IV SAB/Wr 646/22

IV SAB/Wr 646/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alojzy Wyszkowski
Bogumiła Kalinowska
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 149 § 1, § 1a oraz § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Wrocławia w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. stwierdza, że Prezydent Wrocławia dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Wrocławia nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala.
Uzasadnienie
Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy jn.
Skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Wrocławia (dalej: Prezydent), w związku ze sprawą z jej wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wnioskowała
o wymierzenie Prezydentowi grzywny. Wskazała, że pomimo upływu ustawowego terminu, Prezydent nie wypłacił jej świadczenia. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie w całości, jako niedopuszczalnej, z uwagi na niewyczerpanie środków zaskarżenia oraz ze względu na zakończenie postępowania w sprawie decyzją z 10 maja 2022 r., ew. o oddalenie skargi w całości, jako bezzasadnej. Z akt sprawy wynika, że - po wszczęciu postępowania wywołanego jej wnioskiem z 23 grudnia 2019 r. - Prezydent (pismem z 10 lutego 2020 r.) wezwał stronę do dostarczenia brakujących dokumentów, tj. wypełnionego druku RP6
i zaświadczenia z ZUS o niepobieraniu świadczeń emerytalno - rentowych.
W odpowiedzi strona poinformowała 28 lutego 2020 r., że jest osobą niepracującą
i złożyła oświadczenie o niepobieraniu świadczeń. Pismem z 27 kwietnia 2020 r. strona złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 18 maja 2020 r. Prezydent przekazał wniosek strony Wojewodzie Dolnośląskiemu (dalej: Wojewoda) celem ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pismem z 3 grudnia 2021 r. Wojewoda poinformował, że na podstawie przesłanych dokumentów nie można ustalić, czy (i od kiedy) w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji. Dostrzegł, że to na Prezydencie ciążył obowiązek zebrania dokumentacji dotyczącej m.in.: dokładnych dat wyjazdu (ew. powrotu) członka rodziny (G. K.) za granicę, rozpoczęcia (ew. zakończenia) jego aktywności zawodowej, zaś w przypadku pracownika oddelegowanego przez polskiego pracodawcę do pracy na terytorium innego państwa, tzw. druku A1. Stwierdził, że właściwa instytucja niemiecka nie przekazała mu informacji o miejscu zamieszkania i zatrudnienia członka rodziny strony, w związku z czym zachodzi konieczność rozpoznania jej wniosku w oparciu o polskie ustawodawstwo.
Pismem z 9 grudnia 2021 r. Prezydent wezwał stronę do dostarczenia brakujących dokumentów i wyjaśnień. W odpowiedzi strona oświadczyła 10 stycznia 2022 r., że nie posiada wiedzy dotyczącej daty wyjazdu, rozpoczęcia aktywności zawodowej, czy ew. oddelegowania G. K. przez polskiego pracodawcę do pracy za granicą. Nadto poinformowała, że od 2014 r. nie podejmuje zatrudnienia. W dniu 19 stycznia 2022 r. Prezydent przesłał ww. oświadczenia Wojewodzie. Pismem z 29 marca 2022 r. strona wniosła kolejne ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu 15 kwietnia 2022 r. Wojewoda zwrócił akta sprawy Prezydentowi, jako właściwemu do rozpoznania wniosku strony. Po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność i przewlekłość (25 kwietnia 2022 r.), Prezydent wydał 10 maja 2022 r. decyzję (data doręczenia stronie: 17 maja 2022 r.) przyznającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta w sprawie z wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.
- dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie rozważań wskazać należy, że - wbrew twierdzeniom organu - wniesioną przez stronę skargę uznać należy za dopuszczalną. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Na gruncie art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: k.p.a.), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie zaś z art. 37 § 1 k.p.a., strona ma prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (pkt 1 - bezczynność), bądź kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2 - przewlekłość). Tym samym, złożenie skargi na bezczynność, czy też przewlekłość organu, jest dopuszczalne dopiero po wniesieniu ponaglenia na niezałatwienie sprawy do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a.) albo do organu prowadzącego postępowanie, jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 pkt 2 k.p.a.). Przy ocenie dopuszczalności skargi nie ma natomiast znaczenia samo rozpoznanie takiego ponaglenia (kierunek jego rozpoznania).
