IV SAB/Wr 654/22

IV SAB/Wr 654/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ewa Kamieniecka
Katarzyna Radom /przewodniczący/
Marta Pająkiewicz-Kremis /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 12, art. 35
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi N. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej, która to przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa; III. przyznaje od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1.400 (słowie: tysiąc czterysta) złotych; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 5 września 2020 r. do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wpłynął wniosek N. V. (dalej, strona, skarżąca) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP.
W tym samym dniu Wojewoda skierował do strony pismo informujące o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 5 sierpnia 2021 r.
W dniu 5 października 2020 r. organ wdrożył procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r. poz. 35) oraz pismem z tego samego dnia poinformował stronę, że przewidywany termin zakończenia postępowania w sprawie został wyznaczony na 5 stycznia 2021 r.
W dniu 27 października 2021 r. do organu wpłynęło ponaglenie strony na niezałatwienie sprawy w terminie.
W dniu 18 lutego 2022 r. do Wojewody wpłynęła skarga na przewlekłość prowadzonego postępowania, jaką za pośrednictwem tego organu strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze tej strona wniosła o:
- zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji pobytowej w terminie 30 dni;
- wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty kreślonej w art. 154;
- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W dniu 9 czerwca 2022 r. Wojewoda wydał decyzję o udzieleniu stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 9 czerwca 2024 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Oceniając okoliczności sprawy dostrzec trzeba, że w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem strony zmianie uległy m.in. przepisy odnoszące się do terminów rozpoznawania spraw o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy w trybie ustawy o cudzoziemcach. Zmiana stanu prawnego w tym względzie nastąpiła na mocy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022 r. poz. 91, dalej "ustawa zmieniająca") i weszła w życie z dniem 29 stycznia 2022 r.
Zatem kluczową kwestią jest ocena wpływu rzeczonej nowelizacji na sytuację prawną strony w niniejszej sprawie, uwzględniając fakt, że skarga na przewlekłość organu została wniesiona w dniu 18 lutego 2022 r. czyli po wejściu w życie nowelizacji.
Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotną treść zawiera art. 112a ustawy o cudzoziemcach wprowadzony do ustawy na mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej. Zapis ten określa terminy na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Dotychczas poza małymi wyjątkami ustawa nie zakreślała terminów wydania decyzji, zatem terminy rozpoznania sprawy wyznaczały przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.
Ustawa zmieniająca zawiera regulacje przejściowe, stanowiąc w art. 7 ust. 1, że do postępowań wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 oraz ustawy zmienianej w art. 3 i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z uwzględnieniem art. 8-11 i art. 13.
Przepis art. 13 ustawy zmieniającej stanowi zaś, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust.1). Jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie (ust.2). Jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust.3).
Z treści wskazanych norm należy wyprowadzić wniosek, że do spraw wszczętych a niezakończonych będą miały zastosowanie nowe regulacje prawne, odnoszące się m.in. do terminów wydania decyzji. Analiza regulacji wskazanej w art. 112a ustawy o cudzoziemcach pozwala na wyprowadzenie wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). Co istotne, to mocą dalszych regulacji art. 13 ustawy zmieniającej m.in. początkowy bieg terminu na wydanie decyzji zakreślono poprzez odwołanie się do zdarzeń faktycznych mających miejsce przed wejściem w życie ustawy (upływ terminu wyznaczonego przez organ na uzupełnienie braków formalnych wniosku (art. 13 ust. 2 ustawy).
W tym zatem zakresie ustawodawca nie tylko zdecydował się na bezpośrednie stosowanie nowych przepisów ustawy do postępowań będących w toku, ale nowe regulacje odnosi do zdarzeń, które miały miejsce przed jej wprowadzeniem.
Fakt ten w opinii Sądu nie może jednak wpłynąć na ocenę istnienia przewlekłości w rozpoznawanej sprawie. Pomijając kwestię użycia we wskazanym przepisie art. 112a ustawy o cudzoziemcach sformułowania "termin na wydanie decyzji", w zestawieniu z powołanym w art. 35 k.p.a. stwierdzeniem "termin załatwienia sprawy", to w opinii Sądu badanie działania (bezczynności, przewlekłości) organów administracji wg nowych reguł nie jest dopuszczalne. Niezależnie bowiem od faktu "przywrócenia" organowi ustawą zmieniającą terminu na wydanie decyzji w sprawie, nie może umknąć ocenie Sądu to, iż w sprawie z wniosku wniesionego do organu przez Stronę w dniu 5 września 2020 r. organ właściwy do załatwienia sprawy wszczętej tym wnioskiem popadł w zwłokę na wiele miesięcy przed wejściem w życie przepisów nowelizujących ustawę o cudzoziemcach. W tej sytuacji brak jest jakichkolwiek wątpliwości, że organ rozpatrując sprawę dopuścił się przewlekłości, a oceny tej nie może zmienić fakt wniesienia skargi po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Odmienny pogląd, oparty wyłącznie na wprowadzonej nowelizacji, pomijałby całokształt porządku prawnego i naruszał zasady konstytucyjne.
