IV SAB/Wr 697/25

IV SAB/Wr 697/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /sprawozdawca/
Katarzyna Radom
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 2, art. 13 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Ł. R. na bezczynność Burmistrza Góry w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 2 marca 2025 r. I. stwierdza bezczynność Burmistrza Góry w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 2 marca 2025 r. w zakresie pytania nr 2, nr 4, nr 6 i nr 7; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Góry nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Burmistrza Góry do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytania nr 2 tiret drugie, czwarte i piąte oraz pytania nr 4 i nr 6 w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 2 marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pytania nr 2 tiret pierwsze i trzecie i nr 7; V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Burmistrza Góry na rzecz Ł. R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Ł. R. (dalej: skarżący) pismem z 28 maja 2025 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza Góry (dalej: Burmistrz, organ) w rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z 2 marca 2025 r. skarżący oraz S. W. (dalej wspólnie wnioskodawcy) nawiązując do pisma Burmistrza z dnia 28 października 2024 r. - udzielającego odpowiedzi na pytanie skarżącego zadane podczas VIII sesji Rady Miejskiej Góry w dniu 16 października 2024 r. dotyczące nowo powołanych członków Rady Nadzorczej T. spółki z o.o. z siedzibą w G. (dalej: spółka) – zakwestionował wypowiedź Burmistrza, że "na koniec ubiegłego roku obrotowego spółka odnotowała stratę narastająco w wysokości ponad 4,1 milina złotych, co wskazuje na brak podjętych działań dotyczących pokrycia straty za rok 2022 i rok 2023". Jako powód wskazał, że 15 kwietnia 2024 r., wpisem do KRS, zakończył się proces konwokacyjny rozpoczęty na przełomie lat 2022/2023, w rezultacie którego obniżona została wartość udziałów spółki, a uzyskana kwota 3 000 000 zł miała być przeznaczona, wg sprawozdania spółki za okres od 1 stycznia 2023 r. do 31 grudnia 2024 r. – na pokrycie strat z lat ubiegłych oraz zasilenie kapitału zapasowego w celu porycia straty za rok 2023 Zwrócił się o udostępnienie informacji w zakresie:
1) "czy w związku z powyższym nadal uważa Pan (panowie Burmistrzowie), że żadne działania w celu zniwelowania strat spółki nie zostały podjęte?".
Następnie sformułował kolejne pytania:
2) "jakie odpowiednie kwalifikacje posiadają pan M. G. i pan M. W. do sprawowania funkcji członka Rady Nadzorczej. W odpowiedzi proszę zawrzeć:
– kierunek/rodzaj wyższego wykształcenia, tytuł oraz uczelnię, na której panowie zdobyli owo wykształcenie;
– jaki 5-letni staż pracy (rodzaj wykonywania pracy na podstawie umowy o pracę, samozatrudnienia lub innej formy świadczenia pracy) był przedmiotem analizy panów Burmistrzów, który wskazywałby na odpowiednie doświadczenie panów G. i W.;
– Czy panowie W. i G. posiadają stopień naukowy [...] lub [...]? Jeżeli tak, to prosimy o informację, na jakiej uczelni został obroniony;
– Czy panowie W. i G. mają tytuł [...] lub [...]?;
– Czy panowie W. i G. zdali egzamin centralny poświadczający kwalifikacje do pełnienia funkcji członka Rady Nadzorczej M.?
– Czy panowie W. i G. posługują się dyplomami M1.? Jeżeli tak, to na jakiej uczelni odbyli studia, w jakim okresie i kiedy uzyskali dyplom M1.?
3) Biorąc pod uwagę, że naturalnym jest przeprowadzenie audytu (nie tylko wewnętrznego, ale przede wszystkim zewnętrznego/niezależnego) w spółce, w której zmienia się częściowe lub całkowicie Radę Nadzorczą, czy od października 2024 r. do lutego 2025 r. przeprowadzony został audyt wewnętrzny lub zewnętrzny? Jeżeli tak, które obszary działalności spółki były kontrolowane, jakie konkretnie działania wskazano jako te, które negatywnie wpływają na słabą kondycję spółki? Jakie metody/procesy zostały zaproponowane, aby wdrożyć plan naprawczy dla T.? Jeżeli nie, prosimy o wyjaśnienia.
4) Czy przeprowadzona została analiza gospodarności w procesach decyzyjnych władz T. i czy przeprowadzono analizę inwestycji (w szczególności ich realizacji i opłacalności) oraz obszarów bieżącego funkcjonowania spółki?
5) Jakie konkretnie zagrożenia zostały zauważone przez organ kontrolny spółki i jakie rozwiązania zostały zaproponowane w ostatnich 5 miesiącach działalności spółki?
6) Czy wszystkie procesy związane z wykonywaniem zadań przez spółkę są zgodne z prawem, odbywają się terminowo, są efektywne i oszczędne? Jeżeli odkryte zostały jakiekolwiek nieprawidłowości, to czy zostały one zaraportowane Burmistrzowi?
7) Jakie wymierne elementy "wzmocnienia" kontroli nad zarządem spółki zostały zaproponowane przez nowych członków Rady Nadzorczej? Jakie konkretnie działania naprawcze zostały wdrożone przez nową Radę Nadzorczą spółki?
