IV U 581/25

Sygn. akt IV U 581/25 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 marca 2026 r. Sąd Okręgowy w Toruniu – IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w składzie: Przewodniczący Sędzia Jakub Litowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 marca 2026 r. w Toruniu sprawy U. D. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddziałowi w F. o ustalenie nieistnienia ubezpieczenia społecznego na skutek odwołania U. D. od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w F. z dnia 14 lutego 2025 r. nr (...) orzeka: zmienia zaskarżoną decyzję w ten sposób, że stwierdza, że podstawa wymiaru składek za miesiąc styczeń 2025 r. na ubezpieczenia społeczne: emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe ubezpieczonego U. D. , podlegającego ubezpieczeniom jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą, powinna zostać ustalona zgodnie z przepisami art. 18c ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. w Dz. U. z 2026 poz. 199) Sędzia Jakub Litowski Sygn. akt IV U 581/25 UZASADNIENIE Sąd ustalił, co następuje: Ubezpieczony U. D. w okresie od 1.01.2020 r. do 31.12.2024 r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą, z tytułu której w okresie od 1.01.2020 r. do 31.12.2024 r. ustalał podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, na podstawie art. 18c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych , natomiast w pozostałych latach tego okresu podstawa wymiaru deklarowana była zgodnie z art. 18 ust. 8 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych . /okoliczność bezsporna, a także deklaracje rozliczeniowe (załącznik do akt)/ W styczniu 2025 r. ubezpieczony podjął próbę zgłoszenia się do ubezpieczeń społecznych z kodem 0510 (tzw. małych ZUS plus), po uprzednim wyrejestrowaniu się z kodu 0590. Ponieważ podczas rejestracji pojawił się błąd krytyczny „ulga wykorzystana w ciągu 36 miesięcy lub 48 miesięcy jeśli korzystałeś z małego ZUS Plus w 2023 roku”, złożył do organu rentowego zgłoszenie na druku ZUS P ZUA (wskazując kod 0590), a także zwrócić się do organu rentowego z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie odmowy skorzystania przez niego z w/w ulgi. /okoliczność bezsporna/ Decyzją z dnia 14.02.2025 r. ZUS oddział w F. stwierdził, że podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe, chorobowe i wypadkowe ubezpieczonego U. D. podlegającego ubezpieczeniom społecznych jako osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą wynosi – za miesiąc styczeń 2025 r. – kwotę 5203, 80 zł. W uzasadnieniu decyzji organ rentowy wskazał, że zachodzi wobec niego przesłanka z art. 18c ust. 11 pkt 6 ustawy systemowej, bowiem na 1/2025 r. wykorzystał 36 miesięcy kalendarzowych deklarowania podstawy wymiaru składek w zależności od przychodu/dochodu z tej działalności w ciągu ostatnich 60 miesięcy kalendarzowych prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej tj. 0d 1/2020 do 12/2024 r. /dowód: decyzja – k. 5-6 akt ubezpieczeniowych/ Sąd zważył, co następuje: Stan faktyczny ustalono na podstawie okoliczności bezspornych oraz dokumentów, których autentyczności nie podważała żadna ze stron. Spór między stronami dotyczył wyłącznie możliwości skorzystania z konstrukcji przewidzianej w art. 18c ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. w Dz. U. z 2024 r. poz. 497 ze zm., dalej jako „ustawa”), przewidującego preferencyjne zasady ustalania podstawy wymiaru składek dla wybranej grupy przedsiębiorców. Kontrowersje wzbudzał sposób wykładni art. 18c ust. 11 pkt 6 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w spornym okresie), zgodnie z którym przepisy art. 18c ustawy nie mają zastosowania do osób, które ustalały podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zgodnie z niniejszym artykułem przez 36 miesięcy kalendarzowych w ciągu ostatnich 60 miesięcy kalendarzowych prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej; do powyższych limitów wlicza się, jako pełny miesiąc, każdy miesiąc kalendarzowy, w którym osoba odpowiednio ustalała podstawę składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zgodnie z niniejszym artykułem lub prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą przez co najmniej jeden dzień kalendarzowy. Organ rentowy nie kwestionował jednocześnie zachowania przez ubezpieczonego pozostały warunków, umożliwiających