IV SAB/WR 835/25

IV SAB/Wr 835/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Nikiforów
Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 8
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska(sprawozdawca) Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w dniu 23 października 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.G. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej Wrocławia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 25 kwietnia 2025 r. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Pismem z 25 kwietnia 2025 r. J. G. (dalej: skarżący), złożył do Straży Miejskiej we Wrocławiu (dalej: organ) wniosek o udostępnienie informacji publicznej o "zawiadomieniach zakończonych, oraz tych, dla których czynności wyjaśniające nie dostarczyły podstaw do wniesienia wniosku o ukaranie". Skarżący we wniosku tym wskazał również na jaki adres e-mail zostały wysłane przez niego "zawiadomienia o popełnieniu wykroczenia" oraz dookreślił numery zgłoszeń (zgłoszenie nr [...]/[...]/[...] z 18 marca 2025 r. dotyczące pojazdu nr rej. [...] – postój przy przejściu oraz zgłoszenie nr rej. [...]/[...]/[...] z 17 marca 2025 r. dotyczące pojazdu [...] – postój z dala od krawędzi jezdni).
Pismem z 5 maja 2025 r. Komendant Straży Miejskiej wskazał, że żądane przez skarżącego informacje nie dotyczą spraw publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazał, że pisma składane w sprawach indywidualnych przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem, czy kwestia która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Jednocześnie jednak Komendant Straży Miejskiej poinformował skarżącego, że w sprawie zgłoszonej dotyczącej pojazdu nr rej. [...], czynności wyjaśniające mające na celu ustalenie wykroczenia nie zostały zakończone, zaś w sprawie zgłoszonej dotyczącej pojazdu nr rej. [...], czynności wyjaśniające zostały zakończone.
Pismem z 4 lipca 2025 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej wskazując, że 25 kwietnia 2025 r. złożył wniosek, na który 6 maja 2025 r. otrzymał odpowiedź z której wynika, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu. "Do dziś nie otrzymał wnioskowanych danych". W ocenie skarżącego organ naruszył zatem art. 19 MPPOiP – poprzez ograniczenie prawa do informacji; art. 61 ust. 1 Konstytucji poprzez brak udostępnienia informacji publicznej oraz art. 10 ust. 1 i art. 13 u.d.i.p. poprzez brak odpowiedzi w ustawowym terminie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Straży Miejskiej wskazał, że żądane informacje nie dotyczą spraw publicznych, a pisma składane w sprawach indywidualnych przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Dodatkowo wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, gdyż dostęp do niej uregulowany jest w odrębnych przepisach. Wnioskodawca jako zawiadamiający w sprawie wykroczeniowej nie ma legitymacji do uzyskiwania informacji odnośnie etapu czynności wyjaśniających podjętych w następstwie ujawnienia wykroczenia. Jeżeli czynności nie dostarczyłyby podstaw do złożenia wniosku o ukaranie, zawiadamiający zostanie o tym poinformowany w trybie art. 54 § 2 ustawy postępowania w sprawach o wykroczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Jednocześnie według z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze. zm.), dalej: p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi w części lub w całości Sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Na wstępie wskazać należy, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania "informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", a ponadto "informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".
Procedurę dostępu do informacji publicznej w sposób kompleksowy reguluje ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2022 r., poz. 902), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania.
Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje zatem postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2) lub w tym terminie wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też poinformować wnioskodawcę, że informacji takiej nie posiada, względnie - w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej lub że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku – Komendant Straży Miejskiej – jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1763), straż miejska jest jednostką organizacyjną gminy (miasta) - samorządową umundurowaną formacją powołaną do ochrony porządku publicznego na terenie gminy (miasta), której koszty funkcjonowania - jak wynika z art. 1 ust. 1 i art. 5 tej ustawy - ponoszone są z budżetu gminy. Do zadań straży należy w szczególności czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym (art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy).
Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało natomiast w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowanie zawarto w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, przy czym jest to tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także postanowienia Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustanawia prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, o ile dotyczą sfery faktów. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje zatem szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna".
Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach (pkt 2 lit. c); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (pkt 3 lit. d, e, f).
Z tych też powodów, co zresztą jak wynika też z orzecznictwa sądowoadministracyjnego (wyrok WSA z 4 lipca 2024 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 243/24) – informacja o działaniach podjętych przez strażników miejskich w toku prowadzenia czynności służbowych, do których zostali powołani, stanowi informację publiczną. Jest to bowiem informacja o sposobie działania jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, tj. informacja o wywiązywaniu się z obowiązków ustawowych w zakresie czuwania nad porządkiem i kontroli ruchu drogowego przez jednostkę powołaną do ochrony porządku publicznego (w tym porządku w ruchu drogowym). Dlatego też, pytania o działania podjęte w ramach interwencji pozwoli obywatelowi zweryfikować, czy organ wykonuje ustawowe zadania w sposób prawidłowy i czy nie doszło w tym zakresie do nieprawidłowości lub zaniedbań, co umożliwi ich naświetlenie i podjęcie działań w celu ich wyeliminowania na przyszłość. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że głównym celem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest kontrola władzy publicznej. Celem ustawy jest dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów (wyrok WSA w Łodzi z 22 stycznia 2020 r., II SAB/Łd 101/19). W orzecznictwie uznaje się również, że informacja o czynnościach podjętych w następstwie ujawnienia wykroczenia stanowi informację publiczną (wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2019 r., II SAB/Wa 388/19). I bez znaczenie pozostaje okoliczność – wbrew stanowisku Komendanta Straży Miejskiej – że skarżący jest jednocześnie osobą, która złożyła zawiadomienie w sprawie wykroczenia. Nie może to wpływać na ocenę danej informacji jako informacji publicznej, gdyż kwalifikacja informacji dokonywana jest niezależnie od tego, kto jest wnioskodawcą. Dany fakt albo jest informacją publiczną, albo takich walorów nie posiada. Niedopuszczalne jest kwalifikowanie informacji jako informacji publicznej w zależności od tego, kto o nią wnioskuje (wyrok w Łodzi z 28 lutego 2024 r., II SAB/Łd 132/23).
