II SAB/KE 105/23

II SAB/Ke 105/23 - Wyrok WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2024-01-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Beata Ziomek
Dorota Pędziwilk-Moskal /przewodniczący/
Krzysztof Armański /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 1483/24 - Wyrok NSA z 2025-06-11
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13, art. 14 ust. 1 , art. 4 ust. 1 pkt 1,  art. 1 ust. 1, art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Burmistrza Miasta Jędrzejowa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Jędrzejowa w zakresie udostępnienia informacji publicznej, wnioskowanej w piśmie z dnia 8 lipca 2023 r., zarzucając naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902), zwanej dalej "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek – poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek.
Zarzucając powyższe skarżący wniósł o:
1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 8 lipca 2023 r. w części dotyczącej przesłania za pośrednictwem platformy epuap elektronicznej wersji dokumentów (lub ich treści) wytworzonych, otrzymanych i wysłanych w związku z działaniami odnośnie do organizacji ruchu na drodze 328028T w okresie od 1 listopada 2022 r.,
2. zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 8 lipca 2023 r. zwrócił się z wnioskiem do Burmistrza Miasta Jędrzejów za pomocą platformy epuap o przesłanie (w tej samej formie):
a) informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze 328028T od 1 listopada 2022 r.,
b) elektronicznej wersji dokumentów (lub ich treści) wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie.
Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 24 lipca 2023 r. Pismem datowanym na 20 lipca 2023 r. przesłanym tradycyjną pocztą (czyli niezgodnie z przepisami) Burmistrz Jędrzejowa poinformował, że w okresie zakreślonym we wniosku zlecił opracowanie projektu organizacji ruchu dla drogi 328028T. Tym samym organ przyznał, że istnieje co najmniej jeden dokument spełniający kryteria podane we wniosku. Jednak Burmistrz Jędrzejowa nie przesłał tego dokumentu w żadnej formie.
W związku z tym 10 września 2023 r. skarżący przesłał poprzez epuap do Burmistrza Jędrzejowa swój komentarz odnośnie nieprawidłowego sposobu przesłania odpowiedzi na wniosek z 8 lipca 2023 r. z jednoczesnym wezwaniem do uzupełnienia odpowiedzi w sposób zgodny z przepisami w terminie 5 dni roboczych. W tym samym piśmie poinformował, że w związku z tym, iż Burmistrz Jędrzejowa pozostaje w bezczynności, to w przypadku niezałatwienia drugiej części jego wniosku zmuszony będzie do sporządzenia skargi na bezczynność.
Pismem datowanym na 14 września 2023 r., przesłanym 15 września 2023r., Burmistrz Jędrzejowa przesłał odpowiedź na korespondencję z 10 września 2023 r., w której:
poinformował, że 31 sierpnia 2023 r. pozytywnie zaopiniował projekt organizacji ruchu dla przedmiotowej drogi i przekazał do zatwierdzenia Staroście Jędrzejowskiemu,
poprosił o podanie podstawy prawnej dla żądania udostępnienia dokumentów w związku ze zleceniem/umową na realizację projektu organizacji ruchu dla tej drogi.
W związku z treścią odpowiedzi organu można zdaniem skarżącego jednoznacznie stwierdzić, że Burmistrz Jędrzejowa pozostaje w bezczynności w załatwieniu punktu 2 wniosku z 8 lipca 2023 r. W swojej korespondencji organ potwierdził, że wytworzył oraz otrzymał co najmniej 3 dokumenty związane z organizacją ruchu na drodze 328028T, a pomimo tego ich nie udostępnił. Odrębną kwestią jest żądanie podania podstawy prawnej dla wniosku o udostępnienie dokumentów, które jest bezprawne.
Kwestia organizacji ruchu drogowego, w tym sposób realizacji wniosków o projekty, informacje o działaniach oraz dokumenty z tym związane, była już wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych (w tym tutejszego sądu), a linia orzecznicza jest jednolita i spójna - są to informacje publiczne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p.
