IV SAB/Wr 696/25

IV SAB/Wr 696/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk /sprawozdawca/
Katarzyna Radom
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Ł. R. na bezczynność Burmistrza Góry w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 października 2024 r. I. stwierdza bezczynność Burmistrza Góry w udostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 16 października 2024 r.; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Góry nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Burmistrza Góry do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 16 października 2024 r. w zakresie: "jakie konkretnie osiągnięcia w dziedzinie funkcjonowania i zarządzania spółkami komunalnymi mają panowie, którzy zostali wybrani do nowej rady?" w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. zasądza od Burmistrza Góry na rzecz Ł. R. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Ł. R. (dalej: skarżący) pismem z 28 maja 2025 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Burmistrza Góry (dalej: Burmistrz, organ) w rozpatrzeniu wniosku z dnia 16 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Z akt administracyjnych sprawy oraz protokołu obrad wynika, że na VIII sesji Rady Miejskiej Góry w dniu 16 października 2024 r. skarżący w ramach wolnych głosów i wniosków wystąpił do Burmistrza z pytaniem jakie konkretnie osiągnięcia w dziedzinie funkcjonowania i zarządzania spółkami komunalnymi i gminnymi mają panowie, którzy zostali wybrani do nowej rady nadzorczej T. Burmistrz zobowiązał się do pisemnej odpowiedzi na pytanie skarżącego.
Pismem z 28 października 2024 r. nr S.0003.2.2024 przesłanym skarżącemu elektronicznie Burmistrz odpowiedział na zapytanie dotyczące zmiany członków Rady Nadzorczej T. spółki z o.o. z siedzibą w G. (dalej: spółka). Wyjaśnił, że zmiana członków Rady Nadzorczej spółki została przeprowadzona w związku z narastającymi problemami dotyczącymi sytuacji finansowej podmiotu i koniecznością wzmocnienia nadzoru nad działalnością finansową. Przedstawił sytuację finansową spółki na koniec roku obrotowego wskazując, że stanowi ona poważne zagrożenie dla stabilności finansowej spółki, jak również może grozić naruszeniem norm przewidzianych w art. 233 Kodeksu spółek handlowych (k.s.h.), który dotyczy odpowiedzialności zarządu i rady nadzorczej za działania zmierzające do pokrycia strat i zapobieżenia pogarszaniu się sytuacji finansowej. Wskazał, że zgodnie z art. 233 k.s.h. zarząd ma obowiązek podjąć odpowiednie kroki, aby uniknąć dalszego pogarszania się sytuacji finansowej. Zagrożenie to wymaga szczególnej uwagi organów nadzorczych, co uzasadnia konieczność wprowadzenia zmian w składzie rady nadzorczej, aby zapewnić odpowiednie kwalifikacje osób sprawujących nadzór właścicielski nad spółką. Wskazał, że organ wykonawczy działając zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawa podjął decyzję o powołaniu do rady nadzorczej osób, które posiadają stosowne kwalifikacje oraz wieloletnie doświadczenie zawodowe, szczególnie w obszarach kluczowych dla sprawowania skutecznego nadzoru nad działalnością spółki, takich jak: audyt wewnętrzny i kontrola finansowa - co pozwala na dokładne monitorowanie sytuacji finansowej spółki oraz identyfikację zagrożeń związanych z wynikiem finansowym; kontrola zarządcza – której celem jest zapewnienie efektywności działania spółki i odpowiedzialności za realizację jej celów strategicznych; prawo – które zapewnia właściwe podejście do kwestii prawnych, w tym odpowiedzialności organów spółki oraz spełnienia wymogów wynikających z przepisów prawa. Nowo powołani członkowie rady Nadzorczej spółki posiadają wieloletnie doświadczenie zawodowe, w tym w zakresie sprawowania kontroli, nadzoru właścicielskiego oraz prawa finansowego w obszarze działalności jednostek samorządu terytorialnego i podmiotów spoza sektora finansów realizujących zadania samorządu, co zapewni, ze Rada Nadzorcza spółki będzie działać w sposób rzetelny i profesjonalny, szczególnie w kontekście monitorowania sytuacji finansowej spółki i przestrzegania obowiązujących przepisów prawa. Burmistrz wyjaśnił, że na podstawie art. 219 i art. 382 k.s.h. Rada Nadzorcza odpowiada za ochronę interesów właściciela, czyli gminy, która w tym przypadku jest głównym udziałowcem spółki komunalnej. Wskazał na treść art. 44 ustawy o gospodarce komunalnej i stwierdził, że w związku z trudną sytuacją spółki konieczne było wzmocnienie nadzoru nad jej działalnością poprzez powołanie nowych członków Rady Nadzorczej, którzy będą w stanie skutecznie realizować cele nadzoru właścicielskiego, w tym