IV SAB/WR 621/22

IV SAB/Wr 621/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ewa Kamieniecka /sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Zobowiązano organ do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1,  art. 4 ust. 1 pkt 5,  art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi C. W. na bezczynność Zarządu [...] S. A. z siedzibą we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 lipca 2020 r. I. zobowiązuje Zarząd [...] S. A. z siedzibą we W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 16 lipca 2020 r. w zakresie wysokości wynagrodzeń poszczególnych członków Zarządu [...] S. A. za 2018 r. i 2019 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Zarząd [...] S. A. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala dalej idącą skargę, IV. zasądza od Zarządu [...] S. A. z siedzibą we W. na rzecz skarżącego C. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
C. W. (dalej strona, skarżący, wnioskodawca) wnioskiem z dnia 16 lipca 2020 r. zwrócił się do [...] S.A. z siedzibą we W. (dalej organ, podmiot zobowiązany, Spółka lub Zarząd PL) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. wysokości wynagrodzenia wypłaconego łącznie z wszystkimi elementami zmiennymi poszczególnym członkom Zarządu PL za 2018 r.,
2. wysokości wynagrodzenia wypłaconego łącznie z wszystkimi elementami zmiennymi poszczególnym członkom Zarządu PL za 2019 r.,
3. nazwy podmiotu/podmiotów świadczących usługi prawne na rzecz P. L., daty i sposobu jego wyboru/wyborów oraz wypłaconych całkowitych świadczeń z tytułu obsługi prawnej poniesionych przez P. L. w 2019 r.
W dniu 3 września 2020 r. organ zawiadomił wnioskodawcę, że zapytanie o wynagrodzenie osób zarządzających podmiotem niepublicznym nie mieści się w przestrzeni informacji publicznej, bowiem ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obejmuje osoby publiczne. Członkowie Zarządu Spółki nie są osobami publicznymi, ani takich funkcji nie pełnią. Analogiczna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do kwestii podmiotów świadczących usługi prawne dla Spółki. Same kancelarie prawne również nie są podmiotami publicznymi, ani takich czynności na rzecz Spółki nie wykonują. Powyższe rodzi uzasadnione przekonanie, że również i w tym zakresie zapytanie nie obejmuje informacji o charakterze publicznym.
Po rozpatrzeniu skargi strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 363/20 zobowiązał Zarząd PL do rozpoznania wniosku strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził bezczynność organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił dalej idącą skargę oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego.
Po rozpoznaniu wniosku strony, Zarząd PL decyzją z dnia 23 marca 2021 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej z uwagi na potrzebę ochrony prywatności i danych osobowych osób fizycznych na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.
Po rozpatrzeniu skargi strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 384/21, oddalił dalej idącą skargę oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego, nie dopatrując się potrzeby ochrony prywatności i danych osobowych oraz tajemnicy przedsiębiorcy.
Ostatecznie pismem z dnia 19 kwietnia 2022 r. nr PLWSA.0338/04/2022 Zarząd PL poinformował stronę, że;
1. informacja o wysokości wynagrodzenia wypłaconego łącznie z wszystkimi elementami zmiennymi członkom Zarządu PL za 2018 r. i za 2019 r. jest zamieszczona pod pozycją 39 Dodatkowych Informacji i Objaśnień w zatwierdzonym przez Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy PL sprawozdaniu finansowym za 2019 r., zamieszczonym przez Spółkę w publicznym centralnym repozytorium dokumentów finansowych, prowadzonym przez Ministra Sprawiedliwości pod adresem internetowym: https://ekrs.ms.gov.pl, w kategorii "Przeglądarka dokumentów finansowych".
2. całkowite świadczenia poniesione przez Spółkę z tytułu obsługi prawnej w 2019 r. wyniosły 162.962,01 zł wobec skorzystania przez Spółkę z usług prawnych następujących podmiotów, wybranych w 2019 r w trybie ofertowym:
a. H. K. Radcowie Prawni Spółka Partnerska
b. Kancelaria Radcy Prawnego A. K.,
c. A. S. Kancelaria Radcy Prawnego
d. R. D. "[...]" Kancelaria Prawna
e. Kancelaria Radcy Prawnego M. M. W.
f. Kancelaria Radcy Prawnego B. K.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Zarządu PL skarżący wniósł o zobowiązanie Zarządu PL do udzielenia żądanej informacji publicznej, orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny, zasądzenie kosztów postępowania oraz wykorzystanie akt sprawy o sygn. akt IV SAB/Wr 363/20, a w szczególności prawomocnego wyroku zapadłego w dniu 16 grudnia 2020 r. Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z zakresem informacyjnym sprawozdania finansowego (załącznik nr 1 do ustawy o rachunkowości), w ust. 5 pkt 4 dodatkowych informacji i objaśnień spółki handlowe są zobowiązane przedstawić informacje o wynagrodzeniach, łącznie z wynagrodzeniem z zysku, wypłaconych lub należnych osobom wchodzącym w skład ich organów zarządzających, nadzorujących albo administracyjnych (dla każdego organu osobno) za rok obrotowy. Zakres informacji przekazanych przez Zarząd PL za rok 2018 i 2019 obrazują załączniki numer 2 i 3. Zagregowana kwota wypłacona organowi zarządzającemu nie spełnia zakresu żądanej przez skarżącego informacji, ponieważ chodzi o kwoty wypłacone lub należne osobom, ni zaś organowi jako całości. Także sprawozdania finansowe za poprzednie i kolejne lata obrotowe złożone do KRS nie spełniają tych wymagań.