skorzystanie z w/w ulgi, w tym próby zgłoszenia się ubezpieczonego do ubezpieczeń społecznych z kodem 0510. Skoro zatem między stronami zaszedł jedynie spór co do prawa, dalsze rozważania odnosić się będą wyłącznie do spornego zagadnienia. Dokonując interpretacji spornego przepisu – przed jego analizą językową – należy zwrócić uwagę na motywy, którymi kierował się autor (Rada Ministrów) projektu ustawy nowelizującej wprowadzającej powyższą konstrukcję prawną. W projekcie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu obniżenia składek na ubezpieczenie społeczne osób fizycznych wykonujących działalność gospodarczą na mniejszą skalę (druk VIII.2675) przepis ten miał identyczne brzmienie jak w uchwalonym następnie finalnym tekście ustawy nowelizacyjnej, która z dniem 1.01.2019 r. dodała ów przepis do tekstu ustawy systemowej. Pewnej modyfikacji uległ on jedynie z dniem 1.02.2020 r. – tj. sformułowanie „najniższą podstawę wymiaru” zastąpiono wyrażeniem „podstawę wymiaru” – co miało jednak związek ze zmianą używanej nomenklatury (tożsamej korekty dokonano w pozostałych jednostkach redakcyjnych art. 18c ustawy), a nie z modyfikacją charakteru i zasad tej przesłanki negatywnej. Cel i zamysł projektodawcy tej konstrukcji prawnej, w tym przedmiotowego wyłączenia, pozostał zatem nadal aktualny. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizacyjnej w kilku miejscach odniesiono się do przesłanki z art. 18c ust. 11 pkt 6 ustawy. W cz. 3 uzasadnienia projektu („Projektowane zmiany”) wskazano, że „ (…) projekt przewiduje ograniczenie czasowe możliwości ustalania najniższej podstawy wymiaru składek zgodnie z art. 18c do 36 miesięcy w ciągu ostatnich 60 miesięcy (projektowany art. 18c ust. 10 pkt 6). Rozwiązanie to ma motywować przedsiębiorców do rozwoju działalności i w efekcie przechodzenia na tzw. zasady ogólne. Co więcej, gwarantuje ono, że ubezpieczeni korzystający przez cały okres aktywności zawodowej z projektowanego mechanizmu uzbierają wymagany staż do uzyskania najniższej emerytury. Wprowadzenie takiego warunku powoduje również zmniejszenie szacowanego ubytku dochodów po stronie sektora finansów publicznych, w porównaniu do stanu, w którym ograniczenia czasowego nie ma. Warunek polegający na traktowaniu miesięcy, w których osoba prowadziła działalność gospodarczą lub skorzystała z uprawnienia ustalenia najniższej podstawy wymiaru składek zgodnie z projektowanym art. 18c krócej niż przez cały miesiąc, jako pełnych miesięcy kalendarzowych służy ograniczeniu potencjalnych przypadków obchodzenia przepisów oraz wątpliwości związanych z ich wykładnią. Zdaniem projektodawcy takie uregulowanie, mimo że mniej korzystne dla przedsiębiorców, ma swoją zaletę dla tej grupy w postaci uproszczonej arytmetyki wykorzystanych okresów. ” Z kolei, w tabeli na końcu uzasadnienia projektu, oznaczonej jako „Ocena skutków regulacji”, odnotowano, że „ (…) osoba prowadząca pozarolniczą działalność gospodarczą będzie mogła korzystać z projektowanego mechanizmu przez 36 miesięcy w ciągu ostatnich 60 miesięcy prowadzenia działalności ” (w rubryce oznaczonej pkt. 2 „ Rekomendowane rozwiązanie, w tym planowane narzędzia interwencji, i oczekiwany efekt ”), jak również, że „ (…) od 4. roku w projekcji uwzględniono spadek obciążeń dla sektora finansów publicznych w wyniku ograniczenia możliwości korzystania z preferencji do 3 lat w okresie 5-letnim. W oparciu o dane z lat 2005-2015 efekt tego ograniczenia oszacowano na ok. 13%. ” (rubryka oznaczona pkt. 6 „ Wpływ na sektor finansów publicznych ”, podrubryka „ Dodatkowe informacje, w tym wskazanie źródeł danych i przyjętych do obliczeń założeń ”). Przepis ten, w założeniu autorów ustawy nowelizacyjnej, miał zatem wprowadzać pewne ograniczenia co do możliwości stosowania „małego ZUS-u plus” w ściśle temporalnie określonym 5-letnim (tj. 60-miesięcznym) okresie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, a więc tylko przez 36 miesięcy takiego okresu; pozostałe 24 miesiące z 60-miesięcznego okresu, o którym mowa w omawianym przepisie podlegać miały regulacji innej niż art. 18c ustawy (przede wszystkim przepisowi art. 18 ust. 8 ustawy). W przypadku przedsiębiorców prowadzących działalność nieprzerwanie (m.in. bez jej okresowego zawieszania) miały to być okresy pokrywające się z latami kalendarzowymi, o czym świadczy regulacja art. 18c ust. 