IV SAB/Wr 65/23

IV SAB/Wr 65/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski
Ireneusz Dukiel /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 stycznia 2023 r. I. zobowiązuje Prezydenta Wrocławia do załatwienia wniosku o informację publiczną z dnia 17 stycznia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Wrocławia na rzecz strony skarżącej R.P. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
R. P. (dalej jako strona lub skarżąca) wnioskiem z dnia 17 stycznia 2023r. zwróciła się do Gminy Wrocław – Urzędu Miejskiego Wrocławia (dalej jako Gmina) o udostępnienia informacji publicznej w postaci:
1) sporządzonej w 2022 r. na zlecenie Gminy wyceny 30 udziałów o łącznej nominalnej wartości 3.000 złotych, przysługujących Gminie w E. sp. z o.o. z siedzibą w B. (KRS:[...]);
2) sporządzonej w 2022 r. na zlecenie Gminy wyceny ogółu praw i obowiązków komandytariusza przysługujących Gminie w E. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w B. (KRS: [...]).
Gmina w odpowiedzi z dnia 30 stycznia 2023 r. poinformowała stronę, że zawnioskowane dane stanowią dokumenty wewnętrzne, które służą gromadzeniu niezbędnych informacji, mogących zostać w przyszłości wykorzystanych w procesie decyzyjnym. Wyceny będące elementem tego procesu mają dla Gminy charakter poznawczy i nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń, lecz służą poszerzeniu zakresu wiedzy i informacji posiadanych przez Gminę oraz uzgodnieniu stanowisk. Nie są one wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy ani nie są wyrazem stanowiska organu. W konsekwencji więc nie są one informacją publiczną udzielaną na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.)
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zarzuciła Gminie bezczynność w udostępnieniu żądanych danych, podnosząc naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.d.i.p.
Skarżąca podkreśliła, że stanowisko Gminy co do wewnętrznego charakteru zawnioskowanych dokumentów pozostaje błędne, albowiem ich przedmiotem są w całości dane o majątku komunalnym. Żądane wyceny zostały bowiem sporządzone ze środków publicznych, a ich celem pozostaje określenie wartości przysługujących Gminie praw majątkowych na potrzeby prawidłowego nimi zarządzania, tj. zaewidencjonowania, realizacji czy też późniejszej odsprzedaży, co również należy do zadań publicznych. Ponadto prawa te odnoszą się do konkretnego majątku spółek, w których Gmina posiada udziały (m.in. nieruchomości). W związku z czym zapoznanie się z dokonanymi wycenami pozwoli na ustalenie rzeczywistej, a nie nominalnej wartości praw majątkowych Gminy w tym zakresie.
Z tych powodów skarżąca wniosła o zobowiązanie Gminy do udostępnienia zawnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni, stwierdzenie, że Gmina dopuściła się rażącej bezczynności oraz zasądzenie od niej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Wrocławia (dalej jako organ) wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko o braku publicznego waloru żądnej informacji. Jednocześnie dodał, że dochodzone przez stronę wyceny dotyczą spółek o prywatnym kapitale, sięgającym 80 %, a posiadane przez Gminę udziały zostały nabyte w drodze dziedziczenia ustawowego po zmarłym wspólniku. Nie odnoszą się one zatem do podmiotów publicznych, zadań publicznych, czy też majątku publicznego. Poza tym charakteru publicznego nie mają te opinie specjalistyczne przygotowywane na zlecenie organów administracyjnych, które służą dopiero przygotowaniu przyszłego stanowiska bądź koncepcji określonego działania. Stanowią one bowiem dokumenty wewnętrzne (robocze, analityczne) pozbawione statusu informacji publicznej. Dotyczy to zwłaszcza materiałów sporządzanych w sprawie cywilnej, na potrzeby ewentualnej sprzedaży udziałów oraz ogółu praw i obowiązków wspólnika, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem była bezczynność organu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym.
W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Przepisy u.d.i.p. nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi, które nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), obowiązek ich udostępnienia w trybie wnioskowym bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – był zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Wątpliwości budził jednak fakt, czy oczekiwane przez stronę informacje miały właśnie taki charakter oraz czy organ udzielił stronie prawidłowej odpowiedzi.
Zdaniem Sądu, zawnioskowane przez skarżącą dane w postaci wyceny udziałów Gminy w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wyceny ogółu praw i obowiązków Gminy jako komandytariusza w spółce komandytowej stanowiły informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f) oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że niezależnie od celu ich sporządzenia zawierały one dane o majątku pozostającym w dyspozycji jednostki samorządu terytorialnego. Taka zaś informacja niewątpliwie podlegała udzieleniu w trybie u.d.i.p. niezależnie od tego, jakich składników majątkowych dotyczyła oraz jaką drogą prawną weszły one w skład mienia komunalnego. Skoro więc odziedziczone przez Gminę prawa wspólnika spółek osobowych stanowiły majątek Gminy, a następnie zostały wycenione, informacja o tym fakcie miała publiczny walor i winna ulec udostępnieniu na wniosek skarżącej.
Nie można przy tym zgodzić się z organem względem podniesionego argumentu o wewnętrznym charakterze zawnioskowanych danych. Pojęcie tzw. dokumentu wewnętrznego, który sam w sobie nie stanowi informacji publicznej, odnosi się przede wszystkim do tych dokumentów, które nie są skierowane na zewnątrz. Służą one bowiem wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu podglądów i stanowisk oraz mogą określać zasady działania w danych sytuacjach, czy też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2337/15, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1281/15, z dnia 3 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1163/15 oraz z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1561/18).
W niniejszej zaś sprawie wnioskiem strony zostały objęte nie tyle informacje mające na celu przygotowanie umów, czy też uzgodnienia dokonywane w trakcie ich realizacji, lecz konkretne i obiektywne fakty (wartość udziałów oraz praw i obowiązków wspólnika spółek osobowych), które poza aspektem analitycznym, tak akcentowanym przez organ, posiadały również obiektywny walor informacyjny o danych stanowiących niewątpliwie informacje publiczne. W takiej zaś sytuacji prymat należało dać zasadzie jawności, wynikającej z art. 61 ust. 1 Konstytucji, albowiem majątek wspólnoty samorządowej, choć oczywiście może być obiektem wewnętrznych analiz służących dalszym planom związanym z jego zarządzaniem, winien być przede wszystkim transparentny. Obiektywna zaś informacja o jego wartości, jaką zawierały żądane wyceny, czyniła zadość temu postulatowi, nie niwecząc jednocześnie ewentualnych planów Gminy, które – jako pozostające poza sferą faktów – nie wchodziły już w zakres informacji publicznej. Nie były one jednak przedmiotem żądania skarżącej.
W konsekwencji należało stwierdzić, że organ nie rozpoznał wniosku strony skarżącej z dnia 17 stycznia 2023 r., gdyż w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., żądanych informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny, prawem przewidziany sposób.
Dlatego też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ nie zlekceważył wniosku skarżącej, lecz ustosunkował się względem niego w rozsądnym terminie. Na dalszym zaś etapie postępowania pozostawał on w błędnym przekonaniu co do prawidłowości swojego działania. Nie można było zatem uznać, że zwłoka organu nosiła znamiona świadomego i celowego naruszenia obowiązującego porządku prawnego, nawet jeśli termin na udostępnienie informacji publicznej został przekroczony.
Stąd też należało uznać, że organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 17 stycznia 2023 r., która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a. – orzeczono w pkt II sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie zawarte w kt III wyroku, obejmujące zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi (100 zł), kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), podjęte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 u.p.p.s.a.