IV SAB/WR 609/22

II SAB/Łd 112/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-02-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Marcin Olejniczak
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 13, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 §  1 pkt. 3 i § 2, art. 149 § 1a, art. 154 § 6, art. 161 § 1 pkt 3, art. 250 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1935
§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 178 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Dnia 22 lutego 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. S. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 12 maja 2021 roku; 3. wymierza Burmistrzowi S. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M.R. prowadzącej Kancelarię Radcy Prawnego w Ł. przy ul. [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.
Uzasadnienie
12 października 2023 r. (data wpływu do organu) Z.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku, który był datowany na 4 maja 2021 r., domagając się "surowego ukarania organu". Do skargi załączono wniosek z 4 maja 2021 r., pismo z 18 września 2023 r. skierowane do Wojewody Łódzkiego z prośbą o podjęcie działań dotyczących wyjaśnienia sytuacji nieudzielania przez Burmistrza S. odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 4 maja 2021 r. wraz z odpowiedzią Wojewody Łódzkiego z 29 września 2023 r.
Z akt wynika, iż we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 4 maja 2021 r. zwrócono się o udzielenie informacji o tym: kto zarządził, zlecił, wydał pozwolenie, na postawienie 5 lamp i 6 kamer w miejscowości B. koło [...]; kto opłaca koszty energii elektrycznej tych lamp i kamer, jaki jest koszt ich zakupu, montażu i konserwacji; kto jest upoważniony do nagrywania miejsca publicznego; u kogo jest zainstalowany system monitorujący i kto ma do niego dostęp; kto wydał pozwolenie na zainstalowanie lap i kamer; kto zagrodził płotem dojazd do plaży i wody od drogi publicznej przez B. koło [...], kapliczki; dlaczego droga gminna w miejscowości B. znajdująca się między działkami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...] a działką [...] ma obecnie szerokość około 3 metrów a wcześniej miała szerokość 6 metrów.
Odpowiadając na skargę, Burmistrz S., wniósł o umorzenie postępowania, względnie o oddalenie złożonej skargi.
W uzasadnieniu organ wskazał, że 12 maja 2021 r. do Burmistrza S. wpłynął wniosek Z.S. datowany na 4 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jak wynika z dostępnej organowi dokumentacji – pismo, które stanowiło odpowiedź zostało przygotowane 25 maja 2021 roku, jednakże w aktach sprawy brak jest potwierdzenia nadania przedmiotowego pisma.
Organ wyjaśnił, że wobec złożonej skargi, Urząd Miejski w S. 24 października 2023 roku wystosował pismo, w którym poinformował Z.S. o zaistniałym fakcie, udostępniając wnioskodawcy ponowie przygotowaną odpowiedź na złożony wniosek.
Jednocześnie organ poinformował, że przez cały ten okres wnioskodawca nie upominał się w przedmiocie braku udzielenia mu odpowiedzi na złożony wniosek. Ponadto, jak wynika ze stanowiska pracownika merytorycznego, odpowiedź na złożony wniosek w maju 2021 roku została przygotowana w ustawowym terminie i zapewne została udostępniona wnioskodawcy.
W odpowiedzi na odpowiedź na skargę skarżący 26 października 2023 r. zarzucił organowi fałszywe oświadczenia, wskazując że ponad 2 lata organ unikał odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając mu w tym kontekście złą wolę. Skarżący wskazał, iż odpowiedź na wniosek z 4 maja 2021 r. otrzymał od organu dopiero 25 października 2023 r.
Do pisma skarżący dołączył m.in. kserokopię pisma z 27 października 2021 r. skierowanego do Przewodniczącego Rady Miejskiej w S., w którym skarżący wzywa Przewodniczącego Rady Miejskiej w S., do podjęcia działań dotyczących wyjaśnienia sytuacji nieudzielania przez Burmistrza S. odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 4 maja 2021 r.; kserokopię wniosku z 4 maja 2021 r.; korespondencję z organem z 2022 roku; odpowiedź z 18 lutego 2022 r. z Urzędu Ochrony Danych Osobowych na skargę skarżącego dotyczącą nieprawidłowości działania Burmistrza S. oraz Ochotniczej Straży Pożarnej w B. w zakresie danych osobowych skarżącego.