9 ustawy, który – zarówno w pierwotnym (zgodnym z projektem), ale także obecnym brzmieniu – obligował ich do wskazania wszelkich informacji uzasadniających zastosowanie podstawy wymiaru z art. 18c ustawy w imiennym raporcie miesięcznym/deklaracji rozliczeniowej, składanych za styczeń danego roku kalendarzowego. Podstawa określona w omawianym przepisie miała tym samym być przyjmowana począwszy od stycznia danego roku kalendarzowego i przez cały ten rok (za wyjątkiem sytuacji z art. 18c ust. 10 ustawy), a więc przez okres 12 miesięcy. Taki przedsiębiorca mógł zatem – co do zasady – korzystać z przedmiotowej preferencyjnej podstawy przez 3 lata kalendarzowe (począwszy od stycznia danego roku), a w konsekwencji niepreferencyjna podstawa z art. 18 ust. 8 ustawy miała obowiązywać go przez kolejne 24 miesiące (z wskazanego 60-miesięcznego okresu, o którym mowa w art. 18c ust. 11 pkt 6 ustawy), tj. – w przypadku przyjęcia modelu przedsiębiorcy prowadzącego działalność nieprzerwanie – przez pozostałe dwa lata kalendarzowe. Konsekwentnie, jak wynikało z założeń projektu ustawy, w szóstym roku prowadzenia działalności osoba taka mogła ponownie skorzystać z możliwości przewidzianych w art. 18c ustawy, przy czym – z uwagi na przytoczony art. 18c ust. 9 ustawy – wolę taką musiała zamanifestować w raporcie/deklaracji składanej za miesiąc styczeń danego roku, a więc owa preferencyjna podstawa powinna zostać wobec niej zastosowania już za ten właśnie miesiąc. Takiego sposobu interpretacji art. 18c ust. 11 pkt 6 ustawy nie wyklucza bynajmniej treść tego przepisu. Stosując wykładnie wyłącznie językową można prima facie dopuścić dwa sposoby interpretacji spornego przepisu. Pierwszy, zgodny z propozycją organu rentowego, eksponowałby przede wszystkim formy czasu, w którym użyte zostały poszczególne czasowniki (orzeczenia), tj. czasownik „mają” (czas teraźniejszy) i „ustalały” (czas przeszły, niedokonany). Przy uwzględnieniu tylko tej cechy zdania pierwszego art. 18c ust. 11 pkt 6 ustawy trzeba by ustalić określoną chronologię działań (zdarzeń). Okoliczności objęte czasem przeszłym, których dotyczy wypowiedź „które ustalały (…) działalności gospodarczej” zachodziłaby wcześniej niż te, do których odnosiłby się czasownik w formie czasu teraźniejszego („Przepisy […] do osób”). Przy akcentowaniu zatem wyłącznie formy użytych czasowników, nie miałby prawa do skorzystania z preferencyjnej podstawy ten, kto w okresie poprzedzającym złożenie takiego wniosku – w tym wypadku imiennego raportu/deklaracji za styczeń danego roku kalendarzowego – spełniał przesłanki ujęte w następującym po przecinku zdaniu podrzędnym. Byłby to zatem faktycznie okres 60 miesięcy poprzedzający styczeń danego roku kalendarzowego. Można jednak – i mieściłoby się to w granicach wykładni językowej – art. 18c ust. 11 pkt 6 zd. 1 ustawy nadać inne znaczenie. Przepis ten skonstruowany został jako zdanie podrzędnie złożone, w którym zdaniem nadrzędnym jest wypowiedź „Przepisy niniejszego artykułu nie mają zastosowania do osób”, zaś zdaniem podrzędnym dalszy człon tego przepisu. Stosunek podrzędny między zdaniami składowymi polega na tym, że jedno ze zdań (podrzędne) określa drugie (nadrzędne), przy czym zdanie podrzędne wynika jednocześnie ze zdania nadrzędnego i zastosowane samodzielnie nie posiada osobnego sensu. W takiej strukturze zdania złożonego naczelne miejsce zajmuje zachodzący w zdaniu nadrzędnym związek podmiotu („Przepisy”) z orzeczeniem („nie mają zastosowania”); sformułowanie „niniejszego artykułu” stanowi przydawkę określającą podmiot, natomiast wyrażenie „do osób” pełni funkcję dopełnienia uzupełniającego orzeczenie. Funkcję zdania podrzędnego można rozpoznać za pomocą łącznika, łączącego je ze zdaniem nadrzędnym; w tym wypadku byłyby to zaimek względny „który”, nadający mu znaczenie zdania podrzędnego przydawkowego (szerzej w: M. Jaworski, Podręczna gramatyka języka polskiego , Warszawa 1987, s. 147-167, §§ 319 do 385). Samo zdanie złożone w przedstawianym przepisie również ma strukturę dość rozbudowaną. Poza zakresem niniejszych rozważań pozostaje szczegółowa analiza związków gramatycznych (składniowych) zachodzących między poszczególnymi jego elementami (częściami składowymi), niemniej jednak należy zauważyć, że odnoszą się one przede wszystkim do podmiotu zdania złożonego („Przepisy”), a nie tylko do dopełnienia („do osób”) samego orzeczenia („nie stosuje się”). Wypada ponadto podkreślić, że w funkcji przydawki występują nie tylko zaimki przymiotne (np. „który”), ale także imiesłowy przymiotnikowe (M. Jaworski, s. 164-165, § 378) będące nieosobową formą czasownika, odmieniające się – przez przypadki, liczby i rodzaje – tak jak przymiotnik (M. Jaworski, s. 113, § 244). Zastosowany w przepisie zaimek względny („które”) wraz z orzeczeniem zdania podrzędnego w formie czasu przeszłego niedokonanego („ustalały”), można by zatem zastąpić imiesłowem przymiotnikowym czynnym („ustalających”), co nadal zapewniałoby taki sam sens powyższego zdania. Wskazane zdanie złożone miało, by wówczas postać: „ Przepisy niniejszego artykułu nie mają zastosowania do osób ustalających podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zgodnie z niniejszym artykułem przez 36 miesięcy kalendarzowych w ciągu ostatnich 60 miesięcy kalendarzowych prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej ”. W tak skonstruowanym zdaniu – tożsamym pod względem znaczeniowym z przepisem art. 18c ust. 11 pkt 6 zd. 1 ustawy – nie ma już wyraźnej ekspozycji dwóch różnych czasów. Takie natomiast jego ujęcie pozwala na silniejsze zaakcentowanie pozostałych istotnych jego elementów, to znaczy: a) okresu 36 miesięcy kalendarzowych jako okresu korzystania z preferencyjnej podstawy, b) okresu 60 miesięcy kalendarzowych jako okresu prowadzenia działalności, w którym zawierałby się pierwszy z w/w okresów. Oba te okresy w kolejnym (drugim) zdaniu art. 18c ust. 11 pkt 6 ustawy nazwane zostały limitami, przez które rozumieć trzeba granicę, najwyższą liczbę lub ilość czegoś ( Słownik Języka Polskiego , tom drugi, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1979, s. 36), a więc nieprzekraczalną granicę określającą ilość czegoś np. czasu ( Słownik współczesny języka polskiego , tom 1, pod red. B. Dunaja, Warszawa 2001, s. 464). Tak odczytywany przepis wskazywałby zatem na to, że w zamkniętym (nieprzekraczalnym) okresie 60 miesięcy prowadzonej działalności gospodarczej – obliczanym w sposób wskazany w art. 18c ust. 11 pkt 6 zd. 2 in fine ustawy – ubezpieczony, jeżeli wykorzystał limit 36 miesięcy ustalania preferencyjnej podstawy wymiaru, w dalszej części tego okresu, aż do upływu 60-ego miesiąca wyczerpującego drugi ze wskazanych limitów (limit większy, dłuższy), nie może korzystać z podstawy wymiaru regulowanej w art. 18c ustawy. Innymi słowy, jeżeli – odwołując się do modelowego wzorca przedsiębiorcy prowadzącego nieprzerwanie swoją działalność – osoba taka przez trzy kalendarzowe lata z rzędu (tj. przez 36 miesięcy) ustalała – za każdym razem w raportach/deklaracjach za styczeń danego roku (art. 18c ust. 9 ustawy) – zamiar korzystania z preferencyjnej podstawy wymiaru, w kolejnych następujących po sobie dwóch latach kalendarzowych (pozostałe 24 miesiące z łącznego okresu 60 miesięcy) nie może stosować tego przepisu przy ustalaniu podstawy wymiaru składek. Już zatem w 37 miesiącu tego okresu zacznie wobec niej oddziaływać przepis art. 18c ust. 11 pkt 6 ustawy, tzn. zaktualizuje się przewidziana w nim negatywna przesłanka. Natomiast z końcem piątego roku kalendarzowego, tj. z upływem 60 miesiąca wskazanego dłuższego limitu temporalnego, przestaje wobec niej znajdować zastosowanie sporny przepis. Byłby to bowiem 61-szy miesiąc takiego okresu, gdy tymczasem z jednoznacznego brzmienia omawianego przepisu wynika, że wyższy limit, a więc nieprzekraczalny okres, wynosi 60 miesięcy. Taka wykładnia przepisu art. 18c ust. 11 pkt 6 ustawy pozostaje w ścisłej korelacji z terminem „ostatnich” jakim posłużył się ustawodawca przy konstruowaniu większego z wskazywanych limitów temporalnych. W przeciwieństwie do wyrażenia „poprzedni”, jakim posłużono się przy tworzeniu pozostałych – alternatywnych – przesłanek negatywnych (art. 18c ust. 11 pkt. 1, 3, 4 lub 5 ustawy) i oznaczającym „wcześniejszy, dawniejszy, uprzedni, taki który bezpośrednio poprzedza” (M. Szymczak, s. 816; B. Dunaj, t. 2, s. 104), pojęcie „ostatni” definiuje się jako „znajdujący się na końcu; kończący jakiś cykl, szereg, jakąś serię itp.; taki po którym nie będzie innego, po którym nic nie następuje” (M. Szymczak, s. 555; B. Dunaj, t. 1, s. 698). Dopuszcza się wprawdzie, że terminy te – „poprzedni” i „ostatni” – używa się zamiennie (zob. B. Dunaj, s. 698), jednak w odniesieniu do tekstów aktów prawnych uznaje się za niedopuszczalną wykładnię synonimiczną, w której różnym pojęciom nadawano by to samo znaczenie (§ 10 rozporządzenia Prezesa RM z 20.06.