalne inwestycje w papiery skarbowe pozwalały OFE budować zrównoważoną strukturę aktywów. Zgodnie z dotychczasowym brzmieniem art. 141 ust. 1 ustawy o OFE, aktywa tych funduszy mogły być bez ograniczeń inwestowane m.in. w papiery wartościowe emitowane, gwarantowane lub poręczane przez Skarb Państwa lub Narodowy Bank Polski (dalej: NBP). W praktyce, papierami tymi były różnego rodzaju obligacje i bony skarbowe o stosunkowo niskim ryzyku inwestycyjnym. Zmiana wprowadzona mocą art. 4 pkt 25 ustawy nowelizującej uniemożliwia lokowanie aktywów OFE w tego rodzaju papiery wartościowe, a ponadto – na podstawie art. 35 ustawy nowelizującej − ustawodawca narzucił OFE inwestowanie, w latach 2014-2017, aktywów w określonej wysokości (początkowo nie mniej niż 75%) w akcje, prawa poboru i prawa do akcji. Zobligowanie OFE do prowadzenia ryzykownej polityki inwestycyjnej budzi zastrzeżenia konstytucyjne, zwłaszcza że ustawa o OFE jest w opinii wnioskodawcy − wewnętrznie niespójna. Z jednej strony w mocy pozostał jej art. 139, nakazujący dążenie do osiągnięcia maksymalnego stopnia bezpieczeństwa i rentowności lokat, z drugiej strony zaś – ustawodawca ustanowił wymogi dotyczące portfela funduszy, nadające polityce inwestycyjnej OFE charakter podwyższonego ryzyka. Zobligowanie OFE do inwestowania niemalże wyłącznie w akcje jest sprzeczne z filozofią funkcjonowania kapitałowej części systemu zabezpieczenia społecznego. Jak podkreślił wnioskodawca, ustawodawca, konsekwentnie budując nowy model funkcjonowania OFE, zniósł dwie istotne − z punktu widzenia interesów ubezpieczonych – konstrukcje: minimalną stopę zwrotu i pokrycie niedoboru (powstałego w razie nieosiągnięcia minimalnej stopy zwrotu) wraz z gwarancją Skarbu Państwa na wypadek, gdyby ów niedobór nie mógł zostać pokryty ze środków Funduszu Gwarancyjnego OFE. Te zmiany naruszają gwarancje bezpieczeństwa, funkcjonujące od początku istnienia II filaru ubezpieczeń. W połączeniu z zakazem inwestowania w dłużne krajowe i zagraniczne papiery skarbowe, znacząco pogarszają one sytuację członków OFE. Negatywne skutki takich zmian dotkną również osoby, które zdecydują się na przekazywanie przyszłych składek wyłącznie do ZUS, ponieważ 48,5% ich aktywów pozostanie w dalszym ciągu zarządzana przez OFE. Zdaniem wnioskodawcy negatywne skutki wprowadzonych zmian dotkną nie tylko osoby przymusowo lub dobrowolnie objęte ubezpieczeniem w OFE, lecz także pozostające poza systemem, które staną się członkami OFE wyłącznie na podstawie art. 128 ustawy o OFE. Osoby takie stawały się w przeszłości członkami OFE tylko dlatego, że ustawodawca nakazał – w razie rozwiązania lub unieważnienia małżeństwa – przekazać na rzecz jednego z małżonków część składki emertytalnej drugiego. Prowadzi to do sytuacji, w której osoby, które na skutek dość nietypowej konstrukcji prawnej stały się członkami OFE, na mocy ustawy nowelizującej w równie nietypowy sposób staną się ubezpieczone w ZUS-ie. W ocenie wnioskodawcy kwestionowane przepisy znacząco ponadto ograniczyły uprawnienia ubezpieczonych w odniesieniu do składki emerytalnej. O ile w wypadku tej części składki, którą zarządzały OFE, ubezpieczeni mieli roszczenia odszkodowawcze do OFE lub mogli dokonać zmiany funduszu w razie niesatysfakcjonującego zarządzania składką, o tyle nie mają takich uprawnień w relacji z ZUS-em. W konsekwencji w odniesieniu do 51,5% umorzonych jednostek rozrachunkowych (których wartość została przeniesiona do ZUS-u) każdy ubezpieczony został pozbawiony wskazanych powyżej uprawnień. Wnioskodawca wyraził wątpliwość co do zgodności z art. 67 ust. 1 Konstytucji faktycznego zrównania OFE z funduszami inwestycyjnymi podwyższonego ryzyka. Skoro są one elementem systemu zabezpieczenia społecznego oraz wykonawcą zadań państwa w zakresie urzeczywistnienia konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego, to istota ich działalności lokacyjnej powinna sprowadzać się do równoważenia postulatów minimalizacji ryzyka inwestycyjnego i maksymalizacji zysku. Nowy, przyjęty przez ustawodawcę model działania OFE jako funduszy inwestycyjnych podwyższonego ryzyka oznacza, że mogą one utracić znaczenie jako wykonawca zadań z zakresu ubezpieczeń społecznych. Ponadto, w modelu tym OFE mają coraz mniej cech uzasadniających ich uznanie „za podmioty realnie partycypujące w wykonywaniu przez państwo zadań publicznych określonych w art. 67 ust. 1 Konstytucji”. Zdaniem wnioskodawcy państwo – tworząc, a następnie modyfikując system emerytalny służący realizacji prawa obywateli określonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji − jest odpowiedzialne za każdy element jego działania, w tym za OFE, dlatego ustawodawca nie może narażać ubezpieczonych na nadmierne ryzyko inwestycyjne. Regulacje prawne, zwłaszcza odnoszące się do zabezpieczenia społecznego, powinna cechować stabilność. Ustawodawca nie powinien zatem dopuszczać do sytuacji, w której aktywa gromadzone jako wkłady emerytalne eksponowane byłyby na nadmierne ryzyko inwestycyjne, widoczne zwłaszcza w 2014 r. (gdy minimalny próg inwestowania w papiery wartościowe podwyższonego ryzyka wynosi 75% wartości lokat). Ma to naruszać art. 2 i art. 67 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Prezydenta zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa została naruszona w szczególności w odniesieniu do osób, które dobrowolnie przystąpiły do OFE, a więc do ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r., a przed 1 stycznia 1969 r., ponieważ mogły one na swój wniosek przystąpić do wybranego OFE i nie mogą obecnie zmienić swojej decyzji. Podejmując ją, opierały się one między innymi na tym, że ustawodawca stworzył model bezpiecznego funkcjonowania funduszy, spójny z modelami funkcjonującymi w innych krajach europejskich. Osoby te mogły się spodziewać drobnych korekt w zakresie działania systemu, ale wprowadzone obecnie zmiany są niespodziewane i radykalnie zmieniają dotychczasowy kierunek działań ustawodawcy. Ustawodawca bowiem, mocą art. 11 ustawy nowelizującej, wprowadził domniemanie przynależności do ZUS-u tych ubezpieczonych, którzy między 1 kwietnia a 31 lipca 2014 r. nie złożą oświadczenia o pozostaniu w OFE. Skoro zaś ustawodawca pierwotnie przyznał wymienionej grupie ubezpieczonych prawo do decydowania o losie części ich składki, to nie powinno być ono następnie znoszone, zwłaszcza w świetle art. 111 ust. 5 ustawy systemowej, w myśl którego przystąpienie do OFE było nieodwołalnym oświadczeniem woli. Skutkiem nowej regulacji jest zerwanie stosunku zobowiązaniowego, a tym samym naruszenie praw majątkowych członków OFE, które uzyskali wskutek dobrowolnego zawarcia umowy. Stanowi to naruszenie zasady pacta sunt servanda, której odpowiednikiem na gruncie prawa konstytucyjnego jest zasada lojalności państwa wobec obywateli. Wprowadzane zmiany wzbudziły wątpliwości wnioskodawcy również w perspektywie konstytucyjnej zasady proporcjonalności, ponieważ – jego zdaniem − efekt wprowadzanych zmian mógł zostać osiągnięty w inny sposób, aniżeli drogą tak poważnej zmiany systemu ubezpieczeń społecznych, powiązaną z istotną ingerencją w prawa ubezpieczonych. W opinii wnioskodawcy nie istnieje adekwatny związek pomiędzy reformą systemu emerytalnego a wprowadzoną zmianą modelu funkcjonowania OFE. 1.4. Druga grupa zakwestionowanych przepisów istotnie ogranicza działalność OFE i ich organów zarządzających (PTE). Regulacje te zakazują bowiem lokowania aktywów OFE w obligacjach i innych papierach wartościowych emitowanych, gwarantowanych lub poręczanych przez Skarb Państwa lub NBP albo przez rządy lub banki centralne innych państw, a także nakazują przekazanie przez OFE lokat tego rodzaju oraz środków pieniężnych denominowanych w walucie polskiej o wartości 51,5% aktywów do ZUS-u i umorzenie 51,5% jednostek rozrachunkowych zapisanych na rachunkach członków OFE (art. 141 ust. 2 ustawy o OFE w związku z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej). Wprowadzają one ponadto wymóg złożenia przez członka OFE pisemnego wniosku dotyczącego dalszego przekazywania jego składki emerytalnej do OFE przy jednoczesnym domniemaniu przekazywania składki wyłącznie do ZUS-u, jeśli członek OFE nie złoży stosownego oświadczenia (art. 39a ustawy systemowej oraz art. 11 ustawy nowelizującej). Ponadto nakazują lokowanie procentowo określonej części aktywów OFE w akcje (od 75% w 2014 r. do 15% w 2017 r. – art. 35 ustawy nowelizującej), jak również przekazanie do ZUS-u środków osób, którym OFE otworzyły rachunki po podziale majątku wspólnego małżonków wskutek rozwiązania małżeństwa przez rozwód lub unieważnienie (art. 24 ustawy nowelizującej). Jak zwrócił uwagę wnioskodawca, ustawa nowelizująca została opublikowana 31 grudnia 2013 r. i − zgodnie z jej art. 37 − w zasadniczej części weszła w życie 1 lutego 2014 r. (z wyjątkiem przepisów, które weszły w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy). Tymczasem wprowadzane zmiany wiążą się z poważnymi, wykraczającymi poza zakres zwykłego zarządu, decyzjami gospodarczymi PTE, wymuszonymi narzuconą zmianą polityki inwestycyjnej. Z przepisów przejściowych ustawy nowelizującej wynika, że wiele czynności OFE (PTE) musiały podjąć w krótkim okresie następującym po jej publikacji, ponieważ ustawodawca zobowiązał OFE do przekazania ZUS-owi na 3 lutego 2014 r. aktywów OFE podlegających umorzeniu. Przeniesienie części aktywów do ZUS-u oznacza obniżenie przychodów PTE z tytułu zarządzania funduszem, zależnych od wysokości aktywów netto. Tymczasem podmiot prowadzący działalność gospodarczą musi z odpowiednim wyprzedzeniem znać podstawowe warunki, do których należy ustawowe określenie zasad określających rodzaje aktywów i ich ograniczenia (czego pochodną jest wielkość przychodów PTE). Wnioskodawca podkreślił, że warunki prowadzenia przez PTE działalności gospodarczej mogą podlegać zmianom, między innymi ze względu na stan finansów publicznych i konieczność ochrony równowagi finansów publicznych jako wartości konstytucyjnej, ale zmiany takie nie powinny następować w tak krótkim czasie. Im dłuższa jest perspektywa czasowa podejmowanych działań, tym silniejsza powinna być ich ochrona. Zdaniem wnioskodawcy art. 39a ustawy systemowej i art. 11 ustawy nowelizującej wprowadzają „asymetrię konkurencyjną” między ZUS-em i OFE, przy założeniu dobrowolności wyboru. Ustawodawca wprowadził nowe zasady przekazywania części składki emerytalnej ubezpieczonego do OFE. Warunkiem dalszego odprowadzania składki do OFE ustawodawca uczynił składanie − co cztery lata, w okresie od 1 kwietnia do 31 lipca − pisemnego oświadczenia. Budzi to wątpliwości konstytucyjne ze względu na wprowadzenie dodatkowych wymogów dla osób, które już zdecydowały o przekazywaniu części składki do OFE. W świetle zasady proporcjonalności konieczna jest ocena tego dodatkowego warunku dalszego członkostwa w OFE w sytuacji, gdy w każdym czasie możliwa jest − na podstawie obowiązujących przepisów – rezygnacja z członkostwa w funduszu. Tę samą wątpliwość wnioskodawcy budzi obowiązek przekazania ZUS-owi środków przez osoby, którym OFE otworzyły rachunki po podziale majątku wspólnego małżonków wskutek rozwiązania małżeństwa. Zastrzeżenia wnioskodawcy wzbudza regulacja przejściowa − art. 23 ust. 18 ustawy nowelizującej – fakultatywnie delegująca Radzie Ministrów określenie szczegółowego sposobu i trybu przekazania ZUS-owi przez OFE aktywów. Jego zdaniem w wypadku transferu aktywów o wielkiej wartości, dokonywanego przez podmioty gospodarcze działające w zakresie zabezpieczenia społecznego, prawo powinno być jasne i zupełne. Fakultatywna delegacja w zakresie wydania rozporządzenia wywołuje wątpliwości co do zupełności prawa regulującego przekazanie przez OFE obligacji, innych papierów wartościowych oraz środków pieniężnych na rachunki w ZUS-ie. Regulacja tej materii powinna być zupełna i znana odpowiednio wcześniej. Skoro ustawa nie zawiera wszystkich koniecznych regulacji (o czym świadczyć ma już samo uchwalenie delegacji ustawowej), to upoważnienie powinno mieć charakter obligatoryjny. 