W odpowiedzi na skargę Zarząd PL wniósł o jej oddalenie, ponieważ wszelkie żądane przez skarżącego informacje znajdują się w zatwierdzonym przez Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy Spółki sprawozdaniu finansowym za 2019 r., które zostało zamieszczone (jest ogólnodostępne i bezpłatne) w centralnym repozytorium dokumentów finansowych, prowadzonym przez Ministerstwo Sprawiedliwości pod adresem internetowym https://ekrs.ms.gov.pl, w kategorii "Przeglądarka dokumentów finansowych", pod pozycją 39 w Dodatkowych Informacjach i Objaśnieniach. Nie oznacza to jednak zgody na publikowanie list nazwisk pracowników danej instytucji z ich wynagrodzeniem miesięcznym, a jedynie do publicznej wiadomości należy podać ogólne wydatki na wynagrodzenia. Poza tym członkowie Zarządu Spółki nie są funkcjonariuszami publicznymi i nie są pracownikami instytucji publicznych w dosłownym tego słowa znaczeniu. Podmiot zobowiązany podał również, że ilość składanych przez skarżącego wniosków o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, z których prawie każdy wymaga szczegółowych informacji,, wskazuje że skarżący próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągniecia innego celu niż troska o dobro publiczne. Wnioski składane przez skarżącego mają na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania podmiotu. Wnioski te obiektywnie nie służą jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie prowadzą do poprawy jego funkcjonowania, wręcz przeciwnie mają stanowić dla niego dokuczliwość. Wniosek, będący przedmiotem skargi nie służy usprawnieniu, a godzi w realizację zadań podmiotu. W ocenie Spółki, wnioski skarżącego absorbują podmiot, jego siły i środki, co wpływa na realizację wniosków, nie stanowiących nadużycia prawa.
W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2022 r. skarżący wskazał, ze celem jego działania jest troska o dobro publiczne, a przede wszystkim respektowania przez Zarząd PL przepisów prawa. Ujawnienie nazwy podmiotów świadczących usługi prawne zabrało Zarządowi PL ponad 2 lata, a to trzy linijki tekstu plus nazwy sześciu podmiotów. Natomiast dane złożone przez Spółkę w KRS nie zawierają żądanych przez stronę informacji, a obrazują to załączniki do skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność, na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Według art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do § 2 - sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W rozpoznawanej sprawie, skarżący w złożonym wniosku żądał udostępnienia informacji o podmiotach świadczących usługi prawne na rzecz podmiotu zobowiązanego i udzielenie w tym zakresie informacji publicznej nie jest kwestionowane przez skarżącego na obecnym etapie postępowania. Kwestią sporną jest natomiast, czy podmiot zobowiązany prawidłowo poinformował skarżącego o wysokości wynagrodzeń wypłaconych łącznie ze wszystkimi elementami zmiennymi poszczególnym członkom Zarządu PL za 2018 r. i 2019 r.
Nie jest natomiast sporne w sprawie, że adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), dalej u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Spółka spełnia warunek z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., skoro jest podmiotem, w którym jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t. j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1076). Według dostępnych danych, w Spółce udział Gminy W. w kapitale akcyjny wynosi 49,25 %, zaś Województwa D. 31,01 % (wyrok WSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SAB/Wr 363/20).
Nie jest też sporne, że żądane dane co do wynagrodzeń poszczególnych członków Zarządu PL stanowi informację publiczną. Stosownie do regulacji art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Jak wskazał WSA w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 363/20 dane te mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, zdefiniowanej w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e) u.d.i.p. Natomiast w wyroku z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 384/21 Sąd uznał, że do członków Zarządu Spółki nie odnosi się ograniczenie wynikające ze zdania pierwszego art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a żądanie informacji o wysokości wynagrodzenia członków Zarządu Spółki przy przyjęciu szerokiego rozumienia pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną jest zasadne.