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, tekst jedn. w Dz. U. z 2016 poz. 283). Użycie zatem i to w liczbie mnogiej – dotyczącej tym samym wszystkich miesięcy dłuższego 60-miesięcznego okresu – terminu „ostatnich” miało na celu wyznaczenie okresu, w którym – po spełnieniu innych warunków (w szczególności mniejszego limitu ustalania preferencyjnej podstawy wymiaru), realizowała się przesłanka negatywna z art. 18c ust 11 pkt 6 ustawy. Odmiennie zatem niż w przypadku przesłanek z art. 18c ust. 11 pkt 1, 3, 4 lub 5 ustawy – w których zdarzenia przeszłe, zaszłe w poprzednim roku kalendarzowym, wpływały na możliwość skorzystania z art. 18c ustawy w kolejnym roku – przesłanka ujęta w omawianym przepisie spełniała się i oddziaływała już w trakcie 60-miesięcznego okresu (w 37-tym jego miesiącu), nie zaś dopiero po jego zakończeniu. Ostatnie 60 miesięcy kalendarzowych (w rozumieniu art. 18c ust. 11 pkt 6 ustawy) ma zarazem oznaczać kolejne następujące po sobie miesiące, w których dana osoba choćby przez jeden dzień ustalała podstawę preferencyjną lub prowadziła działalność gospodarczą (wnioskowanie z art. 18c ust. 11 pkt 6 zd. 2 in fine ustawy). Konkludując, sporna przesłanka negatywna zachodziłaby wyłącznie w obrębie wyższego limitu czasowego (60 miesięcy prowadzenia działalności), w razie wystąpienia niższego limitu czasowego (36 miesięcy korzystania z preferencyjnej podstawy wymiaru składek). W ocenie Sądu, organ rentowy zbyt duży nacisk położył na formę czasu w jakiej występują czasowniki (orzeczenia) w zdaniach konstruujących zdanie złożone z art. 18c ust. 11 pkt 6 zd. 1 ustawy. Jednak w piśmiennictwie, a także w judykaturze zwraca się uwagę, że nie w każdym przypadku czas gramatyczny, w którym zostały użyte czasowniki wykorzystane w danym przepisie ma rozstrzygające, istotne znaczenie dla jego interpretacji, zwłaszcza gdy czasownik w czasie przeszłym został użyty w aspekcie niedokonanym (zob. M. Zeifert, Gramatyk przepisu jako przesłanka decyzji interpretacyjnej , Katowice 2019, s. 249-264, rozdz. 7 „ Kategorie koniugacyjne ”, podr. 7.1. „ Aspekt ” i 7.2. „ Czas ”, oraz omówione tam orzecznictwo). Możliwa jest zarazem – jak wykazano powyżej – interpretacja przepisu zgodna z motywami legislatora, w tym z uzasadnieniem projektu ustawy nowelizacyjnej. Mając więc na uwadze przepis art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. w Dz. U. z 2024 r. poz. 236) – obligującego w sprawach o nałożenie obowiązku bądź ograniczenie (odebranie) uprawnienia przedsiębiorcy do rozstrzygania wszelkich wątpliwości co do treści normy prawnej na jego korzyść, w których pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej (jeżeli nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ) – trzeba było sporny przepis wykładać w sposób korzystny dla ubezpieczonego (zob. także K. Kokocińska w: Komentarz do ustawy – Prawo przedsiębiorców , pod red. L. Bieleckiego, LEX/el. 2019, uwagi do art. 11) Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że przyjęty przez organ rentowy sposób interpretacji przepisu prowadziłby w istocie do pozbawienia podmiotu uprawnionego możliwości skorzystania z preferencyjnej podstawy wymiaru przez kolejne 12 miesięcy po upływie 60-miesięcznego okresu (dłuższego limitu określonego w art. 18c ust. 11 pkt 6 zd. 1 ustawy), co prowadziłoby w istocie do wydłużenia tego okresu (limitu) do 72 miesięcy, a tym samym przedłużenia okresu przerwy w stosowaniu preferencyjnej podstawy z 24 do 36 miesięcy. Jak wcześniej parokrotnie zaznaczono przepis art. 18c ust. 9 ustawy jednoznacznie określa w jakim terminie należy zgłosić zamiar korzystania z takiej podstawy, tj. w raporcie/deklaracji za miesiąc styczeń danego roku kalendarzowego. Wprawdzie, zgodnie z art. 36 ust. 14a ustawy, o zmianie w stosunku do danych wykazanych w zgłoszeniu, o którym mowa w ust. 10, dotyczącej tytułu ubezpieczenia związanego ze sposobem obliczania podstawy wymiaru składek, o którym mowa w art. 18c ust. 1, ubezpieczony zawiadamia Zakład przez złożenie zgłoszenia wyrejestrowania i ponownego zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych zawierającego prawidłowe dane w terminie: 1) do końca stycznia