1.5. Trzecia grupa zaskarżonych przepisów odnosi się do zakazu reklamy. Jak wskazał wnioskodawca, zakwestionowane przepisy ustanawiają czasowe, całkowite zakazy reklam zawierających informacje o OFE lub informacje sugerujące, że reklamy się do nich odnoszą, a złamanie owych zakazów obwarowane jest wysoką karą pieniężną, wymierzaną decyzją mającą rygor natychmiastowej wykonalności. Zaskarżone przepisy budzą – zdaniem wnioskodawcy − wątpliwości co do ich zgodności z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zakaz reklamy dotyczącej OFE jest szczególnie istotny w kontekście fundamentalnej zmiany systemu, jakim było wprowadzenie dobrowolności członkostwa w OFE (w miejsce dotychczasowej obligatoryjności), które nie tylko konkurują między sobą, lecz w ogóle muszą przekonać ubezpieczonych do przystąpienia do nich. Dlatego całkowity zakaz reklamy w okresach podejmowania kluczowych decyzji, z punktu widzenia zarówno ubezpieczonych jak i samych OFE, jest zbyt rygorystyczny i bezzasadnie ogranicza wolność rozpowszechniania i pozyskiwania informacji. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w okresach podejmowania przez ubezpieczonych decyzji o tym, czy całość ich składek ma trafiać do ZUS-u, czy też ich część ma być odprowadzana do OFE, ZUS może prowadzić niczym nieograniczoną kampanię informacyjną. Zdaniem wnioskodawcy zakaz reklamy nie był przez ustawodawcę uzasadniony żadną z przesłanek ograniczenia praw i wolności, wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji albo usprawiedliwionych w świetle art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Odbiorcami reklam OFE są osoby dorosłe, wykonujące różnego rodzaju prace, odpowiedzialne i samodzielnie podejmujące życiowe decyzje, a zatem potrafiące zrozumieć i właściwie ocenić prezentowane im w reklamie treści. Kwestionowana regulacja budzi zatem zastrzeżenia ze względu na brak spełnienia wymogu konieczności wprowadzanego ograniczenia. Zakaz reklamy ma naruszać zasadę wolności działalności gospodarczej, ponieważ ogranicza tę wolność bez uzasadnienia ważnym interesem publicznym, którego projektodawca nie wykazał. Ustawodawca powoływał się jedynie na bezpieczeństwo systemu emerytalnego i bezpieczeństwo przyszłych emerytów. W tym kontekście wnioskodawca stwierdził, że OFE prowadzą działalność legalną i szczegółowo regulowaną przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zatem jej rzetelna i zgodna z prawem reklama nie może godzić w bezpieczeństwo systemu emerytalnego i przyszłych emerytów. Tym samym zakaz reklamy nie jest ani wystarczająco uzasadniony, ani proporcjonalny do zamierzonego celu regulacji, postrzeganego w świetle art. 22 Konstytucji. W opinii wnioskodawcy art. 197 ustawy o OFE (w zakwestionowanym zakresie) i jej art. 197a oraz art. 36 ustawy nowelizującej naruszają wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę poprawnej legislacji. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia reklamy ani nie odróżnił jej od informacji umieszczanych na stronach internetowych OFE. Inaczej mówiąc, nie określił dokładnie działań zakazanych, sankcjonowanych wysokimi karami pieniężnymi. Z uwagi na wielość definicji pojęcia „reklamy” w polskim systemie prawnym, brak jej definicji w ustawie o OFE, połączony z brakiem odesłania do definicji w innej ustawie, powoduje niemożność precyzyjnego określenia działań zabronionych adresatom norm prawnych. Szczególnie problematyczne jest tu odróżnienie reklamy od dopuszczalnej informacji zamieszczanej na stronach internetowych. 2. Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich. 2.1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO, Rzecznik) w piśmie z 29 sierpnia 2014 r. wniósł o stwierdzenie niezgodności: art. 11 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim dotyczy osób, o których mowa w art. 111 ust. 3 ustawy systemowej, z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji oraz z art. 31 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 23 ustawy nowelizującej z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji. Zdaniem RPO określone w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej warunki wznowienia przekazywania składek do OFE ubezpieczonych, urodzonych po 31 grudnia 1948 r., a przed 1 stycznia 1969 r. (dalej także: w latach 1949-68), którzy na swój wniosek – przez zawarcie umowy – przystąpili do wybranego OFE, kolidują z konstytucyjną zasadą ochrony zaufania do państwa i prawa (art. 2 Konstytucji) oraz stanowią nieproporcjonalne ograniczenie zasady wolności człowieka (art. 31 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Podzielając stanowisko o publicznoprawnym charakterze środków zgromadzonych w OFE, Rzecznik zwrócił uwagę, że regulacja prawna zawarta w art. 23 ustawy nowelizującej narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasadę lojalności), której przestrzeganie ma szczególne znaczenie w sytuacji zmiany przepisów kształtujących sytuację prawną członków OFE od początku 1999 r. 2.2. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 11 ustawy nowelizującej, w ocenie RPO regulacja budzi zastrzeżenia konstytucyjne w zakresie, w jakim dotyczy osób urodzonych w latach 1949-1968, które na swój wniosek przystąpiły do OFE. Temu dobrowolnemu przystąpieniu ustawodawca nadał szczególną wagę. Wymienione osoby stały się członkami OFE nie z mocy samego prawa, lecz na podstawie własnego, świadomego i nieodwołalnego aktu woli (por. art. 111 ust. 5 ustawy systemowej) i w ten sposób realizowały swoje „prawo do wolności” (art. 31 ust. 1 Konstytucji) rozumiane jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu. Ich akt woli został jednak przez ustawodawcę zakwestionowany. Ustawodawca zażądał bowiem ponownego oświadczenia, bez którego dana osoba przestaje być członkiem OFE, a jej przyszłe składki w całości trafiają do ZUS-u. Kolidować ma to z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji oraz z zasadą ochrony wolności człowieka, o której mowa w art. 31 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem RPO nawet gdyby uznać za spełnione materialną (potrzeba zapewnienia stanu równowagi budżetowej) i formalną przesłankę ograniczenia konstytucyjnej wolności człowieka, to i tak art. 11 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej godzi w Konstytucję. Ograniczenie wolności jednostki musi być konieczne w demokratycznym państwie prawa i odpowiadać zasadzie proporcjonalności. Ustawodawca nie wybrał natomiast najmniej uciążliwego środka, jakim byłoby w tym wypadku umożliwienie omawianej kategorii osób złożenia oświadczenia woli o wystąpieniu z funduszu. 2.3. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 23 ustawy nowelizującej, RPO zwrócił uwagę, że przepis ten obejmuje dwa zasadnicze zagadnienia. Po pierwsze, przekazywanie aktywów przez OFE do ZUS-u i ich nabycie przez Skarb Państwa, a po drugie – ewidencjonowanie wartości jednostek rozrachunkowych odpowiadających wartości przekazywanych aktywów na subkoncie w ZUS-ie ze szczególną gwarancją ich wypłaty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: FUS-u). W ocenie Rzecznika regulacja ta narusza zasadę lojalności państwa wobec obywateli, ponieważ pełne przestrzeganie zasady pacta sunt servanda nakazuje, by istotne zmiany w warunkach ubezpieczenia obowiązywały tylko osoby wchodzące do systemu ubezpieczenia po dniu ich wejścia w życie. Co więcej, w opinii RPO ustawodawca posłużył się techniką wstecznego działania prawa. Umorzenie tzw. części obligacyjnej OFE powoduje zmianę – w stosunku do stanu pierwotnego (tj. z chwili przystąpienia do OFE) – warunków ubezpieczenia emerytalnego (tj. przejście z kapitałowego na repartycyjne pokrycie świadczeń). Co prawda wskutek zaewidencjonowania na subkoncie w ZUS-ie wartości środków odpowiadających wartości umorzonych jednostek rozrachunkowych OFE nie nastąpi deprecjacja emerytalnej ekspektatywy (wierzytelności) ubezpieczonego, jednak z punktu widzenia wyróżnionych zasad konstytucyjnych chodzi o respektowanie dokonanych w przeszłości wyborów (zwłaszcza dobrowolnego przystąpienia do OFE osób urodzonych w latach 1949-1968). Zdaniem RPO „jest to także zarzut uzasadniony wobec tych, którzy w OFE są przymusowo, a którzy po 14 latach pozostają w przekonaniu, że drugi filar spełnia ich oczekiwania” (s. 17-18 wniosku). Z punktu widzenia członków OFE rozwiązanie przewidziane w art. 23 ustawy nowelizującej oznacza zmianę istotnych warunków zabezpieczenia społecznego na wypadek osiągnięcia wieku emerytalnego. Odejmuje część ekspektatyw emerytalnych, które do tej pory miały kapitałowe pokrycie w aktywach OFE i korzystały z dodatkowego zabezpieczenia i wzmocnienia będącego konsekwencją przyznania członkom OFE prawa do udziału w aktywach, odpowiadającego wartości posiadanych przez nich jednostek rozrachunkowych. Zdaniem RPO w świetle standardów wywodzonych z art. 2 Konstytucji ustawodawca nie powinien – bez zgody zainteresowanych – stosować nowych rozwiązań prawnych (tj. umorzenia) do stanów, które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych (zgromadzenia środków na rachunkach członków OFE sprzed umorzenia). Przyjęty przez ustawodawcę automatyzm przekracza dopuszczalny zakres ingerencji państwa w sytuację prawną jednostki, usprawiedliwiony realizacją innych wartości konstytucyjnych, w szczególności koniecznością uwzględnienia zasady równowagi budżetowej. Co więcej, w dłuższej perspektywie przyjęte w 2013 r. rozwiązanie może nie doprowadzić do pożądanego przez ustawodawcę zmodyfikowania obciążenia finansowego państwa, które pozostanie przecież odpowiedzialne za finansowanie całości emerytur, a także za ich waloryzację w sytuacji, gdy nie będą one inwestowane na rynku pieniężnym. W dłuższym okresie, przy negatywnym trendzie demograficznym, ustawa może zatem nie poprawić sytuacji finansowej państwa, ponieważ na Skarb Państwa przejdą zobowiązania do wypłaty emerytur również w części wcześniej objętej składkami OFE, które teraz będą musiały zostać sfinansowane w całości z budżetu państwa. Trudno więc uznać, zdaniem RPO, że zapewnienie tak pojmowanej równowagi budżetowej dostatecznie uzasadnia przyjęcie zakwestionowanej regulacji prawnej. Jak zasygnalizował RPO, obowiązujący do końca 2013 r. stan prawny i faktyczny wytworzył już społeczne przekonanie o stabilności istniejącego systemu emerytalnego i OFE jako jego trwałego elementu konstrukcyjnego. Część członków OFE, w szczególności ci, którzy dobrowolnie do nich przystąpili, może nie akceptować tak istotnej zmiany zasad funkcjonowania drugiego filara. Zakwestionowana regulacja naruszyła więc swoistą umowę społeczną pomiędzy państwem a ubezpieczonymi w OFE. Niewątpliwie narusza zaufanie do państwa i stanowionego prawa sytuacja, gdy mimo funkcjonowania określonego systemu przez prawie 14 lat dokonano wstecznej zmiany przyjętych rozwiązań. 