Od strony podmiotowej - nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Jędrzejowa jest organem zobowiązanym do pełnienia funkcji zarządu dróg gminnych, a więc jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przyznając, że w dniu 8 lipca 2023 r. J. M. wystąpił z wnioskiem, przesłanym drogą elektroniczną, o udostępnienie informacji dotyczących działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze 328028T, od dnia 1 listopada 2022r., oraz o przesłanie wersji dokumentów (lub ich treści) wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie. Urząd Miejski w Jędrzejowie w ustawowym terminie, pismem z dnia 20 lipca 2023r. przesłał zgodnie z art. 39 § 3 pkt 1 K.p.a. odpowiedź na postawione pytania. W dniu 10 września 2023r. J. M. drogą elektroniczną przesłał własną opinię wraz z komentarzem w sprawie udzielonej przez Urząd Miejski w Jędrzejowie odpowiedzi pismem z dnia 20 lipca 2023 r., rozszerzając swoje zapytanie o udostępnienie dokumentów związanych ze zleceniem realizacji projektu organizacji ruchu i określając termin na udzielenie odpowiedzi na nie później niż w ciągu 5 dni roboczych. Pismem z dnia 14 września 2023 r. została uzupełniona informacja w sprawie projektu organizacji ruchu. W piśmie tym Urząd poprosił wnioskodawcę o przedstawienie podstawy prawnej udostępnienia dokumentów związanych ze zleceniem realizacji projektu organizacji ruchu. Odpowiedź ta została przesłana w wersji elektronicznej w dniu 15 września 2023 r. Skarżący złożył elektronicznie w dniu 6 października 2023 r. za pośrednictwem Urzędu Miejskiego w Jędrzejowie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Ze wstępu skargi wynika, że skarżący zarzuca bezczynność Burmistrza Jędrzejowa – jego zdaniem organ nie udostępnił odpowiedzi na wniosek o informację publiczną.
Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze organ wyjaśnił, że wszystkie odpowiedzi skierowane do skarżącego zostały przesłane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa według stanu na dzień udzielenia informacji. Skarżący w skierowanym do Urzędu Miejskiego w Jędrzejowie wniosku z dnia 8 lipca 2023 r., jak również w przesłanej opinii z dnia 10 września 2023 r. nie działał na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., w związku z powyższym nie może mieć tutaj zastosowania art. 10 tej ustawy. Zdaniem organu zarzuty zawarte w skardze, że organowi można przypisać bezczynność, są całkowicie nietrafne. Gmina była zobowiązana do udzielenia odpowiedzi i takiej odpowiedzi udzieliła. Natomiast to, że skarżący z odpowiedzi organu jest nieusatysfakcjonowany, nie może powodować przyjęcia, że organ pozostaje bezczynny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1364 ze zm.), dalej "Ppsa", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 Ppsa).
Zgodnie z art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.
Przede wszystkim należy podkreślić, że wbrew twierdzeniu organu skarżący nie musiał we wniosku z dnia 8 lipca 2023 r. wskazywać przepisów u.d.i.p. jako wyraźnej podstawy prawnej swojego żądania. O tym, że jest to żądanie wystosowane w trybie przepisów tej ustawy, przesądza już sama treść wniosku. To na organie ciąży zaś obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 4/18).
Z art. 13 u.d.i.p. wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek.
W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy.
Nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Burmistrz, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił natomiast w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Nie może ulegać wątpliwości – jest to bowiem stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych – że projekt organizacji ruchu stanowi informację publiczną. Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. z 2017 r. poz. 784) - dalej zwanego "rozporządzeniem", projekt organizacji ruchu to dokumentacja sporządzona w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną. Organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi, po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu, zatwierdza organizację ruchu (§ 3 ust. 1-2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia). Zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nie następuje w formie aktu administracyjnego i jest kwalifikowane jako czynność materialno-techniczna. Zgodnie z § 2 ust. 1a rozporządzenia, projekt stałej albo zmiennej organizacji ruchu sporządza się przed wszczęciem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o pozwoleniu na budowę albo przed zgłoszeniem wykonywania robót budowlanych. Zatwierdzona stała organizacja ruchu, związana z budową lub przebudową drogi albo z budową dojazdu do obiektu przy drodze, stanowi integralną część dokumentacji budowy (§ 4 ust. 2 rozporządzenia).
W rozpatrywanym przypadku przedmiotem wniosku skarżącego z dnia 8 lipca 2023 r. nie był jednak projekt organizacji ruchu, ale informacje na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze 328028T od 1 listopada 2022 r. oraz elektroniczna wersja dokumentów (lub ich treści) wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie.