danego roku kalendarzowego, jeżeli zmiana w stosunku do danych wykazanych w zgłoszeniu następuje w styczniu tego roku, przy czym jeżeli termin ten jest krótszy niż 7 dni, ubezpieczony dokonuje zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych w terminie 7 dni od zaistnienia zmiany; 2) 7 dni od zaistnienia zmiany – w pozostałych przypadkach. Jednak, zdaniem Sądu, sens tego przepisu należy odczytywać w korelacji z art. 18c ust. 9 ustawy. Pozostałe przypadki, których dotyczyłby art. 36 ust. 14a ustawy byłyby zatem przypadkami opisanymi w drugim z przywołanych przepisów tj. rozpoczęciem lub wznowieniem działalności gospodarczej. Osoba, która działalność prowadzi nieprzerwanie mogła zatem zgłosić zamiar korzystania z podstawy wymiaru z art. 18c ustawy wyłącznie w raporcie lub deklaracji za miesiąc styczeń, na przewidzianym specjalnie do tego celu formularzu ZUS RCA cz. II lub ZUS DRA cz. II, odmiennym od miesięcznych raportów i deklaracji (zob. załączniki nr 12, 13, 17 i 18 do rozporządzenia MRiPS z 20.12.2020 r. w sprawie określenia wzorów zgłoszeń do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego, imiennych raportów miesięcznych i imiennych raportów miesięcznych korygujących, zgłoszeń płatnika składek, deklaracji rozliczeniowych i deklaracji rozliczeniowych korygujących, zgłoszeń danych o pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, raportów informacyjnych, oświadczeń o zamiarze przekazania raportów informacyjnych, informacji o zawartych umowach o dzieło oraz innych dokumentów, tekst jedn. w Dz. U. z 2023 r. poz. 2032). W ten sposób określa się preferencyjną podstawę na cały rok kalendarzowy, na wszystkie jego miesiące, również na miesiąc styczeń tego roku (zob. rubryki III.2. formularzy ZUS RCA cz. II i ZUS DRA cz. II). Nie ma zarazem możliwości – w przypadku przedsiębiorcy prowadzącego działalność przed danym rokiem kalendarzowym, w sposób ciągły – ustalenia takiej podstawy za miesiąc późniejszy niż styczeń danego roku. W judykaturze nieustalenie za miesiąc styczeń podstawy wymiaru z art. 18c ustawy uważa się za formę rezygnacji z takiej podstawy, do której odnosiłby się przepis art. 18c ust. 10 ustawy. Tymczasem, zdarzeniem powodującym powstanie prawa do ubezpieczenia na zasadach określonych w art. 18c ustawy jest dopiero terminowe przekazanie informacji o rocznym dochodzie wraz z deklaracją rozliczeniową o której mowa w art. 18c ust. 9, które to zdarzenia mają charakter konstytutywny do uzyskania uprawnienia o których mowa w art. 18c ust. 1 ustawy. Dane te są bowiem dla Zakładu Ubezpieczeń Społecznych niezbędne dla celów weryfikacji prawidłowości obliczania wysokości składek ubezpieczeniowych w ramach programu „mały ZUS plus”. Niewywiązanie się z tego obowiązku będzie oznaczało dokonanie przez Zakład miesięcznego wymiaru składek za poprzedni rok kalendarzowy w oparciu o podstawę wymiaru składek ustaloną na zasadach określonych w art. 18 ust. 8 (zob. wyrok SA w Szczecinie z 27.01.2022 r., III AUa 309/21, LEX nr 3436399; por. także odnoszący się do niego wyrok SN z 24.04.2024 r., III USKP 47/23, Legalis nr 3071184). Oznaczałoby to, że ubezpieczony, wobec którego – zdaniem organu rentowego – jeszcze w miesiącu styczniu 6-tego roku kalendarzowego (tj. w 61 miesiącu prowadzenia działalności) miałaby zastosowanie przesłanka negatywna z art. 18c ust. 11 pkt 6 ustawy, traciłby w ten sposób możliwość ustalenia w tym roku preferencyjnej podstawy wymiaru, regulowanej przez art. 18c ustawy. Ponownie, należy podkreślić, że w ten sposób wydłużano by wspomniany wyższy limit (z 60 do 72 miesięcy), co uznać by trzeba za działanie contra legem. Niejako na marginesie rozważań, należy zarazem zwrócić uwagę, że przepis art. 18c ustawy posługuje się co do zasady okresem pełnego roku kalendarzowego. Przy ustalaniu podstawy wymiaru na pełen rok kalendarzowy (art. 18c ust. 3 ustawy) bierze się pod uwagę przychód z poprzedniego roku kalendarzowego (art. 18c ust. 1, 4-4a, 7 i 12 ustawy; zob. także art. 18c ust. 9 ustawy). Rezygnacja z uprawnienia do preferencyjnej podstawy wywołuje skutek nie tylko w miesiącu rezygnacji ale przez cały dany rok kalendarzowy (art. 18c ust. 10 ustawy). Również do wystąpienia przesłanek negatywnych z w art. 18c ust. 11 pkt 1, 3, 4 lub 5 ustawy, okresem relewantnym jest poprzedni rok kalendarzowy. W ocenie Sądu, podobnie należy podejść do