IV SAB/Wr 815/24

IV SAB/Wr 815/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Daria Gawlak-Nowakowska /przewodniczący/
Ewa Kamieniecka
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Inne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 4 grudnia 2023 r. I. stwierdza, że Rzecznik Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 4 grudnia 2023 r. i bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 4 grudnia 2023 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. zasądza od Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 20 stycznia 2023 r. do Rzecznika Dyscyplinowanego Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu wpłynęło zawiadomienie o możliwości popełnienia przewinienia dyscyplinarnego przez radcę prawną T. W. (dalej: skarżąca). Sprawa została zarejestrowana pod numerem RD 148/22, zaś 30 stycznia 2023 r. Rzecznik Dyscyplinowany Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu wszczął postępowanie w sprawie. W trakcie postępowania skarżąca (6 marca 2023 r.) złożyła wniosek o wpisanie jej na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w Krakowie. Uchwałą Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Krakowie z 20 kwietnia 2023 r. (nr 251/XI/2023) wpis został przeniesiony, zaś uchwałą Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Krakowie z 21 września 2023 r. (nr 528/XI/2023) skarżąca została skreślona z listy radców prawnych. W dniu 31 października 2023 r. postępowanie dyscyplinarne prowadzone przez Rzecznika Dyscyplinowanego Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu w sprawie RD 148/22 zostało umorzone.
W dniu 17 listopada 2023 r. skarżąca złożyła do Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu wniosek o umorzenie postępowania dyscyplinarnego w sprawie RD 148/22 z uwagi na fakt, że nie podlega już odpowiedzialności dyscyplinarnej. Do wniosku skarżąca załączyła uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w Krakowie z 21 września 2023 r. (nr 528/XI/2023). W odpowiedzi z 20 listopada 2023 r. skarżąca została poinformowana przez Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu, że postępowanie w ww. sprawie zostało już umorzone.
W dniu 4 grudnia 2023 r. skarżąca, w związku z umorzeniem postępowania RD 148/22, złożyła do Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu wniosek o "przesłanie kopii dokumentu dotyczącego powyższego faktu". Z kolei 16 kwietnia 2024 r. skarżąca złożyła wniosek "o potwierdzenie treści" postanowienia Rzecznika Dyscyplinarnego z 31 października 2023 r., a także o uzupełnienie przedmiotowego postanowienia.
W dniu 22 kwietnia 2024 r. Rzecznik Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu odpowiedział skarżącej, że wniosek o wydanie postanowienia potwierdzającego został rozpatrzony odmownie z uwagi na brak podstaw do jego uwzględnienia, a postępowanie w sprawie RD 148/22 jest prawomocnie zakończone. Dodatkowo wskazał, że przepisy postępowania karnego nie przewidują formy wydania postanowienia "potwierdzającego treść innych postanowień".
W dniu 23 lipca 2024 r. skarżąca wniosła, o wydanie informacji, że postępowanie w sprawie RD 148/22 zostało prawomocnie umorzone. Pismem z 29 lipca 2024 r. (doręczonym skarżącej 8 sierpnia 2024 r.) Rzecznik Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu, poinformował skarżącą, że postępowanie w sprawie RD 148/22 zostało prawomocnie zakończone.
W dniu 8 sierpnia 2024 r., skarżąca przesłała do Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu zapytanie, czy jej wniosek z 24 lipca 2024 r. został rozpoznany przez Rzecznika Dyscyplinarnego, zaś 16 sierpnia 2024 r. złożyła wniosek o udzielenie informacji publicznej, tj. informacji o sposobie zakończenia postępowania w sprawie RD 148/22 z uwzględnieniem informacji o jego zakończeniu.
W dniu 29 sierpnia 2024 r. na adres skarżącej została przesłana informacja o sposobie zakończenia postępowania RD RD 148/22 i jego prawomocności.
Pismem z 16 sierpnia 2024 r. (21 sierpnia 2024 r. – data wpływu do organu) skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu z uwagi na nierozpoznawanie jej wniosku z 4 grudnia 2023 r. o "przesłanie kopii dokumentu" potwierdzającego fakt umorzenia postępowania w sprawie RD 148/22. Jednocześnie skarżąca wniosła o zobowiązanie Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem z 4 grudnia 2023 r., oraz o zasądzenie kosztów.
