K 1/02

55 Postanowienie z dnia 9 lipca 2002 r. Sygn. akt K 1/02 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Mączyński – przewodniczący Jerzy Ciemniewski Jadwiga Skórzewska-Łosiak – sprawozdawca Marian Zdyb Bohdan Zdziennicki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2002 r. wniosku grupy posłów o stwierdzenie, że: przepisy ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350 ze zm.), nie przewidujące możliwości odwołania Marszałka i Wicemarszałka Sejmu, są niezgodne z art. 110 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym z regulaminem Sejmu uchwalonym na podstawie art. 112 Konstytucji, p o s t a n a w i a: Na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Uzasadnienie: I 1. Pismem z 2 stycznia 2002 r. grupa posłów na Sejm wystąpiła z wnioskiem o zbadanie, czy przepisy ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. Nr 73, poz. 350 ze zm.), nie przewidujące możliwości odwołania Marszałka i wicemarszałka Sejmu, są zgodne z art. 110 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym z Regulaminem Sejmu uchwalonym na podstawie art. 112 Konstytucji. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że 29 listopada 2001 r. Sejm podjął uchwałę o odwołaniu pana posła Andrzeja Leppera z funkcji wicemarszałka Sejmu. Uchwała wskazywała jako podstawę prawną art. 110 ust. 1 Konstytucji, który stanowi że Sejm wybiera ze swojego grona Marszałka Sejmu i wicemarszałków. Tym samym zasadne są wątpliwości co do możliwości oparcia się na treści tego artykułu w uchwale Sejmu o odwołaniu wicemarszałka. W ocenie wnioskodawcy Regulamin Sejmu reguluje jedynie procedurę i tryb powołania Marszałka i wicemarszałków Sejmu. Z uwagi na oczywisty brak regulacji w Konstytucji, jak również Regulaminie Sejmu, trybu i sposobu odwołania Marszałka i wicemarszałków Sejmu, wskazane we wniosku wątpliwości co do zgodności z Konstytucją zaskarżonych przepisów są uzasadnione. Wnioskodawca wyraził ponadto pogląd, że podjęta przez Sejm uchwała o odwołaniu wicemarszałka Sejmu jest konsekwencją braku akceptacji polityka o bardzo silnej indywidualności. Trybunał Konstytucyjny dwukrotnie, tj. pismami z 17 stycznia i 17 kwietnia 2002 r., zwracał się do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku zgodnie z wymaganiami ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym. Do kwestii wskazanych przez Trybunał wnioskodawca ustosunkował się w piśmie z 23 maja 2002 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 29 maja 2002 r. 2. Prokurator Generalny pismem z 4 marca 2002 r. wyraził pogląd, że: 1) przepisy ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora – w zakresie, w jakim nie przewidują możliwości odwoływania Marszałka i wicemarszałków Sejmu – nie są niezgodne z art. 110 ust. 1 Konstytucji; 2) postępowanie w przedmiocie zgodności przepisów ustawy wymienionej w pkt 1 – w zakresie wskazanym w tymże punkcie – z przepisami uchwały Sejmu RP z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu RP (M.P. Nr 44, poz. 618 ze zm.) podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia w tej kwestii. Prokurator Generalny zauważył, że uzasadnienie wniosku nie odnosi się do jego petitum. W ocenie Prokuratora Generalnego Konstytucja nie zawiera norm materialnych ani procesowych dotyczących odwoływania Marszałka i wicemarszałków Sejmu. Z treści art. 112 Konstytucji wynika, że materia ta należy do spraw wyłączonych z zakresu regulacji ustawowej, a tym samym brak regulacji tej problematyki w jakiejkolwiek ustawie zwykłej nie może stanowić o niekonstytucyjności tej ustawy. Aktem normatywnym właściwym do pomieszczenia w nim regulacji dotyczącej powoływania i – ewentualnie odwoływania Marszałka i wicemarszałków Sejmu jest regulamin Sejmu. Z kolei badanie zgodności zakwestionowanej ustawy z przepisami uchwały Sejmu RP z 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu RP jest niedopuszczalne, ponieważ Konstytucja nie przewiduje badania zgodności ustaw z jakimikolwiek uchwałami Sejmu. 