8) Czy aktualnie ocenia Pan zaangażowanie i wyniki pracy Rady Nadzorczej za satysfakcjonujące? Czy obecna sytuacja T. wykazuje tendencję wzrostową z perspektywą na utrzymanie pozytywnego kierunku zmierzającego do poprawy sytuacji finansowej spółki? Jeżeli tak, prosimy o wyjaśnienie, na podstawie jakich konkretnie sygnałów/wskaźników opiera Pan swoją opinię?
Nawiązując do treści postu Burmistrza zamieszczonego na oficjalnym profilu FB Gminy Góra dotyczącego spotkania w dniu 29 stycznia 2024 r. z Dyrektorem Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) o treści: "Burmistrz Góry przedstawił także Dyrektorowi DOW NFZ sygnały mieszkańców, którzy w ostatnim czasie zwracali uwagę na niewłaściwe zachowanie lekarzy pogotowia ratunkowego wobec pacjentów. Dyrektor zadeklarował wnikliwe przeanalizowanie tych doniesień w celu wdrożenia działań naprawczych" skarżący zapytał:
9) Czy przekazane zostały panom Burmistrzom jakiekolwiek wnioski z wnikliwej analizy pana Dyrektora? Jeżeli tak, wnosimy o ujawnienie tych wniosków. Jeżeli nie, czy uważacie Panowie, ze miesiąc oczekiwania na wyniki wnikliwej analizy mógłby być powodem, aby ponaglić pana Dyrektora w naszej sprawie i oczekiwać owych wniosków w trybie pilnym?
10) Czy dyrektor Ł. S. określił termin wdrożenia "działań naprawczych" i czy bliżej określił, jakie działania ma na myśli" Czy Panowie zapytali, jakie to miałyby być te działania, czy przyjęliście do wiadomości "zbywałkę" i z dumą przekazaliście ją mieszkańcom, dając do zrozumienia, że "teraz to już uff, nie nasz problem"?
Powołując się na zapewnienia Burmistrza na sesji Rady Miejskiej w dniu 28 stycznia 2025 r. o posiadaniu pisma od firmy obsługującej przewozy szkolne skarżący zadał pytanie:
11) Dlaczego mimo deklaracji Burmistrza na radzie gminy, który zapewnił nas wszystkich, że posiada pisma, do dzisiaj, j. do 2 marca 2025 r., nie zostało ono upublicznione w BIP, na Łamach oficjalnej strony Gminy lub jej profilu FB?
Nawiązując do pytania zgłoszonego przez skarżącego na sesji Rady Gminy w dniu 28 stycznia 2025 r. dotyczącego nieoficjalnego spotkania radnych z członkiem Rady Nadzorczej spółki w dniu 27 stycznia 2025 r. skarżący zadał pytanie:
12) Jakie konkretnie wnioski zostały wyciągnięte podczas rzeczonego spotkania komisji?
13) Czy możemy zapoznać się z raportem z owego spotkania komisji, mając na uwadze, że do publicznej wiadomości trafić powinien protokół posiedzenia ciała kolegialnego wyłonionego w powszechnych wyborach, jakim jest kolektyw radnych Gminy Góra?
14) Z jakiego powodu na spotkaniu rady z Radą Nadzorczą T. nie byli obecni M. W. i M. G.? Jak ma się ich nieobecność w tak istotnym (jak Pan to ujął) spotkaniu do zapewnień o ich zaangażowaniu w spółę T.? Czy nieobecni Panowie byli poinformowani o spotkaniu? Czy wystosowane zostało jakiekolwiek usprawiedliwienie ze strony nieobecnych członków Rady Nadzorczej dotyczące ich nieobecności na ręce pana Burmistrza?Odwołując się do uzyskanej odpowiedzi na pytanie zadane przez skarżącego na sesji Rady Gminy w dniu 28 stycznia 2025 r. dotyczące raportu z audytu przeprowadzonego w budynkach i na terenach gminnych pod kątem instalacji paneli fotowoltaicznych, że raport ten będzie udostępniony – skarżący wskazał, że raport ten ukazał się 11 lutego 2025 r. i zadał pytanie:
15) Dlaczego raport ten nie został upubliczniony wcześniej, tylko po naszej interwencji? Dlaczego dopiero R. poinformowało mieszkańców o trwającym audycie, a nie gmina, chociażby w formie posta na Fb. czy w aktualnościach gminnych?
Wskazując, że w dniu 28 lutego 2025 r. odbyło się spotkanie komisji radnych z Burmistrzami oraz przedstawicielem firmy R., która przeprowadziła audyt budynków gminnych pod kątem obecnej konsumpcji energii oraz możliwości przeprowadzenia inwestycji polegającej na instalacji fotowoltaiki w gminie skarżący zadał pytanie:
16) Dlaczego spotkanie miało taką formę, czyli nie było ogłoszone w odpowiednim trybie, podane do wiadomości publicznej i nie miało jasno określonej formy w odniesieniu do Statutu Gminy Góra oraz ustawy o samorządzie?
17) Czy spotkanie miało na celu podejmowanie jakichkolwiek decyzji przez Radnych lub Burmistrza Gminy, dotyczących wydatków lub inwestycji w gminie? Kto w imieniu Gminy Góra zamówił audyt budynków gminnych pod kątem inwestycji w fotowoltaikę? Jakie firmy złożyły swoje oferty dotyczące przygotowania i opracowania audytu, który wykonała firma R.?