kontrolę nad wynikiem finansowym, wdrażanie działań naprawczych oraz zapewnienie zgodności działań spółki z obowiązującymi przepisami prawa. Podał końcowo, że uprawnieniem organu wykonawczego gminy jest powołanie i odwołanie członków rady nadzorczej, podkreślił, że w składzie Rady Nadzorczej znajdują się osoby posiadające stosowne kwalifikacje i uprawnienia wymagane przepisami prawa, wobec czego wymiana członków Rady Nadzorczej był uzasadniona zarówno merytorycznie jak i prawnie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na skarżący zarzucił Burmistrzowi bezczynność, wskutek której doszło do naruszenia: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie jest udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym i wybiórczym zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Wniósł o: 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2) zobowiązanie organu do załatwienia wszystkich wniosków niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, w zakresie nieudostępnionych informacji, tj. informacji, o które wnioskowałem we wszystkich wymienionych pismach skarżącego oraz bezpośrednich pytaniach zadanych podczas sesji Rady Gminy Góra; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyjaśnił, że skarga dotyczy: 1) pisma Burmistrza nr S.0003.2.2024 z dnia 28 października 2024 r. będącego odpowiedzią na pytanie skarżącego zadane na sesji w dniu 16 października 2024 r.: "jakie konkretnie osiągnięcia w dziedzinie funkcjonowania i zarządzania spółkami komunalnymi i gminnymi mają Panowie, którzy zostali powołani do nowej Rady?" (T., "ul. [...]" [...]-[...] G., udział Gminy – 100%); 2) pismo Burmistrza nr S1431.4.2025 z dnia 14 marca 2025 r., będące odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia 2 marca 2025 r. w zakresie pytań nr 2, 3, 4, 5, 6, 9 i 10; 3) pismo Burmistrza nr S.1431.10.2025 z dnia 15 maja 2025 r. będące odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia 5 maja 2025 r. w zakresie pytań nr 2,3,5, 6,8, 9, 11, 12, 13, 14b, 15, 16 i 17 oraz brak odpowiedzi na pytania nr 4, 10, 14a, 14d, 18, 19 i 20. W uzasadnieniu uargumentował wnioski i zarzuty skargi. Do skargi dołączył dokumenty wymienione w skardze jako jej załączniki.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazał, że skarżący nie złożył ponaglenia wymaganego przepisem art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), co czyni skargę na bezczynność organu niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi argumentował, że udzielił skarżącemu wyczerpujących odpowiedzi na pytania, a w zakresie pytań, w których nie był właściwy – poinformował o podmiotach właściwych do udzielenia odpowiedzi. Wszystkie odpowiedzi były udzielone były w terminie ustawowym, oddają stan rzeczywisty poruszanych kwestii, sa wyczerpujące i odnoszą się do spraw publicznych, pomijają natomiast sferę prywatną członków Rady Nadzorczej spółki. Wskazał ponadto, że ustawicznie kierowane przez skarżącego w ostatnich miesiącach pytania do Burmistrza i poruszane w nich zagadnienia maja charakter pozamerytoryczny i stanowią nadużycie prawa.
Zarządzeniem z dnia 18 czerwca 2025 r. Zastępcy Przewodniczącego Wydziału wydzielono i zarejestrowano w repertorium SAB: 1) skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 października 2024 r. pod sygn. akt IV SAB/Wr 696/25, 2) skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 2 marca października 2025 r. pod sygn. akt IV SAB/Wr 697/25; 3) skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 5 maja 2025 r. pod sygn. akt IV SAB/Wr 698/25.
W piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2025 r. skarżący złożył replikę na odpowiedź na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a.
Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Nie ma wątpliwości, że kontrola sądowa - w trybie art. 149 p.p.s.a. -prowadzenia postępowania przez organ w następstwie skargi na bezczynność organu, a także – na przewlekłe prowadzenie takiego postępowania przez organ jest dokonywana na dzień wniesienia skargi, co potwierdzają uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz z dnia 7 marca 2022 r. o sygn. akt II OPS 1/21 (obie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej: CBOSA).
Prawo do informacji publicznej jest gwarantowane Konstytucją RP i wynika z jej art. 61 ust. 1, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.
Instytucja dostępu do informacji publicznej została unormowana w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.).
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p., jeżeli tak, to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.