3. Pismem z 19 kwietnia 2002 r. Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w sprawie. Zdaniem Marszałka Sejmu wniosek jest wadliwy konstrukcyjnie i bezzasadny pod względem merytorycznym. Z postanowień Konstytucji i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie wynika, aby przedmiotem kontroli i orzeczenia Trybunału mógł być, sam przez się, brak określonych unormowań prawnych. Całkowicie bezpodstawne jest przy tym założenie, ze przepisy dotyczące odwołania Marszałka i wicemarszałków Sejmu mogłyby lub powinny być przedmiotem regulacji w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Co więcej, materia ta jest wyraźnie zastrzeżona do regulaminu Sejmu jako istotny składnik autonomii regulaminowej izb parlamentarnych. Konstytucyjna wadliwość omawianego wniosku wyraża się też w tym, że jego uzasadnienie nie odpowiada petitum wniosku. Skupia się ono bowiem głównie na próbie wykazania merytorycznej bezpodstawności odwołania z funkcji wicemarszałka Sejmu, co nie ma jednak związku z kwestią zgodności bądź niezgodności z Konstytucją ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Na nieporozumieniu polega wskazanie w petitum wniosku – jako jednego z wzorców kontroli – Regulaminu Sejmu. Nie ma podstaw do kontroli zgodności unormowań ustawowych z uchwałą jednej z izb parlamentu. Nadesłany wniosek nie odpowiada wymaganiom art. 188 pkt 1 Konstytucji i art. 32 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Marszałek Sejmu wyraził ponadto pogląd, że regulamin Sejmu milcząco przyjmuje, ze odwołanie Marszałka lub wicemarszałków następować ma na zasadzie “aktu odwrotnego” w stosunku do ich wyboru. II 1. Zarzut przedstawiony przez wnioskodawcę w petitum wniosku dotyczy niezamieszczenia w ustawie z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora przepisów przewidujących odwołanie Marszałka Sejmu i wicemarszałków Sejmu. Badając przedstawiony wniosek, należy przypomnieć, że Konstytucja wyczerpująco określa zakres kompetencji jurysdykcyjnych Trybunału Konstytucyjnego. W myśl art. 188 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach: 1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, 2) zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfikacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, 3) zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, 4) zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, 5) skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1. Zgodnie z art. 79 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Ponadto w myśl art. 189 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa. W świetle przepisów Konstytucji przedmiot kontroli sprawowanej przez Trybunał Konstytucyjny stanowią ustawy, umowy międzynarodowe oraz inne akty normatywne. Prawodawca konstytucyjny obejmuje zakresem właściwości Trybunału Konstytucyjnego treści normatywne pozytywnie wyrażone w aktach normatywnych. Żaden przepis prawa nie upoważniania expressis verbis Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o niezgodności z prawem zaniechań prawodawcy. Kwestia dopuszczalności kontroli zaniechań ustawodawcy stanowiła przedmiot zainteresowania Trybunału Konstytucyjnego w orzeczeniu z 3 grudnia 1996 r., K. 25/95. Trybunał Konstytucyjny wyraził wówczas pogląd, że nie ma on “kompetencji do orzekania o zaniechaniach ustawodawcy polegających na niewydaniu aktu ustawodawczego, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych. W przypadku natomiast aktu ustawodawczego wydanego i obowiązującego Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny jego konstytucyjności również z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z konstytucją powinien był unormować” (OTK ZU nr 6/1996, s. 499). Cytowane orzeczenie zostało wydane przed wejściem w życie Konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z ustabilizowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego pogląd wyrażony w cytowanym orzeczeniu zachowuje aktualność