3. Stanowisko Sejmu. W pismach z 1 sierpnia 2014 r. oraz 5 lutego 2015 r. stanowisko w imieniu Sejmu przedstawił Marszałek Sejmu. 3.1. Odnosząc się do wniosku Prezydenta, wniósł o stwierdzenie, że: art. 141 ust. 2 ustawy o OFE w związku z art. 4 pkt 33, art. 23 ust. 1 oraz art. 35 ustawy nowelizującej jest zgodny z art. 2 Konstytucji, art. 141 ust. 2 ustawy o OFE w związku z art. 23 ust. 1-6, 9 i 15-18 oraz art. 35 ustawy nowelizującej jest zgodny z art. 2 Konstytucji, art. 39a ustawy systemowej oraz art. 11, art. 23 ust. 18 i art. 24 ustawy nowelizującej są zgodne z art. 2 Konstytucji, art. 141 ust. 2 ustawy o OFE w związku z art. 4 pkt 33, art. 23 ust. 1 oraz art. 35 ustawy nowelizującej, art. 39a ustawy systemowej oraz art. 11 i art. 24 ustawy nowelizującej są zgodne z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 141 ust. 2 ustawy o OFE w związku z art. 23 ust. 1-6, 9 i 15- 18 oraz art. 35 ustawy nowelizującej, art. 39a ustawy systemowej oraz art. 11 i art. 24 ustawy nowelizującej nie są niezgodne z art. 22 Konstytucji, art. 197a ustawy o OFE i art. 36 ustawy nowelizującej są zgodne z art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 197 ustawy o OFE, w części dotyczącej PTE oraz OFE, i art. 197a ustawy o OFE oraz art. 36 ustawy nowelizującej są zgodne z art. 2 Konstytucji. W opinii Sejmu zgodność kwestionowanych przepisów z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wynika przede wszystkim stąd, że regulują one zasady gromadzenia środków na przyszłe emerytury ubezpieczonych w sposób pewniejszy, stabilniejszy, bezpieczniejszy i bardziej przewidywalny niż miało to miejsce pod rządami przepisów dotychczasowych. Zakwestionowane przepisy zwiększają a nie naruszają zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa do zabezpieczenia społecznego; optymalizują też realizację prawa do zabezpieczenia społecznego wyrażonego w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Jak wskazał Sejm, dotychczasowy system emerytalny generował proces zadłużania się Skarbu Państwa, a jego koszty, z perspektywy państwa będącego gwarantem wypłaty emerytur, wzrastały. Obejmowały koszt wykupu przez Skarb Państwa obligacji skarbowych i innych instrumentów nabywanych przez OFE oraz wiązały się z koniecznością wypłaty odsetek od tych obligacji. Te transfery środków pieniężnych Skarbu Państwa na rzecz OFE w dotychczasowej skali były zatem nieracjonalne ekonomicznie i zagrażały stabilności finansów publicznych. Ustawowe regulacje dotyczące podziału składki na ubezpieczenie emerytalne powodują, że w ZUS-ie powstaje niedobór środków na wypłatę bieżących emerytur, który musi być pokrywany rosnącą dotacją budżetową. Z kolei dotacja dla ZUS-u finansowana jest ze środków pieniężnych uzyskiwanych przez Skarb Państwa z tytułu emitowanych przezeń obligacji, nabywanych następnie przez OFE. Fundusze te, nabywając od Skarbu Państwa obligacje skarbowe, zwiększają wartość powierzonych im aktywów i dywersyfikują ryzyko inwestycyjne, ale ekonomiczny ciężar tej operacji ponosi ostatecznie Skarb Państwa. Środki pieniężne na sfinansowanie dotacji pochodzą z podatków płaconych przez ubezpieczonych (w tym członków OFE). Ustawodawca, kierując się troską o realny wymiar przyszłych emerytur, wyeliminował zatem mechanizm dalszego zadłużania się Skarbu Państwa. W opinii Sejmu ustawa nowelizująca przywraca rynkowy (kapitałowy) charakter II filarowi, natomiast obowiązek inwestowania w akcje części gromadzonych środków spełnia warunki bezpiecznej strategii inwestycyjnej. Inwestycje w akcje przynoszą bowiem, zwłaszcza w długim okresie, inwestorowi zysk. Bezpieczeństwo inwestowania jest wzmacniane dzięki tzw. suwakowi bezpieczeństwa, czyli stopniowemu przekazywaniu środków zgromadzonych przez członka OFE na fundusz emerytalny w FUS-ie. Istotnym argumentem za konstytucyjnością badanych regulacji jest także przejściowy charakter nakazu inwestowania środków zgromadzonych w OFE w akcje (do 2018 r.). Nie można wobec tego uznać OFE za zrównane z funduszami inwestycyjnymi podwyższonego ryzyka. Z mocy art. 67 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do zagwarantowania mu przez państwo emerytury. Przepis ten nie przesądza jednak o konkretnych formach realizacji tego prawa, pozostawiając ustawodawcy zwykłemu znaczny margines swobody określania zasad przyznawania świadczeń. W ocenie Sejmu istniejące dotychczas instytucje prawne minimalnej stopy zwrotu i pokrycia niedoboru nie dawały członkom OFE nic realnego, tworząc jedynie iluzję ich bezpieczeństwa ekonomicznego. Przemawia za tym fakt, że minimalna stopa zwrotu nie była wyliczana w relacji do jakichkolwiek wielkości bezwzględnych (np. w relacji do PKB), ale w stosunku do stopy zwrotu osiąganej przez inne OFE. Tym samym to od OFE oraz od wyników realizowanej przez nie polityki inwestycyjnej zależało, jaka będzie minimalna stopa zwrotu, której niedobór fundusze te będą musiały pokrywać. Praktyka działania OFE wykazała, zdaniem Sejmu, że fundusze, zamiast konkurować ze sobą, wzajemnie imitowały swoją politykę inwestycyjną, doprowadzając do jej względnego ujednolicenia. Unikały działań dających szansę na osiągnięcie wyższej stopy zwrotu, a zwiększających ryzyko, że ewentualne niedobory będą musiały pokrywać z własnych środków. Nowe rozwiązania prawne, w przekonaniu Sejmu, dają członkom OFE możliwość zapewnienia sobie realnej i dodatniej stopy zwrotu od gromadzonych składek dzięki przeniesieniu ich aktywów i składek na subkonto w ZUS-ie, a także dzięki dobrodziejstwu waloryzacji składek o wskaźnik równy dynamice wartości PKB. Jak wyraźnie podkreślił Sejm, środki przekazywane OFE są środkami publicznymi. Zgromadzone w tych funduszach środki służą celowi publicznemu, tzn. wywiązaniu się przez państwo z konstytucyjnego obowiązku zapewnienia obywatelom świadczeń w ramach zabezpieczenia społecznego. Służą zatem realizacji konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego oraz tworzą zasób majątkowy, który ma zapewniać ekonomiczne możliwości urzeczywistniania tego prawa. Dlatego środków gromadzonych na rachunkach członków OFE nie sposób porównać ze środkami gromadzonymi na rachunkach członków prywatnych instytucji finansowych, którym ich klienci dobrowolnie powierzają swoje środki w celach inwestycyjnych. Wprowadzone ustawą nowelizującą zmiany prowadzą zatem do przesunięć wyłącznie wewnątrz szeroko rozumianego systemu ubezpieczeń społecznych, dokonywanych w granicach swobody ustawodawcy, a wszystkie zaskarżone przepisy regulują zasady gospodarowania środkami o charakterze publicznoprawnym. Przepisy te nie dotyczą ani nie normują zasad gospodarowania przez OFE ich własnymi (różnymi od przekazanych przez ubezpieczonych) środkami. Publicznoprawnej kwalifikacji środków nie podważają regulacje dotyczące przechodzenia określonych praw na rzecz spadkobierców członka OFE. Tego rodzaju normy prawne – mające bardzo ograniczony zakres zastosowania – w niczym nie zmieniają ogólnej reguły, w myśl której środki zgromadzone w OFE mają charakter publicznoprawny, niezależnie od tego, kto będzie beneficjentem świadczeń wypłacanych z tychże środków (sam członek OFE czy też jego spadkobierca). W świetle Konstytucji nie można odmówić ustawodawcy prawa do swobodnego decydowania o sposobie inwestowania na rynku kapitałowym obligacji skarbowych i innych dłużnych instrumentów skarbowych, w tym gwarantowanych przez Skarb Państwa. Art. 216 ust. 2 Konstytucji daje ustawodawcy prawo do decydowania o zasadach emisji papierów wartościowych przez Skarb Państwa. Można więc zastrzec, że tego rodzaju papiery nie mogą być nabywane przez OFE, ponieważ ustawodawca ma konstytucyjne prawo nie dopuścić do zadłużania się Skarbu Państwa w OFE i im wypłacał odsetki od obligacji skarbowych. W ocenie Sejmu zakwestionowane przepisy nie naruszają wolności działalności gospodarczej OFE, gdyż ustalanie przez ustawodawcę zasad gospodarowania środkami publicznymi nie jest w stanie tej wolności naruszyć. Nie sposób przyjąć, że nienaruszalną konstytucyjnie istotą wolności działalności gospodarczej jest roszczenie wobec państwa o to, aby móc w sposób nieskrępowany prowadzić działalność gospodarczą przy wykorzystaniu środków o charakterze publicznoprawnym oraz by móc osiągać zyski kapitałowe z odsetek od obligacji skarbowych emitowanych przez Skarb Państwa. Nawet gdyby uznać, że doszło w tym wypadku do ingerencji w wolność działalności gospodarczej, jest ona usprawiedliwiona „ważnym interesem publicznym”. Jest nim zachowanie równowagi finansów publicznych, umożliwiającej państwu m.in. wywiązywanie się z obowiązku gwarantowania obywatelom prawa do zabezpieczenia społecznego. Kwestionowane przepisy są także proporcjonalne pod względem równowagi finansów publicznych, a ich przyjęcie jest konieczne i nieodzowne, o czym świadczą argumenty natury ekonomiczno-finansowej, na którą to okoliczność Sejm przytoczył informacje zawarte w stanowisku Ministra Finansów z 27 marca 2014 r. oraz stanowisku Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 4 kwietnia 2014 r. W opinii Sejmu nie istnieje równie skuteczny, a łagodniejszy dla obywateli, alternatywny środek ingerencji w prawa i wolności jednostek. Osiągnięcie efektu finansowego zbliżonego do uzyskanego dzięki uchwaleniu ustawy nowelizującej wymagałoby podniesienia wszystkich stawek podatku od towarów i usług o 4 punkty procentowe lub stawek podatku dochodowego od osób fizycznych i podatku dochodowego od osób prawnych o ponad 3 punkty procentowe. W przekonaniu Sejmu niezasadny jest też zarzut naruszenia zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, który wnioskodawca wiąże z krótkim czasem danym podmiotom zarządzającym OFE na przygotowanie się do wejścia w życie ustawy nowelizującej. Działania, jakie OFE musiały podjąć w związku z ustawą nowelizującą miały charakter czysto techniczny i księgowy (rachunkowy), przez co były możliwe do dokonania w relatywnie krótkim czasie. Bezzasadny w przekonaniu Sejmu jest ponadto zarzut, jakoby art. 23 ust. 18 ustawy nowelizującej naruszał zasadę pewności prawa z powodu fakultatywnego charakteru przepisu upoważniającego Radę Ministrów do wydania rozporządzenia. Upoważnienie to zostało przez Radę Ministrów bezzwłocznie wykonane (art. 23 wszedł w życie 15 stycznia 2014 r., a rozporządzenie weszło w życie 22 stycznia 2014 r.), zatem nie może być mowy o powstaniu luki w prawie. Ponadto kwestie mające zostać unormowane w rozporządzeniu miały charakter techniczny oraz nie były konieczne dla założonego przez ustawodawcę sposobu transferu aktywów do ZUS-u. W przekonaniu Sejmu sama ustawowa regulacja prawna (art. 23 ust. 1-17 ustawy nowelizującej) wystarczała, by można było efektywnie przeprowadzić unormowaną w tych przepisach operację księgową. Regulacje zawarte w rozporządzeniu mają charakter nie tyle substancjalny (materialnoprawny), ile raczej regulują sprawozdawczość (informowanie) przez OFE o przekazanych do ZUS-u aktywach. Jak zaznaczył Sejm, ustawa nowelizująca zakazała jedynie reklamy nierzetelnej. W szczególności nie wyklucza ona przekazywania przez OFE ich członkom obiektywnych informacji, obrazujących wyniki finansowe funduszy i osiąganą przez nie stopę zwrotu od powierzonych im aktywów. Rozwiązanie takie podyktowane jest koniecznością ochrony interesów ubezpieczonych w dokonywaniu możliwie najlepszego wyboru w kwestii przystąpienia do OFE lub podjęcia decyzji o nieprzekazywaniu części składek do OFE. Z samej istoty reklama oprócz warstwy informacyjnej zawiera część sugestywną, a wystąpienie masowej kampanii reklamowej w latach dokonywania wyboru „nie pozwoliłaby na podjęcie przez ubezpieczonych decyzji w oparciu o wyłącznie obiektywne i racjonalne przesłanki”. Konstytucyjnego uzasadnienia zakwestionowanej regulacji należy poszukiwać w art. 76 Konstytucji i w dekodowanej z art. 54 Konstytucji wolności pozyskiwania informacji, pozbawionej sugestywnej części wpływającej na ubezpieczonego i ograniczającej swobodę wyboru. Zakaz reklamy umożliwia także, zdaniem Sejmu, swobodny wybór ubezpieczonemu oraz wyrównuje szanse OFE i ZUS-u (który nie jest upoważniony do prowadzenia reklamy m.in. w zakresie korzyści związanych z przekazaniem środków na indywidualne subkonto, lecz jest zobowiązany do popularyzacji wiedzy o ubezpieczeniach społecznych). Za konstytucyjnością regulacji przemawia także czasowość zakazu reklamy OFE ograniczonego tylko do newralgicznych okresów wyboru, gdy ubezpieczony musi mieć możliwość uzyskania rzetelnych informacji, pozbawionych dodatkowych treści lub formy perswazyjnej. Zakazy reklamy zostały ustanowione z uwagi na ochronę konstytucyjnych wartości (w wypadku wolności działalności gospodarczej – ważny interes publiczny, w przypadku zaś wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji – wartości wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji), są proporcjonalne, a ponadto nie naruszają istoty żadnej z tych wolności. Odnosząc się do zarzutu braku zamieszczenia w ustawie legalnej definicji reklamy, Sejm stwierdził, że nieprecyzyjność, niejasność czy też brak poprawności danego przepisu nie przesądza jeszcze o jego niekonstytucyjności, a tym samym naruszeniu art. 2 Konstytucji. Niedookreśloność przepisów prawa jest cechą stopniowalną. Za niekonstytucyjne mogą być uznane tylko takie przepisy, które są niedookreślone w stopniu kwalifikowanym. Zdaniem Sejmu przepisy ustawy nowelizującej zakazujące reklamy nie spełniają formułowanych w orzecznictwie TK przesłanek uzasadniających ich uznanie za niedookreślone w stopniu przesądzającym o niekonstytucyjności. 3.2. Odnosząc się do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, Sejm wniósł o uznanie, że art. 11 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim dotyczy osób, o których mowa w art. 111 ust. 3 ustawy systemowej, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz z art. 31 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, natomiast art. 23 ustawy nowelizującej jest zgodny z art. 2 Konstytucji. Sejm zwrócił uwagę na wątpliwości co do dopuszczalności merytorycznej kontroli art. 11 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej. Czynność polegająca na wyborze OFE, o której mowa w tych przepisach, miała charakter jednorazowy. Przepisy te skonsumowały się jeszcze przed wniesieniem wniosku przez Rzecznika i należy uznać je za nieobowiązujące w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Badanie konstytucyjności tych przepisów nie jest – zdaniem Sejmu – konieczne w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Dyspozycja art. 11 ust. 1 ustawy nowelizującej jest zgodna z postulatem wnioskodawcy, ponieważ składki przekazywane były do OFE, w myśl pierwotnego wyboru ubezpieczonego, aż do 30 czerwca 2014 r. Skutki prawne zaniechania złożenia deklaracji o pozostaniu w OFE nie są natomiast w ogóle unormowane w tym przepisie. Niezależnie od argumentów natury formalnoprawnej, zdaniem Sejmu, art. 11 ust. 1 i 2 jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego prawa oraz z art. 31 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przemawiają za tym następujące argumenty: Po pierwsze, ubezpieczeni urodzeni w latach 1949-1968 dokonywali wyboru OFE w sytuacji, gdy kształt kapitałowej części systemu emerytalnego nie był jeszcze skończony. Pozwala to ustawodawcy podjąć działania mające na celu umożliwienie ubezpieczonym ponownego rozstrzygnięcia co do sposobu gromadzenia składek, po redefiniowaniu warunków systemu emerytalnego. Po drugie, głęboka modyfikacja systemu emerytalnego dokonana ustawą nowelizującą, w tym przede wszystkim wprowadzenie dobrowolności uczestnictwa w OFE musi wiązać się z prawem do ponownego wyboru sposobu gromadzenia składek. Cykliczna możliwość zmiany podmiotu, do którego odprowadza się składkę (po raz pierwszy w 2016 r.), jest istotnym elementem tej modyfikacji. Ustawodawca związany konstytucyjnym nakazem równego traktowania wszystkich ubezpieczonych, uczestników budowanego po 1998 r. modelu systemu emerytalnego, nie mógł pozbawić ubezpieczonych urodzonych w latach 1949-1968 prawa do wyboru ZUS-u. Po trzecie, „nieodwołalność” oświadczenia osób urodzonych w latach 1949-1968 jest skierowana przede wszystkim do ubezpieczonych i innych uczestników systemu, ale nie może wiązać ustawodawcy, zwłaszcza że umożliwienie wyboru stanowi rozstrzygnięcie bardziej korzystne dla ubezpieczonego i służy realizacji zasady ochrony wolności człowieka, o której mowa w art. 31 ust. 1 Konstytucji. Po czwarte, założenie domniemania wyboru subkonta prowadzonego przez ZUS, w wypadku, gdy ubezpieczony wyraźnie nie oświadczy, że chce nadal przekazywać składki do OFE, jest związane z nowym założeniem systemu emerytalnego, to jest dobrowolności uczestnictwa w OFE, a obowiązku złożenia oświadczenia w ciągu 4 miesięcy nie można uznać za nadmierny (nieproporcjonalny). Po piąte, ponowny wybór sposobu gromadzeniu środków, a w szczególności niezłożenie oświadczenia o dalszym odprowadzaniu składki na rachunku prowadzonym w OFE, prowadzi do zmian wyłącznie pro futuro; ubezpieczeni urodzeni w latach 1949-1968 nadal pozostają członkami OFE, zaś zgromadzone składki są kapitalizowane; konsekwencje wyboru uczestnictwa w OFE z 1999 r. nie są zatem uchylane z mocą wsteczną. Po szóste, w stosunku do kobiet urodzonych po 31 grudnia 1948 r., a przed 1 sierpnia 1961 r. i mężczyzn urodzonych po 31 grudnia 1948 r. a przed 1 lipca 1957 r., zgodnie z art. 22 ust. 3d ustawy systemowej, składki na rachunek OFE, także po 1 lipca 2014 r., nie były przekazywane, w związku z zastosowaniem wobec tych osób „suwaka bezpieczeństwa”. Art. 11 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej nie mógł więc naruszyć ich wolności i zaufania do państwa i prawa. Po siódme, rzeczywista modyfikacja warunków nabycia prawa do emerytury na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej dotyczyła osób, którym do osiągnięcia wieku emerytalnego brakowało więcej niż 10 lat. Zdaniem Sejmu nie ma podstaw do stwierdzenia niekonstytucyjności art. 23 ustawy nowelizującej. Umorzenie jednostek rozrachunkowych zapisanych na rachunkach członków OFE zmniejszy koszty funkcjonowania systemu emerytalnego oraz ograniczy dług publiczny i potrzeby pożyczkowe państwa. Ze względu na publicznoprawny charakter środków zgromadzonych w OFE umorzenie stanowi de facto przesunięcie środków wewnątrz systemu ubezpieczeń społecznych, w neutralny sposób dla przyszłych emerytów. Zgodnie z art. 67 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji ustawodawca ma prawo modyfikować system emerytalny, w tym sposób funkcjonowania w ramach ubezpieczenia społecznego filara kapitałowego. Ze względu na wprowadzenie instytucji „suwaka bezpieczeństwa”, istotą umorzenia jest przyspieszenie procesu przekazywania aktywów OFE na rzecz FUS-u. W razie umorzenia nie dochodzi do retroakcji prawa (umorzenie nastąpiło po wejściu w życie ustawy nowelizującej ze skutkiem pro futuro), ale można mówić jedynie o retrospekcji. Ponadto, zdaniem Sejmu, bardziej odporny na negatywny trend demograficzny jest niskokosztowy system emerytalny, niż inne modele, w tym uprzednio obowiązujący. 4. Stanowisko Prokuratora Generalnego. W piśmie z 30 lipca 2014 r. oraz 23 kwietnia 2015 r. stanowisko zajął Prokurator Generalny. 4.1. Odnosząc się do wniosku Prezydenta, wniósł o stwierdzenie, że: 1) art. 141 ust. 2 ustawy o OFE oraz art. 23 ust. 1 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim nie konkretyzuje daty 3 lutego 2014 r., art. 35 ustawy nowelizującej, art. 39a ust. 1 ustawy systemowej i art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz art. 24 ustawy nowelizującej są zgodne z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), a także z art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 2) art. 197a ust. 1 ustawy o OFE oraz art. 36 ust. 1 ustawy nowelizującej są niezgodne z art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 3) art. 197 ust. 2 w części dotyczącej PTE oraz OFE, art. 197a ust. 1 ustawy o OFE oraz art. 36 ust. 1 ustawy nowelizującej – w zakresie, w jakim przepisy te posługują się nieokreślonymi pojęciami „reklama” – są niezgodne z zasadą poprawnej legislacji. Zdaniem Prokuratora Generalnego postępowanie w zakresie kontroli konstytucyjności art. 23 ust. 1, w części określającej datę 3 lutego 2014 r., art. 23 ust. 2-6, 9 i 15-18 ustawy nowelizującej powinno ulec umorzeniu z uwagi na utratę mocy obowiązującej tych przepisów przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał, a w pozostałym zakresie powinno ulec umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność orzekania. Zdaniem Prokuratora Generalnego art. 4 pkt 33 ustawy nowelizującej nie pozostaje w związku treściowym z przepisem głównym (art. 141 ust. 2 ustawy o OFE). W związku normatywnym z art. 141 ust. 2 ustawy o OFE nie pozostają też – zdaniem Prokuratora Generalnego – art. 23 i art. 35 ustawy nowelizującej. Przepisy te uległy już „skonsumowaniu” i nie mogą mieć zastosowania po 3 lutego 2014 r., co uzasadnia umorzenie postępowania. Aktualność straciła argumentacja wnioskodawcy – sformułowana pod adresem art. 141 ust. 2 ustawy o OFE w związku z art. 23 ust. 1 ustawy nowelizującej – że ustawodawca pozostawił OFE i PTE zbyt krótki czas na przygotowanie do operacji umorzenia części jednostek rozrachunkowych oraz dostosowanie polityki inwestycyjnej do nowych reguł. Upływ terminu dokonania tych czynności spowodował, że przepis został „skonsumowany”. W odniesieniu do art. 11 ustawy nowelizującej oraz art. 39a ustawy systemowej, Prokurator Generalny wskazał, że zarzuty naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego, wolności działalności gospodarczej oraz zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego prawa, sformułowane w związku z uzależnieniem dalszego odprowadzania składki do OFE od złożenia przez ubezpieczonego stosownego oświadczenia, dotyczą art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej oraz art. 39a ust. 1 ustawy systemowej. Jedynie te jednostki redakcyjne mogą być przedmiotem kontroli. Prokurator Generalny