IV SAB/Wr 889/22

IV SAB/Wr 889/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski
Marta Pająkiewicz-Kremis
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 § 1 i § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. C. na bezczynność Dyrektora Zdrojowego Teatru Animacji w Jeleniej Górze imienia Bogdana Nauki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Dyrektor Zdrojowego Teatru Animacji w Jeleniej Górze imienia Bogdana Nauki dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku z 16 maja 2022 r. w zakresie pkt 6 i 7 oraz że bezczynność ta nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Dyrektora Zdrojowego Teatru Animacji w Jeleniej Górze imienia Bogdana Nauki do załatwienia wniosku z 16 maja 2022 r. w zakresie pkt 6 i 7 w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Dyrektora Zdrojowego Teatru Animacji w Jeleniej Górze imienia Bogdana Nauki na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
Skarżąca (A. C.) skierowała - 16 maja 2022 r. - do Dyrektora Zdrojowego Teatru Animacji w Jeleniej Górze im. Bogdana Nauki (dalej: Dyrektor, organ) wniosek o udzielenie informacji publicznej. Wnioskowała - m.in. - o wykaz umów zawartych w sierpniu i wrześniu 2021 r., obejmujący co najmniej: strony umów, przedmiot i kwotę (pkt 6 wniosku) oraz informację o nagrodach przyznanych pracownikom w 2021 r. i 2022 r., zawierającą nazwisko pracownika, kwotę nagrody i uzasadnienie (pkt 7 wniosku). Prosiła o przesłanie informacji w formie elektronicznej na podany przez nią adres email.
Dyrektor przedłużył termin udostępnienia informacji o 14 dni.
Odpowiadając na wniosek - w piśmie z 13 czerwca 2022 r. - organ podał łączną kwotę, na którą zostały zawarte umowy w sierpniu i wrześniu 2021 r.
i rodzaje (przedmiot) umów (odpowiedź na pkt 6 wniosku). Odnośnie pkt 7 wniosku wymienił poszczególne działy, w których przyznano pracownikom nagrody (wskazał ogólną liczbę pracowników tych działów i łączne kwoty przyznanych w działach nagród). Uzasadniając sposób udzielenia odpowiedzi w zakresie pkt 7 powołał się na dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA).
Po otrzymaniu odpowiedzi skarżąca wniosła o jej uzupełnienie o szczegółowe informacje zgodnie z wnioskiem (zawierające dane stron poszczególnych umów /nazwa firmy, ew. imię i nazwisko osoby; przedmiot umowy; kwotę umowy/). Dowodziła, że nie pytała o łączną kwotę zawartych umów. Poprosiła o podanie ww. informacji dla każdej umowy. W kwestii nagród dla pracowników zażądała uściślenia informacji i podanie nazwisk pracowników, kwot nagród i uzasadnienia. Dostrzegła, że informacja o wynagrodzeniach pracowników stanowi informację publiczną (na poparcie tej tezy przywołała stanowisko NSA).
W piśmie z 24 czerwca 2020 r. organ poinformował stronę, że udostępnienie żądanych przez nią danych podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych. Dodał, że zwrócił się do Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z prośbą o zaopiniowanie wniosku. Podkreślił, że obowiązujące przepisy limitują dostęp do informacji publicznej.
W skardze na bezczynność Dyrektora strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik, tj. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej: u.d.i.p.), przez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu ustawowego terminu. Wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej rażącym charakterze i nakazanie organowi załatwienie jej wniosku. Dodatkowo wnioskowała o rozpoznanie sprawy
w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów. Uzasadniała, że w sprawie niewątpliwym jest, iż - na gruncie u.d.i.p. - Dyrektor jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jej wniosek dotyczył informacji publicznej oraz że organ udostępnił tylko część wnioskowanej przez nią informacji (nie udostępnił informacji żądanej w pkt 6 i 7 wniosku).
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Skarga na bezczynność organu w sprawie udzielenia skarżącej informacji publicznej okazała się uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "bezczynność" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ("nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1"). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.
Wskazać należy, że - w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Jak wynika z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu" na zasadach określonych w tej ustawie. Stosownie do art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1-5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Pojęcie informacji publicznej wyznacza treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W myśl tej regulacji, informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia przykładowe kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Katalog ten nie jest jednak wyczerpujący. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, jakie zostały wypracowane na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w zw. z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych,
a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej
i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreśla się, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku
w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej.
Ustawa przewiduje (wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p.) różne sposoby udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p.
Przechodząc do kwestii związanych z pojęciem bezczynności na gruncie u.d.i.p. należy wskazać, że stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udziela informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej; nie informuje wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy (u.d.i.p.), gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też nie wskazuje, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też nie informuje, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie odmawia udostępnienia informacji lub nie umarza postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2, stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., w formie decyzji administracyjnej lub nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku
z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.
Skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. Wówczas Sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi
i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się jej udostępnienia.
Poza sporem w sprawie pozostaje, że spełniony został zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności - m.in. - podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest więc Dyrektor Teatru. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Teatr wykonuje zadania publiczne z zakresu kultury
i sztuki, jak również dysponuje majątkiem publicznym, stąd Dyrektor takiej placówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Niebudzące wątpliwości Sądu było również, że żądana przez skarżącą informacja stanowiła informację publiczną. Ustawa (u.d.i.p.) traktuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również
w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe,
w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych
i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Taką informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok WSA w Krakowie 15 stycznia 2013 r., II SAB/Kr 184/12, CBOSA).
W świetle powyższego oczywistym jest, że każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania oraz struktury podmiotu (w tym o trybie działania) wykonującego zadanie publiczne, a takim jest Teatr, stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). W świetle powołanych przepisów uprawnione jest twierdzenie, że informacje wynikające z dokumentów w postaci spornych umów, jak i dotyczące wysokości wynagrodzeń pracowników (premii), finansowanych ze środków publicznych, stanowią informację publiczną, z zastrzeżeniem, że mogą się w nich znajdować takie informacje, do których dostęp jest ograniczony z mocy art. 5 u.d.i.p. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych,
a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem, jeśli organ stanąłby na stanowisku, że wnioskowana informacja podlega tym ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., może w formie decyzji odmówić jej udzielenia.
Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor do dnia wniesienia skargi i wyrokowania przez Sąd nie udostępnił skarżącej żądanej informacji publicznej (w zakresie pkt 6 i 7 wniosku) stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p., ani też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej
w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pozostaje tym samym w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku
w jego pkt 6 i 7. Dlatego też, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak
w pkt I zdanie pierwsze sentencji wyroku.
Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądzono w pkt I zdanie drugie sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie nie sposób dopatrzeć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącej i odpowiedział na wniosek, jednak jego argumentacja okazała się wadliwa. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów oraz orzecznictwa sądów administracyjnych.
W tym stanie rzeczy Sąd - w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 - p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora do załatwienia wniosku skarżącej w zakresie pkt 6 i 7 wniosku w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
Z przedstawionych wyżej względów Sąd orzekł jak w pkt l-III sentencji wyroku.
Sąd orzekł w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.