przesłanki z art. 18c ust. 11 pkt 6 ustawy, która wprawdzie określone limity konstruuje odwołując się do określonej ilości miesięcy, jednak ich liczba odpowiada okresom 3 i 5 lat kalendarzowych. Kolejnego argumentu do uznania słuszności przyjętej przez Sąd wykładni spornego przepisu, dostarcza dokonana z dniem 1.01.2026 r. zmiana przepisu art. 18c ust. 11 pkt 6 ustawy. Na podstawie art. 11 ustawy z dnia 21 maja 2025 r. o zmianie niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowania prawa gospodarczego (Dz. U. z 2025 r. poz. 769), uchylono sporny przepis, a w jego miejsce dodano ust. 11a do 11c w następującym brzmieniu: „ 11a. Ubezpieczony, o którym mowa w ust. 1, może korzystać z uprawnienia do ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zgodnie z niniejszym artykułem maksymalnie przez 36 miesięcy kalendarzowych w każdym okresie 60 miesięcy kalendarzowych prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. 11b. Okres pierwszych 60 miesięcy kalendarzowych prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej zaczyna się od pierwszego miesiąca kalendarzowego, w którym podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe była ustalona zgodnie z niniejszym artykułem. Okresy dalszych 60 miesięcy kalendarzowych prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej zaczynają się każdorazowo od pierwszego miesiąca kalendarzowego prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej po upływie poprzedniego okresu 60 miesięcy kalendarzowych prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. 11c. Do okresów 36 miesięcy kalendarzowych i 60 miesięcy kalendarzowych prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej wlicza się jako pełny miesiąc każdy miesiąc kalendarzowy, w którym ubezpieczony odpowiednio ustalał podstawę składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe zgodnie z niniejszym artykułem lub prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą przez co najmniej jeden dzień kalendarzowy. ”. W sposób jednoznaczny, nie budzący obecnie większych kontrowersji, podzielono okres prowadzonej działalności gospodarczej na „segmenty” 60-miesięczne (poprzedni limit większy), w którym przez okres 36 miesięcy (uprzedni limit krótszy) ubezpieczony mógł korzystać z preferencyjnej podstawy wymiaru składek, ustalanej na podstawie art. 18c ustawy. Po upływie takiego 60-miesięcznego okresu, ubezpieczony zyskuje możliwość ponownego skorzystania z powyższych udogodnień, tj. już w 61-szym miesiącu, a więc pierwszym miesiącu kolejnego, nowego 60-miesięcznego okresu, może zgłosić się do ubezpieczeń społecznych z podstawą ustalaną w oparciu o omawiany przepis. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizacyjnej z 2025 r. (nr X.1108) wyjaśniono: „ Przedmiotowa zmiana ma na celu doprecyzowanie przepisów odnoszących się do tzw. Małego ZUS Plus i umożliwienie realizacji pierwotnych intencji projektodawców tego rozwiązania. Zgodnie bowiem z założeniami Małego ZUS Plus, po korzystaniu z obniżonych składek na ubezpieczenia społeczne przez 36 miesięcy, następuje okres swoistej "karencji" o długości 24 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej, w trakcie której przedsiębiorca jest oskładkowany zgodnie z zasadami ogólnymi, określonymi w art. 18 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych . Uchylany art. 18c ust. 11 pkt 6 , stanowiący przesłankę negatywną do korzystania z Małego ZUS Plus, posługuje się pojęciem "ostatnich 60 miesięcy". Tym samym, w przypadku gdy ustalenie prawa danego przedsiębiorcy do przedmiotowego rozwiązania następuje np. w styczniu 2025 r., przy przyjęciu okresu od stycznia 2020 r. do grudnia 2024 r. (zakładając oczywiście, że wykorzystał on w ich trakcie pełnych 36 miesięcy ulgi) jako okresu referencyjnego, może powstać wątpliwość, czy przesłanka ta nie została spełniona. Przy takiej interpretacji, okres oczekiwania na ponowne skorzystanie z Małego ZUS Plus wydłużałby się de facto o rok. Zaproponowana redakcja eliminuje ten problem, umożliwiając zainteresowanym, o ile spełniają oni pozostałe warunki ustawowe, powrót do rozwiązania po 24 miesiącach oczekiwania. Dlatego proponuje się dodanie ust. 11a-11c w art. 18c ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych . ” Projektodawca (Rada Ministrów) – odwołując się do celu, który chciał osiągnąć dzięki pierwotnej regulacji art. 18c ust. 