W piśmie z 14 marca 2028 r.nr S.1431.4.2025 – skierowanym do wnioskodawców na adres [...]-[...] W., "ul. [...]" - Burmistrz stwierdził, że wniosek skarżącego z dnia 3 marca 2025 r. dotyczy spraw gminy i jest wnioskiem o dostęp do informacji publicznej oraz wyjaśnił, że ze względu na treść art. 4 ust. 1 pkt 1) ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) i ustawę o samorządzie gminnym wnioski o informację publiczną powinny być kierowane do Burmistrza Góry, którym nie jest P. I. Następnie w 12 punktach udzielił odpowiedzi na ww. wniosek skarżącego. Wskazał, że:
1. W sprawie spółki opisane przez wnioskodawców czynności polegające na pokryciu straty spółki z lat poprzednich poprzez obniżenie wartości i udziałów t zabieg czysto księgowy, który miał na celu poprawę sytuacji "na papierze", a w rzeczywistości nie przełożyło się to na poprawę kondycji finansowej spółki. Natomiast obniżenie wartości udziałów spółki obniżyło jej wiarygodność na rynku bankowym.
2. Co do składu rady nadzorczej spółki stwierdził, że powołane osoby spełniają wymogi prawne do zasiadania w tym organie, a jak wykorzystują posiadane kwalifikacje będzie przedmiotem ich oceny przy udzielaniu absolutorium
3. Przeprowadzenie audytu w spółce nie jest celowe i generowałoby niepotrzebne koszty dla spółki. W zakresie bieżącej działalności sytuacja spółki jest pochodną polityki cenowej prowadzonej do początku 2024 r. przez organ nadzoru - Wody Polskie. Był to podstawowy czynnik, który wpływał na kondycję spółki. Równocześnie zaznaczam, że nie ma jakichkolwiek podstaw do wdrożenia planu naprawczego spółki. Takie twierdzenia są nieuprawnione i wywołują niepotrzebny niepokój wśród mieszkańców gminy.
4. Działalność spółki jest poddawana stałej analizie rady nadzorczej, co było przedmiotem posiedzeń w dniach 24 października 2024 r. i w dniu 8 stycznia 2025 roku. Dokonana analiza wskazuje na: niedostosowane taryfy w poprzednich latach do faktycznych kosztów produkcji wody i odbioru ścieków, brak odpłatności przez gminę z tytułu oczyszczania miasta i utrzymania zieleni w poprzednich latach, zaległości z lat poprzednich z tytułu podatku od nieruchomości wobec gminy, wysokie ceny energii elektrycznej jako jeden z głównych elementów kosztów spółki, konieczność analizy wysokości wynagrodzeń pracowników, ryzyko związane z funkcjonowaniem na niestabilnym cenowo rynku odbioru i zagospodarowania odpadów, przestarzałą infrastrukturę techniczną, na której prowadzi działalność spółka, wysokie straty w przesyle wody do odbiorców, wysokie zadłużenie mieszkańców z tytułu odpłatności za dostawę wody i odbiór ścieków. Przedmiotowe zagadnienia stanowią najważniejsze wyzwania stojące przed spółką i są objęte stałym "monitoringiem" przez radę nadzorczą.
5. Rada nadzorcza w swojej działalności kontaktuje się w organem właścicielskim, który na bieżąco jest informowany o działalności i kondycji finansowej spółki. Współpraca ta przede wszystkim oparta jest na przepisach prawa, które regulują zadania, obowiązki i prawa poszczególnych organów.
6. Co do oceny mojej działalności rady nadzorczej spółki stwierdził, że oceny i poglądy nie są przedmiotem informacji publicznej.
7. W sprawie spotkania z dyrektorem Dolnośląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie mam do przekazania nowych informacji publicznych w tym zakresie, poza tymi, które zostały już upublicznione. Problem zachowań lekarzy pogotowia ratunkowego został przedstawiony i liczę, że zostanie rozwiązany, choć jestem świadomy, że nie nastąpi to z dnia na dzień.
8. W sprawie upublicznienia treści pisma przewoźnika, w związku ze zdarzeniem; które miało miejsce w dniu 29 października 2024 r. tj. wypadku autobusu szkolnego wyjaśnił, że co do zasady pisma wpływające do Urzędu nie są upubliczniane w Biuletynie Informacji Publicznej, ponieważ jednak Burmistrz zadeklarował upublicznienie tego pisma, deklaracja została wykonana. Pismo od przewoźnika zostało opublikowane w czasoprsrrue samorządu Gminy Góra "Przegląd Górowski" nr 2/2025 z dnia 25 lutego 2025 r. str. 4., które dostępne jest dla mieszkańców w formie papierowej, ale też zostało udostępnione na Portalu Internetowym Gminy Góra, jak wszystkie inne numery tego czasopisma. Zatem w dniu przesyłania przez Panów pisma w tej sprawie do Urzędu jego treść od kilku dni była już upubliczniona.