W obszernej odpowiedzi na skargę Rzecznik Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu wskazał (w szczególności), że celem skarżącej było uzyskanie informacji publicznej dotyczącej sprawy indywidualnej, w której badane były podejmowane przez skarżącą czynności, a która z przyczyn formalnych (skreślenie z listy radców prawnych) nie mogła być kontynuowana. Żądana informacja nie dotyczyła zatem spraw publicznych i nie mogła zostać uzyskana przez skarżącą w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej, Rzecznik Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu podniósł, że w zakresie wydawania kopii z akt zakończonego postępowania przygotowawczego działa art. 156 § 5b k.p.a. w zw. z art. 74¹ pkt 6 ustawy o radcach prawnych. W konsekwencji czego, skarżąca została poinformowana jedynie o sposobie zakończenia postępowania, którego sygnaturę powołała oraz o prawomocności postanowienia w tym przedmiocie. Niniejsze stanowisko zostało podtrzymane w piśmie z 16 grudnia 2024 r. Skarżąca nie zgodziła się z ww. stanowiskiem, przedstawiając swoją argumentację w piśmie z 30 września 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
W świetle art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca we wniosku z 4 grudnia 2023 r. domagała się udzielenia – w trybie u.d.i.p. – kopii postanowienia o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego w sprawie RD 148/22. Wniosek skarżącej został skierowany do Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu – a zatem do podmiotu – na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych. Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., obowiązane są bowiem w szczególności: organy samorządów zawodowych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 499, dalej: u.r.p.) radcowie prawni zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego, a jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby radców prawnych i Krajowa Rada Radców Prawnych. Zgodnie z treścią art. 42 u.r.p. organami samorządu są: Krajowy Zjazd Radców Prawnych, Krajowa Rada Radców Prawnych, Wyższa Komisja Rewizyjna, Wyższy Sąd Dyscyplinarny, Główny Rzecznik Dyscyplinarny, zgromadzenie okręgowej izby radców prawnych, rada okręgowej izby radców prawnych, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd dyscyplinarny oraz rzecznik dyscyplinarny.
Dalej wskazać należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, czyniąc to w sposób przykładowy, o czym świadczy zawarty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo te informacje zostały wytworzone (wyroki NSA z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z 23 listopada 2016 r., I OSK 1323/15, CBOSA). Co istotne, na gruncie rozpoznawanej sprawy zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., informację publiczną stanowi treść i postać dokumentów urzędowych. Z kolei dokumentem urzędowym - jak stanowi art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Skoro stosownie do art. 115 § 13 pkt 3 k.k. osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających w granicach prawa jest funkcjonariuszem publicznym, to uprawnionym jest wniosek, iż wydane przez Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu postanowienia o umorzeniu postępowania dyscyplinarnego w sprawie RD 148/22 stanowi dokument urzędowy, a tym samym informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ustawodawca stworzył w ten sposób normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają stosowanie u.d.i.p. W takiej jednak sytuacji podmiot zobowiązany informuje wnioskodawcę, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie u.d.i.p., czego w rozpoznawanej sprawie - z wniosku skarżącej z 4 grudnia 2023 r. - zabrakło.
Mając to na uwadze podnieść należy, że stosownie do treści art. art. 74 ¹ u.r.p. w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego oraz rozdziałów I-III Kodeksu karnego. Zasady dostępu do akt postępowania karnego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy regulują natomiast przepisy zawarte w art. 156 k.p.k. O ile zatem dostęp stron postępowania i innych podmiotów do akt sprawy uregulowany jest odrębnie, to tym samym w przypadku żądania udostępnienia informacji o materiale zawartym w tych aktach wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. Postępowanie karne realizuje określone cele wynikające przede wszystkim z art. 2 § 1 k.p.k. i brak jest wątpliwości, że dobro postępowania karnego, jak również dobro, czy interes stron innych jego uczestników, wymagają odmiennego uregulowania zasad dostępu do akt postępowania i znajdujących się w nich dokumentów stanowiących informację publiczną. I tak, art. 156 § 1 k.p.k. stanowi, że stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie.