Odpowiedź ws. informacji publicznej powinna być udzielona na zasadach i w trybie określonych w ustawie, a mianowicie (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 czerwca 2024 r., IV SAB/Wr 253/24, CBOSA):
- zgodnie z art. 13 ust.1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2;
– jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.);
– w przypadku uwzględnienia wniosku udostępnienie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p). W tej ostatniej sytuacji podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.);
– odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy podmiot ten nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 u.d.i.p. i nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku. Taka sytuacja może powodować uzasadnione wątpliwości co do tego, czy podmiot zobowiązany w ogóle udzielił odpowiedzi, co w takim przypadku należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji (por. wyrok NSA z 20 października 2021 r., III OSK 1092/22; wyrok WSA w Łodzi z 23 października 2013 r., II SAB/Łd 107/13; wyrok WSA w Rzeszowie z 20 grudnia 2022 r., II SAB/Rz 172/22; wyrok WSA w Kielcach z 17 stycznia 2022 r., II SAB/Ke 111/22; wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2010 r., II SAB/Wa 54/10 - CBOSA).
Przedmiotem kontroli sądowej jest bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej, której zażądał skarżący w ustnie sformułowanym pytaniu na sesji Rady Miejskiej Góry w dniu 16 października 2024 r., a Burmistrz zobowiązał się udzielić odpowiedzi pisemnie, co potwierdza protokół obrad (k. 55 akt sądowych oraz BIP tego podmiotu).
Burmistrz Góry na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej.
Kwalifikacja wniosku skarżącego - zgłoszonego ustnie i zaprotokołowanego w protokole obrad VIII sesji Rady Miejskiej Góry z dnia 16 października 2024 r. - jako wniosku o informację publiczną nie jest sporna w sprawie.
Przepisy u.d.i.p. wskazują, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.).
Przykładowy katalog takich informacji zawiera art. 6 u.d.i.p. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, zasadach ich funkcjonowania i majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.d.i.p.).
Skarżący zażądał informacji dotyczących osiągnięć w dziedzinie funkcjonowania i zarządzania spółkami komunalnymi i gminnymi osób wybranych do Rady Nadzorczej T. spółki z o.o. z siedzibą w G.
Spółka ta jest jednoosobową spółką (ze 100% udziałem) Gminy Miejskiej Góra, co wynika z udostępnionej informacji w BIP spółki, Gminy oraz KRS spółki (fakty notoryjne). Oznacza to, że spółka jest spółką gminną w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r., poz. 679 ze zm.; dalej: u.g.k.). Wymogiem u.g.k. odnośnie do spółek gminnych jest ustawowy obowiązek powołania rady nadzorczej. Kandydatów na członków rady nadzorczej spółki gminnej wskazuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Powołanie członków rady nadzorczej spółki gminnej jest kompetencją zgromadzenia wspólników takiej spółki. Reprezentantem wspólnika w spółce gminnej jest organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta).
Nie może być wątpliwości, że członkowie rady nadzorczej spółki gminnej, której jedynym wspólnikiem jest gmina, to osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Z protokołu obrad VIII Sesji Rady Miejskiej Góry z dnia 16 października 2024 r. wynika, że skład rady Nadzorczej spółki został zmieniony w dniu 3 października 2024 r. podczas nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników spółki. Burmistrz odwołał wszystkich członków Rady Nadzorczej, a powołał B. Z. jako przewodniczącego Rady Nadzorczej spółki oraz M. G. i M. W. jako członków jej członków. Przewodniczący Rady Nadzorczej "nie jest członkiem partii politycznej, 16 lub 17 lat zasiadał w Regionalnej Izbie Obrachunkowej (...) obecnie jest dyrektorem finansowym w takim samym przedsiębiorstwie w Wołowie".
Na podstawie art. 10a ust. 5 u.g.k. podmiot reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego lub komunalna osoba prawna, w zakresie wykonywania praw z udziałów i akcji przysługujących tym podmiotom, jako kandydata na członka organu nadzorczego wskazuje osobę, która spełnia wymogi, o których mowa w art. 19 ust. 1-3 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 735 oraz z 2021 r. poz. 159 i 255), z wyłączeniem wymogu posiadania pozytywnej opinii Rady do spraw spółek z udziałem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Do członków organu nadzorczego wskazanych przez podmiot reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego lub komunalną osobę prawną stosuje się odpowiednio przepis art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym.
Mając na uwadze status członków rady nadzorczej spółki gminnej jako osób pełniących funkcje publiczne prawo do informacji publicznej obejmuje wszelkie informacje o tych osobach mające związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji.
Z przywołanego art. 10a u.g.k. wz. z w art. 19 ust. 1-3, 5 i 6 ww. ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym wynikają warunki, jakie powinien spełniać członek rady nadzorczej spółki gminnej.
Przepisy prawa nie wskazują sposobu wyłonienia kandydata na członka rady nadzorczej spółki gminnej. Zgodnie natomiast z art. 11b ust. 1 ustawy z dnia o samorządzie gminnym (Dz.U. dalej: u.s.g.) działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.