9. Co do spotkania w dniu 27 stycznia 2025 r. dotyczącego działalności spółki zwołane zostało przez Burmistrza Góry i miało charakter roboczy. Celem jego było stworzenie możliwości radnym zadawania pytań w celu pozyskania informacji o działalności spółki. Spotkanie z założenia nie miało prowadzić do uzyskania jakiegokolwiek efektu, poza efektem informacyjnym. Ze względu na swój roboczy charakter nie było protokołowane, jak wiele innych spotkań, które odbywa Burmistrz. Nie miało też ono wymiaru formalnego wynikającego z przepisów statutu gminy. Choć uczestniczyło w nim większość radnych, to nie było to spotkanie w ramach sesji Rady Miejskiej, które zwołuje Przewodniczący Rady, ani posiedzenia komisji, które zwołuje Przewodniczący Komisji. Na spotkanie zostali zaproszeni tylko radni oraz Przewodniczący Rady Nadzorczej T., bo taką przyjęto formułę spotkania. Stąd nieobecność na nim członków rady nadzorczej.
10. W zakresie informacji o audycie energetycznym prowadzonym w budynkach i terenach gminnych Burmistrz wyjaśnił, że nie została podana do wiadomości publicznej, bo to jest dokument tworzony dla wewnętrznych potrzeb Urzędu, w celu wypracowania ewentualnych dalszych działań w zakresie energooszczędności oraz dotyczących produkcji energii elektrycznej. To zbyt wczesny etap, by mówić o konkretnych działaniach. Burmistrz wskazał, że nie podał do wiadomości publicznej tej informacji podobnie jak nie podaje, w wielu innych sprawach, gdy występuje do swoich jednostek organizacyjnych z prośbą o informację. Opublikował raport z audytu na prośbę skarżącego pokazując, że jest otwarty i nie ma żadnych tajemnic.
11. Odnośnie do spotkania dotyczącego prezentacji wyników audytu w zakresie możliwości instalacji fotowoltaicznych na obiektach gminnych Burmistrz wskazał, że wystąpili o to radni Gminy Góra. Aby wypełnić to zobowiązanie, zaproszono autora audytu w celu omówienia rezultatów analiz w zakresie efektywności energetycznej i ekonomicznej inwestycji w OZE. Ponadto spotkanie miało na celu zapoznanie radnych z możliwościami redukcji kosztów dotyczących rozliczeń miesięcznych za zużycie bieżące energii elektrycznej na budynkach stanowiących zasób gminny. Dzięki podjętej inicjatywie i opracowanemu audytowi, stwierdzono możliwości zmniejszenia opłat za zużycie energii elektrycznej. Spotkanie miało formę roboczą i ograniczało się do omówienia wyników audytu. Wskazana forma mówi dlaczego spotkanie, o którym mowa ograniczało się do wskazanej grupy osób. Spotkanie to to nie miało na celu podejmowania jakichkolwiek decyzji inwestycyjnych czy finansowych przez zgromadzonych, bo decyzje takie zapadają na sesji Rady Miejskiej, a to nie była sesja Rady. Intencją spotkania była prezentacja zgromadzonych dokumentów i opracowanego audytu.
12. Audyt został zamówiony w ramach wewnętrznego, obowiązującego w Urzędzie regulaminu, który jest stosowany, gdy wartość zamówienia nie przekracza 130 tys. zł, a więc gdy zamawiający nie jest związany procedurą wyłaniania wykonawców zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych. Ma to służyć zachowaniu zasad uczciwości, przejrzystości i konkurencyjności. Zamówienie zostało przeprowadzone w trybie zaproszenia do składania ofert. Zaproszenie skierowano do firm, które potencjalnie mogłyby zrealizować niniejsze zamówienie. W ramach przeprowadzonej procedury, na podstawie złożonej oferty przez firmę R. została zawarta umowa polegająca na opracowaniu analizy energii elektrycznej oraz możliwości zabudowy instalacji V (fotowoltaiki) w obiektach Gminy Góra.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza wniósł skarżący zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie jest udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym i wybiórczym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) zobowiązanie organu do załatwienia wszystkich wniosków niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji, tj. informacji, o które wnioskowałem we wszystkich wymienionych pismach skarżącego oraz bezpośrednich pytaniach zadanych podczas sesji Rady Gminy Góra; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyjaśnił, że skarga dotyczy: 1) pisma Burmistrza nr S.0003.2.2024 z dnia 28 października 2024 r. będącego odpowiedzią na pytanie skarżącego zadane na sesji w dniu 16 października 2024 r.: "jakie konkretnie osiągnięcia w dziedzinie funkcjonowania i zarządzania spółkami komunalnymi i gminnymi mają Panowie, którzy zostali powołani do nowej Rady?" (T., "ul. [...] [...]-[...] G., udział Gminy – 100%); 2) pismo Burmistrza nr S1431.4.2025 z dnia 14 marca 2025 r., będące odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia 2 marca 2025 r. w zakresie pytań nr 2, 3, 4, 5, 6, 9 i 10; 3) pismo Burmistrza nr S.1431.10.2025 z dnia 15 maja 2025 r. będące odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia 5 maja 2025 r. w zakresie pytań nr 2,3,5, 6,8, 9, 11, 12, 13, 14b, 15, 16 i 17 oraz brak odpowiedzi na pytania nr 4, 10, 14a, 14d, 18, 19 i 20. W uzasadnieniu uargumentował wnioski i zarzuty skargi. Do skargi dołączył dokumenty wymienione w skardze jako jej załączniki.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazał, że skarżący nie złożył ponaglenia wymaganego przepisem art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), co czyni skargę na bezczynność organu niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi argumentował, że udzielił skarżącemu wyczerpujących odpowiedzi na pytania, a w zakresie pytań, w których nie był właściwy – poinformował o podmiotach właściwych do udzielenia odpowiedzi. Wszystkie odpowiedzi były udzielone w terminie ustawowym, oddają stan rzeczywisty poruszanych kwestii, są wyczerpujące i odnoszą się do spraw publicznych, pomijają natomiast sferę prywatną członków Rady Nadzorczej spółki. Wskazał ponadto, że ustawicznie kierowane przez skarżącego w ostatnich miesiącach pytania do Burmistrza i poruszane w nich zagadnienia maja charakter pozamerytoryczny i stanowią nadużycie prawa.