Niemniej jednak, nie może budzić wątpliwości, że wnioskujący musi wykazać, jakich konkretnie informacji udostępnienia się domaga (np. poprzez wskazanie konkretnych dokumentów, których się domaga; poprzez wskazanie, czy wykryto sprawcę wykroczenia; czy sprawca został ukarany). Tymczasem skarżący we wniosku z 25 kwietnia 2025 r. podniósł jedynie ogólnie, że domaga się informacji o "zawiadomieniach zakończonych, oraz tych, dla których czynności wyjaśniające nie dostarczyły podstaw do wniesienia wniosku o ukaranie". Dodał, że złożone przez niego zawiadomienia dotyczyły zaparkowanych pojazdów z 18 i 17 marca 2025 r. Skarżący nie doprecyzował jednak jakich konkretnie informacji się domaga. I jak wynika z akt sprawy, na tak sformułowany wniosek, Komendant Straży Miejskiej pismem z 5 maja 2025 r., a zatem bez zbędnej zwłoki, gdyż nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) udzielił skarżącemu odpowiedzi, z której wynika, nie tylko, że informacje nie mają waloru informacji publicznej (jak zauważył skarżący), lecz również, że "w sprawie zgłoszonej dotyczącej pojazdu nr rej. [...], czynności wyjaśniające mające na celu ustalenie wykroczenia nie zostały zakończone, zaś w sprawie zgłoszonej dotyczącej pojazdu nr rej. [...], czynności wyjaśniające zostały zakończone". W ocenie Sądu, zważywszy na treść tak ogólnie sformułowanego wniosku skarżącego, w którym domagał się informacji o "zawiadomieniach zakończonych, oraz tych, dla których czynności wyjaśniające nie dostarczyły podstaw do wniesienia wniosku o ukaranie", trudno zgodzić się z zarzutem skargi, iż skarżący "do dziś nie otrzymał żądanych danych", czy też, że doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. u.d.i.p. Z tego też powodu – pomimo błędnego założenia Komendanta Straży Miejskiej, że skoro skarżący, jest jednocześnie osobą zawiadamiającą o popełnieniu wykroczenia, to wnioskowane informacje nie mają waloru informacji publicznej – nie można zgodzić się z zarzutem, że Komendant Straży Miejskiej pozostawał bezczynny. Wbrew twierdzeniom skarżącego udzielił on bowiem odpowiedzi na jego wniosek w terminie i trybie przewidzianym w u.d.i.p. Skarżący nie podniósł natomiast, że odpowiedź ta nie odpowiada zakresowi przedmiotowemu jego wniosku (czyli np. że nie realizuje całości jego żądania, ze wskazaniem w jakim zakresie), lecz po prostu uznał, że "nie otrzymał żądanych danych". Tym bardziej, stanowisko Sądu jest zasadne, gdyż w przypadku, gdy żądanie zawarte we wniosku jest zbyt ogólne, niedoprecyzowane, to wniosek taki nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełnienia wniosku powoduje, że podmiot zobowiązany może ograniczyć się do poinformowania wnioskującego, że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Jak wskazano bowiem w orzecznictwie, niesprecyzowane (ogólne) wnioski o informacje – obiektywnie niepozwalające ustalić treści żądania wnioskodawcy – nie stanowią wniosków o informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok NSA z 22 czerwca 2017 r., I OSK 2505/16, LEX nr 2340957.).
Odnosząc się końcowo do twierdzeń podniesionych przez Komendanta Straży Miejskiej już na etapie odpowiedzi na skargę, wskazać należy, że Sąd dostrzega, że zasady dostępu do akt w sprawach wykroczeniowych oraz zakres informacji przekazywanych osobom na temat postępowania regulują ustawy karne procesowe i wyprzedzają tym samym w tej kwestii unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niemniej jednak, podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł o udzielenie informacji o "zawiadomieniach zakończonych, oraz tych, dla których czynności wyjaśniające nie dostarczyły podstaw do wniesienia wniosku o ukaranie" w związku z konkretnymi zgłoszeniami, a nie o dostęp do akt postępowania. A zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, należy rozróżnić, że czym innym jest dostęp do akt postępowania o wykroczenie lub ich części jako zbioru dokumentów, a czym innym udostępnienie konkretnej informacji publicznej, nawet jeżeli znajduje się ona w zbiorze takich dokumentów (wyrok NSA z 25 marca 2022 r., III OSK 1188/21). Fakt, że art. 54 § 2 ustawy z 24 sierpnia 2021 r. kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz.U. z 2025 r. poz. 880) przewiduje poinformowanie osoby, która złożyła zawiadomienie, o ewentualnym niewniesieniu wniosku o ukaranie, nie pozbawia tej osoby możliwości uzyskania informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o działaniach podjętych podczas konkretnej interwencji, przeprowadzanej w ramach wykonywania zadań publicznych (wyrok WSA z 4 lipca 2024 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 243/24).
Końcowo podnieść należy, że bez względu na wynik tej sprawy, skarżący może w każdym czasie złożyć nowy – doprecyzowany w żądaniach – wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Mając na względzie przedstawione wyżej argumenty, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.