Z kolei przepisy art. 156 § 5, § 5a i § 5b k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Zgodnie z tymi przepisami, jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej (art. 156 § 5 k.p.k.). W razie złożenia w toku postępowania przygotowawczego wniosku o zastosowanie albo przedłużenie tymczasowego aresztowania podejrzanemu i jego obrońcy udostępnia się niezwłocznie akta sprawy w części zawierającej treść dowodów dołączonych do wniosku, z wyłączeniem dowodów z zeznań świadków, o których mowa w art. 250 § 2b (art. 156 § 5a k.p.k.). Przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego (art. 156 § 5b k.p.k.).
Jak wskazano wyżej, z ogólnej normy art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika zatem, że ustawa o dostępie do informacji publicznej normuje ogólne zasady postępowania w sprawach, które dotyczą informacji publicznej, a co za tym idzie – przepisy tej ustawy powinny być w tym zakresie stosowane, niemniej jednak nie znajdą one zastosowania w przypadku, gdy nie da się ich pogodzić z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny normują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano (WSA w Olsztynie z 4 kwietnia 2024 r., II SAB/OI 6/24, WSA w Gdańsku z 25 października 2024 r., III SAB/Gd 210/24, CBOSA), że takimi przepisami są m.in. przepisy art. 156 § 1, § 5 i § 5b k.p.k. Przy czym, wskazane regulacje k.p.k. adresowane są w stosunku do wszystkich potencjalnych adresatów, a nie tylko do stron postępowania karnego (dyscyplinarnego), w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego i zakończonego postępowania przygotowawczego. Są one przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i ustawa ta nie ma do nich zastosowania. Przepisy te zawierają bowiem zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego. Niemniej jednak, w takiej sytuacji – która miała niewątpliwie miejsce w rozpatrywanej sprawie – podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, zobligowany jest do ustalenia, czy ze względu na konieczność zastosowania przepisów ustawy szczególnej może uczynić mu zadość, a jeśli nie może tegoż uczynić, to powinien o tym powiadomić wnioskodawcę. W judykaturze wskazuje się, iż o tym, że zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb regulują odmiennie – informuje się wnioskodawcę w formie zwykłego pisma. Przy czym nie ulega wątpliwości, że taki sposób załatwienia wniosku może zostać poddany kontroli sądowej przez złożenie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem, jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, Rzecznik Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu, jako podmiot zobowiązany do którego skierowano wniosek, choć korespondował wielokrotnie ze skarżącą, nie sprostał powyższym wymaganiom i nie poinformował jej pisemnie o braku możliwości udostępnienia żądanej przez nią informacji (wniosek z 4 grudnia 2023 r.), przyczynach tego stanu rzeczy i o właściwym trybie rozpoznania wniosku przewidzianym w k.p.k. Co zresztą Rzecznik Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu sam przyznał w odpowiedzi na skargę wskazując, że z uwagi na okoliczność, iż "w zakresie wydawania kopii z akt zakończonego postępowania przygotowawczego działa art. 156 § 5b k.p.a. w zw. z art. 74¹ pkt 6 ustawy o radcach prawnych" (...), "skarżąca została poinformowana jedynie o sposobie zakończenia postępowania, którego sygnaturę powołała oraz o prawomocności postanowienia w tym przedmiocie".
W konsekwencji powyższego Sad uznał, że Rzecznik Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu na dzień wniesienia skargi dopuścił się bezczynności (pkt I sentencji wyroku) i dlatego też, Sąd zobowiązał ten organ, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., do załatwienia wniosku skarżącej z 4 grudnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej (zgodnie z wytycznymi Sądu), w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku).
Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków strony, czego w sprawie Sąd się nie dopatrzył. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, CBOSA). Tymczasem w sprawie, w ocenie Sądu, nieudzielenie skarżącej odpowiedzi na wniosek z 3 grudnia 2023 r. nie nastąpiło z powodu złej woli Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych we Wrocławiu, lecz wynikało z błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej ich zwrot obejmujący wpis sądowy w kwocie 100 zł. (pkt III sentencji wyroku).