W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że strona - przed wniesieniem skargi do Sądu - wniosła dwukrotnie (27 kwietnia 2020 r. i 29 marca 2022 r.) ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Ponagleniom tym - jak wynika z akt sprawy - nie został nadany dalszy bieg. W związku z powyższym - w ocenie Sądu - strona wypełniła dyspozycję wynikającą z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Ponadto zaznaczyć trzeba, że w stanie faktycznym sprawy nie znajdują zastosowania wytyczne wynikające z uchwał podjętych przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniach 22 czerwca 2020 r. (II OPS 5/19) oraz 7 marca 2022 r. (II OPS 1/21), gdyż decyzja kończąca postępowanie wszczęte wnioskiem strony, uwzględniająca ten wniosek w całości, bezsprzecznie wydana została (i doręczona) po wniesieniu przez stronę skargi do Sądu. Przechodząc do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów wyznaczonych organom do załatwienia sprawy, podkreślenia wymaga, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną
w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem, niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona. Odnosząc się do pojęcia przewlekłości postępowania, w orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie,
a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi więc, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne
i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona
w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13) stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu,
w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Z zebranego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że w sprawie mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością
i przewlekłością organu, który w sposób znaczny przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy. Analiza akt postępowania administracyjnego dowodzi, że wniosek strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu w 23 grudnia 2019 r. Z uwagi na informację o zatrudnieniu członka rodziny wnioskodawcy na terenie N., organ - po uzupełnieniu przez stronę 28 lutego 2020 r. wymaganej dokumentacji - przekazał 18 maja 2020 r. wniosek Wojewodzie w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy
o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dniu 3 grudnia 2021 r. Wojewoda poinformował Prezydenta, że przesłana przez niego niekompletna dokumentacja oraz brak informacji o miejscu zamieszkania i zatrudnienia G. K. (członek rodziny wnioskodawcy) uniemożliwia zastosowanie w sprawie przepisów o koordynacji, w związku z czym zachodzi konieczność rozpoznania przez organ wniosku w oparciu o polskie ustawodawstwo. W dniu 10 stycznia 2022 r. strona uzupełniła (na wezwanie) materiał dowodowy o stosowne oświadczenia,
a następnie - z uwagi na brak jakiejkolwiek reakcji organu - po złożeniu ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie, wniosła 25 kwietnia 2022 r. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta postępowania w sprawie
z jej wniosku. W dniu 10 maja 2022 r. (tj. po upływie czterech miesięcy od dnia uzupełnienia przez skarżącą dokumentacji) organ wydał decyzję uwzględniającą
w całości wniosek strony. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji - pomimo aktywnego uczestnictwa skarżącej w postępowaniu (terminowe udzielanie odpowiedzi na wezwania, składanie oświadczeń i niezbędnej dokumentacji) - zobligowany do załatwienia sprawy w terminie nie później niż w ciągu miesiąca (ew. dwóch miesięcy) - podejmuje czynności procesowe w tak odległych terminach i załatwia wniosek strony po tak długim okresie od jego wpływu, tj. kiedy sprawa winna być już dawno finalnie załatwiona mając na uwadze terminy z art. 35 k.p.a. Nadto, w tym okresie, znacznie przecież przekraczającym terminy określone
w art. 35 k.p.a., organ bezsprzecznie nie wykonywał również prawidłowo (terminowo) dyspozycji art. 36 k.p.a., tj. nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie
i nie wskazywał nowego terminu jej załatwienia. Powyższe stanowi, że na dzień wniesienia skargi Prezydent dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku strony, naruszając przy tym zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Powyższe Sąd orzekł (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w pkt I sentencji wyroku. Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, co - w ocenie Sądu - w sprawie nie miało miejsca. Wobec zakończenia (po wniesieniu skargi) postępowania w sprawie, wskutek wydania decyzji z 10 maja 2022 r. przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Wskutek stwierdzenia, że przewlekłość oraz bezczynność nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa oraz uwzględniając okoliczność wydania przez organ decyzji uwzględniającej w całości wniosek strony, Sąd - działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a - oddalił skargę w części dotyczącej żądania wymierzenia organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku). Z przedstawionych wyżej względów, Sąd orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.