Pismem z 5 lutego 2024 r. pełnomocnik skarżącego, poparła skargę w przedmiocie nieudzielenia odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej i wniosła o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu w postępowaniu według norm przepisanych ewentualnie przyznanie z kasy sądu kosztów zastępstwa prawnego udzielonego z urzędu w postępowaniu, wskazując, iż koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w określonych przypadkach (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, 8 p.p.s.a.).
Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca przewidział w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902) dalej: "u.d.i.p.", zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej.
Zasadą jest, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji.
W określonych przypadkach, na które wskazuje doktryna, na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach: 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej, 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej, 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239).
Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej).
Warunkiem sine qua non aktualizacji w stosunku do organu władzy publicznej obowiązku podjęcia jednego z powyższych działań jest przede wszystkim skuteczne złożenie do tego organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie stanowiło kwestii spornej i dokonano tego 12 maja 2021 r.
Bezsporne pozostawało także, że żądana informacja, stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. oraz, że organ do którego zawnioskowano o tę informację, jest organem zobowiązanym takiej informacji wnioskującemu udzielić – co nie budzi także wątpliwości sądu. Organ nie kwestionował także formy, w jakiej wniesiony został do organu wniosek o udostępnienie tej informacji.
Burmistrz S. 25 października 2023 r., udzielił stronie skarżącej odpowiedzi na złożony przez nią wniosek o udzielenie informacji o tym: kto zarządził, zlecił, wydał pozwolenie, na postawienie 5 lamp i 6 kamer w miejscowości B. koło [...]; kto opłaca koszty energii elektrycznej tych lamp i kamer, jaki jest koszt ich zakupu, montażu i konserwacji; kto jest upoważniony do nagrywania miejsca publicznego; u kogo jest zainstalowany system monitorujący i kto ma do niego dostęp; kto wydał pozwolenie na zainstalowanie lap i kamer; kto zagrodził płotem dojazd do plaży i wody od drogi publicznej przez B. koło [...], kapliczki; dlaczego droga gminna w miejscowości B. znajdująca się między działkami ewidencyjnymi [...], [...], [...], [...] a działką [...] ma obecnie szerokość około 3 metrów a wcześniej miała szerokość 6 metrów. Przy czym organ tłumaczył, iż nie zwlekał z udzieleniem skarżącemu odpowiedzi i według stanowiska pracownika merytorycznego organu, odpowiedź na złożony wniosek została przygotowana jeszcze w maju 2021 roku i zapewne została udostępniona wnioskodawcy, niemniej w aktach sprawy brak jest potwierdzenia nadania przedmiotowego pisma do wnioskodawcy.
Powyższe wskazuje, iż wniosek o udostepnienie informacji publicznej z 12 maja 2021 r. został złożony poprawnie, informacja podlegała udostępnieniu w tym trybie oraz organ był zobowiązany do jej udzielenia, jednak bezspornie wniosek nie został zrealizowany w ustawowym terminie 14 dni, co czyni zasadnym zarzut bezczynności.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie udzielił żądanej informacji publicznej albo prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2022 r. w spr. IV SAB/Wr 609/22, CBOSA) Przy czym, ocena bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej dokonywana jest według stanu faktycznego na dzień orzekania przez sąd administracyjny. Sąd zobowiązany jest badać czy w dacie wniesienia skargi adresat wniosku pozostawał w bezczynności. Sąd ma obowiązek uwzględniania zdarzeń, które powodują, że ewentualne zobowiązanie do wyeliminowania bezczynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. W takim przypadku sąd nie może zobowiązać adresata wniosku do podjęcia czynności, która została już podjęta przed dniem rozpoznania przez sąd skargi. Celem bowiem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, jak wyżej wskazano, jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do określonego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej działania.