zauważył, że zarzuty nadmiernej ingerencji w przysługującą OFE wolność działalności gospodarczej oraz w wolność rozpowszechniania i pozyskiwania informacji o funduszach odnoszą się wyłącznie do treści art. 197a ust. 1 ustawy o OFE i art. 36 ust. 1 ustawy nowelizującej. Wnioskodawca nie przedstawił osobnych argumentów na rzecz niekonstytucyjności art. 197a ust. 2-4 ustawy o OFE i art. 36 ust. 2-4 ustawy nowelizującej. Postępowanie w tym zakresie powinno być zatem umorzone. Podobne uwagi odniósł do przepisów dotyczących zakazu reklamy (art. 197 i art. 197a ustawy o OFE oraz art. 36 ustawy nowelizującej), bo istota zarzutu sprowadza się do zastosowania niedookreślonego pojęcia „reklama”, przy czym o zakazie reklamy stanowią art. 197 ust. 2 oraz art. 197a ust. 1 ustawy o OFE oraz art. 36 ust. 1 ustawy nowelizującej. W ocenie Prokuratora Generalnego wprowadzone w ustawie nowelizującej zmiany dotyczące OFE mają uzasadnienie w treści art. 67 ust. 1 Konstytucji. Wskazał na swobodę ustawodawcy wyboru określonych rozwiązań systemu emerytalnego. Konstytucja nie przesądza o konstrukcji systemu zabezpieczenia emerytalnego ani źródłach jego finansowania. Nie można też z niej wyprowadzić prawa do konkretnego rodzaju świadczenia, takiego jak prawo do emerytury kapitałowej ze środków gromadzonych w OFE czy prawo do podlegania ubezpieczeniu w OFE. Umorzenie 51,5% jednostek rozrachunkowych i przekazanie do ZUS-u części aktywów, jak również pozostawienie ubezpieczonym dokonania wyboru, czy chcą przystąpić do ubezpieczenia w OFE, nie narusza – zdaniem Prokuratora Generalnego – istoty prawa do emerytury. W wyniku tego umorzenia członkowie w OFE nie zostali też pozbawieni kapitału, gdyż wartość środków odpowiadających wartości umorzonych jednostek rozrachunkowych została zaewidencjonowana na indywidualnym subkoncie ubezpieczonego w ZUS-ie, na którym zaewidencjonowane zostaną również przyszłe składki z części kapitałowej, w tym przekazywane w ramach „suwaka bezpieczeństwa”. Obowiązek założenia subkonta dla osób, którym OFE otworzyło rachunek na podstawie art. 128 ustawy o OFE, ma, zdaniem Prokuratora Generalnego, uzasadnienie w art. 67 ust. 1 Konstytucji. Było bowiem konieczne dla zagwarantowania, że środki odpowiadające 51,5% jednostek rozrachunkowych umorzonych na rachunkach w OFE i przekazanych ZUS-owi – staną się podstawą do obliczenia emerytury. W opinii Prokuratora Generalnego wobec dokonanej ustawą nowelizującą zmiany polityki inwestycyjnej OFE (tzw. odstąpienia od ukształtowania OFE jako funduszu zrównoważonego ryzyka), racjonalne jest przyznanie ubezpieczonym możliwości podjęcia decyzji, czy podejmują nowego rodzaju ryzyko. Tym samym, konstytucyjnie uzasadnione jest przyznanie uprawnienia do złożenia oświadczenia o przekazaniu składki do OFE (art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej), a także uprawnienia do złożenia, począwszy od 2016 r. i co 4 lata, oświadczenia o przekazaniu składki do OFE lub jej ewidencjonowaniu na subkoncie w ZUS-ie (art. 39a ust. 1 ustawy systemowej). Zmiana polityki inwestycyjnej OFE (wynikająca z art. 141 ust. 2 ustawy o OFE i art. 35 ustawy nowelizującej), powiązana z uchyleniem art. 175-180 ustawy o OFE, nie powoduje naruszenia istoty prawa do emerytury. Wysokość emerytury nie zależy bowiem wyłącznie od wielkości środków zgromadzonych w OFE, lecz także od wielkości kapitału zgromadzonego w I filarze i środków zaewidencjonowanych na subkoncie (art. 17a ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o emeryturach kapitałowych; Dz. U. Nr 228, poz. 1507, ze zm.). Ustawodawca przewidział też mechanizmy zabezpieczające środki dotychczas zgromadzone na rachunku w OFE oraz składki, które będą w przyszłości tam odprowadzane. Jak wskazał Prokurator Generalny, OFE wykonują ustawowo określone zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 3 ustawy systemowej), a ich działalność jest reglamentowana. Samo powierzenie im gromadzenia środków i ich lokowania stanowi ograniczenie wolności działalności gospodarczej innych podmiotów, a reglamentacja w sferze ubezpieczeń emerytalnych jest uzasadniona potrzebą ochrony ważnego interesu publicznego – prawa obywateli do emerytury. Ze względu na specyfikę działalności OFE ustawodawca jest legitymowany do określenia sposobu jej prowadzenia. W przekonaniu Prokuratora Generalnego nowe zasady polityki inwestycyjnej OFE, operacja przeniesienia części aktywów do ZUS-u i umorzenia części jednostek rozrachunkowych, a także przyznanie ubezpieczonym prawa wyboru, czy chcą, aby ich składki były przekazywane do OFE, służą ochronie finansów publicznych i wydolności systemu ubezpieczenia społecznego. We wskazanych wartościach konstytucyjnych znajduje uzasadnienie także wyznaczenie okresów (co 4 lata), w jakich będzie można złożyć stosowne oświadczenie. Rozwiązanie to zapewnia możliwość zaplanowania i zagwarantowania środków FUS na wypłatę emerytur. Zdaniem Prokuratora Generalnego nie sposób postrzegać każdej zmiany zasad podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako naruszenia zasady ochrony zaufania do państwa i prawa. Ubezpieczony, jak i prywatny podmiot funkcjonujący w systemie ubezpieczeń społecznych, musi liczyć się z możliwością zmiany warunków społecznych lub gospodarczych oraz związaną z tym nowelizacją obowiązującego prawa. Nowe rozwiązania dotyczące funkcjonowania OFE – tak w aspekcie realizacji praw socjalnych obywateli, jak i reguł prowadzenia działalności gospodarczej – nie naruszają standardów wiążących ustawodawcę przy uchwalaniu zmian regulacji określających zasady realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego. Mają one uzasadnienie w ochronie wartości konstytucyjnych, jakimi są realizacja prawa socjalnego i zapewnienie równowagi budżetowej. Prokurator Generalny uznał, że ustawodawca pozostawił członkom OFE oraz samym OFE odpowiedni okres na dostosowanie się do nowych rozwiązań, ponieważ vacatio legis wyniosła miesiąc i nie doszło do natychmiastowego pozbawienia członkostwa w OFE. Przez pół roku od publikacji ustawy składki członków OFE były nadal przekazywane funduszom, a zatem przez ten czas fundusze miały zapewniony wpływ składek wszystkich swoich członków. Ubezpieczonym ustawodawca pozostawiał odpowiedni, 6-miesięczny termin podjęcia decyzji w sprawie dalszego odprowadzania składki do OFE. Nie doszło też do pozbawienia członków OFE środków, które dotychczas przymusowo gromadzili na rachunkach, ponieważ część tych środków (51,5%) została zaewidencjonowana na subkontach w ZUS-ie i podlega waloryzacji, a ich wypłata została zagwarantowana przez państwo. Wątpliwości Prokuratora Generalnego wzbudziły natomiast przepisy zakazujące OFE reklamy. Reklama jest bowiem nieodłącznym elementem gospodarki wolnorynkowej, służącym przekazywaniu przez przedsiębiorców informacji o ich towarach lub usługach oraz pozyskiwaniu tych informacji przez konsumentów. Wynikające z zakwestionowanych przepisów ograniczenia stanowią nadmierną ingerencję wolność działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji i wolność rozpowszechniania informacji zagwarantowaną w art. 54 ust. 1 Konstytucji. Trudno zakładać by reklama zawierająca zrozumiałe, obiektywne i rzetelne informacje o OFE lub informacje sugerujące odnoszenie się jej do OFE – rodziła zagrożenie dla ubezpieczonych i bezpieczeństwa systemu emerytalnego, zważywszy że istnieją materialne i proceduralne gwarancje ochrony ubezpieczonych przed nierzetelną, wprowadzającą w błąd reklamą (art. 197 ust. 1 ustawy o OFE). Zakwestionowane regulacje dotyczą szeroko rozumianego prawa karnego, do którego powinny odnosić się standardy konstytucyjne przewidziane w art. 42 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny przywołał ustalenia w kwestii wymaganego stopnia określoności regulacji dotyczących postępowania represyjnego. Jak podkreślił, ustawa o OFE nie definiuje pojęcia „reklama”, brak też ogólnej systemowej definicji legalnej tego terminu, zaś wiele definicji zawartych w innych ustawach nie może mieć zastosowania. Prokurator Generalny uznał, że chociaż użyte w art. 197 ust. 2 ustawy o OFE pojęcie „reklama” ma charakter niedookreślony, to jednak niedookreśloność ta nie sięga stopnia pozwalającego ocenić ją jako naruszającą zasadę poprawnej legislacji. Znaczenie tego terminu może być bowiem ustalone przez odwołanie się do znaczeń nadanych mu w doktrynie oraz orzecznictwie. Zachowane też zostały gwarancje proceduralne, w ramach których możliwe jest nadanie temu pojęciu znaczenia zgodnego ze standardem konstytucyjnym (decyzja KNF podlega ocenie sądu). Jednocześnie Prokurator Generalny zauważył, że pojęcie „reklama” w ustawie o OFE ma jeszcze i inne znaczenie niż to przedstawione na tle art. 197 ust. 2 ustawy o OFE. W art. 197a ustawy o OFE i art. 36 ustawy nowelizującej przewidziano zakaz reklamy w określonych okresach. Z brzmienia art. 197a ust. 2 ustawy o OFE oraz art. 36 ust. 2 ustawy nowelizującej wynika, że każda informacja o funduszu, która jest rozpowszechniona w innej formie niż na stronie internetowej funduszu, może stanowić reklamę. Dla zdekodowania pojęcia „reklama”, użytego w art. 197a ust. 1 ustawy o OFE i art. 36 ust. 1 ustawy nowelizującej, nie jest konieczna ocena, czy istnieje element celu reklamy – oddziaływanie na decyzje odbiorcy. Zdaniem Prokuratora Generalnego przepisy te utożsamiają reklamę i informację, podczas gdy art. 197 ust. 1 i 2 ustawy o OFE pojęciom tym nadają inne znaczenie. Tym samym na gruncie kwestionowanych przepisów termin „reklama” nie ma jednego znaczenia i trudno jest odróżnić reklamę od informacji. To przemawia za niezgodnością art. 197 ust. 2 (w części dotyczącej PTE i OFE) i art. 197a ust. 1 ustawy o OFE oraz art. 36 ust. 1 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji. 4.2. Odnosząc się do wniosku Rzecznika, Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie, że 1) art. 11 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim dotyczy osób, o których mowa w art. 111 ust. 3 ustawy systemowej, jest zgodny z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji, oraz z art. 31 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 2) art. 23 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 7 ustawy nowelizującej jest zgodny z art. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Zakwestionowanego przez RPO rozwiązania, uzależniającego dalsze przekazywanie części kapitałowej składki do OFE od złożenia przez ubezpieczonego, w terminie do 31 lipca 2014 r. oświadczenia nie można uznać za niezgodne z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego prawa (art. 2 Konstytucji) ani za nieproporcjonalną ingerencję w prawo ubezpieczonego do wolności (art. 31 ust. 1 w związku z ust. 3 Konstytucji). Oceny zakwestionowanych przepisów nie można dokonywać w oderwaniu od stanu prawnego obowiązującego w momencie wejścia w życie reformy sytemu ubezpieczeń społecznych, czyli wówczas, gdy prawdopodobnie większość osób urodzonych w latach 1949-1968 podejmowała decyzję o przystąpieniu do otwartego funduszu emerytalnego, oraz od jego zasadniczych zmian, jakie następowały w kolejnych latach, przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Dokonane zmiany w funkcjonowaniu systemu emertytalnego mają istotny charakter. Uzasadnione konstytucyjnie jest zatem przyznanie ubezpieczonym prawa wyboru, czy chcą w dalszym ciągu pozostawać w systemie kapitałowym, czy wyrażają zgodę na zarządzanie częścią składki przez ZUS. Wbrew twierdzeniu RPO, niezłożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej, nie spowodowało sytuacji, w której „ubezpieczony z mocy samego prawa przestaje być członkiem otwartego funduszu emerytalnego” (s. 9 wniosku). Skutkiem niezłożenia oświadczenia nie była utrata członkostwa w OFE, lecz zaprzestanie odprowadzania przez ZUS części składki kapitałowej do otwartego funduszu emerytalnego i jej ewidencjonowanie na subkoncie w ZUS-ie, począwszy od składki opłaconej za lipiec 2014 r. Zdaniem Prokuratora Generalnego każdy podmiot, w tym także osoba podlegająca ubezpieczeniu emerytalnemu, powinien liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany obowiązującego prawa emerytalnego. Zmiana ta nie była jednocześnie arbitralna. Ustawodawca pozostawił bowiem ubezpieczonym dość długi czas na dostosowanie się do nowej sytuacji prawnej, umożliwiając im tym samym spokojne rozważenie, czy chcą, aby część składki na przyszłą emeryturę była nadal odprowadzana do otwartego funduszu emerytalnego w nowych warunkach funkcjonowania II filara ubezpieczeń społecznych. Wyrażona w art. 31 ust. 1 Konstytucji ogólna zasada wolności człowieka (rozumiana jako wolność decydowania o własnym postępowaniu) stanowi – zdaniem Prokuratora Generalnego – dopełnienie przepisów określających poszczególne wolności konstytucyjne. Nowy system emerytalny został w 1999 r. stworzony przez ustawodawcę dla wszystkich osób fizycznych, których katalog określony jest w art. 6 ustawy systemowej jako system przymusowy, oparty na obowiązku odprowadzania składki. W konsekwencji przyznanie osobom, o których mowa w art. 111 ust. 3 ustawy systemowej, możliwości dobrowolnego przystąpienia do OFE, nie realizowało wyrażonej w art. 31 ust. 1 Konstytucji wolności człowieka. W rezultacie uprawnienie do złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 11 ust. 2 ustawy nowelizującej, nie jest ingerencją w wolność człowieka. Prokurator Generalny nie podzielił również zastrzeżeń Rzecznika odnośnie do art. 23 ustawy nowelizującej. W pierwszej kolejności wskazał, że z uwagi na zakres zaskarżenia badaniu powinien podlegać art. 23 ust. 1 w związku z ust. 7 ustawy nowelizującej. Ochroną art. 67 ust. 1 Konstytucji objęta jest obecnie istota prawa do emerytury, a ustawodawcy przysługuje swoboda regulacyjna praw socjalnych, co wyraża zdanie drugie art. 67 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawca, wprowadzając zmiany w prawie ubezpieczeń społecznych, może więc kierować się zasadą bezpośredniego działania nowego prawa – na przyszłość – w stosunku do tych ubezpieczonych, którzy zostali objęci ubezpieczeniem pod rządami dawnego prawa i nie nabyli jeszcze in abstracto lub in concreto prawa do emerytury. Może też zmienić dotychczasowy system kapitałowego pokrywania świadczeń na system repartycyjny. Zdaniem Prokuratora Generalnego skoro środki zgromadzone w OFE mają charakter publiczny, to ma mocy art. 23 ust. 1 w związku z ust. 7 ustawy nowelizującej między OFE a ZUS, czyli podmiotami realizującymi zadania publiczne z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy systemowej) została przesunięta część środków publicznych gromadzonych przez ubezpieczonych na przyszłą emeryturę. Trudno jest więc podzielić stanowisko, w myśl którego umorzenie jednostek rozrachunkowych i przekazanie określonych ustawą aktywów z OFE do ZUS-u nastąpiło za zgodą ubezpieczonych. Zakwestionowane przepisy nie naruszają także wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady niedziałania prawa wstecz. Ustawa nowelizująca została opublikowana w Dzienniku Ustaw z 31 grudnia 2013 r. Z kolei, zgodnie z art. 37 ustawy nowelizującej, art. 23 wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy, tj. 15 stycznia 2014 r. Przepis ten działa zatem na przyszłość, a nie retroaktywnie. Ze względu na brak instrumentów weryfikacyjnych w odniesieniu do przyszłości, trudno jest, w ocenie Prokuratora Generalnego, odnieść się do przypuszczeń RPO, jakoby w dłuższej perspektywie czasu ustawa nowelizująca nie doprowadziła do zakładanej poprawy sytuacji finansowej państwa. Taka ocena wymaga nie tylko specjalistycznej wiedzy ekonomicznej, lecz także musi opierać się na niepewnych prognozach. 5. Stanowisko Rady Ministrów. W piśmie z 29 października 2015 r., na podstawie art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, dalej: ustawa o TK z 2015 r.), Rada Ministrów (dalej: RM) zgłosiła udział w postępowaniu jako uczestnik postępowania oraz zajęła stanowisko w sprawie. RM wniosła o stwierdzenie, że: 1) art. 141 ust. 2 ustawy o OFE w związku z art. 23 ust. 1 oraz art. 35 ustawy nowelizującej, art. 39a ust. 1 ustawy systemowej i art. 11 ust. 2 oraz art. 24 ustawy nowelizującej są zgodne z art. 2 i art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 2) art. 141 ust. 2 ustawy o OFE w związku z art. 23 ust. 1-6, 9 i 15-18 oraz art. 35 ustawy nowelizującej, jak również art. 39a ust. 1 ustawy systemowej i art. 11 ust. 2 oraz art. 24 ustawy nowelizującej są zgodne z art. 2 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 3) art. 197a ustawy o OFE i art. 36 ustawy nowelizującej są zgodne z art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 4) art. 197 w części dotyczącej PTE oraz OFE i art. 197a ust. 1 ustawy o OFE oraz art. 36 ustawy nowelizującej są zgodne z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji, 5) art. 11 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim dotyczy osób, o których mowa w art. 111 ust. 3 ustawy systemowej, jest zgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji oraz z art. 31 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 6) art. 23 ust. 1 i 7 ustawy nowelizującej jest zgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, 7) w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 39 ust. 2 ustawy o TK w związku z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. RM podtrzymała stanowisko zaprezentowane w pismach Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 4 kwietnia i 6 listopada 2014 r. (zob. cz. I, pkt 6). RM nawiązała – w pierwszej kolejności – do charakteru zmiany wynikającej z przeniesienia części uprawnień emerytalnych z OFE do ZUS-u. W ocenie RM zmiana ta jest neutralna dla ubezpieczonych. Wynika to z faktu, że środki przeniesione na subkonto będą podlegały obecnym zasadom waloryzacji wskaźnikiem równym średniorocznej dynamice wartości PKB za okres ostatnich pięciu lat. Zdaniem RM należy się spodziewać, że tempo wzrostu nominalnego PKB w przyszłych latach nie będzie niższe niż stopa zwrotu oprocentowania polskich obligacji skarbowych. RM stwierdziła, że wprowadzenie przepisu określającego zakaz inwestowania aktywów OFE w obligacje skarbowe było efektem przeglądu funkcjonowania systemu emerytalnego. Celem tego przeglądu było przywrócenie właściwej roli OFE w tym systemie oraz uczynienie OFE jego rzeczywistym elementem „kapitałowym”. Dokonane zmiany miały doprowadzić do zmniejszenia kosztów obsługi długu publicznego oraz zmniejszenia deficytu budżetowego. W ocenie RM uprzednio obowiązujące rozwiązania sprzyjały prowadzeniu przez OFE polityki inwestycyjnej charakteryzującej się ujednolicaniem portfeli. Trafność podejmowanych decyzji inwestycyjnych nie wpływała przy tym na zmianę wysokości wynagrodzenia pobieranego przez PTE. Wprowadzona przepisami ustawy nowelizującej możliwość podjęcia decyzji o przekazywaniu przyszłych składek ubezpieczeniowych do OFE albo ewidencjonowania ich na subkoncie w ZUS-ie nie doprowadziła do odebrania ubezpieczonym części ich praw wynikających z tych składek. Ubezpieczeni uzyskali możliwość decydowania o sposobie gromadzenia części składki. Możliwość ta wynikała – w pierwszej kolejności – z mechanizmu zastosowanego w ustawie nowelizującej (od 1 kwietnia do 31 lipca 2014 r.). Następnie została wprowadzona do ustawy systemowej, w której przewidziano możliwość składania oświadczeń co 4 lata, począwszy od 2016 r. RM podkreśliła przy tym, że decyzje ubezpieczonych dotyczące sposobu gromadzenia przyszłych składek emerytalnych nie oznaczały i nie oznaczają rezygnacji z dalszego członkostwa w OFE w odniesieniu do wcześniejszych składek. Rada Ministrów w pełni podzieliła tezę wyrażoną we wniosku Prezydenta, zgodnie z którą warunki prowadzenia działalności przez PTE mogą podlegać zmianom. Skoro OFE stanowią część obowiązkowego systemu zabezpieczenia społecznego, za które odpowiedzialne jest Państwo, to ustawodawca powinien mieć możliwość określania polityki inwestycyjnej OFE w taki sposób, aby zachować równowagę finansów publicznych oraz zapewniać warunki rozwoju gospodarczego. W ocenie RM ustawa nowelizująca zawierała liczne rozwiązania przejściowe oraz była wprowadzona z zachowaniem odpowiedniej vacatio legis, co świadczy o jej zgodności z konstytucyjną zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rada Ministrów uznała zakaz reklamy zawierającej informacje o OFE lub sugerujących, że reklama dotyczy OFE, za spełniający przesłanki przydatności, konieczności i adekwatności ograniczenia wolności działalności gospodarczej oraz wolności wypowiedzi. Zakaz ten ma charakter czasowy, a jego podstawowym celem jest ochrona konsumenta (ubezpieczonego) przed niemerytorycznymi środkami perswazyjnymi, jakie są stosowane w marketingu. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, ustawodawca wyraźnie odróżnił reklamę od informacji umieszczanych na stronie internetowej OFE. Brak definicji legalnej „reklamy” w przepisach regulujących funkcjonowanie OFE nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia, że taki stan normatywny narusza zasadę określoności przepisów prawa. Pojęcie „reklama” jest bowiem zrozumiałe i powszechnie stosowane w języku polskim, stanowiąc istotny składnik praktyki korzystania przez podmioty prawa z wolności działalności gospodarczej. Możliwe jest zatem w praktyce egzekwowanie wprowadzonego przez ustawodawcę zakazu reklamy. Zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa nie wyraża ogólnej dyrektywy niezmienności i trwałości przepisów prawnych. W tym kontekście RM uznała, że dopuszczalne jest modyfikowanie zasad gromadzenia środków na ubezpieczenia emerytalne, które nie pogarsza sytuacji ubezpieczonych. Możliwość złożenia oświadczeń o kontynuacji przekazywania części składki do OFE przez ubezpieczonych urodzonych po 31 grudnia 1948 r., a przed 1 stycznia 1969 r. jest wyrazem swobody regulacyjnej ustawodawcy oraz władczej możliwości kształtowania stosunków społecznych i prawnych w zakresie zabezpieczenia społecznego. Zdaniem RM wnioskodawcy dokonali nieprawidłowej wykładni kwestionowanego we wnioskach art. 11 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej w odniesieniu do sytuacji prawnej ubezpieczonego. Wbrew twierdzeniom Prezydenta i RPO, brak złożenia oświadczenia o dalszym przekazywaniu do OFE składek, począwszy od lipca 2014 r., nie skutkował utratą członkostwa ubezpieczonego w OFE. Kwestionowane unormowania ustawy nowelizującej nie regulowały bowiem kwestii przynależności ubezpieczonych do OFE, a jedynie określały na przyszłość zasady przekazywania części składki emerytalnej. RM podkreśliła również, że zmiany wprowadzone ustawą nowelizującą nie zniosły ani nie ograniczyły zobowiązań państwa w zakresie gwarancji wypłaty świadczeń emerytalnych. RM uznała składki na ubezpieczenie emerytalne za mające charakter publicznoprawny, a tym samym niestanowiące własności ubezpieczonego. Ustawodawca może zatem decydować o sposobie ich umiejscowienia w systemie emerytalnym, a decyzja ta nie podlega ocenie w kategoriach ograniczenia prawa do ochrony wolności jednostki. Zdaniem RM przesunięcie środków pochodzących ze składek na ubezpieczenie emerytalne pomiędzy OFE i FUS (bez względu na kierunek przepływu) ma charakter wewnętrznego przesunięcia środków w ramach systemu emerytalnego. W tym kontekście należy zatem rozpatrywać mechanizm umorzenia 51,5% jednostek uczestnictwa w OFE, któremu odpowiadało ewidencjonowanie równowartości umorzonych jednostek uczestnictwa na subkontach ubezpieczonych w ZUS-ie. Działanie to nie może być ujmowane w kategoriach uszczuplenia praw majątkowych ubezpieczonego. Przysługująca ubezpieczonemu ekspektatywa emerytalna nie uległa bowiem zmienieniu czy ograniczeniu na skutek przeprowadzonej operacji księgowej. 