IV SAB/WR 875/25

IV SAB/Wr 875/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk
Katarzyna Radom /sprawozdawca/
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi S. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o udostępnienie akt sprawy I. stwierdza bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 25 lutego 2025 r. o udostępnienie akt sprawy, stwierdzając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku, o którym mowa w pkt I sentencji wyroku w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. S. jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ) w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie akt sprawy dotyczącej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Jak wynikało z akt sprawy w dniu 16 sierpnia 2023 r. Skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 25 lutego 2025 r. Strona wnioskowała o umożliwienie wglądu w akta sprawy oraz sporządzenia fotokopii dokumentów. W dniu 10 kwietnia 2024 r. Strona złożyła ponaglenie w tej sprawie.
W dniu 4 lipca 2025 r. Skarżący wniósł skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku o wgląd w akta sprawy i sporządzenie fotokopii dokumentów tej sprawy. Zarzucał naruszenie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a. – poprzez niezapewnienie fundamentalnego prawa wglądu w akta sprawy, co podważa zasady wyrażone w powołanych przepisach; art. 12 § 1 w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. – poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania i niezałatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, pomimo że czynności udostępnienia akt mają charakter materialno-techniczny i nie wymagają prowadzenia postępowania dowodowego. Wnioskował o stwierdzenie bezczynności organu mającej charakter rażącego naruszenia prawa; zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku Strony o wgląd w akta i sporządzenie z nich fotokopii w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; przyznania od organu na rzecz Strony sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł oraz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w dniu 17 lipca 2025 r. wydał decyzję w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Nadto powołując się na przepis art. 100 c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym te terenie tego państwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 103 ze zm., dalej ustawa z dnia 12 marca 2022 r.) wskazał na zawieszenie terminów rozpoznania spraw o legalizację pobytu oraz stosowania przewidzianych prawem środków dyscyplinujących organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W tym zakresie mieści się także ocena bezczynności w sprawie wniosku o udostępnienie akt sprawy postępowania administracyjnego. Działanie organu w tym względzie przybiera formę czynności materialno-technicznej, o której mowa w powołanym przepisie. Obowiązek udostępnienia stronie postępowania akt sprawy wynika wprost z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, przy czym prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 166/23 oraz przywołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 932/22, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Jak wskazano zasady i prawo dostępu do akt sprawy postępowania administracyjnego regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w dalszych regulacjach powołanego już art. 73 k.p.a. wynika, że czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Wgląd w akta sprawy w przypadku, o którym mowa w art. 236 § 2, następuje z pominięciem danych osobowych osoby składającej skargę (§ 1b). Strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (§ 3). Jednocześnie w przepisie art. 74 k.p.a. wskazano na ograniczenia w dostępie do akt. Zgodnie z § 1 tego zapisu przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 2).
Z powołanych zapisów wynika, że zakończenie postępowania wpadkowego w przedmiocie udostępnienia akt administracyjnych może zakończyć się w trojaki sposób: 1) poprzez udostępnienie takich akt, 2) poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia takich akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., 3) poprzez umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia akt, jeżeli wniosek nie pochodziłby od strony – art. 105 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 114/15 oraz przywołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11, dostępne w CBOSA).
Dokonując wykładni art. 73 § 1 k.p.a. trzeba mieć na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) Interpretacja ww. przepisu powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.).- uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2018 r. (sygn. akt I OPS 1/18, dostępna w ONSAiWSA z 2019 r., nr 1 poz.1).