również na gruncie obowiązującej Konstytucji oraz ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (wyroki z 6 maja 1998 r., K. 37/97, OTK ZU nr 3/1998, s. 198; z 26 października 1999 r., K. 12/99, OTK ZU nr 6/1999, s. 687; z 30 maja 2000 r., K. 37/98, OTK ZU nr 4/2000, s. 595; z 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, s. 1240; z 9 maja 2001 r., SK 8/00, OTK ZU nr 7/2001, s. 1029). Rozwijając tę linię orzeczniczą Trybunał Konstytucyjny wyjaśniał, że “ponieważ polskie ujęcie kognicji Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, nie ma możliwości wnoszenia takich spraw pod rozstrzygnięcie Trybunału.” (wyrok z 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, s. 1091). Podmioty uprawnione do inicjowania kontroli aktów normatywnych mogą zatem kwestionować pominięcie w danym akcie normatywnym unormowania określonych zagadnień. Podmioty te muszą jednak precyzyjnie określić kwestionowany akt normatywny lub poszczególne przepisy prawne, wskazać zagadnienie, które nie zostało w tym akcie unormowane oraz powołać jako podstawę kontroli przepisy prawne, z których – zdaniem tego podmiotu – wynika obowiązek unormowania w danym akcie pominiętych zagadnień. Ten, kto kwestionuje pominięcie określonych regulacji, powinien przy tym wykazać związek między zaskarżonym aktem normatywnym a obowiązkiem ustanowienia danych regulacji. 2. Wnioskodawca kwestionuje konstytucyjność ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Ustawa ta reguluje szczegółowo zakres praw i obowiązków parlamentarzystów, a także inne zagadnienia związane ze sprawowaniem mandatu parlamentarnego. Tymczasem zarzut zaniechania dotyczy uregulowania trybu odwoływania Marszałka Sejmu oraz wicemarszałków Sejmu. Zagadnienie to nie pozostaje w związku z zakresem regulacji kwestionowanej ustawy. Nie istnieją żadne podstawy, aby postawiony zarzut zaniechania powiązać z zaskarżoną ustawą. Autorzy wniosku nie przedstawiają zresztą żadnych argumentów w tym zakresie. Należy w tym miejscu zauważyć, że między petitum wniosku a jego uzasadnieniem zachodzi niespójność. Uzasadnienie wniosku odnosi się do kwestii niezgodności z Konstytucją uchwały o odwołaniu wicemarszałka Sejmu, dotyczy zatem aktu stosowania prawa. Wnioskodawca nie usunął tej niespójności pomimo wezwania do uzupełnienia wniosku. 3. W petitum wniosku jako jedna z podstaw kontroli wskazany został art. 110 Konstytucji. Przepis ten stanowi: “1. Sejm wybiera ze swojego grona Marszałka Sejmu i wicemarszałków. 2. Marszałek Sejmu przewodniczy obradom Sejmu, strzeże praw Sejmu oraz reprezentuje Sejm na zewnątrz. 3. Sejm powołuje komisje stałe oraz może powoływać komisje nadzwyczajne.” Należy zauważyć, że z cytowanego przepisu nie wynika obowiązek uregulowania w ustawie zagadnień związanych z odwołaniem Marszałka i wicemarszałków Sejmu. Przepis ten pozostawia szczegółowe unormowanie tych zagadnień regulaminowi uchwalonemu przez Sejm na podstawie art. 112 Konstytucji. W myśl wymienionego przepisu, organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu. Badając zarzuty przedstawione przez wnioskodawcę, należy zwrócić uwagę na konstytucyjną zasadę autonomii parlamentu. Autonomia parlamentu oznacza wyłączne prawo każdej z izb ustawodawczych do decydowania o swoich własnych sprawach. Istotnym elementem autonomii parlamentu jest autonomia regulaminowa, która oznacza prawo izb do samodzielnego uchwalania swoich regulaminów, określających ich wewnętrzną organizację i tryb funkcjonowania. Wymienione sprawy nie mogą być regulowane w drodze ustaw, bowiem tryb ustawodawczy zakłada udział egzekutywy, a także drugiej z izb (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 kwietnia 1999 r., K. 8/99, OTK ZU nr 3/1999, s. 250-251 oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 26 stycznia 1993 r., U. 10/92, OTK w 1993 r., cz. I, s. 19 i n.). W obowiązującej Konstytucji zasada autonomii regulaminowej parlamentu znalazła wyraz w art. 112 tego aktu prawnego, który to