Jednocześnie w wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wr 363/20 Sąd zalecił wyjaśnienie, czy spełniony został za lata 2018 i 2019 wymóg złożenia do Krajowego Rejestru Sądowego rocznych sprawozdań finansowych i czy w tych sprawozdaniach zamieszczono dodatkową informację, obejmującą dane o wynagrodzeniach członków Zarządu PL. W przypadku pozytywnej weryfikacji organ powinien zawiadomić stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji. W przypadku negatywnego wyniku badania tej kwestii organ powinien udzielić informacji publicznej pod warunkiem, ze nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Również w wyroku z dnia 3 grudnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 384/21 Sąd uznał, że rzeczą organu jest zajęcie jasnego stanowiska, czy dane dotyczące wynagrodzeń poszczególnych członków Zarządu PL zostały uwzględnione w rocznym sprawozdaniu finansowym Spółki złożonym do KRS czy też nie.
Wobec stwierdzenia, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a wnioskowane przez stronę skarżącą dane stanowią taką informację, przystąpić należy do oceny, czy organ pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu na gruncie rozważanej ustawy zachodzi wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia informacji publicznej ani nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie powiadamia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej, bądź nie informuje, że żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Celem skargi na bezczynność jest zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Badając zasadność skargi na bezczynność sąd administracyjny czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego w sprawie.
Jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej, w przypadku odmowy jej udostępnienia organ wydaje decyzję (art. 16 ust. 1 ustawy). Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Przy czym w przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Odpowiadając na pytania dotyczące wysokości wynagrodzenia wypłaconego poszczególnym członkom Zarządu PL w roku 2018 i 2019 organ wskazał, że informacja ta zamieszczona jest pod pozycją 39 Dodatkowych Informacji i Objaśnień do sprawozdania finansowego za 2019 r., zamieszczonego w centralnym repozytorium dokumentów finansowym, prowadzonym przez Ministerstwo Sprawiedliwości, pod podanym przez podmiot zobowiązany adresem internetowym. Jak słusznie wskazuje skarżący pod pozycją 39 Dodatkowych Informacji i Objaśnień do sprawozdania finansowego za 2019 r. zamieszczona została zbiorcza kwota wypłaconych wynagrodzeń członkom Zarządu Spółki: za rok 2018 – 996.024,88 zł, a za 2019 r. – 1.402.366,79 zł. Jednocześnie w pozycji 37 Dodatkowych Informacji i Objaśnień podano, że w 2018 r. zatrudnionych było w Spółce 2 członków Zarządu, a w 2019 r. 3 członków Zarządu. Natomiast, jak słusznie zarzuca skarżący, w złożonym wniosku żądał podania wynagrodzeń wypłaconych w roku 2018 i 2019 poszczególnym członkom Zarządu, a nie kwoty zbiorczej wynagrodzeń wypłaconych wszystkim członkom Zarządu. Z danych, do których odsyła podmiot zobowiązany, nie wynika w jakiej wysokości zostało wypłacone wynagrodzenie w roku 2018 i 2019 poszczególnym członkom Zarządu (każdemu z członków Zarządu). Podmiot zobowiązany udzielając odpowiedzi na pytania dotyczące wysokości wynagrodzeń wypłaconych poszczególnym członkom Zarządu nie zrealizował w pełni żądania skarżącego i nie udzielił ścisłej odpowiedzi na postawione pytania.
Należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie organ na dzień złożenia skargi pozostawał w bezczynności, albowiem nie udostępnił w przepisanym prawem terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), to jest w czasie 14 dni, żądanej we wniosku informacji odnośnie wynagrodzeń poszczególnych członków Zarządu PL i nie wyznaczył ewentualnie w tym czasie nowego terminu na załatwienie wniosku zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Organ nie udostępnił żądanej informacji, podając tylko zbiorcze kwoty wynagrodzeń całego Zarządu PL.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność w zakresie wysokości wynagrodzeń poszczególnych członków Zarządu PL, w punkcie I sentencji wyroku zobowiązał organ do rozpoznania tego żądania z wniosku skarżącego z 16 lipca 2020 r.
W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa mówimy przede wszystkim, jeżeli bezczynność jest wynikiem lekceważącego traktowania przez organ swoich obowiązków. Natomiast w rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się, aby udzielona odpowiedzi było przejawem celowego zaniechania organu. Nie wynikało to ze złej woli organu, który udzielił odpowiedzi, ale nieuwzględniającej w pełni żądanie skarżącego. Z tej przyczyny orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku.
Sąd oddalił wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny (punkt III sentencji wyroku), przede wszystkim z uwagi na to, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z brzmienia art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność sąd może wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Zarówno zasądzenie sumy pieniężnej od organu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jak i nałożenie na organ grzywny - jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017r., sygn. akt II GSK 1695/16, CBOSA). Rozstrzygnięcie w przedmiocie grzywny ma charakter prewencyjny i mobilizujący organ do rozpoznania wniosku. Jest to zatem dodatkowy środek stosowany na zasadzie uznania Sądu z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy. W rozpatrywanej sprawie odpowiedź została udzielona, aczkolwiek niedokładna
O kosztach postępowania (punkt IV wyroku), obejmujących wpis od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.