IV SAB/WR 595/22

IV SAB/Wr 595/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Bogumiła Kalinowska /sprawozdawca/
Ewa Kamieniecka
Tomasz Świetlikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 § 1 pkt 3, § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi K. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie z wniosku z dnia 2 lutego 2021 r. oraz wniosku z dnia 16 marca 2021 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowań, o których mowa w pkt I, nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności.
Uzasadnienie
Skargą z dnia 20 kwietnia 2022 r. złożoną w tej dacie bezpośrednio do Sądu, przekazaną Wojewodzie Dolnośląskiemu w dniu 27 kwietnia 2022 r., K. N. (dalej jako: strona skarżąca, wnioskodawczyni) zarzuciła temu organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego.
W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi. Przytoczył między innymi, że skarżąca złożyła w dniu 2 lutego 2021 r. w Bogatyńskim Ośrodku Pomocy Społecznej i Wsparcia Rodziny (OPS) wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W dniu 9 lutego 2021 r. informacją nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia przyznano świadczenie wychowawcze na wskazane we wniosku dziecko na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. Następnie w dniu 16 marca 2021 r. skarżąca złożyła w OPS kolejny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2021/2022, tym razem na drugie dziecko. W dniu 17 marca 2021 r. informacją nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Bogatynia przyznano świadczenie wychowawcze na wskazane we wniosku dziecko na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. W związku z tym, że ojciec dzieci podjął w dniu 3 maja 2021 r. zatrudnienie na terenie R., wnioski zostały w dniu 9 sierpnia 2021 r. na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm.) przekazane Wojewodzie Dolnośląskiemu w celu ustalenia, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
W oparciu o powyższe, w dniu 30 sierpnia 2021 r. postanowieniem Wojewody Dolnośląskiego nr ZP-KŚ.7060.2948/19.039810.2021.WH ustalono, że w sprawie znajdują zastosowanie w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przedmiotowym postanowieniem, w celu ustalenia uprawnień do świadczeń wychowawczych, organ właściwy gminy został zobowiązany do przesłania Wojewodzie decyzji uchylających prawo do świadczeń wychowawczych od dnia zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz listy wypłaconych w tym okresie świadczeń wychowawczych. Postanowienie zostało przesłane także wnioskodawczyni.
W dniu 27 września 2021 r. wpłynęły decyzje uchylające przyznane prawo do świadczeń na dzieci. W oparciu o powyższe, w dniu 5 października 2021 r. zostały wydane decyzje Wojewody Dolnośląskiego rozstrzygające uprawnienia wnioskodawczyni do świadczenia wychowawczego na dzieci na okres od 1 czerwca 2021 r. do 31 grudnia 2021 (decyzja nr ZP-KŚ.7060.1.2948/19.ŚW. 18904.2021 AJ, a także informacja Wojewody Dolnośląskiego nr [...], decyzja nr ZP-KŚ.7060.1.2948/19.ŚW.l8937.2021 AJ oraz informacja Wojewody Dolnośląskiego nr [...]).
W przypadku obu wniosków poinformowano stronę, że rozstrzygnięcie w sprawie za okres od 1 stycznia 2022 r. zostanie podjęte po dostarczeniu dokumentu potwierdzającego jej sytuację zawodową na terenie Polski od tej daty. W dniu 27 stycznia 2022 r. została dostarczona kolejna umowa o pracę skarżącej. Tego samego dnia organ otrzymał skargę strony skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opieszałość urzędników, dotyczącą wypłaty 500+ w zakresie kontynuacji wypłaty świadczenia od stycznia 2022 r.
Organ dalej przytoczył, że w dniu 27 kwietnia 2022 r. zostały wydane dwie informacje Wojewody Dolnośląskiego nr [...] oraz nr [...] rozstrzygające uprawnienia wnioskodawczyni do świadczenia wychowawczego na dzieci, na okres od 1 stycznia 2022 r. do 31 maja 2022 r. Tym samym prowadzone postępowania zostały zakończone.
Odnosząc się do skargi, organ wyjaśnił, że mimo iż kolejne rozstrzygnięcia w sprawach skarżącej zostały załatwione później niż wynika to z przepisów, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak podstaw do uznania, że przekroczenie terminu ich rozpoznania jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nieznajdujące żadnego uzasadnienia. Nie wynika również z lekceważenia wniosków strony i braku woli załatwienia sprawy. Do dnia 31 grudnia 2021 r. do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu wpłynęło prawie 21 tysięcy nowych wniosków, do których wydano ponad 25 tysięcy rozstrzygnięć. Mimo że w ubiegłym roku Wojewoda Dolnośląski zwiększył obsadę kadrową o 40 % (20 osób), aby wyeliminować ryzyko powstawania zaległości w prowadzonych postępowaniach, to występujące na przełomie marca i kwietnia bieżącego roku apogeum pandemii COVID-19 wywołało wysoką absencję wśród pracowników co miało zasadniczy wpływ na sposób procedowania spraw. Nie bez znaczenia jest to, że Wojewoda Dolnośląski prowadzi intensywne działania, które zmierzają do wyeliminowania nieterminowego załatwiania prowadzonych postępowań w zakresie koordynacji świadczeń zabezpieczenia społecznego – poprzez zatrudnienie dodatkowych osób, usprawnienie procesu wydawania decyzji. W przypadku koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w większości rozstrzygnięć występuje konieczność powrotu do sprawy, najczęściej ze względu na zmianę sytuacji zawodowej lub przepisy innego państwa. Problem zauważył także ustawodawca, który w dniu 17 września 2021 r. dokonał zmian w ustawie, przekazując m.in. część kompetencji Wojewody do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – poniżej przywołana w skrócie jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Uwzględniając skargę w tym zakresie, sąd – stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. – zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy organ pozostawał w stanie przewlekłości w sprawie z wniosków strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego.
