IV SAB/Wr 603/21

IV SAB/Wr 603/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Katarzyna Radom /sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis
Mirosława Rozbicka-Ostrowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2618/22 - Wyrok NSA z 2023-02-10
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 i art. 6
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2022 r. w Wydziale IV w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.P. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 maja 2021 r. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi P. P. jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy C. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 maja 2021 r.
Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 16 maja 2021 r. Skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy C. (MiG C.) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. Kto jest wydawcą, administratorem oraz właścicielem strony chocianow.pl (dalej: strona) ?
2. Ile dokładnie kosztuje utrzymanie miesięczne strony ze środków publicznych budżetu MiG C.?
3. Ile od początku obecnej kadencji Rady 2018-2023 do dnia dzisiejszego przeznaczonych zostało środków publicznych z budżetu MiG C. na stronę ?
4. Kto jest redaktorem naczelnym oraz w zespole redaktorów z imienia i nazwiska ? Czy są to urzędnicy MiG C. czy też osoby współpracujące?
5. Czy pracownicy urzędu przekazują i od początku obecnej kadencji Rady 2018 – 2023 przekazywali jakiekolwiek dokumenty, zdjęcia, maile, informacje dla redaktorów strony i w jaki dokładnie sposób to się odbywa ?
6. Czy strona jest stroną C. ?
7. Czy strona jest oficjalną stroną C. ?
8. Czy redaktor/rzy strony może prowadzić portal w ten sposób, aby m.in. ośmieszać, dyskredytować, pomawiać oraz kłamać na temat mieszkańców Gminy C., innych osób itp. oraz przedstawiać niesprawdzone informacje w publikowanych artykułach ?
9. Czy Pan Burmistrz MiG C. popiera i akceptuje ten sposób prowadzenia strony ?
10. Czy ktoś z urzędników, w tym Pan Burmistrz MiG C., oraz inne osoby mają wpływ na treść zamieszczanych artykułów na stronie ?
11. Czy "Głos Regionu C." finansowany jest ze środków publicznych z budżetu MiG Chocianów ?
12. W jaki sposób artykuły dla strony udostępniane są innym portalom, gazetom m.in. portalowi eleganckie.pl oraz dla "Głosu Regionu C." ?
13. Czy sposób prowadzenia strony, jej finasowania oraz zamieszczania w nich treści jest zgodny z obowiązującym ?
14. Czy strona jest zarejestrowana w sądzie okręgowym zgodnie z prawem prasowym ?
15. Ile środków publicznych (z wyszczególnieniem na każdą z nich) w obecnej kadencji Rady zostało wydanych ze środków publicznych na inne portale internetowe (strony www) gazety ?Jakie konkretnie to były strony oraz gazety, a także jaki był cel i temat publikacji/artykułów ?
Skarżący prosił o przesłanie wskazanych informacji na podany w piśmie adres.
Pismem z dnia 31 maja 2021 r. organ powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.) powiadomił o nowym terminie rozpoznania sprawy, wyznaczając go na dzień 16 lipca 2021 r. W uzasadnieniu podał, że przyczyną opóźnienia w rozpoznaniu wniosku jest wzmożony okres pracy.
Pismem z dnia 16 lipca 2021 r. organ udzielił Stronie odpowiedzi podając, że:
Ad.1 Właścicielem domeny chocianow.pl jest Gmina C.;
Ad.3 Od początku obecnej kadencji Rady 2018 – 2023 do dnia dzisiejszego przeznaczono 369,00 zł na odnowienie domeny (123,00 zł za rok);
Ad. 5 Tak, zgodnie z przepisami prawa w sposób zwyczajowo przyjęty;
Ad. 8 – 10 Pytania nie stanowią informacji publicznej, a ocenę działań, których urząd nie jest obowiązany podejmować;
Ad. 11 "Głos Regionu C." nie jest finansowany ze środków publicznych budżetu MiG C.;
Ad. 15 W obecnej kadencji Rady nie wydano środków publicznych na inne portale internetowe lub gazety.