przepis na podstawie art. 124 Konstytucji stosuje się odpowiednio do Senatu. Art. 112 Konstytucji wyłącza sprawy związane z organizacją wewnętrzną i porządkiem prac Sejmu oraz trybem powoływania i działalności jego organów z zakresu ustawodawstwa i zastrzega do unormowania w drodze regulaminu Sejmu. “Na gruncie obowiązującej Konstytucji można wyróżnić: 1) sferę wyłączności ustawy, w którą nie mogą wkraczać regulaminy parlamentarne, 2) sferę wyłączności regulaminów Sejmu i Senatu, w którą nie może wkraczać ustawa oraz 3) sferę spraw które mogą być regulowane w ustawie i – w sposób uszczegóławiający – w regulaminach parlamentarnych. Ta ostatnie sfera obejmuje z mocy art. 112 Konstytucji – sprawy szczegółowe związane ze sposobem wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu. Należy dodać, że przepisy regulaminów parlamentarnych dotyczące tych zagadnień muszą być zgodne nie tylko z Konstytucją, ale również z ustawami” (cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 kwietnia 1999 r., K. 8/99, OTK ZU nr 3/1999, s. 251). Fakt, że art. 112 Konstytucji nie wspomina wyraźnie o tym, że regulamin Sejmu ma określić tryb odwoływania Marszałka i wicemarszałków Sejmu nie oznacza, że osoby pełniące te funkcje nie mogą zostać odwołane. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego obowiązująca Konstytucja pozostawia Sejmowi szeroki zakres swobody co do sposobu uregulowania przesłanek i trybu odwoływania jego organów. Nie podlega dyskusji, że sprawy związane z odwoływaniem Marszałka Sejmu i wicemarszałków Sejmu dotyczą organizacji wewnętrznej Sejmu, należą zatem do zakresu wyłączności Regulaminu Sejmu i nie mogą być regulowane w drodze ustawy. Nie ma w związku z tym żadnych podstaw, aby materie te wiązać z ustawą o wykonywaniu mandatu posła i senatora, ani też z jakąkolwiek inną ustawą. Na gruncie obowiązującej Konstytucji zagadnienia pominięte – w ocenie wnioskodawcy – w ustawie o wykonywaniu mandatu posła i senatora nie mogą w ogóle być normowane w tej, ani w jakiejkolwiek innej ustawie. Przedmiotem wniosku nie jest zatem pominięcie regulacji, które w świetle norm konstytucyjnych powinny zostać zamieszczone w zaskarżonym akcie normatywnym. W konsekwencji merytoryczne rozpoznanie wniosku wykracza poza zakres konstytucyjnie określonych kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny pragnie zwrócić uwagę, że obowiązujący regulamin Sejmu nie zawiera regulacji dotyczących odwoływania Marszałka i wicemarszałków Sejmu. Obowiązujące prawo nie reguluje expressis verbis trybu odwoływania wymienionych osób, ale jednocześnie pełnione przez nie funkcje nie mają charakteru kadencyjnego. Z przepisów Konstytucji nie można wyprowadzić bezwzględnego nakazu uregulowania przesłanek oraz trybu odwoływania Marszałka oraz wicemarszałków Sejmu w regulaminie izby. Kwestie te mogą być pozostawione do rozstrzygnięcia przez praktykę parlamentarną. Ocena zgodności z prawem aktów stosowania prawa przez parlament i jego organy wykracza poza zakres kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. 4. Wnioskodawca wymienił wśród podstaw kontroli – obok art. 110 Konstytucji – również regulamin Sejmu. Regulaminy parlamentarne nie mogą jednak stanowić podstawy dla kontroli treści norm ustawowych, ponieważ w hierarchii źródeł prawa nie zajmują wyższego miejsca od ustaw. Trybunał nie ma w związku z tym kompetencji do badania zgodności treści ustaw z regulaminami parlamentarnymi. W świetle art. 188 Konstytucji podstawę dla kontroli treści ustaw mogą stanowić wyłącznie normy konstytucyjne i normy umów międzynarodowych ratyfikowanych za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie. Należy dodać, że Trybunał Konstytucyjny nie ma również kompetencji do badania zgodności treści innych aktów normatywnych z regulaminami parlamentarnymi. Regulaminy Sejmu i Senatu mogą natomiast stanowić podstawę do kontroli ustawy z punktu widzenia dochowania – przy jej stanowieniu – trybu wymaganego przepisami prawa.