Zarządzeniem z dnia 18 czerwca 2025 r. Zastępcy Przewodniczącego Wydziału IV wydzielono i zarejestrowano w repertorium SAB: 1) skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 października 2024 r. pod sygn. akt IV SAB/Wr 696/25, 2) skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 2 marca października 2025 r. pod sygn. akt IV SAB/Wr 697/25; 3) skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 5 maja 2025 r. pod sygn. akt IV SAB/Wr 698/25.
W piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2025 r. skarżący złożył replikę na odpowiedź na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Ocena istnienia bezczynności dokonywana jest na moment wniesienia skargi, zakończenie postępowania (rozpoznanie wniosku strony) już po wniesieniu skargi na bezczynność może skutkować umorzeniem postępowania w przedmiocie zobowiązania do rozpoznania sprawy/wniosku, o ile skarga okaże się zasadna.
Prawo do informacji publicznej jest gwarantowane Konstytucją RP i wynika z jej art. 61 ust. 1, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Instytucja dostępu do informacji publicznej została unormowana w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest uzależniona co do zasady od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania. Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 29 lipca 2025 r. o sygn. akt III OSK 300/25 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczeniansa.gov.pl, dalej: CBOSA), że pogląd ten nie był kwestionowany przed nowelizacją p.p.s.a. dokonaną 1 czerwca 2017 r. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) – dalej: ustawa zmieniająca, i zachowuje aktualność. Przepisem art. 9 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej dodano m.in. art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Na podstawie art. 1 pkt 9 ustawy zmieniającej, nowe brzmienie otrzymał również art. 37 § 1 k.p.a. przez wprowadzenie środka zaskarżenia w postaci ponaglenia, które zastąpiło dotychczasowe zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej podano, że nowa regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a. dotycząca obowiązku wyczerpania środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi na bezczynność, wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu, co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Ponaglenie, do którego odwołuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., jest przewidzianym na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego środkiem zwalczania bezczynności organów administracji oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Stanowi o tym wprost art. 37 § 1 k.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. Niewątpliwie zatem przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnosi się do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Jednakże tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest wymagany w sprawach, których przedmiotem jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p., w trybie unormowanym w k.p.a., który w art. 37 reguluje instytucję ponaglenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, która jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej, tego rodzaju środka zaskarżenia nie przewiduje. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie przepisów u.d.i.p. "Sprawa o dostęp do informacji publicznej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów kodeksu jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznych nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepis ten należy interpretować tak, że ponaglenie jest wymagane wtedy, gdy sprawa, której dotyczy skarga na bezczynność lub przewlekłość, prowadzona jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu" (zob. np. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18; wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18; wyrok NSA z 19 września 2019 r., I OSK 525/18).
Z powyższych względów skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż nie jest on przewidziany "w ustawie", jak nakazuje art. 52 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z 19 września 2019 r., I OSK 525/18; 7 czerwca 2019 r., I OSK 2830/18, z 19 lipca 2019 r., I OSK 322/18; CBOSA). Tym samym skarga niniejsza jest dopuszczalna bez wyczerpania wskazanego trybu, co zasadnie podniósł skarżący w replice na odpowiedź na skargę. Tym samym wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu niepoprzedzenia jej ponagleniem w sprawie jest bezzasadny.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p., jeżeli tak, to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.
Odpowiedź ws. informacji publicznej powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 czerwca 2024 r., IV SAB/Wr 253/24, CBOSA):
- zgodnie z art. 13 ust.1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2;
– jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.);
– w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p). W tej ostatniej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.);
– odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 u.d.i.p. i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku. Taka sytuacja może powodować uzasadnione wątpliwości co do tego, czy podmiot zobowiązany w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takim przypadku należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji (por. wyrok NSA z 20 października 2021 r., III OSK 1092/22; wyrok WSA w Łodzi z 23 października 2013 r., II SAB/Łd 107/13; wyrok WSA w Rzeszowie z 20 grudnia 2022 r., II SAB/Rz 172/22; wyrok WSA w Kielcach z 17 stycznia 2022 r., II SAB/Ke 111/22; wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2010 r., II SAB/Wa 54/10 - CBOSA).
Przy czym dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.
Przedmiotem kontroli sądowej jest bezczynność Burmistrza Góry w udostępnieniu informacji publicznej, której zażądał m.in. skarżący w piśmie z dnia 2 marca 2025 r. zawierającym 17 pytań. Skargą natomiast objął bezczynność organu w zakresie pytań nr 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 12, 14, 15 (opisane w uzasadnieniu skargi w pkt 2-10).