W piśmie z dnia 20 lipca 2023 r., a zatem mieszczącym się w terminie jaki wynika z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ poinformował, że w okresie zakreślonym we wniosku zlecił opracowanie projektu stałej organizacji ruchu dla drogi nr 328028T (ul. Przemysłowa), uwzględniającego zadanie inwestycyjne realizowane przez Zarząd Dróg Powiatowych w Jędrzejowie pn. "Przebudowa istniejącego skrzyżowania na skrzyżowanie bezkolizyjne typu rondo na drodze powiatowej nr 1079T – ul. Przypkowskiego w Jędrzejowie w miejscu istniejącego skrzyżowania z drogami – ulicami gminnymi: ul. Reymonta, ul. Przemysłowa, ul. Kolejowa".
W ocenie Sądu udzielając takiej informacji na otrzymany wniosek Burmistrz Jędrzejowa wywiązał się z obowiązku udzielenia informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem żądanie zawarte w tiret 1 wniosku dotyczyło informacji publicznej – chodziło tu bowiem o dane na temat zrealizowanych oraz zaplanowanych działań w przedmiocie organizacji ruchu. Informacja w tym zakresie została udzielona. Natomiast na dzień udzielania informacji, co wynika także z późniejszego pisma organu z 14 września 2023 r., Burmistrz nie dysponował jeszcze zatwierdzonym projektem organizacji ruchu (został on zaopiniowany pozytywnie, jak wynika z ww. pisma z 14 września 2023 r., w dniu 31 sierpnia 2023 r.). To, czego dodatkowo domagał się skarżący, to dokumenty "wytworzone, otrzymane oraz wysłane" w związku z działaniami dotyczącymi organizacji ruchu na drodze nr 328028T od dnia 1 listopada 2022 r. W piśmie z 10 września 2023 r. skarżący precyzował, że chodzi tu o zlecenie/umowę oraz wszelkie inne dokumenty z tym związane. W ocenie Sądu jednak organ nie miał obowiązku udostępnienia tych dokumentów albowiem na wskazanym etapie miały one charakter wyłącznie dokumentów wewnętrznych. Pojęcie dokumentu wewnętrznego (roboczego) nie jest znane ustawie o dostępie do informacji publicznej, która expressis verbis nie przewiduje ograniczeń prawa do informacji mających na celu ochronę integralności procesu decyzyjnego przed zakłóceniami, które mogłyby spowodować utrudnienie jego przebiegu. Na potrzebę zapewnienia takiej ochrony wskazuje się w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym podkreśla się, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego, jak się przyjmuje, od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., należy odróżnić "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. III OSK 2764/22).
Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia organ zarządzający ruchem w szczególności m.in. opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu. Organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W ocenie Sądu sam proces zlecenia sporządzenia projektu organizacji ruchu nie wykracza poza zakres wewnętrznej działalności organu, prowadzącej dopiero do wypracowania pewnej finalnej koncepcji, jaką stanowi podlegający zatwierdzeniu projekt organizacji ruchu. Wytworzone na tym etapie dokumenty służą wprawdzie realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu.
Z tego względu w ocenie Sądu organ nie miał obowiązku udostępnienia wskazanych we wniosku dokumentów.
Faktem jest, że informacji zawartej w piśmie z dnia 20 lipca 2023 r. organ udzielił w niewłaściwej formie, bo w drodze poczty tradycyjnej, podczas gdy skarżący wnosił o nadesłanie informacji poprzez epuap. Takie działanie narusza dyspozycję art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Niemniej jednak niewątpliwym jest, że informacja, do której udzielenia organ – zgodnie z zaprezentowanym stanowiskiem Sądu – był zobowiązany, dotarła do skarżącego. W związku z powyższym, mimo uchybienia ww. przepisowi w zakresie formy udzielenia informacji, nie można skutecznie zarzucić organowi pozostawania w bezczynności skoro cel wniosku o udzielenie informacji publicznej, tj. otrzymanie żądanej informacji, został zrealizowany.
Mając zatem na względzie fakt, że jak wykazano organ nie dopuścił się bezczynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.