Prawo do informacji publicznej obejmuje również przesłanki wyboru konkretnej osoby jako kandydata na członka rady nadzorczej spółki gminnej.
Domagając się przedmiotowych informacji o członkach Rady Nadzorczej spółki skarżący realizuje w ten sposób prawo do informacji publicznej.
Pismo organu z dnia 28 października 2024 r. nie stanowi odpowiedzi na wniosek skarżącego. Burmistrz przedstawił w nim inne informacje, niż ta, na którą oczekuje skarżący. Jest to informacja niepełna, wymijająca i nieadekwatna do treści ustnie zgłoszonego i zaprotokołowanego wniosku. W sytuacji braku żądanej przez skarżącego informacji lub dysponowania nią przez inny podmiot Burmistrz powinien poinformować w piśmie stanowiącym odpowiedź na wniosek skarżącego. Takiej informacji ww. pismo nie zawiera.
Ponadto, akta przedstawione ze skargą nie zawierają potwierdzenia, że odpowiedź Burmistrza na wniosek skarżącego została mu doręczona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Dodatkowo, w odpowiedzi na skargę Burmistrz ocenił aktywność skarżącego w pozyskiwaniu informacji publicznej od organu jako nadużywanie swego prawa do informacji publicznej. W tej kwestii – Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawna wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2024 r. o sygn. akt III OSK 1210/23 (CBOSA) i przyjmuje za własną - należy przyjąć, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16 – wyroki dostępne w CBOSA). Można przyjąć, iż w doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście następującej motywacji i celów realizowanych przez osoby składające wnioski: 1) wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji); 2) wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych; 3) wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 481/19, CBOSA). Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, kontroli przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15, CBOSA). Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, a zatem brak jest jakichkolwiek ograniczeń zarówno co do liczby, jak i jakości żądanej informacji. Taki stan rzeczy powoduje jednak, że w praktyce bardzo często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają z ustawy, ani tym bardziej z Konstytucji RP oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. W każdym indywidualnym przypadku zachowanie skarżącego wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być zatem oceniane nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również uwzględnić płynące wobec niego wartości, a przede wszystkim nadrzędne zasady. Zakres obowiązku informacyjnego państwa powinien być ukształtowany w taki sposób, aby zapewnić równowagę między korzyściami wynikającymi z zapewnienia dostępu do informacji a szeroko rozumianymi kosztami, jakie muszą ponieść w celu jego realizacji podmioty zobowiązane. Nadużywanie prawa do informacji może bowiem ograniczać dostęp do niej innym podmiotom i zakłócać funkcjonowanie urzędu (pogląd NSA wyrażony w wyroku z 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12; zob. także: Nadużywane prawa do informacji publicznej – Uwagi De Lege Lata i De Lege Ferenda, Agnieszka Piskorz – Ryń, Kontrola Państwowa nr 6/2008;). Powyższe uprawnia do wniosku, że jeśli organ stwierdzi, że celem działania wnioskodawcy nie jest jakakolwiek dbałość o interes publiczny, lecz motywacje i cele wskazane wyżej (w trzech punktach), to mogą wyjątkowo zajść podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, o czym jednak organ obowiązany będzie orzec w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skierowanie w takim przypadku zwykłego pisma do wnioskodawcy będzie niewystarczające.
Niewątpliwie jednak organ na okoliczność nadużycia prawa do informacji publicznej powołał się dopiero w odpowiedzi z dnia 28 października 2024 r. na wniosek skarżącego, jednak nie wydał decyzji w tej sprawie.
W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 13 u.d.i.p. i skutkiem tego organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 16 października 2024 r. mimo pisma skierowanego do skarżącego. Pismo to (z dnia 28 października 2024 r.) nie może być uznane za rozpoznanie ww. wniosku w dodatku w terminie wynikającym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
W kontekście odpowiedzi organu wskazać także należy, że każda stwierdzona bezczynność lub przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa. Natomiast nie w każdej stwierdzonej bezczynności lub przewlekłości postępowania Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, które stanowi postać kwalifikowaną naruszenia prawa.
Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego we wskazanym zakresie, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Z uwagi na treść przepisu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd winien ocenić, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru. Sąd miał bowiem na względzie, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W orzecznictwie przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla uznania, rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające zaś samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy, ale musi być ono znaczne bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Wobec powyższego Sąd nie zakwalifikował zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym - stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. - orzekł w punkcie II sentencji wyroku.
W punkcie III sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. art. 286 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie: "jakie konkretnie osiągnięcia w dziedzinie funkcjonowania i zarządzania spółkami komunalnymi mają panowie, którzy zostali wybrani do nowej rady" w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
O kosztach w postaci uiszczonego przez skarżącego wpisu w wysokości 100 zł orzeczono w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 200 § 1 p.p.s.a.