Nie ma wątpliwości, że Burmistrz Góry na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej.
Przepisy u.d.i.p. wskazują, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Przykładowy katalog takich informacji zawiera art. 6 u.d.i.p. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, zasadach ich funkcjonowania i majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.d.i.p.).
W poddanej kontroli sądowej sprawie skarżący złożył wniosek z dnia 2 marca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika w jakiej formie wniosek ten wpłynął do organu, czy był to wniosek złożony drogą komunikacji elektronicznej, czy też został wniesiony za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego. Z odpowiedzi Burmistrza z dnia 14 marca 2025 r. wynika, że wniosek ten wpłynął do organu w dniu 3 marca 2025 r.
Pismo Burmistrza zawierające odpowiedź na ww. wniosek o informację publiczną zostało wydane w dniu 14 marca 2025 r, jednak podpisane zostało w dniu 17 marca 2025 r. podpisem elektronicznym. W aktach administracyjnych brak dowodu wyekspediowania i doręczenia pisma skarżącemu.
Akta administracyjne jakkolwiek nie potwierdzają, że odpowiedzi z dnia 14 marca 2025 r. Burmistrz udzielił w dniu 17 marca 2025 r., czyli z zachowaniem terminu ustawowego. Nie jest to jednak okoliczność sporna w sprawie biorąc pod uwagę podnoszony przez skarżącego w pismach sposób komunikacji z organem – środki komunikacji elektronicznej.
Okoliczności te mają znaczenie dla oceny bezczynności organu w kontekście obowiązku zachowania terminu udostępnienia informacji publicznej, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Analiza zgłoszonych we wniosku o informację publiczną pytań nie nasuwa wątpliwości Sądu, że stanowią one przedmiot informacji publicznej za wyjątkiem tych, których celem było uzyskanie opinii Burmistrza co do poruszanych w nich zagadnień.
Wobec otwartego katalogu danych stanowiących informację publiczną, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, wedle którego przez informację publiczną należy rozumieć każdą wiadomość dotyczącą sfery faktów i danych, wytworzoną lub odnoszącą się do władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także do innych podmiotów, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), danych publicznych, w tym m.in. treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te sporządzone przez inne podmioty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Pojęcie informacji publicznej należy odnosić do sfery faktów. Wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 11 września 2025 r., sygn. akt IV SAB/Wr 341/25, z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wr 465/23
Tak należy zakwalifikować wniosek skarżącego w zakresie pytania nr 8 i nr 15. Skarżący sformułował w nich wnioski o opinię/osobisty pogląd Burmistrza oraz o motywacje w odniesieniu do zagadnień w nich ujętych, zatem informacje w tym zakresie nie stanowią informacji publicznej. Burmistrz prawidłowo ocenił to zagadnienie w kontekście pytania nr 8 w piśmie z dnia 14 marca 2025 r., natomiast w zakresie pytania nr 15 – udzielił odpowiedzi skarżącemu, mimo braku obowiązku.
W zakresie pytania nr 2 tiret pierwsze i trzecie oraz pytania nr 7 skarżący nie uzyskał odpowiedzi w piśmie Burmistrza z dnia 14 marca 2025 r., lecz dopiero w piśmie organu z dnia 15 maja 2025 r. stanowiącym odpowiedź na jego kolejny wniosek o informację publiczną z dnia 5 maja 2025 r., co Sąd podaje jako fakt znany mu z urzędu (sprawa o sygn. akt IV SAB/Wr 698/25). Pytanie nr 2 tiret pierwsze i trzecie dotyczyło szczegółowych informacji o nowo powołanych członkach Rady Nadzorczej spółki gminnej M. W. i M. G. ("kierunek/rodzaj wyższego wykształcenia, tytuł oraz uczelnię, na której panowie zdobyli owo wykształcenie" oraz "czy panowie W. i G. posiadają stopień naukowy [...] lub [...]? Jeżeli tak, to prosimy o informację, na jakiej uczelni został obroniony"), natomiast pytanie nr 7 odnosiło się do spółki (Jakie wymierne elementy "wzmocnienia" kontroli nad zarządem spółki zostały zaproponowane przez nowych członków Rady Nadzorczej? Jakie konkretnie działania naprawcze zostały wdrożone przez nową Radę Nadzorczą spółki?).