Przechodząc do merytorycznej oceny skargi trzeba wskazać w pierwszym rzędzie na unormowania regulujące powinności organu w zakresie terminologii załatwiania spraw i efektywności prowadzenia postępowania administracyjnego.
W art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; j.t. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, poniżej w skrócie przywoływany jako "k.p.a.") ustawodawca wskazał terminy rozpoznania spraw, stanowiąc m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji (art. 35 § 5 k.p.a.). Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowana zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Istotny jest również zapis art. 12 k.p.a. statuujący zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie. W szczególności ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a.
Pojęcie przewlekłości postępowania administracyjnego zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy".
W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (wyroki NSA: z 16 maja 2018 r., II OSK 2768/17; z 24 maja 2018 r., II OSK 349/18). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (wyrok NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 1809/16).
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w sprawach dotyczących rozpatrzenia wniosków strony skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwoje małoletnich dzieci wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania.
Przede wszystkim skoro skarżąca w dniu 27 stycznia 2022 r. dostarczyła na wezwanie organu umowę o pracę i zgromadzony do załatwienia wniosków skarżącej materiał dowodowy był już kompletny, to bezsprzecznie trzeba przyjąć, że załatwienie spraw dopiero z dniem wpływu skargi do organu, tzn. 27 kwietnia 2022 r., poprzez uwzględnienie żądania strony skarżącej oraz wydanie opisanych wyżej informacji, oznacza przewlekłość postępowania. Organ przekroczył wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. ustawowy termin załatwienia sprawy, o czym dodatkowo nie zawiadomił strony, jak też nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W sprawie niewątpliwie zatem doszło do naruszenia art. 35 § 3 k.p.a., art. 36 k.p.a., a także, do naruszenia zasad z art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. Organ działał zatem w warunkach przewlekłości przekraczającej terminy załatwienia sprawy wyznaczone, w art. 35 § 3 k.p.a., nawet dla spraw szczególnie skomplikowanych.
Podnoszone przez organ braki kadrowe oraz duży wpływ spraw wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią same w sobie usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości, wręcz przeciwnie - są jednymi z częstych przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu w postaci np.: trudności w pozyskaniu kadry pracowników, nie mogą, ograniczać praw strony postępowania, ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19).
Dodatkowo należy zauważyć, że bezczynność lub stan przewlekłości musi istnieć w dacie złożenia skargi by móc merytorycznie rozpatrzeć skargę. Z akt zaś wynika, że skarżąca złożyła skargę z pominięciem organu – bezpośrednio wnosząc ją do Sądu w dniu 20 kwietnia 2022 r., który przekazał ją następnie organowi w dacie 25 kwietnia 2022 r. (do organu wpłynęła 27 kwietnia 2022 r.). W tej materii wypada podnieść, że zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przepis art. 53 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że skargę do sądu administracyjnego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Jednakże termin, o którym mowa m.in. w art. 53 § 1 p.p.s.a. uważa się za zachowany także wtedy, gdy przed jego upływem strona wniosła skargę wprost do sądu administracyjnego. W takim przypadku sąd ten niezwłocznie przesyła skargę odpowiednio do organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, wydał akt lub podjął inną czynność, będącą przedmiotem skargi (art. 53 § 4 p.p.s.a.). Przepis art. 53 § 4 p.p.s.a. należy odnosić odpowiednio również do przypadku wniesienia bezpośrednio do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłość, gdyż generalnie skargę na bezczynność i przewlekłość można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. W takiej sytuacji nie ma znaczenia w jakim terminie sąd przekazał skargę do organu i że nastąpiło to już po zakończeniu przez organ postępowania w sprawie, ponieważ zasadą jest przyjęcie w aktualnym stanie prawnym przez ustawodawcę, że fakt pominięcia organu i złożenie skargi bezpośrednio do sądu administracyjnego nie wpływa negatywnie na terminowość skargi. Trzeba wówczas przyjąć, że skarga została złożona w dacie jej wniesienia do sądu a nie dopiero z dniem przekazania jej do właściwego organu ( vide wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 października 2021 r. IV SAB/Wr 269/21).
W tym stanie rzeczy, ponieważ wpływ skargi do Sądu był wcześniejszy niż data zakończenia przez organ postępowań, nie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi, lecz do jej rozpatrzenia merytorycznego, a tym samym do uznania, że na dzień złożenia skargi utrzymywał się stan przewlekłości organu.
W świetle zaistniałych okoliczności Sąd w punkcie I wyroku stwierdził więc, że organ dopuścił się przewlekłości (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) w rozpoznaniu wniosków strony skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobowiązany był orzec, czy stwierdzona przewlekłość Wojewody ma charakter rażącego naruszenia prawa.
"Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić.
Przyjąć należy, że w kontrolowanym przypadku przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji) chociażby z uwagi na to, że okres zwłoki organu nie był znaczny i wymagał zebrania materiału dowodowego w toku postępowania z udziałem strony, a także czynności procesowych organu pierwszej instancji. Ponadto wpływ miały czynniki obiektywne związane z utrudnionym procedowaniem organu w warunkach pandemii COVID-19.
W punkcie III wyroku Sąd umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., albowiem w dniu 27 kwietnia 2022 roku Wojewoda zakończył postępowania wydaniem informacji o przyznaniu świadczeń wychowawczych na każde z małoletnie dzieci strony skarżącej.