IV SAB/Wr 902/24

IV SAB/Wr 902/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska
Katarzyna Radom /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Świetlikowski
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi: D. V. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego, uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku strony skarżącej w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi D. V. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży dla cudzoziemca.
Jak wynikało z akt sprawy w dniu 3 lipca 2024 r. Skarżący wystąpił do organu o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Pismem z dnia 26 czerwca 2024 r. Skarżący złożył wniosek o wydanie polskiego dokumentu podróży. W dniu 9 sierpnia 2024 r. złożył w tej sprawie ponaglenie.
Pismem z dnia 22 sierpnia 2024 r. organ, powołując się na art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.) wezwał Stronę o uzupełnienie wskazanych piśmie braków formalnych wniosku o wydanie polskiego dokumentu podróży. W dniu 17 września 2024 r. Strona uzupełniła dokumenty.
W dniu 29 sierpnia 2024 r. Skarżący złożył skargę na bezczynność w przedmiocie wydania polskiego dokumentu podróży. Zarzucał naruszenie art. 6, art. 8 § 1, art. 12 § 1 k.p.a. i wyrażonych w nich zasad postępowania administracyjnego oraz art. 35 § 3 i § 3a k.p.a. poprzez naruszenie terminów rozpoznania sprawy niewymagającej postępowania wyjaśniającego.
Wnioskował o stwierdzenie bezczynności skutkującej niezałatwieniem sprawy w ustawowym terminie, uznania, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni; przyznania na rzecz Strony sumy pieniężnej w wysokości 200 zł oraz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek wskazał, że realizacja żądania Strony wymagała uzupełnienia braków formalnych, w tym celu w dniu 22 sierpnia 2024 r. organ wezwał Stronę do dokonania tej czynności przedłużając termin rozpoznania sprawy do dnia 18 września 2024 r. W dalszych uwagach wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli organu ale z ogromnej ilości rozpoznawanych wniosków oraz problemów kadrowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona, gdyż organ dopuścił się bezczynności, która wbrew formułowanym zarzutów nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Nie ulega wątpliwości, że wydanie polskiego dokumentu podróży stanowi czynność, o której mowa w powołanym przepisie, co uzasadnia dopuszczalność skargi na bezczynność organu w tym względzie.
Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Oceniając zatem zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.
Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzając, że bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)". Zatem występuje ona wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.).
Stosownie do art. 226 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r., poz. 769 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), cudzoziemcowi może być wydany polski dokument podróży dla cudzoziemca. Przepis art. 252 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że polski dokument podróży dla cudzoziemca wydaje się cudzoziemcowi, który utracił swój dokument podróży albo którego dokument podróży uległ zniszczeniu bądź utracił ważność, a nie jest możliwe otrzymanie przez cudzoziemca nowego dokumentu podróży, gdy cudzoziemcowi udzielono: 1) zezwolenia na pobyt stały; 2) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE; 2a) zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 186 ust. 1 pkt 9; 3) ochrony uzupełniającej; 4) zgody na pobyt ze względów humanitarnych. Dalsze przepisy ww. ustawy regulują tryb postępowania w tej sprawie oraz wymogi formalne wniosku.
Jednocześnie przepisy ustawy o cudzoziemcach nie precyzują terminu, w jakim rzeczony dokument powinien być wydany. Przyjąć zatem należy, że organ powinien działać niezwłocznie stosownie do art. 35 § 1 k.p.a. W tym czasie winny być podjęte czynności zmierzające do rozpoznania wniosku, w tym jeśli to konieczne wezwania do uzupełnienia braków formalnych, milczenie organu w zakreślonym terminie naraża go na zarzut bezczynności.
Jak wynika z akt sprawy wniosek Skarżącego wydanie dokumentu podróży wpłynął do organu w dniu 3 lipca 2024 r. i od tego dnia biegł dla organu termin na rozpoznanie sprawy. Upływał on z dniem 3 sierpnia 2024 r. W tym czasie, jak wynika z akt sprawy, nie podjęto jednak żadnych czynności. Sprowokowało je dopiero ponaglenie Strony z dnia 9 sierpnia 2024 r. i pismem z dnia 22 sierpnia 2024 r. Skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Niewątpliwe zatem organ przekroczył termin zastrzeżony w przepisach na dokonanie ww. czynności, co uzasadnia zarzut bezczynności. Ich wystąpienie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. W tym kontekście konieczne jest odniesienie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej – zdaniem organu administracji publicznej - na takie fakty. W tym zakresie powołano się na ogromny wpływ wniosków i problemy kadrowe. Odnosząc te fakty do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby przyczyny te mieściły się w zakresie włączeń wskazanych przez ustawodawcę. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań nie mogą obarczać wnioskodawców.
Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Skarżącego i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku.
Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).
W tym miejscu odnotowania wymaga, że Sąd ocenia zasadność skargi uwzględniając głównie stan prawny obowiązujący na dzień jej wniesienia. Ta data będzie zatem wyznaczała ocenę i kwalifikację bezczynności organu w zaskarżonym zakresie. Nadto badając stopień naruszenia prawa Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wiele czynników, w tym również okres w jakim organ administracji pozostawał w bezczynności (na moment wniesienia skargi), jak i wskazane w odpowiedzi na skargę okoliczności dotyczące czynników zewnętrznych, które wpływają na organizację pracy organu. Dotyczą one ponadnormatywnego wpływu wniosków, czy rozszerzenia zakresu zadań obciążających organ administracji. O ile bowiem ww. okoliczności nie wpływają na ustalenie bezczynności to mają znaczenie przy ocenie charakteru naruszenia prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy mając na uwadze argumenty podawane w odpowiedzi na skargę, jak też powszechnie znany fakt związany ze zwiększeniem obowiązków pracowników organu wywołaną napływem uchodźców wojennych, nie można oceniać, że zwłoka organu w wydaniu polskiego dokumentu podróży nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z akt sprawy organ podjął działania zamierzające do rozpoznania wniosku jeszcze przed wniesieniem skargi, co miało miejsce dziewiętnaście dni po upływie terminu. Istotny jest także moment wniesienia skargi – 29 sierpnia 2024 r., który jak wskazano ma ważące znaczenie dla kwalifikacji bezczynności. Jakkolwiek zatem organ naruszył terminy rozpoznania sprawy, to nie w stopniu rażącym, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku.
Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, nie uzasadnia przyznania na rzecz Strony sumy pieniężnej, gdyż ten środek w opinii Sądu winien się zasadniczo wiązać ze stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa. Wobec tego na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd oddalił dalej idącą skargę (pkt III sentencji wyroku).
Jednocześnie mając na uwadze fakt, że organ nie rozpoznał wniosku Strony o wydanie polskiego dokumentu podróży zasadne stało się zobowiązane organu do dokonania tej czynności w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Podstawę prawną działania Sądu w tym zakresie stanowi art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).