Spółka, do której odnoszą się ww. pytania wniosku skarżącego jest jednoosobową spółką (ze 100% udziałem) Gminy Miejskiej Góra, co wynika z udostępnionej informacji w BIP spółki, Gminy oraz KRS spółki (fakty notoryjne). Oznacza to, że spółka jest spółką gminną w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 679 ze zm.; dalej: u.g.k.). Wymogiem u.g.k. odnośnie do spółek gminnych jest ustawowy obowiązek powołania rady nadzorczej. Kandydatów na członków rady nadzorczej spółki gminnej wskazuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powołanie członków rady nadzorczej spółki gminnej jest kompetencją zgromadzenia wspólników takiej spółki. Reprezentantem wspólnika w spółce gminnej jest organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta). Na podstawie art. 10a ust. 5 u.g.k. podmiot reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego lub komunalna osoba prawna, w zakresie wykonywania praw z udziałów i akcji przysługujących tym podmiotom, jako kandydata na członka organu nadzorczego wskazuje osobę, która spełnia wymogi, o których mowa w art. 19 ust. 1-3 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 735 oraz z 2021 r. poz. 159 i 255), z wyłączeniem wymogu posiadania pozytywnej opinii Rady do spraw spółek z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Do członków organu nadzorczego wskazanych przez podmiot reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego lub komunalną osobę prawną stosuje się odpowiednio przepis art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym. Mając na uwadze status członków rady nadzorczej spółki gminnej jako osób pełniących funkcje publiczne prawo do informacji publicznej obejmuje wszelkie informacje o tych osobach mające związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Z przywołanego art. 10a u.g.k. wz. z w art. 19 ust. 1-3, 5 i 6 ww. ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym wynikają warunki, jakie powinien spełniać członek rady nadzorczej spółki gminnej. Przepisy prawa nie wskazują sposobu wyłonienia kandydata na członka rady nadzorczej spółki gminnej. Zgodnie natomiast z art. 11b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 14 65 ze zm., dalej: u.s.g.) działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.
Nie może być wątpliwości, że członkowie rady nadzorczej spółki gminnej, której jedynym wspólnikiem jest gmina, to osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie ma też wątpliwości, że działania Burmistrza jako reprezentanta jedynego wspólnika (Gmina Góra) tej spółki mieszczą się w kategorii informacji publicznej jako zarządzanie majątkiem komunalnym.
Domagając się przedmiotowych informacji o członkach Rady Nadzorczej spółki o zasadach funkcjonowania spółki gminnej skarżący realizuje w ten sposób prawo do informacji publicznej.
Obowiązkiem organu było więc udostępnienie żądanej informacji w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., którego Burmistrz niewątpliwie nie dochował, skoro odpowiedź w tym zakresie została udzielona w piśmie organu z dnia 15 maja 2025 r. nr S.1431.10.2025. Z urzędu Sąd podaje, że w piśmie tym (stanowiącym przedmiot sprawy o sygn.. akt IV SAB/Wr 698/25) organ odpowiadając na pytanie nr 1 podał wykształcenie, studia podyplomowe i uczelnię, która nadała tytuł M1. ww. członkom Rady Nadzorczej spółki – co odpowiada na pytanie nr 2 tiret pierwsze i trzecie wniosku skarżącego z dnia 12 marca 2025 r. Natomiast odpowiedź na pytanie nr 7 wniosku skarżącego została udzielona w ww. piśmie z dnia 15 maja 2025 r. w odpowiedzi na pytanie nr 7. Organ wyjaśnił, że Burmistrz nie otrzymał stanowiska Rady Nadzorczej spółki o nieprawidłowościach lub zagrożeniach dotyczących gospodarności lub skuteczności działań zarządu, a ze względu na brak raportu lub uchwały zawierającej opis wykrytych nieprawidłowości w trybie art. 10c u.g.k. nie można przedstawić całościowego podsumowania efektów pracy Rady Nadzorczej spółki.
W odniesieniu do pytań nr 2 tiret drugie, czwarte i piąte, nr 4 i nr 6 wniosku o informację skarżący w ogóle nie uzyskał odpowiedzi. Pytania te dotyczą informacji o ww. nowo powołanych dwóch członkach Rady Nadzorczej spółki: "jaki 5-letni staż pracy (rodzaj wykonywania pracy na podstawie umowy o pracę, samozatrudnienia lub innej formy świadczenia pracy) był przedmiotem analizy panów Burmistrzów, który wskazywałby na odpowiednie doświadczenie panów G. i W."; "Czy panowie W. i G. zdali egzamin centralny poświadczający kwalifikacje do pełnienia funkcji członka Rady Nadzorczej M.?" oraz "Czy panowie W. i G. posługują się dyplomami M1? Jeżeli tak, to na jakiej uczelni odbyli studia, w jakim okresie i kiedy uzyskali dyplom M1.?" i stanowią informację publiczną wobec ich statusu osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Należy zauważyć, że zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa do informacji nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, jeżeli żądana informacja ma związek z pełnieniem tych funkcji. Warunki wyboru, powierzenia i wykonywania funkcji są zatem informacją publiczną, która podlega udostępnieniu. O ile więc Burmistrz informację taką posiada – nawet w sytuacji, gdy dokument zawierający taką informację został wytworzony przez inny podmiot - winien ją udostępnić w trybie przepisów u.d.i.p. Nie podlega natomiast udostępnieniu informacja, która odnosi się do sfery prywatnej osób pełniących funkcje publiczne jako niemająca związku z pełnieniem tych funkcji.
W pytaniu nr 4 wniosku skarżący zażądał informacji "Czy przeprowadzona została analiza gospodarności w procesach decyzyjnych władz T. i czy przeprowadzono analizę inwestycji (w szczególności ich realizacji i opłacalności) oraz obszarów bieżącego funkcjonowania spółki?" Jak Sąd wskazał, skarżący nie uzyskał odpowiedzi na to pytanie. Również taki zakres informacji stanowi informację publiczną, ponieważ odnosi się do zasad funkcjonowania spółki gminnej i zarządzania majątkiem gminnym (art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p.).