6. Opinia w sprawie skutków finansowych. W pismach z 4 kwietnia i 6 listopada 2014 r., działając z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, Minister Pracy i Polityki Społecznej przedstawił opinię Rady Ministrów w rozumieniu art. 44 ustawy o TK. Jak wyjaśniono, jednym z celów ustawy nowelizującej było zmniejszenie obciążeń systemu finansów publicznych umożliwiające obniżenie długu i przeciwdziałanie powiększaniu długu publicznego. Działania podjęte przez ustawodawcę powinny być więc oceniane przez pryzmat konieczności ochrony równowagi budżetowej jako wartości konstytucyjnej. Skalę wpływu przyjętych rozwiązań na gospodarkę i gospodarstwa domowe Rada Ministrów zilustrowała, przedstawiając alternatywne instrumenty, które wywołałyby podobny efekt, jak wprowadzone zmiany: podwyżka stawek podatku od towarów i usług o ok. 4% lub stawek podatku dochodowego od osób fizycznych o ponad 3%. Orzeczenie o niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów może w sposób istotny wpłynąć na kolejne ustawy budżetowe, ponieważ będzie miało wpływ na cały system finansów publicznych. Spowoduje wzrost państwowego długu publicznego (liczonego według metodologii krajowej) o 152,3 mld zł na koniec 2014 r. oraz długu sektora instytucji rządowych i samorządowych (liczonego według metodologii unijnej) o 164,0 mld zł. Rada Ministrów wyjaśniła, że różnica pomiędzy wpływem na państwowy dług publiczny a wpływem na dług sektora instytucji rządowych i samorządowych wynika z ponownego przekazania do OFE obligacji Krajowego Funduszu Drogowego, przekazanych w lutym 2014 r. do ZUS-u. Rada Ministrów stwierdziła, że ewentualne orzeczenie niezgodności przepisów ustawy nowelizującej z Konstytucją oznaczałoby zmniejszenie wpływów ze składek do FUS-u o 3,4 mld zł i konieczność adekwatnego zwiększenia wydatków z budżetu państwa. Dodatkowo, deficyt FUS wzrósłby o 4,4 mld zł z tytułu braku dochodów pozyskiwanych dzięki stopniowemu przenoszeniu środków z OFE na subkonto w ZUS-ie na 10 lat przed osiągnięciem przez członka OFE wieku emerytalnego („suwak bezpieczeństwa”) oraz o 6,9 mld zł z tytułu braku pożytków z aktywów przekazanych przez OFE. W samym 2014 r. należałoby więc znaleźć dodatkowe źródła finansowania wypłaty świadczeń w kwocie 14,7 mld zł. Rada Ministrów zwróciła uwagę na długookresowość skutków zmian w systemie emerytalnym. Skala pozostających w nim kwot albo destabilizuje finanse publiczne, albo zapewnia ich stabilność bez dodatkowego obciążania obywateli i z zachowaniem niezmiennego poziomu wypłat. Tym samym ocena skutków finansowych stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów ustawy nowelizującej powinna obejmować długi okres, nawet do 2060 r. Stwierdzenie niezgodności z Konstytucją zakwestionowanych przepisów mogłoby wiązać się z koniecznością wypłaty odszkodowań z tytułu odsetek od umorzonych skarbowych papierów wartościowych, odsetek od utraconych korzyści oraz z tytułu nominalnej wartości zapadłych obligacji i zwracanej gotówki, których łączna szacunkowa wysokość w 2014 r. sięgnęłaby 12,7 mld zł. Rada Ministrów przeanalizowała wpływ ewentualnego zniesienia zakazu reklamy OFE na saldo FUS i stan finansów publicznych. W ocenie skutków regulacji projektu ustawy nowelizującej założono, że na dalsze przekazywanie składki do OFE zdecyduje się połowa członków. Na podstawie doświadczeń z czasu wprowadzania reformy systemu ubezpieczeń społecznych uznano, że intensywna kampania reklamowa, analogiczna do kampanii przeprowadzonej w 1999 r., spowodowałaby wzrost liczby osób, które zdecydowałyby się na dalsze przekazywanie części składki emerytalnej do OFE, nawet do ok. 80% ubezpieczonych. Zniesienie zakazu reklamy oznacza – szacunkowo – że dodatkowe 30% osób zdecydowałoby się na dalsze przekazywanie składki do OFE, co pogorszyłoby wynik FUS w 2014 r. (na skutek niższych składek przekazywanych na subkonto) i wiązało się ze zwiększeniem rozchodów budżetu państwa o 1,6 mld zł (rekompensującym ubytek) oraz wzrostem potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, przekładającym się na wzrost długu publicznego oraz kosztów jego obsługi. W konsekwencji stwierdzenie niezgodności z Konstytucją reformy emerytalnej spowodowałoby sytuację, w której wartość relacji kwoty długu publicznego do PKB przekroczyłaby 55% (przekroczenie II progu ostrożnościowego). To z kolei wymusiłoby uruchomienie procedur ostrożnościowych i sanacyjnych przewidzianych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), oznaczających „konieczność drastycznego zacieśnienia polityki fiskalnej, co miałoby negatywny wpływ na wzrost gospodarczy” i było dotkliwe dla społeczeństwa (zrównoważenie wyniku budżetu albo zmniejszenie relacji długu publicznego do PKB, zakaz udzielania nowych pożyczek z budżetu państwa, zmniejszenie waloryzacji rent i emerytur, zmniejszenie skali inwestycji jednostek samorządu terytorialnego i brak możliwości realizacji programów naprawczych dla tych jednostek). Jak zauważono, Polska od 2009 r. objęta jest procedurą nadmiernego deficytu, w ramach której Rada Unii Europejskiej wydała, już po raz trzeci, rekomendację wynikającą z art. 126 ust. 7 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w której zaleciła redukcję nadmiernego deficytu do 2015 r. w wiarygodny i trwały sposób. Zobowiązała ponadto Polskę m.in. do zmniejszenia − w latach 2013-2015 − poziomu nominalnego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych (do poziomu 2,8% PKB w 2015 r.), rygorystycznego wdrażania reform i uzupełnienia ich dodatkowymi działaniami koniecznymi do redukcji nadmiernego deficytu. Zalecone wysiłki strukturalne, w szczególności w warunkach przyspieszania wzrostu gospodarczego, oznaczają konieczność podjęcia trwałych działań − obniżających wydatki lub zwiększających dochody − o co najmniej 1% PKB (ok. 17,0 mld zł) w 2014 r. oraz 1,2% PKB (ok. 21 mld zł) w 2015 r. W listopadzie 2013 r. Komisja Europejska oszacowała zaś, że proponowane zmiany systemu emerytalnego obniżą trwale deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych o odpowiednio 0,48% PKB (ok. 8 mld zł) w 2014 r. i 0,27% PKB (ok. 5 mld zł) w 2015 r. 7. Dodatkowe pisma w sprawie. W piśmie z 17 czerwca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o informacje dotyczące rozumienia treści normatywnej art. 39a ustawy systemowej, a w szczególności zasad składania przez ubezpieczonych oświadczeń w sprawie wyboru otwartego funduszu emerytalnego, a także w sprawie praktyki stosowania art. 36 ustawy nowelizującej. W piśmie z 30 czerwca 2015 r. Trybunał otrzymał wyjaśnienia, zgodnie z którymi w art. 39a ust. 1 ustawy systemowej nie jest konieczne składanie przez ubezpieczonego nowego oświadczenia, jeśli nie zamierza zmieniać dotychczasowej decyzji w sprawie przekazywania składek. Złożenie oświadczenia nie powoduje przeniesienia środków zgromadzonych dotąd na rachunku w OFE na subkonto w ZUS-ie. Oświadczenie to odnosi się jedynie do przyszłych składek emerytalnych. Uwzględniając stanowisko Komisji Nadzoru Finansowego z 25 czerwca 2015 r., Minister Pracy i Polityki Społecznej poinformował, że w czasie obwiązywania art. 36 ustawy nowelizującej organ nadzoru nie nakazał żadnemu podmiotowi zaprzestania naruszenia zakazu reklamy i nie nałożył na żaden podmiot kary pieniężnej, o której mowa w tym przepisie. II Na rozprawie 3 listopada 2015 r. uczestnicy postępowania w pełni podtrzymali zakres zaskarżenia i zarzuty przedstawione uprzednio na piśmie. Prokurator Generalny zmodyfikował stanowisko pisemne, wnosząc o umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności z Konstytucją art. 36 ust. 1 ustawy nowelizującej z uwagi na utratę mocy obowiązującej tego przepisu. Trybunał Konstytucyjny sformułował pytania do przedstawicieli podmiotów wezwanych do udziału w rozprawie: Komisji Nadzoru Finansowego, Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Ministerstwa Finansów. Po uzyskaniu od uczestników postępowania odpowiedzi na wszystkie zadane pytania Trybunał uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, by wydać wyrok, i zamknął rozprawę. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot i zakres zaskarżenia. Dopuszczalność orzekania. 1.1. Trybunał Konstytucyjny rozpoznawał w niniejszej sprawie dwa połączone wnioski Prezydenta Rzeczypospolitej (dalej: Prezydent) oraz Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik, RPO) o zbadanie zgodności z Konstytucją niektórych przepisów ustaw regulujących funkcjonowanie systemu emerytalnego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych (Dz. U. poz. 1717; dalej: ustawa nowelizująca). 1.1.1. Prezydent zakwestionował zgodność: − art. 141 ust. 2 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 989, ze zm.; dalej: ustawa o OFE) w związku z art. 4 pkt 33, art. 23 ust. 1 oraz art. 35 ustawy nowelizującej z art. 2 i art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, − art. 141 ust. 2 ustawy o OFE w związku z art. 23 ust. 1-6, 9 i 15-18 oraz art. 35 ustawy nowelizującej z art. 2 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, − art. 39a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121, ze zm.; dalej: ustawa systemowa), art. 11 oraz art. 24 ustawy nowelizującej z art. 2 i art. 67 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także z art. 2 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, − art. 197 w części dotyczącej powszechnych towarzystw emerytalnych (dalej: PTE) oraz otwartych funduszy emerytalnych (dalej: OFE), art. 197a ustawy o OFE i art. 36 ustawy nowelizującej z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji, − art. 197a ustawy o OFE i art. 36 ustawy nowelizującej z art. 22 i art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 1.1.2. Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował zgodność: − art. 11 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim dotyczy osób, o których mowa w art. 111 ust. 3 ustawy systemowej, z zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji oraz z art. 31 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, − art. 23 ustawy nowelizującej z zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji. 1.2. W pierwszej kolejności Trybunał uznał za konieczną ocenę spełnienia przesłanek dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy. 1.2.1. W dniu 30 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; dalej: ustawa o TK). Uchyliła obowiązującą w dacie wniesienia wniosków w niniejszej sprawie ustawę z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.). Zgodnie z art. 134 pkt 3 ustawy o TK, regulującym sytuacje intertemporalne, w sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy, w postępowaniu przed Trybunałem stosuje się przepisy dotychczasowe, jeżeli zachodzą przesłanki umorzenia postępowania. Wynikająca z tego przepisu norma prawna przełamuje zasadę bezpośredniego działania nowego prawa w odniesieniu do tych spraw, które zostały wszczęte przed jego wejściem w życie, w zakresie, w jakim konieczne jest dokonanie oceny spełnienia warunków dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy. W związku z tym, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte pod rządami ustawy o TK z 1997 r., ocena spełnienia wymagań formalnych i innych przesłanek procesowych, a ponadto podstawa prawna orzeczenia o częściowym umorzeniu postępowania – stosownie do art. 134 pkt 3 ustawy o TK – wynika z przepisów obowiązujących w momencie wszczęcia postępowania przed Trybunałem, to jest z ustawy o TK z 1997 r. 1.2.2. Zasadą w postępowaniu w sprawie kontroli hierarchicznej zgodności norm jest kontrola przepisów obowiązujących. Normatywny wyraz tej zasadzie dawał art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z 1997 r., a obecnie art. 104 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK, obligując Trybunał do umorzenia postępowania, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia. Od powyższej zasady ustawodawca przewidział w art. 39 ust. 3 ustawy o TK z 1997 r. i w art. 104 ust. 3 ustawy o TK odstępstwo, umożliwiając kontrolę przepisów nieobowiązujących, jeżeli jest to konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie wielokrotnie wskazywał, że epizodyczny (czasowy) charakter norm prawnych, ich wykonanie („skonsumowanie”) w pewnym okresie w przeszłości, zmiana bądź uchylenie nie są tożsame z całkowitą utratą mocy obowiązującej. W sensie konstytucyjnym przepis traci moc obowiązującą wówczas, gdy nie może mieć już zastosowania do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości ani przyszłości oraz kiedy nie wywiera na przyszłość żadnych skutków dla adresatów. Obowiązuje więc, dopóki na jego podstawie są lub mogą być podejmowane indywidualne akty stosowania prawa (zob. np. wyrok TK z 16 marca 2011 r., sygn. K 35/08, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11, cz. III, pkt 3.2 i n.). 1.2.3. Wnioskodawcy objęli zakresem zaskarżenia m.in. przepisy przejściowe, mające zastosowanie do zdarzeń zachodzących wyłącznie w 2014 r. Są to: art. 11 ustawy nowelizującej przewidujący w ust. 1, że część składki emerytalnej (tj. 2,92% podstawy wymiaru składki) ma być odprowadzana do wybranego przez ubezpieczonego otwartego funduszu emerytalnego jedynie do 30 czerwca 2014 r. oraz przyznający ubezpieczonym w ust. 2 możliwość złożenia oświadczenia – w terminie do 31 lipca 2014 r. – o przekazywaniu tej części składki emerytalnej do OFE, począwszy od składki za lipiec 2014 r., a także regulujący warunki i procedurę składania tych oświadczeń, art. 23 ustawy nowelizującej zobowiązujący do umorzenia 51,5% jednostek rozrachunkowych OFE (ust. 1) i przeniesienia odpowiadających im aktywów do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) (ust. 2), a ponadto dookreślający procedurę przeprowadzenia tej operacji, art. 35 pkt 1 ustawy nowelizującej określający minimalną wysokość instrumentów udziałowych (akcji, praw poboru itp.) w portfelu inwestycyjnym OFE w 2014 r. na poziomie 75% wysokości aktywów, art. 36 ustawy nowelizującej ustanawiający czasowy i całkowity zakaz reklamy zawierającej informacje o otwartych funduszach lub informacje sugerujące, że reklama odnosi się do tych funduszy, który obowiązywał od wejścia w życie tego przepisu (tj. od 15 stycznia 2014 r. – por. art. 37 ustawy nowelizującej) do 31 lipca 2014 r. Przepisy te regulowały fakty prawne jednorazowe (np. art. 11 ust. 1, art. 23 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej) bądź nakazywały lub zakazywały określonych czynności w zamkniętym przedziale czasu (np. art. 11 ust. 2 – od 1 kwietnia do 31 lipca 2014 r., art. 35 pkt 1 – od 1 lutego do 31 grudnia 2014 r. oraz art. 36 ustawy nowelizującej – od 15 stycznia do 31 lipca 2014 r.). Chociaż nie zostały one formalnie derogowane przez ustawodawcę, to należy uznać, że uległy „skonsumowaniu” najpóźniej z końcem 2014 r. i obecnie nie stanowią już podstawy oceny sytuacji prawnej ich adresatów. Moc obowiązująca tych przepisów wyczerpała się wraz z jednorazowym uregulowaniem stosunków prawnych. Tego rodzaju sytuacja jest tożsama z utratą przez nie mocy obowiązującej w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z 1997 r. (zob. np. wyroki TK z: 28 kwietnia 2009 r., sygn. K 27/07, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 54; 31 marca 2008 r., sygn. P 20/07, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 31; 24 kwietnia 2007 r., sygn. SK 49/05, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 39; 10 kwietnia 2001 r., sygn. U 7/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 56; postanowienia TK z: 24 marca 2009 r., sygn. U 6/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 37; 28 listopada 2001 r., sygn. SK 5/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 266). Mając powyższe na uwadze, Trybunał stwierdził, że wyżej wskazane przepisy ustawy nowelizującej utraciły moc obowiązującą w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z 1997 r., która – na podstawie art. 134 pkt 3 ustawy o TK – ma zastosowanie w tym wypadku. 1.2.4. W świetle art. 39 ust. 3 ustawy o TK z 1997 r. nie umarza się postępowania z uwagi na utratę mocy obowiązującej, jeśli wydanie orzeczenia przez TK „jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw”. Sformułowanie to było wielokrotnie interpretowane przez Trybunał (zob. m.in. wyroki TK z: 26 listopada 2013 r., sygn. SK 33/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 124, cz. III, pkt 2.2.2; 13 marca 2013 r., sygn. K 25/10, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 27, cz. III, pkt 3.2; 16 marca 2011 r., sygn. K 35/08, cz. III, pkt 3.2.3-3.2.8). Najogólniej rzecz biorąc, wydanie orzeczenia jest konieczne w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o TK z 1997 r., jeżeli spełnione zostaną następujące warunki. Po pierwsze, nie istnieje żaden alternatywny środek prawny mogący spowodować zmianę sytuacji prawnej ukształtowanej definitywnie, nim zakwestionowany przepis utracił moc obowiązującą, który zapewniałby efektywną ochronę wolności lub praw naruszonych kwestionowaną regulacją prawną, a po drugie – stwierdzenie niekonstytucyjności nieobowiązującego przepisu będzie stanowiło skuteczny środek restytucji konstytucyjności dla jego adresatów. Przepis art. 35 pkt 1 ustawy nowelizującej wskazywał minimalną wysokość aktywów OFE ulokowanych w 2014 r. w finansowych instrumentach udziałowych, o których mowa w art. 141 ust. 1 pkt 7-10 ustawy o OFE, mającą wynosić co najmniej 75% wartości aktywów. Adresatem tego przepisu były podmioty zarządzające OFE. Na jego postawie nie były natomiast wydawane indywidualne akty stosowania prawa. Orzeczenie Trybunału w sprawie zgodności tego przepisu z Konstytucją nie wpłynęłoby na sytuację prawną ubezpieczonych i pozostałych podmiotów prawa, w tym PTE. Nie byłoby w szczególności możliwe odwrócenie sytuacji prawnej adresatów nieobowiązującego przepisu. W rezultacie orzekanie w sprawie art. 35 pkt 1 ustawy nowelizującej nie jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw (art. 39 ust. 3 ustawy o TK z 1997 r.). Trybunał nie dostrzegł także podstaw prawnych do kontroli konstytucyjności art. 36 ustawy nowelizującej. Trybunał stwierdził, że przepis ten nie obowiązuje, a co za tym idzie – nie jest obecnie dopuszczalne wszczynanie postępowań w stosunku do podmiotów objętych jego zakresem normowania. Ustalone przez Trybunał okoliczności odnośnie do stosowania tego przepisu, a zwłaszcza udzielona przez przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego informacja o braku nałożenia na PTE bądź inne podmioty działające na rzecz tych towarzystw albo OFE kary pieniężnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy nowelizującej, uzasadniają również, że nie ziściła w niniejszej sprawie przesłanka przewidziana w art. 39 ust. 3 ustawy o TK z 1997 r. Choć zakwestionowane unormowanie dotyczy konstytucyjnych wolności i praw jednostek (wolności działalności gospodarczej i wolności wypowiedzi), a ponadto nie istnieje inny instrument mogący zmienić sytuację prawną ukształtowaną przez zaskarżoną regulację, to jednak ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności art. 36 ust. 1 ustawy nowelizującej nie pozwoliłoby na restytucję naruszonych nią wolności lub praw. Skoro w stosunku do żadnego podmiotu prawa nie prowadzono postępowania, o którym mowa w art. 36 ust. 3 ustawy nowelizującej, ani nie wydano decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, rozstrzygnięcie co do konstytucyjności art. 36 ustawy nowelizującej nie będzie dawało podstawy do skorzystania z prawa przewidzianego w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Inaczej mówiąc, orzeczenie Trybunału o niekonstytucyjności nieobowiązującego art. 36 ustawy nowelizującej, nie mogłoby zmienić sytuacji prawnej jego adresatów ukształtowanej uprzednio przez ten przepis. Mając powyższe na uwadze, postępowanie dotyczące badania konstytucyjności art. 35 pkt 1 oraz art. 36 ustawy nowelizującej podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z 1997 r., mającym w tym wypadku zastosowanie na mocy art. 134 pkt 3 ustawy o TK. 1.2.5. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK z 1997 r., mającym zastosowanie – na mocy art. 134 pkt 3 ustawy o TK – do oceny spełnienia wymagań formalnych obydwu wniosków rozpoznawanych w niniejszej sprawie, wniosek winien odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych, a także musi zawierać m.in. określenie zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją (w tym wskazywać przedmiot, wzorce i zakres zaskarżenia) oraz zawierać uzasadnienie zarzutów, z powołaniem dowodów na ich poparcie. Zbliżone generalnie uregulowanie wyraża aktualnie art. 61 ust. 1 ustawy o TK. Wielokrotnie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunał objaśniał istotę wymagań wynikających z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK. Kontrola hierarchicznej zgodności norm w polskim systemie prawnym opiera się bowiem na domniemaniu ich konstytucyjności, a co za tym idzie podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem jest zobligowany dostarczyć argumentów pozwalających obalić to domniemanie. Dopóki nie powoła przekonywujących motywów mających ś

[... tekst skrócony ...]