Jednocześnie organ wskazał, że nie posiada informacji pozwalających udzielić odpowiedzi na pozostałe pytania zadane we wniosku, jednostką właściwą jest Regionalne Centrum Kultury w C., które na podstawie umowy użyczenia dysponuje stroną internetową www.chocianow.pl.
W skardze na bezczynność organu Strona zarzucała naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie wnioskowanej informacji w terminie. Wnosiła o stwierdzenie bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenia na rzecz Strony kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Skarżący wywodził, że przedstawienie informacji innej niż oczekuje wnioskodawca, niepełnej, wymijającej, nieadekwatnej do treści wniosku świadczy o bezczynności organu, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Na podstawie tych samych źródeł Skarżący wywodził, że zwolnienie się z obowiązku udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ich nieposiadanie przez adresata nie może być ograniczone do oświadczenia złożonego wnioskodawcy ale wymaga dodatkowej argumentacji potwierdzającej takie okoliczności.
W opinii Strony organ w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że nie posiada wnioskowanych informacji. Trudno dać wiarę, że płacąc za domenę organ nie ma wiedzy, czy strona internetowa jest zarejestrowana w sądzie zgodnie z prawem prasowym i kto jest redaktorem naczelnym strony.
Skarżący nie zgodził się także z oceną organu, że pytania od 8 do 10 nie stanowiły informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem sposobu w jaki wydatkowane są publiczne pieniądze (wszak organ potwierdził, że ponosi koszty utrzymania domeny), tj. akceptacji takiego a nie innego prowadzenia strony internetowej utrzymywanej z pieniędzy podatników. Podkreślał, że obywatele mają prawo wiedzieć, czy organ akceptuje bądź wpływa na treści publikowane za pośrednictwem domeny, której koszty ponosi. Sytuacja w której blankietowo organ wydaje pieniądze publiczne na utrzymanie strony bądź gazety, a zarazem nie ma odniesienia na publikowane tam treści jest nie do pomyślenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przekazał Stronie wszystkie posiadane informacje. Strona chocianow.pl jest prowadzona przez podmiot trzeci nie organ, odpowiedź na pozostałe pytania nie stanowi informacji publicznej lub jest logiczną konsekwencją wcześniej udostępnionych danych. W zakresie pytania nr 8 i 9 wskazano, że są one w istocie pytaniem o ocenę, co do której nie ma obowiązku odpowiedzi. W zakresie pytania nr 14 organ wskazał, że strony internetowe nie podlegają rejestracji, odmiennie niż czasopisma, które mogą być rozpowszechniane za pomocą stron internetowych. Pytania te jednak winny być kierowane do wydawcy a nie organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało jej oddalenie.
Na wstępie, wobec przedmiotu zaskarżenia – bezczynności – należy podjąć próbę zdefiniowania tego pojęcia, gdyż ani ustawa o dostępie do informacji publicznej, ani ustawa z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.) pojęcia tego nie kształtuje. Definicja ta jest zawarta w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej k.p.a.) jednak proste jest przywołanie nie ma uzasadnienia z uwagi na brak podstaw prawnych sięgania w tym zakresie do uregulowań art. 37 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, kodeks postępowania administracyjnego nakazuje stosować jedynie w określonym zakresie – art. 16 u.d.i.p.
Pojęcie to jednak funkcjonuje na tle omawianej ustawy, a sposób jego rozumienia został ukształtowany poprzez orzecznictwo sądów administracyjnych, uwzględniające zarówno dorobek piśmiennictwa jak i judykatury, odwołujący się w tym zakresie do doświadczeń wypracowanych na tle wykładni i stosowania art. 37 § 1 k.p.a., jak i specyfiki postępowania prowadzonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz potrzeb tej procedury.
I tak z bezczynnością organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie, w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 13 oraz powołane tam orzecznictwo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1209/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2005r., sygn. akt IV SAB/Wr 57/05, orzeczenia dostępne w CBOSA).
Podkreślić należy, że dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Co istotne pojęcie bezczynności mieści w sobie także sytuację, w której zobowiązany ustawowo organ, co prawda udziela odpowiedzi, ale nie stanowi ona całkowitej realizacji wniosku strony, który w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zostać rozpoznany.
Badając istnienie bezczynności istotne są trzy obszary: przedmiotowy, podmiotowy i czasowy. Bezczynność może dotyczyć wyłącznie sytuacji, w której zobowiązany do tego na mocy ustawy organ, pomimo obligu, nie udostępnia żądanych informacji, będących w jego posiadaniu (zakres podmiotowy). Przy czym objęte wnioskiem dane stanowią informację publiczną, zgodnie z kryteriami ustawy (zakres przedmiotowy). I ostatni aspekt, to termin, w którym organ obowiązany jest udostępnić wnioskowane dane – wynikający z art. 13 u.d.i.p. Jego przekroczenie powoduje, że organ popada w bezczynność.
Badając sprawę w kontekście nakreślonych kryteriów rzeczą niesporną jest, że na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Burmistrz Miasta i Gminy C. jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako organ władzy publicznej.
Przy czym istotny z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest zapis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowiący, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty o których mowa w ust. 1 i ust. 2 ww. przepisu, będące w posiadaniu takich informacji. Kwestia ta – z punktu widzenia realiów zawisłego sporu - zostanie wyjaśniona w dalszych motywach rozważań Sądu.
W tym zaś miejscu, dla przejrzystości wywodu trzeba wskazać, jak wynika z że z akt sprawy, wniosek Strony został rozpoznany w graniach ustawowo zakreślonego terminu, wynikającego z art. 13 u.d.i.p. Zgodnie z jego brzmieniem udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Pismo Strony datowane na 16 maja 2021 r. wpłynęło do organu w dniu 17 maja 2021 r. W dniu 31 maja 2021 r., a zatem w ustawowym 14 dniowym terminie organ poinformował Stronę na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p, że jej wniosek zostanie rozpoznany do dnia 16 lipca 2021 r. W tej dacie odnotowywana jest odpowiedź kierowana do Strony. Zatem termin udostępnienia informacji został niewątpliwej dochowany.
Ostatni z elementów podlegających ocenie w tym postępowaniu stanowi oś sporu między stronami. Skarżący wywodzi, utożsamiając domenę ze stroną internetową, że wszelkie informacje zamieszczone na stronie internetowej wwww.chocianow.pl stanowią informacje publiczne, o których i w zakresie których organ winien posiadać wiedzę, podobnie jak o samej stronie oraz charakterze umieszonych na niej informacji.
W odpowiedzi na wniosek Strony organ wypowiedział się w sposób niekwestionowany przez Stronę w zakresie pytań oznaczonych 1,3, 5, 11 i 15 wniosku, co w świetle zgłaszanych w skardze uwag jest bezsporne i w związku z tym pozostanie poza zakresem rozważań Sądu.
W odniesieniu zaś do pozostałych wniosków (opisanych w pkt 2, 4, 6,7, 12, 13, 14 oraz pkt 8 – 10) należy przeprowadzić rozróżnienie z uwagi na podstawę udzielonych przez organ wyjaśnień.
Otóż w kwestii pytań dotyczących samej strony internetowej (pkt 2, 4, 6,7, 12, 13, 14 wniosku) organ zbiorczo wskazał w treści udzielonej odpowiedzi, że nie posiada informacji dotyczących tych zagadnień, gdyż jednostką właściwą jest Regionalne Centrum Kultury w C., które na podstawie umowy użyczenia dysponuje stroną internetową www.chocianow.pl. Natomiast wnioski ujęte w pkt od 8 do 10 pisma Strony organ ocenił jako niestanowiące informacji publicznej.
Z taką kwalifikacją w opinii Sądu należy się w pełni zgodzić. Na wstępie dla przejrzystości wywodu trzeba podać, że pojęcie informacji publicznej definiowane jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jako każda informacja o sprawach publicznych podlegająca udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów i materiałów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.
Dopełnieniem definicji z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. są zapisy art. 6 ww. ustawy, przy czym jego zakres nie stanowi katalogu zamknięto, o czym przekonuje treść ww. zapisu, posługująca się sformułowaniem w szczególności. Pośród wskazanych w tym zapisie informacji mieszczą się dane dotyczące podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym m.in. o przedmie działalności i kompetencjach, majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f u.d.i.p.). Zatem dane dotyczące majątku i wydatków ponoszonych przez organy samorządowe stanowią niewątpliwe informację publiczną podlegającą udostępnieniu na mocy omawianej ustawy.
W tym miejscu konieczny jest jednak powrót do odnotwanego uprzednio zastrzeżenia, wynikającego z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. Warunkiem niezbędnym do udostępnienia informacji publicznej przez zobowiązane do tego na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. podmioty jest posiadanie przez nie takich informacji.
Organ odpowiadając na wniosek Strony wyjaśnił, że w opisanym na wstępie zakresie, odnoszącym się do strony internetowej (www.chocianow.pl) nie ma wiedzy, gdyż jest ona użyczona wskazanemu w piśmie podmiotowi prowadzącemu tę stronę. Brak zatem podstaw, w świetle wskazanych przepisów, domagania się od organu wiadomości, których nie posiada. Z treści skargi wynika, że Strona utożsamia pojęcie domeny internetowej z pojęciem strony internetowej, a nie są synonimy. Nie ma przeszkód aby strona internetowa była udostępniona innym podmiotom, przy zachowaniu własności domeny, co stało się w tym przypadku (jak wyjaśnił to organ w udzielonej odpowiedzi). Zatem jej prowadzenie i wszystkie informacje na niej zawarte leżą w kompetencji innego podmiotu, wskazanego przez organ w piśmie z dnia 16 lipca 2021 r. W opinii Sadu tak udzielone wyjaśnienie spełnia wymogi wskazywane w powołanym w skardze orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 785/21.
W zakresie odpowiedzi organu udzielonej na pytania przedstawione w pkt od 8 do 10 wniosku Strony trzeba stwierdzić, że przedstawiony w piśmie z dnia 16 lipca 2021 r. pogląd jest właściwy. Wynika to z brzmienia przywołanych przepisów art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. definiujących pojęcie informacji publicznej. Jest to każda informacja o sprawach publicznych, w pojęciu tym nie mieszczą się opinie czy oceny dotyczące zasad prowadzenia portalu internetowego. Kwestie poruszane w pytaniach odnoszą się bowiem do wyrażenia pewnego osądu przez organ, a zatem do jego subiektywnej oceny opublikowanych treści. Odpowiedzi na te pytania nie mogą więc stanowić informacji publicznej. Niezależnie bowiem od tego czy organ ma wpływ na umieszczanie określonych treści w artykułach na stronie internetowej, to akceptacja lub nieakceptacja treści takiego artykułu prasowego zawsze będzie subiektywna i nie mieści się w zakresie wykonywania przez organ zadań władzy publicznej, a tym samym z istoty rzeczy nie stanowi informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 118/15, dostępne w CBOSA).
Skoro zatem żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie o do informacji publicznej, to oznacza to iż także w tym zakresie organ nie pozostawał w bezczynności odnośnie wniosku Skarżącego.
Przy czym odnosząc się do całości sprawy zastrzeżeń nie budzi forma udzielonej odpowiedzi - pismo.
Tym samym w rozpoznawanej sprawie organ udzielił Stronie właściwych odpowiedzi w zakreślonym przez prawo terminie, zatem nie można mu postawić zarzutu bezczynności, co na podstawie art. 151 p.p.s.a. uzasadniało oddalenie skargi w całości.