W realiach rozpoznawanej sprawy zaistniała sytuacja tego rodzaju, że w dacie wnoszenia skargi organ pozostawał w bezczynności, gdyż mimo upływu terminu 14 dni, liczonego od daty złożenia wniosku, nie udzielił on informacji publicznej ani w inny sposób prawem przewidziany nie odniósł się do złożonego wniosku. Dopiero na skutek skargi złożonej 12 października 2023 r. organ udzielił żądanej informacji publicznej (25 października 2023 r.). Jednocześnie sąd nie dał wiary organowi w zakresie, jakim twierdził, iż odpowiedzi udzielił jeszcze 25 maja 2021 r. nie tylko dlatego, iż organ nie dysponuje dowodem nadania tej odpowiedzi wnioskującemu, ale z uwagi na załączone do skargi przez wnioskodawcę pisma, w tym z 27 października 2021 r. skierowanego do Przewodniczącego Rady Miejskiej w S. oraz z 18 września 2023 r. skierowane do Wojewody Łódzkiego, w których skarżący wzywa do podjęcia działań dotyczących wyjaśnienia sytuacji nieudzielania przez Burmistrza S. odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 4 maja 2021 r.
Oznacza to, że w dacie orzekania przez sąd, stan bezczynności organu już nie istniał, gdyż informacja została udzielona. W takim przypadku rozpoznanie skargi na bezczynność organu, polega na stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności, co stanowi uwzględnienie skargi.
Dalej stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności obliguje sąd do oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), a także stwarza możliwość wymierzenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (zob. np. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r. w spr. I OSK 2660/18, CBOSA).
Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż udzielenie informacji (uwzględnienie wniosku), nastąpiło ze znacznym (ponad dwuletnim) przekroczeniem ustawowego terminu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), oraz w trzynaście dni po wpływie skargi na bezczynność.
Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości w oczywistość stwierdzonego naruszenia.
Powyżej opisana sytuacja szczególna miała niestety miejsce w przedmiotowej sprawie, o czym świadczy długotrwały brak reakcji organu na złożoną skargę, oraz brak dowodu na rzeczywiste załatwienie złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Niestety w tym miejscu należy podkreślić, iż jak wynika z już ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dodatkowe obowiązki, obciążenia czy też problemy organizacyjne organu administracji publicznej nie mogą stanowić przeszkody w realizacji przez obywateli konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej i w wypełnianiu obowiązków organów w zakresie udostępniania tych informacji (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 6 maja 2020 r. w spr. II SAB/Gd 6/20).
W tych warunkach, na mocy art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. uznając zawinienie organu w bezczynności, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku.
Skoro organ udzielił już wnioskowanych informacji to zobowiązanie do załatwienia tego wniosku stało się bezprzedmiotowe. Z tych względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd w pkt 2 wyroku, umorzył postępowanie we wskazanym zakresie.
Dodatkowo z powodu stwierdzenia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, sąd w pkt 3 przychylił się do wniosku strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, co uczyniono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Za najbardziej adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 powołanej wyżej ustawy wysokość grzywny sąd uznał kwotę 500 złotych. Zgodnie z art. 154 § 6 ppsa sąd administracyjny wymierza grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Możliwość wymierzenia grzywny w określonym wyżej przedziale pozwala na miarkowanie jej wysokości w szczególności w zależności od stopnia winy organu w niewykonaniu wyroku albo nie wydaniu aktu lub nie dokonaniu czynności. Ta zaś po części zależy także od skomplikowania nie tylko stanu faktycznego ale i także prawnego sprawy. W realiach okoliczności rozstrzyganej sprawy orzeczoną wysokość grzywny sąd uznał za całkowicie adekwatną i uzasadnioną.
Podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia z pkt. 4 sentencji stanowił natomiast art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Sąd podziela bowiem stanowisko prezentowane w szeregu wyroków Trybunału Konstytucyjnego, kwestionujące konstytucyjność zróżnicowania wynagrodzenia otrzymywanego przez pełnomocników z urzędu ze stawkami opłat za czynności pełnomocników działających z wyboru (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt SK 66/19 – Lex nr 2952994, z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt SK 78/21 – Lex nr 3489599, z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt SK 85/22 – Lex nr 3519500 oraz z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt SK 53/22 (Dz. U. z 2023 r., poz. 842).
Kierując się zatem prokonstytucyjną wykładnią przepisów prawa oraz bazując na zasadzie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP należało przyznać pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenie na poziomie równym minimalnej stawce wynagrodzenia pełnomocnika z wyboru, tj. w kwocie 480 zł, w tym podatek od towarów i usług, pomijając przy tym dyspozycję § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 2437).