Podzielając pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Wr 253/24 (orzeczenie dostępne w CBOSA), Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę stwierdza, że ocena bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie akt sprawy wymaga ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisu określającego czas, w jakim organ administracji jest zobowiązany do podjęcia wnioskowanej czynności lub odmówić żądaniu strony, względnie umorzyć postępowanie w tej sprawie. Kodeks postępowania administracyjnego nie wskazuje na termin w jakim organ ma udostępnić akta na żądanie strony, nie odwołuje się wprost do art. 35 k.p.a. Co więcej w sprawie bezczynności polegającej na niezałatwieniu wniosku o udostępnienie akt sprawy nie mają bezpośredniego zastosowania przepisy rozdziału 7 działu I k.p.a. Przepisy tego rozdziału, jak przede wszystkim wskazuje jego tytuł, a także treść zamieszczonych w nim przepisów, dotyczą załatwiania spraw, czyli spraw administracyjnych w znaczeniu, o którym mowa w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Dodatkowym argumentem na rzecz takiego stanowiska jest kilka przypadków, gdy ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego wyraźnie wskazuje, że przepisy zawarte w rozdziale 7 k.p.a. mają zastosowanie do innego zakresu tego kodeksu niż załatwianie spraw w znaczeniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. – są to art. 106 § 6, art. 185 § 2 i art. 237 § 4 k.p.a. Wskazaną lukę prawną można zaś usunąć stosując rozumowanie per analogiam. Poszukując podobnej regulacji, odpowiedniej do zastosowania w przypadku rozpoznania wniosku o udostępnienie akt sprawy, w sposób oczywisty nasuwa się art. 35 k.p.a., w którym uregulowano kwestie dotyczące terminów załatwienia sprawy. Sformułowania użyte w powołanym przepisie jednakże nie pozwalają na przyjęcie jednoznacznych kryteriów określenia terminu. Ustawodawca posługuje się bowiem w tym przepisie terminami w sensie ścisłym - "nie później niż w ciągu miesiąca", "nie później niż w ciągu dwóch miesięcy", "w ciągu miesiąca" (art. 35 § 3), terminami określonymi przez użycie zwrotów niedookreślonych - "bez zbędnej zwłoki" (art. 35 § 1), "niezwłocznie" (art. 35 § 2) oraz terminem określonym przez użycie tych dwóch sposobów łącznie - "niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca" (art. 35 § 3a). Przy tego rodzaju unormowaniu wątpliwości powstają nawet podczas próby określenia, co znaczy "niezwłocznie". Słowo "niezwłocznie" jest synonimem słowa "natychmiast". Jednakże, z art. 35 § 3a k.p.a. wynika, że "niezwłocznie", a więc "natychmiast", może trwać aż do miesiąca. W tej sytuacji należy uwzględnić systematykę art. 35 k.p.a. i przyjąć, że w paragrafie pierwszym tego przepisu wyrażono zasadę, według której sprawy powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Tę zasadę należy uznać za wzorzec postępowania organu administracji w zakresie załatwienia wniosku o udostępnienie akt sprawy. Pogląd taki, który Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela, został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1746/22 (dostępny w CBOSA). Zatem termin załatwienia wniosku strony o udostępnienie akt sprawy powinien być określony na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. jako bezzwłoczny.
Oceniając zatem zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w zaistniałym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, następnie, czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, z dnia 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1966/21, z dnia 10 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 6241/21, dostępne w CBOSA).
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznanej sprawy trzeba wskazać, że do dnia wyrokowania organ nie udostępnił Skarżącemu do wglądu akt sprawy zakończonej decyzją organu z dnia 17 lipca 2025 r., co było przedmiotem jego wniosku z dnia 25 lutego 2025 r. i nie wydał postanowienia o odmowie ich udostępnienia. Biorąc pod uwagę powyższe oraz wywiedziony wcześniej obowiązek organu załatwienia niniejszej sprawy bez zbędnej zwłoki stwierdzić należy, że zachowanie organu nosi znamiona bezczynności rozumianej zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Skarżącego o udostępnienie akt sprawy i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku.
Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).
W tym miejscu odnotowania wymaga, że Sąd ocenia zasadność skargi uwzględniając głównie stan prawny obowiązujący na dzień jej wniesienia. Ta data będzie zatem wyznaczała ocenę i kwalifikację bezczynności organu w zaskarżonym zakresie. Nadto badając stopień naruszenia prawa Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wiele czynników, w tym również okoliczności dotyczące czynników zewnętrznych, które wpływają na organizację pracy organu. Dotyczą one ponadnormatywnego wpływu wniosków o legalizację pobytu, czy rozszerzenia zakresu zadań obciążających organ administracji. O ile bowiem ww. okoliczności nie wpływają na ustalenie bezczynności to mają znaczenie przy ocenie charakteru naruszenia prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy mając na uwadze powszechnie znany fakt związany ze zwiększeniem obowiązków pracowników organu wywołaną napływem uchodźców wojennych, nie można oceniać, że zwłoka organu w realizacji wniosku Strony nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku.
Fakt ten w opinii Sądu wyklucza również uznanie zasadności żądania Strony przyznania na jej rzecz sumy pieniężnej. Orzeczenie w tym względzie winno się bowiem łączyć z zarzutem rażącego naruszenia prawa przez organ. Wobec tego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w tym zakresie (pkt III sentencji wyroku).
Jednocześnie mając na uwadze fakt, że do dnia wyrokowania organ nie rozpoznał wniosku Strony o udostępnienie akt sprawy w formie prawem przewidzianej zasadne stało się zobowiązane organu do dokonania tej czynności w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Podstawę prawną działania Sądu w tym zakresie stanowi art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).
Końcowo odnotowania wymaga, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r., gdyż zawieszenie biegu terminów rozpoznania spraw nie dotyczy działania organu na podstawie art. 73 k.p.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).