Z kolei pytanie nr 6 wniosku skarżącego dotyczyło dwóch kwestii: "Czy wszystkie procesy związane z wykonywaniem zadań przez spółkę są zgodne z prawem, odbywają się terminowo, są efektywne i oszczędne? Jeżeli odkryte zostały jakiekolwiek nieprawidłowości, to czy zostały one zaraportowane Burmistrzowi?" Skarżący domagał się więc informacji o funkcjonowaniu spółki oraz informacji o zgłaszaniu Burmistrzowi nieprawidłowości w jej działaniu. Status Burmistrza w spółce jest uregulowany w przepisach u.g.k. Obowiązkiem organu było udzielenie odpowiedzi na wskazane pytanie, czego organ zaniechał naruszając art. 13 ust. 2 u.d.i.p.
Należy przy tym podkreślić, że obowiązek z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. odnosi się również do sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, jak również gdy ją stanowi, jednak organ nie jest w jej posiadaniu. W pierwszym przypadku organ w ustawowym terminie 14 dni powinien poinformować wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i podać powody takiego stanowiska. W drugim przypadku – w tym samym terminie powinien poinformować wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji i wskazać, kto nią dysponuje, jeżeli jest mu to wiadome.
W zakresie wszystkich pozostałych pytań objętych skargą na bezczynność, tj. nr 3, nr 5, nr 12, nr 14 i nr 15 skarżący uzyskał odpowiedź w piśmie organu z dnia 14 marca 2025 r. odpowiednio w pkt 3 (odpowiedź na pytanie nr 3 wniosku), pkt 4 (odpowiedź na pytanie nr 5 wniosku), pkt 9 (odpowiedź na pytania nr 12 i nr 14 wniosku) oraz pkt 10 (odpowiedź na pytanie nr 15 wniosku), wobec czego skarga na bezczynność organu jest nieuzasadniona.
Organ udostępnił informację publiczną wskazując, że w spółce nie jest celowe prowadzenie audytu. Wskazał, ze działalność spółki jest poddawana stałej analizie opisując podjęte działania i przebieg tego procesu oraz dostrzeżone zagrożenia w funkcjonowaniu spółki. Wyjaśnił charakter, cel, inicjatora i powody spotkania w dniu 27 stycznia 2025 r. radnych z przewodniczącym Rady Nadzorczej spółki. Wskazał też - mimo braku ustawowego obowiązku - powody podania do wiadomości publicznej informacji o audycie energetycznym prowadzonym w żądanym przez skarżącego zakresie.
Dodatkowo Sąd dostrzega, w odpowiedzi na skargę Burmistrz ocenił aktywność skarżącego w pozyskiwaniu informacji publicznej od organu jako nadużywanie swego prawa do informacji publicznej. W tej kwestii – Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawna wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2024 r. o sygn. akt III OSK 1210/23 (CBOSA) i przyjmuje za własną - należy przyjąć, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16 – wyroki dostępne w CBOSA). Można przyjąć, iż w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście następującej motywacji i celów realizowanych przez osoby składające wnioski: 1) wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2) wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3) wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 481/19, CBOSA). Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, kontroli przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15, CBOSA). Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie skarżącego wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (pogląd NSA wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; zob. także: Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008;). Powyższe uprawnia do wniosku, że jeśli organ stwierdzi, że celem działania wnioskodawcy nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz motywacje i cele wskazane wyżej (w trzech punktach), to mogą wyjątkowo zajść podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym jednak organ obowiązany będzie orzec w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skierowanie w takim przypadku zwykłego pisma do wnioskodawcy będzie niewystarczające.
Niewątpliwie jednak organ na okoliczność nadużycia prawa do informacji publicznej powołał się dopiero w odpowiedzi na skargę i nie wydał decyzji w tej sprawie.
W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 13 u.d.i.p. i skutkiem tego organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 12 marca 2025 r. w zakresie pytań nr 2, nr 4, nr 6 i nr 7 - mimo pisma skierowanego do skarżącego. Pismo to (z dnia 12 marca 2025 r.) nie może być uznane za rozpoznanie wniosku w ww. zakresie pytań, w dodatku w terminie wynikającym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
W kontekście odpowiedzi organu wskazać także należy, że każda stwierdzona bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Natomiast nie w każdej stwierdzonej bezczynności lub przewlekłości postępowania Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, które stanowi postać kwalifikowaną naruszenia prawa.
Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego we wskazanym zakresie, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Z uwagi na treść przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzekł w punkcie II sentencji wyroku.
W punkcie III sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 286 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie: pytania nr 2 tiret drugie, zwarte i piąte, nr 4 i nr 6 w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
W punkcie IV sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia informacji w odniesieniu do pytań nr 2 tiret pierwsze i trzecie oraz nr 7 wobec stwierdzenia, że informacja ta została skarżącemu udostępniona – o czym orzekł na podstawie art. 161 ust. 1 pkt 3 p.p.s.a.
W punkcie V sentencji wyroku Sąd oddalił dalej idącą skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. wobec stwierdzenia wyżej opisanej bezzasadności w tym zakresie.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
O kosztach w postaci uiszczonego przez skarżącego wpisu w wysokości 100 zł orzeczono w pkt VI sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 200 § 1 p.p.s.