11 pkt 6 ustawy – wyraźnie zatem wyjaśnił, że obecna zmiana przepisu ma wyłącznie doprecyzowujący charakter, a tym samym – nie stanowi normatywnej zmiany treści przepisu, lecz wyłącznie jego brzmienia, bez jednoczesnej zmiany zakodowanej w nim normy prawnej (por. § 82 rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, tekst jedn. w Dz. U. z 2026 poz. 300). Podkreśla się przy tym w piśmiennictwie, że jeśli zamiarem było wprowadzenie zmiany, która ma charakter jedynie redakcyjny (prawodawca chce poprawniej wyrazić tę samą treść normatywną), zamiar ten powinien zostać wyraźnie wyartykułowany i uzasadniony w uzasadnieniu projektu danej nowelizacji. Uzasadnienie powinno wykazywać, dlaczego dotychczasowe brzmienie przepisu uznano za niewystarczające do wyrażenia danej treści normatywnej. W ten sposób organy stosujące prawo otrzymają nie tylko istotną wskazówkę interpretacyjną, ale również argument, który pozwoli im przyjąć, że w danej sytuacji nie doszło do zmiany normatywnej (G. Wierczyński, Komentarz do rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” , LEX/el. 2016, teza 4 do § 82; co do znaczenia uzasadnienia projektu ustawy przy ocenie charakteru zmiany zob. także S. Peszkowski, O problemie tak zwanej zmiany doprecyzowującej jako nienormatywnej zmiany legislacyjnej , Acta Iuris Stetinensis 2022/2, s. 178). Zmiany li tylko doprecyzowujące uważa się za tzw. nienormatywne zmiany legislacyjne. Dopuszczalność wprowadzania takich zmian, o nienormatywnym charakterze, opiera się na wyróżnionej w prawoznawstwie dystynkcji: przepis prawny a norma prawna. Pierwszy traktuje się jako wypowiedzi języka pisanego o sprecyzowanym brzmieniu, a dopiero normę prawną uznaje się za wyrażoną w przepisach treść nawiązującą do wzorów zachowań (S. Peszkowski, O problemie… , s. 162-163). Z tego względu zmiana brzmienia danego tekstu prawnego nie zawsze oznacza równoczesną zmianę w jego warstwie normatywnej (szerzej, ibidem, s. 164 i n.). Możliwość legislacyjnych zmian nienormatywnych dopuszczono również w orzecznictwie SN, NSA, czy też TK (por. S. Peszkowski, tamże, s. 168 oraz powołane przez niego orzeczenia). Zmiana doprecyzowująca zmierza wyłącznie do usunięcia stanu niepewności prawa wywołanego pewną wadliwością, niejednoznacznością lub niejasnością tekstu prawnego, i powodująca tym samym rozbieżności w orzecznictwie sądów (S. Peszkowski, O problemie… , s. 171). Za taką zmianę uznać właśnie trzeba modyfikację art. 18c ustawy, dokonaną na podstawie art. 11 ustawy nowelizacyjnej z 2025 r., co zostało wyraźnie wyeksponowane w przytoczonym fragmencie uzasadnienia projektu. Co więcej, w przywołanym tekście nawiązano do celu oraz intencji projektodawcy (Rady Ministrów), przy opracowywaniu projektu ustawy wprowadzającej do przepisów ustawy art. 18c w jego pierwotnym brzmieniu. Wyraźnie, przy konstruowaniu przesłanki art. 18c ust. 11 pkt 6, dążono do wprowadzenia limitowanego okresu 60-miesięcznego (5-letniego), po upływie którego dana grupa ubezpieczonych na nowo mogła stosować preferencyjne zasady ustalania podstawy wymiaru składek. W celu wyostrzenia brzmienia przepisu, wyraźnego odzwierciedlenia w jego brzmieniu takiej właśnie intencji, znowelizowano art. 18c ustawy, uchylając dotychczasowy pkt 6 ust. 11, a w jego miejsce – dodając trzy nowe jednostki redakcyjne (ust. 11a do 11c). Nie sposób nie zauważyć, że oba projekty ustaw nowelizacyjnych (z 2018 i z 2025 r.) zostały przyjętej bez jakikolwiek poprawek przez ówczesnego ustawodawcę, co uznać trzeba za przejaw aprobaty dla proponowanego przez RM kierunku zmian. Przy dokonywaniu wykładni danego tekstu prawnego, której granice – także w ramach intepretacji językowej – wyznacza znaczenie językowe użytych zwrotów i sformułowań (T. Spyra, Granice wykładni prawa . Znaczenie językowe tekstu prawnego jako granica wykładni , Zakamycze 2006, s. 78 i n.), nie powinno się odrywać od motywów i intencji legislatora, ustalanych niejednokrotnie poprzez odwołanie się do materiałów z poszczególnych etapów procesu legislacyjnego (szerzej, Z. Tobor, W poszukiwaniu intencji prawodawcy , Warszawa 2013). Kierując się powyższymi względami, uznając, że statuowany przez art. 18c ust. 11 pkt 6 ustawy okres 60-miesięczny upływał w przypadku ubezpieczonego z końcem 2024 r., na podstawie art. 477 14 § 2 k.p.c. , orzeczono jak w sentencji wyroku. Sędzia Jakub Litowski