Opinia ta wypływa z podstawowych zasad prawa, które mają swoje zakorzenienie w Konstytucji RP. Wyznacznikiem i podwaliną takiego sposobu odczytania przepisów jest tu art. 2 Konstytucji RP - wyrażający zasadę demokratycznego państwa prawnego - który adresowany jest nie tylko do organów legislatywy, ale także egzekutywy i judykatywy. Od początku obowiązywania w polskim porządku prawnym zasada ta była traktowana jako źródło kolejnych reguł o bardziej szczegółowym charakterze. Jedną z nich jest ochrona zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana również zasadą lojalności państwa względem obywateli. Opiera się na ona założeniu, że organy władzy publicznej powinny działać w sposób lojalny i uczciwy względem jednostki, budzący w niej poczucie stabilności i bezpieczeństwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że zasada ta wyraża się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (TK – K 27/00) – por. M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, LEX/el. 2021, art. 2.
Z art. 2 Konstytucji zostało wyprowadzonych przez Trybunał Konstytucyjny wiele zasad, które odnoszą się także do zagadnień intertemporalnych. Pierwszą jest zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Wyraża się ona w pewności prawa, która pozwala podmiotom prawa na podejmowanie decyzji w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwa i skutków prawnych tych działań. Stąd ochronie konstytucyjnej podlega, po pierwsze, zaufanie obywateli do litery prawa, a po drugie, sposób jego interpretacji, przyjmowanej w procesie stosowania prawa przez organy państwa. Natomiast zasadą odnoszącą się do sposobu konstruowania rozwiązań intertemporalnych jest zasada przyzwoitej legislacji, która wyznacza konstytucyjne standardy prawidłowości poczynań prawodawcy (por. Szymon Słotwiński "Rozstrzyganie wątpliwości intertemporalnych w Prawie Zobowiązań" w Studia Prawnicze Zeszyt nr 2 (198) 2014 r.).
Adresatem nowych przepisów jest niewątpliwe organ administracji, jednakże skutki tych działań (ich braku) dotyczą stron postępowania, ich prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Zatem w świetle przedstawionych zasad ocena sprawności działania organów administracji musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku.
Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują zatem przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy.
Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności organu i pojęcie przewlekłości postepowania. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. bezczynność ma miejsce w sytuacji, kiedy "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność)"; przewlekłość zaś ma miejsce, kiedy "postepowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)".
Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony.
Jak wynika z akt sprawy i co zostało już podniesione w toku wcześniejszych rozważań, wniosek strony wpłynął do organu w dniu 5 września 2020 r. Pierwszą czynność procesową zmierzającą do rozpoznania sprawy organ podjął w dniu 5 października 2020 r. inicjując postępowanie z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Zakończenie postępowania w sprawie poprzez wydanie decyzji nastąpiło dopiero po wniesieniu skargi na przewlekłość postępowania. Na dzień wniesienia skargi, od daty złożenia wniosku minęło około piętnastu miesięcy.
Z tych względów Sąd stwierdził, że organ administracji dopuścił się przewlekłości w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt II sentencji wyroku.
Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był do oceny czy stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, co w sumie skutkowało tym, że postępowanie było prowadzone dłużej niżeli było to niezbędne do jego zakończenia") i to w sposób rażący, nadzwyczajny i nie mający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowanych charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach mogą̨ przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. Okoliczności te zostały przez Sąd uwzględnione przy ocenie przewlekłości w sprawie.
Zdaniem Sądu, opisana przewlekłość ma charakter rażący, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy, ani w wydarzeniach zewnętrznych. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p. p. s. a.
Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia zasądzenie na rzecz strony sumy pieniężnej. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, przy czym zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić Stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że w sprawie adekwatne będzie zasądzenie na rzecz strony kwoty 1.400 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla strony rodzaj rekompensaty za związane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p. p. s. a. orzekł jak w pkt III sentencji wyroku.
Zawarte w punkcie sentencji IV wyroku orzeczenie o oddaleniu dalej idącej skargi (art. 151 p.p.s.a.) odnosi się do wskazanej w skardze wysokości sumy pieniężnej, którą Sąd ocenił za nadmiernie wysoką. Rozstrzygnięcie w tym punkcie dotyczy także zgłoszonego w skardze żądania grzywny. Sąd nie zdecydował się na wymierzenie organowi grzywny mając na uwadze, że ostatecznie organ wydał decyzję kończącą postępowanie, a także poprzez wzgląd na fakt, że żądanie to strona zgłosiła alternatywnie wobec żądania sumy pieniężnej, które to świadczenie Sąd przyznał stronie od organu.
Jednocześnie mając na uwadze fakt, że w sprawie w dniu 9 czerwca 2022 r. organ wydał decyzję, kończąc postępowanie wszczęte wnioskiem strony zasadne stało się umorzenie w tym zakresie postępowania sądowoadministracyjnego, o czym orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).
Końcowo wskazać należy, iż rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd wziął pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia
2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1 – 4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd stwierdza, iż wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.) zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny.