IV SAB/WR 597/25

IV SAB/Wr 597/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk
Daria Gawlak-Nowakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Radom
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zabytki
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
*Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 par. 1, art. 149 par. 1a, art. 200 i art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk, Sędzia WSA Katarzyna Radom, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą we W. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków budynku w Opolnie-Zdroju przy ulicy [...] I. stwierdza bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu w rozpoznaniu wniosku strony skarżącej z dnia 25 lutego 2021r. (wpływ do organu w dniu 15 marca 2021 r.), która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 25 lutego 2021 r. (wpływ do organu w dniu 15 marca 2021r.); III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu na rzecz S. z siedzibą we W. kwotę 597,00 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem złożonej w dniu 17.04.2025 r. za pośrednictwem organu skargi S. "[...]" z siedzibą we W. (dalej: Strona, Skarżąca, S.) jest bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu (dalej: organ I instancji, organ konserwatorski, DWKZ) w przedmiocie rozpoznania wniosku S. o wpisanie do rejestru zabytków budynku przy "ul. [...]" w miejscowości O.
Strona zarzuciła naruszenie art. 35 § 1, 2,4 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez brak załatwienia sprawy w terminach określonych przez k.p.a. oraz wniosła o zobowiązanie DWKZ do wydania decyzji w sprawie w ciągu jednego miesiąca, o stwierdzenie dopuszczenia się bezczynności przez DWKZ z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa, wedle norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Strona wskazała, że negatywne postanowienie DWKZ z dnia 7.06.2021 r. zostało uchylone postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26.05.2023 r. Sprawa wróciła zatem do organu I instancji po tej dacie. Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Terminy te zostały przekroczone. W żadnym przypadku organ nie zastosował także normy wyrażonej w art. 36 k.p.a., a to nie poinformował o przyczynach opóźnienia.
Następnie Strona przedstawiła tło sprawy, wskazując, że O. to wieś znajdująca się w gminie B., na skraju odkrywki węgla brunatnego T. O. (dawne B1.) rozwinęło działalność uzdrowiskową w połowie XIX w., dzięki odkryciu wód posiadających wysoką zawartość związków żelaza i siarki. Na przełomie XIX i XX w. powstawały tu kolejne zakłady kąpielowe, hotele i pensjonaty, w których rocznie przebywało około 1000 kuracjuszy, pochodzących głównie z S., Ś. i C. Miejscowość określana była powszechnie jako S1. (przez analogię do Ś1., tj. B2. - obecnie dzielnica J.). O., w przeciwieństwie do innych uzdrowisk sudeckich nie reaktywowało swojej działalności po wojnie. Wynikało to z faktu stopniowego zaniku wód zdrojowych, spowodowanego przez lej depresji pobliskiej odkrywki węgla brunatnego H., przekształconej następnie i rozbudowanej w odkrywkę T., jak również wzrostu zanieczyszczenia powietrza wynikającego z uruchomienia opalanej węglem brunatnym E. Z czasów tych pozostały wiele zabytków architektury, która duża część przetrwała do dziś. Zarazem, niefunkcjonowanie miejscowości jako uzdrowiska w okresie powojennym skutkowało zachowaniem jej dotychczasowego kształtu urbanistycznego (ruralistycznego), w związku z brakiem budowy nowych obiektów leczniczych, rekreacyjnych, handlowych itp. W konsekwencji, O. posiada specyficzny, wyjątkowy na skalę Polski charakter "zastygłej w czasie skamieliny", a po ewentualnej rewitalizacji (sfinansowanej np. z pomocą środków przeznaczonych na transformację tzw. regionów powęglowych) może nabrać dawnego blasku i stać się prawdziwą perłą architektury uzdrowiskowej z przełomu XIX i XX w. - o ile oczywiście nie zostanie uprzednio zniszczona przez rozbudowę odkrywki T.
Strona wskazała, że w lutym 2021 r. złożyła wniosek o wszczęcie przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków kilkunastu postępowań w sprawie wpisu zabytków i układu ruralistycznego O. do woj. rejestru zabytków. Wnioski były oparte na ekspertyzach przygotowanych przez wybitnych ekspertów. Strona przedstawiła także obszerne opracowania dot. możliwości rozwoju turystyki w miejscowości, materiały graficzne, zdjęcia. DWKZ nie przychylił się do wniosków Strony i wszystkie je oddalił. Strona złożyła odwołania od tych rozstrzygnięć do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Minister przez wiele miesięcy nie wykonał żadnych czynności w sprawie. W związku z tym Strona złożyła kilkanaście skarg do WSA w Warszawie na bezczynność organu administracji i podała sygnatury spraw, w których zapadły prawomocne wyroki dotyczące bezczynności Ministra w sprawie zabytków O. Ponadto wskazała, że WSA w Warszawie postanowieniem z 14.11.2023, sygn. akt VII SO/Wa 20/23 nałożył na Ministra grzywnę za wielomiesięczny brak przekazania skargi na bezczynność w sprawie wniosku o wszczęcie postępowania o wpis układu ruralistycznego O. (sic!); natomiast po złożeniu wniosku o nałożenie grzywny Minister w końcu przekazał skargę na bezczynność co skutkowało wydaniem przez WSA w Warszawie wyroku z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 147/2, w którym Sad stwierdził że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec złożonych skarg na bezczynność Minister w końcu zajął się sprawami odwołań. Ponownie odmówił wszczęcia postępowań w sprawie większości zabytków O. i uchylił postanowienia jedynie co do dwóch zabytków. DWKZ nie podjął jednak żadnych czynności w sprawach, które do niego powróciły (jako organu I instancji).
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania. Organ wskazał, że wnioskiem z dnia 25.02.2021r. (wpływ: 15.03.2021 r.) S. wniosło o wszczęcie przez DWKZ postępowań w sprawie wpisu do rejestru zabytków układu ruralistycznego O. oraz poszczególnych budynków w O., położonych na jego terenie, w tym budynku przy "ul. [...]". Do wniosku załączono szereg opracowań, materiałów graficznych i zdjęć. W związku z przedmiotowym wnioskiem, organ miał do rozpatrzenia 17 żądań o wszczęcie postępowań w sprawie wpisu do rejestru zabytków.
Pismem z dnia 7.04.2021 r., organ konserwatorski wezwał do uzupełnienia braków podania, poprzez wskazanie interesu społecznego w sprawie, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. W odpowiedzi, Skarżący wskazał, że do 10.05.2021 r. planuje przesłać dalsze materiały o spełnieniu przesłanek do wpisu obiektu do rejestru zabytków i wniósł o przedłużenie terminu do realizacji wezwania do dnia 10 maja bieżącego roku. Organ przychylił się do tej prośby, co wyrażono w piśmie z dnia 30.04.2021 r. Jednocześnie poproszono, aby materiały uzupełniające związane były bezpośrednio ze sprawą i przygotowane tak, aby ograniczyć liczbę zużywanego papieru (zdaniem organu działania powinny być zgodnie z celami statutowymi organizacji dbającej w głównej mierze o środowisko, którą pełnomocnik reprezentuje). Pismem z dnia 7.05.2021 r. uzupełniono wniosek poprzez przedłożenie opracowania. Wniosek został złożony jako jeden z siedemnastu żądań dotyczących wszczęcia postępowania w sprawie objęcia ochroną układu ruralistycznego miejscowości O. (główne żądanie wniosku) oraz budynków położonych na terenie miejscowości O. (szesnaście wskazanych obiektów).
Postanowieniem z dnia 7.06.2021 r., nr 382/2021 organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz odmówił dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu na prawach strony. Na wydane postanowienie wniesiono zażalenie z dnia 21.06.2021 r. (wpływ 28.06.2021 r.), które wraz z oryginałami akt sprawy zostało przesłane pismem z dnia 30.06.2021 r. do Ministra Kultury, i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN, Minister). W piśmie przewodnim wskazano, że przesłany komplet stanowi oryginał akt sprawy oraz zawarto prośbę, aby po zakończeniu postępowania akta zostały odesłane.
Pismem z dnia 12.07.2021 r., z dnia 19.08.2021 r., z dnia 17.11.2021 r., z dnia 30.12.2021 r. S. uzupełniło zażalenie poprzez wskazanie na dowody z akt sprawy dot. budynku przy "ul. [...]" w O., a także na inną argumentację w zakresie interesu społecznego oraz poprzez przedłożenie ekspertyzy indywidualnej co do rzeczonego budynku, w związku z powyższym wniosło o przedłużenie postępowania do końca grudnia 2021 r. oraz poprzez przedłożenie ekspertyzy indywidualnej co do rzeczonego budynku.
Postanowieniem z dnia 26.05.2023 r., znak: DOZ-OAiK.650.951.2021.KS MKiDN uchylił zaskarżone postanowienie DWKZ z dnia 07.06.2021 r., nr 382/2021 w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Pismem z dnia 18.03.2024 r. (wpływ 22.03.2024 r.) MKiDN przekazał zwrot akt administracyjnych dotyczących wpisania do rejestru zabytków nieruchomości budynku przy "ul. [...]", znajdującego się w miejscowości O. (bez głównej części wniosku) wraz z postanowieniem z dnia 6 maja 2023 r. W dniu 19.05.2025 r. organ zawiadomił o przedłużeniu postępowania, zgodnie z art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a.; załatwienie sprawy wyznaczono do dnia 18.08.2025 r.
Organ nie zgodził się z zarzutami Strony, aby dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku S. o wpis do rejestru zabytków budynku przy "ul. [...]" w O. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że przebieg postępowania był wielowątkowy, skomplikowany i długotrwały. Opóźnienia nie wynikały jednak z winy DWKZ. ale z terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz z przyczyn niezależnych od organu, tj. braku informacji o stanie sprawy (sprawi od organu II instancji, a także braku akt sprawy. Po wydaniu w dniu 7.06.2021 r. postanowienia nr 382/2021 o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz odmowie dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu na prawach strony, Strona złożyła zażalenie. Następnie, postanowieniem z dnia 26.05.2023 r. MKiDN uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podkreślił, że pismem MKiDN z dnia 18.03.2024 r., które doręczono DWKZ dopiero w dniu 22.03.2024 r., przekazano akta sprawy, informując, iż akta nie zostały zwrócone po wydaniu postanowienia przez MKiDN z uwagi na konieczność ich przekazania do WSA w związku ze skargą S. na bezczynność MKiDN. Ponadto główna część wniosku (wniosek z dnia 25.02.2021 r. wraz z załącznikami, ponad 960 stron, wniosek i 30 załączników) została przesłana dopiero wraz z pismem z dnia 12.11.2024 r. (wpływ: 18.11.2024 r).
Organ wskazał, że nie można uznać, że nie podejmował żadnych czynności, w celu rozpoznania sprawy, skoro w ww. latach kierował szereg wniosków sprawach o znaku: WRiD.5136.192.2023.KM, WRiD.5136.14.2024.KM, WRiD.5136.45.2025.KM, o wskazanie, na jakim etapie są sprawy, w tym budynku przy "ul. [...]". Jak wynika ze stan faktycznego kierowane były następujące wnioski w sprawach:
1. Sprawa WRiD.5136.192.2023.KM: a. pismo z dnia 15.11.2023 r. - o informacje o rozstrzygnięciach i zwrot akt, b. pismo z dnia 08.02.2024 r. - ponownie o informacje o rozstrzygnięciach i zwrot akt, c. pismo z dnia 05.07.2024 r. - ponownie o informacje o rozstrzygnięciach i zwrot akt, d. pismo z dnia 29.08.2024 r. (wpł. 05.09.2024) - przekazanie wniosku w odpowiedzi na pismo z dnia 05.07.2024 r., e. pismo z dnia 05.11.2024 r. - o dosłanie załączników do odesłanego wniosku, f. pismo z dnia 12.11.2024 r. r. (wpł.18.11.2024) - odpowiedź i uzupełnienie dokumentów
2. Sprawa WRiD.5136.14.2024.KM: a. pismo z dnia 13.02.2024 r. - o informacje o wniesieniu skarg do WSA lub wskazanie dat ostateczności i prawomocności postanowień MKiDN, b. pismo z dnia 31.05.2024 r. - o etapach wskazanych spraw
3. Sprawa WRiD.5136.45.2025.KM: a. pismo z dnia 04.04.2025 r. - o potwierdzenie wniesienia skarg kasacyjnych do części wskazanych postępowań oraz aktualizację danych.
Powyższe działania nie stanowią o bezczynności organu, tym bardziej bezpodstawny jest zarzut o rażącym naruszeniem prawa. Organ nie mógł bowiem rozpatrzeć prawidłowo przedmiotowej sprawy, bowiem nie dysponował informacjami o etapach spraw i nie był w posiadaniu całości akt przedmiotowej sprawy. Były to więc przyczyny niezależne od organu. Zgodnie z treścią art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, a także okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. "Pod pojęciem przyczyn niezależnych od organu, o których mowa w końcowej części przepisu art. 35 § 5 k.p.a., należy rozumieć przeszkody obiektywnie uniemożliwiające procedowanie sprawy, których źródłem nie są działania (zaniechania) organu. nie stanowiące jednocześnie podstawy do zawieszenia postępowania" (zob. wyr. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SAB/Wa 397/22). Z takim przeszkodami, niezależnymi od woli organu konserwatorskiego mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co obrazuje przedmiotowy stan faktyczny. Dopiero od dnia 18.11.2024 r. (pismo z dnia 12.11,2024 r.) można uznać, że DWKZ mógł mieć możliwość rozpoznania sprawy, tj. kiedy MKiDN odpowiadając na wezwanie organu z dnia 5.11.2024 r. przekazał wniosek S. z dnia 25.02.2021 r. wraz ze wszystkimi załącznikami dołączonymi do wniosku (30 załączników, łącznie ponad 960 stron), w tym istotne w sprawie opinie eksperckie i opracowania, jednak z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i znaczną ilość dokumentacji do przeanalizowania i skopiowania, w dniu 19.05.2025 r. DWKZ przedłużył termin rozpatrzenia sprawy o 3 miesiące, tj. do dnia 18.08.2025 r., czym spełnił jednocześnie obowiązek z art. 36 k.p.a. Przytoczone okoliczności, jednoznacznie wskazują, że nie ma bezczynności w załatwieniu wniosku, a skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Do odpowiedzi na skargę organ dołączył w formie elektronicznej akta sprawy WRiD.5140.30.2021.KM O. "[...]".
Pismem z dnia 25 czerwca 2025 r. Strona podtrzymała skargę i wskazała, że w odpowiedzi na skargę organ przedstawił kompleksowy przebieg sprawy. Jednak - sprawa trwa od roku 2021 (sic!) i nie weszła jeszcze w fazę merytorycznego rozpoznania (sic!). Orzeczenie DWKZ o odmowie wszczęcia było niezasadne - jak stwierdził MKiDN, który postanowieniem z dnia 26.05.2023 r. uchylił negatywne postanowienie DWKZ z dnia 7.06.2021 r. Sprawa wróciła zatem do organu I instancji po tej dacie. Strona zauważyła, że w istocie też większość okoliczności podanych w odpowiedzi na skargę nie ma znaczenia dla sprawy. Istotna jest natomiast sama końcówka rzeczonej odpowiedzi: Dopiero od dnia 18.11.2024 r. (pismo z dnia 12.11,2024 r.) można uznać, że DWKZ mógł mieć możliwość rozpoznania sprawy, tj. kiedy MKiDN odpowiadając na wezwanie organu z dnia 5.11.2024 r. przekazał wniosek S. z dnia 25.02.2021 r. wraz ze wszystkimi załącznikami dołączonymi do wniosku (...). Strona przytoczyła treść art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 § 1, § 2 k.p.a. i wskazała, że obowiązków z nich wynikających DWKZ - na dzień złożenia skargi - nie zrealizował (postępowanie zostało przedłużone po złożeniu skargi na bezczynność). Stanowi to naruszenie prawa i to naruszenie rażące. Podkreśliła, że nie można także stracić z pola widzenia wielu wyroków sądów administracyjnych o bezczynności DWKZ i Ministra w sprawie zabytków O. Wydaje się to być wątpliwą sytuacją, a także sytuacją sprzeczną z ustawowymi obowiązkami organów konserwatorskich. W istocie organy w sprawach O. działają głównie jedynie po składaniu skarg na bezczynność. (k: 74 akt sprawy sądowej)
Pismem z dnia 23 października 2025 r. organ przesłał postanowienie z dnia 13 października 2025 r. nr 1513/2025 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku przy "ul. [...]" w miejscowości O. oraz odmowie dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu na prawach strony. (k: 93 - 99 akt sprawy sądowej)
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi Strona zwalcza bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu w zakresie rozpatrzenia jej wniosku z 25 lutego 2021 r. (wpływ do organu 15.03.2021r.) o wpisanie do rejestru zabytków budynku przy "ul. [...]" w miejscowości O.
Skarga została poprzedzona wniesieniem ponaglenia w dniu 17.04.2025 r., tym samym Strona wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Natomiast zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę - zgodnie z art. 151 p.p.s.a.
Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności, stosownie do art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Takie rozumienie bezczynności wynika wprost z treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.. W myśl tego przepisu bezczynność oznacza, że nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.
Za takim rozumieniem bezczynności opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że: "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a."
Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (zob. wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, obojętne jest, czy przekroczenie przez organ ustawowego terminu odnoszącego się do podjęcia lub wykonania czynności jest zawinione, czy też niezawinione (zob. wyrok NSA z 29 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2635/18). Przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym złożeniem skargi na bezczynność jest zatem ocena, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej - czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione.
Należy również podkreślić, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
Z taką właśnie sytuacją, tj. upływem terminu załatwienia sprawy skutkującym bezczynnością organu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że w dniu 15.03.2021 r. do organu wpłynął wniosek Strony z dnia 25.02.2021 r. o wszczęcie przez DWKZ postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków budynku przy "ul. [...]" w miejscowości O. Postanowieniem z dnia 7.06.2021 r., nr 382/2021 organ odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie oraz odmówił dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu na prawach strony. Na wydane postanowienie wniesiono w dniu 21.06.2021 r. (wpływ 28.06.2021 r.) zażalenie, które wraz z oryginałami akt sprawy zostało przesłane pismem z dnia 30.06.2021 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wskazane postanowienie zostało uchylone przez organ II instancji postanowieniem z dnia 26.05.2023 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt administracyjnych wynika, że postanowienie Ministra zostało doręczone organowi I instancji wraz z aktami sprawy dotyczącymi wpisania rejestru zabytków nieruchomości budynku przy "ul.[...]", znajdującego się w miejscowości O. Natomiast główna część wniosku (wniosek z dnia 25.02.2021 r. wraz z załącznikami, ponad 960 stron, wniosek i 30 załączników) została przesłana do organu I instancji 18.11.2024 r. Zatem najpóźniej od tej daty organ I instancji miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie miesiąca lub, uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy, w terminie dwóch miesięcy. W terminach tym żadne czynności w sprawie nie zostały przez organ I instancji podjęte. Jednocześnie przed upływem tych terminów organ I instancji nie poinformował Strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin jej załatwienia oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, czym naruszył dyspozycję art. 36 § 1 k.p.a. Okoliczność ta nabiera szczególnego znaczenia, bowiem wobec braku zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a., termin na rozpoznanie sprawy nie został przedłużony, a w konsekwencji załatwienie sprawy winno nastąpić w terminie wynikającym z 35 § 3 k.p.a.. W tym terminie organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie. Postanowienie kończące postępowanie organ wydał dopiero po złożeniu przez Stronę skargi na bezczynność.
Tym samym organ I instancji dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).
W takiej sytuacji Sąd obowiązany był ocenić - stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. – czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy.
W niniejszej sprawie - w ocenie Sądu - zasadne jest stwierdzenie naruszenia prawa o takim stopniu intensywności, że zakwalifikowane winno ono zostać jako rażące. Wskazać bowiem należy, że DWKZ nie tylko nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., ale wielokrotnie go przekroczył, dodatkowo nie wywiązując się z obowiązku informacyjnego wynikającego z treści art. 36 k.p.a. Co więcej, brak działania organu cechuje się trudną do wytłumaczenia zwłoką. Postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26.05.2023 r. uchylające postanowienie DWKZ z dnia 7.06.2021 r. wpłynęło do organu I instancji wraz z aktami postępowania, jak sam przyznał organ I instancji w odpowiedzi na skargę, w dniu 22.03.2024 r. Natomiast główna część wniosku (wniosek z dnia 25.02.2021 r. wraz z załącznikami, ponad 960 stron, wniosek i 30 załączników) została przesłana do organu I instancji w dniu 18.11.2024 r. Od tej daty organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie zmierzających do jej załatwienia. Organ nie zaoferował przekonującego uzasadnienia dla usprawiedliwienia utrzymującego się stanu bezczynności w rozpoznaniu wniosku Strony. Usprawiedliwieniem nie mogą być kierowane przez organ I instancji pisma do MKiDN z zapytaniami o stan innych spraw, czy też przekazanie akt niniejszego postępowania do MKIDN. Obowiązkiem organu było skopiowanie akt aby móc kontynuować postępowanie.
Podkreślić bowiem należy, że brak akt postępowania nie uzasadnia niezakończenia postępowania, gdyż taka przyczyna nie mieści się w zakresie wskazanym przez ustawodawcę jako przyczynę niezależną od organu. Sąd podziela dominujące w orzecznictwie stanowisko, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest takie zorganizowanie pracy, by być w posiadaniu kopii akt w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Brak akt sprawy związany z ich przesłaniem innemu organowi czy sądowi, ani też bierne oczekiwanie na ich zwrot nie jest przyczyną niezależną od organu, uzasadniającą zwłokę w załatwieniu sprawy w terminie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. I SA/Wa 407/21, wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. I OSK 2497/17, wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 461/17).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że działanie organu I instancji w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Strony nie było podejmowane sprawnie i efektywnie. DWKZ nie rozpatrzył wniosku Strony w terminie, czym naruszył postanowienia przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz korespondujące z nimi art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Oceniając prowadzone postępowanie Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu.
Z tych względów Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I sentencji wyroku).
Skarga nie zawiera żądania przyznania Stronie sumy pieniężnej, jak też wymierzania organowi grzywny, a Sąd nie znalazł podstaw do przyznania oraz wymierzenia ich z urzędu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
Z uwagi na załatwienie sprawy poprzez wydanie postanowienia, ale już po wniesieniu rozpoznawanej skargi, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 25.02.2021 r., o czym orzekł w punkcie II sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.) zasądzając od organu na rzecz Strony kwotę 596 zł, na którą składa się wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 14 zł.