IV SAB/WR 85/23

IV SAB/Wr 85/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Daria Gawlak-Nowakowska /przewodniczący/
Ireneusz Dukiel
Katarzyna Radom /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. Y. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu I. stwierdza bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie wydania karty pobytu, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania karty pobytu; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. Y. jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu.
Jak wynikało z akt sprawy, decyzją z dnia 22 lutego 2022 r. organ udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 3 sierpnia 2022 r. strona uiściła opłatę skarbową za wydanie karty pobytu, zaś w dniu 10 listopada 2022 r. ponaglenie w przedmiocie niewydania karty pobytu.
W dniu 15 grudnia 2022 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania karty pobytu. Zarzucał naruszenie art. 12 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez bezczynność, a tym samym nierozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki z winy organu. Wnioskował o zobowiązanie organu do wydania karty pobytu, stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości i bezczynności w sprawie wydania karty pobytu, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł na podstawie art. 149 § 1 w zw. z 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 23 listopada 2022 r. zlecono kartę pobytu do personalizacji, zaś 2 lutego 2023 r. została wydana stronie. Nadto wyjaśniał m.in., że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku strony ale nie w sposób rażący.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Nie ulega wątpliwości, że wydanie karty pobytu stanowi czynność, o której mowa w powołanym przepisie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 654/22 i z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 933/22, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).
Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Oceniając zatem zaistniałe w sprawie okoliczności należy wskazać na art. 12 k.p.a. opisujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.
Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności i przewlekłości postępowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)"; przewlekłość zaś ma miejsce, kiedy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)". Bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.).
Przewlekłe postępowanie to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tyle czy organ załatwia sprawę w terminie, ale czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Jak wynika z treści art. 240 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2021 r., poz. 2354 ze zm., dalej ustawa o cudzoziemcach), kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Przepis nie precyzuje terminu, w jakim karta powinna zostać wydana. Przyjąć zatem należy, że organ powinien wydać ją niezwłocznie na podstawie art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 235 ustawy o Cudzoziemcach dokumenty, o których mowa w art. 226 (m.in. kartę pobytu), wydaje się lub wymienia po uiszczeniu opłaty. Zatem prawną przesłanka wydania karty jest wyłącznie jej opłacenie. Jednocześnie na stronach internetowych organu zawarto informacje dotyczące postępowania w sprawie wydania karty pobytu, wskazano, że w przypadku decyzji abolicyjnej, a taki charakter ma wydane wobec strony rozstrzygnięcie, karta pobytu będzie wydana po uiszczeniu opłaty za jej wydanie. Przed wniesieniem opłaty nie jest zlecana jej personalizacja.
Jak wynika z akt sprawy skarżący, zastępowany w toku postępowania przez profesjonalnego pełnomocnika, co ma dla sprawy znaczenie, opłatę za wydanie karty pobytu uiścił na rachunek organu w dniu 3 sierpnia 2022 r., zatem od tej daty biegł zatem termin na jej wydanie. Jak wynika z odpowiedzi na skargę kartę zlecono do personalizacji w dniu 23 listopada 2022 r., zaś jej wydanie nastąpiło w dniu 2 lutego 2023 r. ( w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru karty. Zatem od dnia wniesienia przez stronę opłaty do dnia wydruku karty upłynęły trzy miesiące. Niewątpliwe organ przekroczył terminy zastrzeżone w przepisach na dokonanie ww. czynności, co uzasadnia zarzut przewlekłości i bezczynności. Ich wystąpienie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. W tym kontekście konieczne jest odniesienie się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej – zdaniem organu administracji publicznej - na takie fakty. W tym zakresie powołano się na ogromny wpływ wniosków i problemy kadrowe. Odnosząc te fakty do zapisów art. 35 § 5 k.p.a. w opinii Sądu nie sposób uznać, aby przyczyny te mieściły się w zakresie włączeń wskazanych przez ustawodawcę. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do pracowników tej instytucji, wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia problemów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych zaniechań nie mogą obarczać wnioskodawców.
Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącego i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku.
Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA).
Zdaniem Sądu, na ocenę stopnia naruszenia prawa wpływa wiele czynników, w tym również okres w jakim organ administracji pozostawał w bezczynności, jak i wskazane w odpowiedzi na skargę okoliczności dotyczące czynników zewnętrznych, które wpływają na organizację pracy organu. Dotyczą one ponadnormatywnego wpływu wniosków, czy rozszerzenia zakresu zadań obciążających organ administracji. O ile bowiem ww. okoliczności nie wpływają na ustalenie bezczynności czy przewlekłości to mają znaczenie przy ocenie charakteru naruszenia prawa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy mając na uwadze argumenty podawane w odpowiedzi na skargę jak też powszechnie znany fakt związany ze zwiększeniem obowiązków pracowników organu wywołaną napływem uchodźców wojennych nie można oceniać, że zwłoka organu w wydaniu karty pobytu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku.
Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, nie uzasadnia przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej, gdyż ten środek w opinii Sądu winien się zasadniczo wiązać ze stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa. Wobec tego na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd dalej idącą skargę oddalił (pkt III sentencji wyroku).
Jednocześnie wobec dokonania przez organ czynności wydania karty pobytu, bezprzedmiotowe stało się zobowiązanie organu administracji do załatwienia sprawy, co po myśli art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uzasadniało umorzenie postępowania w tym zakresie (pkt II sentencji wyroku).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).