II SAB/OL 68/24

II SAB/Ol 68/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Katarzyna Matczak /przewodniczący/
Marzenna Glabas /sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 2 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149  § 1 i 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność M. sp. z o.o. w N. w udostępnieniu informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności organu; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od M. sp. z o.o. w N. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 28 maja 2024 r. P. K. (dalej jako: "skarżący"), powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Miejskich Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. (dalej jako: "organ"), z wnioskiem o udzielenie następujących informacji:
1. Od kiedy Pan A. W. jest członkiem rady nadzorczej Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Sp. z o.o.? W jakim trybie uzyskał to stanowisko. Proszę o przesłanie skanu dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie procedury.
2. Proszę o przesłanie umowy zawartej z Panem A. W. lub innego równoważnego dokumentu, potwierdzającego członkostwo w Radzie Nadzorczej Spółki. Proszę o przesłanie przydziału czynności, o ile taki dokument został sporządzony lub innego dokumentu potwierdzającego obowiązki Pana A. W., wynikającego z członkostwa w Radzie Nadzorczej.
3. Proszę o przesłanie skanu dokumentów potwierdzających posiadanie przez Pana A. W. kwalifikacji do zasiadania w Radzie Nadzorczej Spółki.
4. Proszę o przesłanie skanów protokołów z posiedzeń Rady Nadzorczej Spółki w latach 2023-2024.
W dniu 13 czerwca 2024 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzieleniu informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 28 maja 2024 r., polegające na nierozpoznaniu wniosku w ustawowym terminie.
Podnosząc powyższy zarzut wniósł o zobowiązanie organu do prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego w pełnym zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi i o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podniósł, że wniosek skarżącego został doręczony organowi, który jednak do dnia wniesienia skargi na niego nie zareagował, mimo że jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, której właścicielem jest Gmina, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi, z uwagi na fakt, że nie zostało wykazane w sprawie, iż osoba, która ją złożyła jest osobą uprawnioną do jej wniesienia, ewentualnie o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem, organ udostępnił wnioskowane informacje.
W uzasadnieniu podniósł, że skarżący nie wykazał, że jest legitymowany do złożenia skargi, gdyż tylko osoba, która wystąpiła wcześniej o udostępnienie informacji publicznej jest uprawniona do dokonania tej czynności. Natomiast w przedmiotowej sprawie osoba przesyłająca wiadomość e-mail wskazała, że została ona przesłana przez P. K., jednak prawdziwość wskazanych danych nie została w żaden sposób uwierzytelniona Dlatego organ uznał ten wniosek za anonimowy. Wskutek braku opatrzenia wiadomości podpisem umożliwiającym w sposób niebudzący wątpliwości ustalenie danych nadawcy, w chwili obecnej nie jest możliwe ustalenie, że to P. K., który wniósł skargę, zawnioskował wcześniej o udzielenie informacji publicznej. Okoliczność ta, w ocenie organu, uzasadnia wniosek o odrzucenie skargi.
Dodatkowo organ wskazał, że niezwłocznie po otrzymaniu skargi udzielił skarżącemu wnioskowanych przez niego informacji, co uzasadnia wniosek o umorzenie postępowania. Na potwierdzenie powyższego twierdzenia dołączył do odpowiedzi na skargę kopię pisma z 26 czerwca 2024 r. zawierającą odpowiedź na wniosek skarżącego z 28 maja 2024 r. oraz kopie przesłanych skarżącemu dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Wyjaśnić należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.")., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Na wstępie należy odnieść się do wniosku organu dotyczącego odrzucenia skargi z uwagi na niemożność ustalenia, czy skarżący posiada interes prawny we wniesieniu skargi na bezczynność, ponieważ wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został w sposób niebudzący wątpliwości opatrzony podpisem umożliwiającym ustalenie danych wnioskodawcy.
Stanowisko organu w tym zakresie jest niezasadne.
Wskazać bowiem należy, że przesłane pocztą elektroniczną zapytanie na istniejący i funkcjonujący adres e-mail należy uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który nie musi być opatrzony własnoręcznym podpisem ani podpisem elektronicznym. Takiego wniosku nie można było uznać za anonimowy i pozostawić bez rozpatrzenia, w myśl art. 63 § 1 k.p.a. in fine, gdyż przepis ten nie miał zastosowania w niniejszym postępowaniu. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") w wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że mają one zastosowanie w procedurze związanej z wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej czy umorzenia postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). W omawianej ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Dlatego za wniosek uznawać należy również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny. Pogląd ten uzasadniony jest brakiem konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym (art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Z tego też względu postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co potwierdza np. art. 10 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 14 września 2012r., sygn. akt I OSK 1013/12, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
W wyroku z 29 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 6654/21, publ. w CBOSA Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w orzecznictwie ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., ponieważ informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny, bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, który nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem interesu prawnego. Sytuacja natomiast wygląda inaczej, gdy organ zamierza wydać decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 u.d.i.p., lub też wydać jakikolwiek inny akt administracyjny, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas winien wymagać od wnioskodawcy usunięcia braków formalnych wniosku, w tym na przykład w postaci podpisu, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., jeśli podanie zostało wniesione drogą elektroniczną, bez bezpiecznego, weryfikowanego podpisu. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższe poglądy prawne w całości podziela. Z tego powodu całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko organu w przedmiocie żądania odrzucenia skargi z uwagi na niewykazanie przez skarżącego istnienia po jego stronie interesu prawnego we wniesieniu skargi.
Przechodząc do dalszej części rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzec skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie u.d.i.p. W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).
Z powyższego wynika, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące członka rady nadzorczej spółki komunalnej, jego kwalifikacji, trybu powołania a także protokołów z posiedzeń rady nadzorczej w zakresie, w jakim nie podlegają one ograniczeniom przewidzianym w art. 5 u.d.i.p., są informacjami publicznymi.
Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W świetle powyższego jednoosobowa spółka gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Ponieważ obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione (zarówno w odniesieniu do przesłanki przedmiotowej, jak i podmiotowej), organ, do którego skierowano wniosek, winien był podjąć przewidziane prawem działania w celu jego załatwienia.
Należy wskazać, że u.d.i.p. przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych, a jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Wskazać należy, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 4/20, dostępny w CBOSA). Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie żądanie udzielenia informacji publicznej zgłoszone zostało organowi 28 maja 2024 r. Ustawowy termin ustosunkowania się do wniosku upłynął zatem 11 czerwca 2024 r. W 14-dniowym terminie organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego W związku z tym skarga na dzień jej wniesienia (13 czerwca 2024 r.) była zasadna. Jednakże bezczynność organu ustała przed rozpatrzeniem skargi przez Sąd, ponieważ w dniu 26 czerwca 2024 r. została skarżącemu udzielona odpowiedź na wniosek. W piśmie z tego dnia organ poinformował skarżącego, że A.W. zasiada w radzie nadzorczej spółki od dnia 9 października 2020 r.; dokumentem potwierdzającym członkostwo w radzie nadzorczej jest uchwała nr 13/10/2020 z dnia 9 października 2020 r., a spółka nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających jego obowiązki wynikające z członkostwa w radzie nadzorczej; zgodnie z posiadanymi przez spółkę dokumentami A. W. posiada świadectwo ukończenia studiów podyplomowych [...] – skany dokumentów oraz skany protokołów z posiedzeń rady nadzorczej spółki w latach 2023-2024 załączeniu.
Przyjąć zatem należy, że skarżący uzyskała pełną odpowiedź na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji publicznej rozpoznał wniosek (udostępnił żądaną informację), chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udzielonej odpowiedzi i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępny w CBOSA). W takich przypadkach sąd umarza postępowania w zakresie bezczynności organu, o czym orzeczono w pkt 1. wyroku.
W aktualnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalania sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2. wyroku. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 , wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, dostępne w CBOSA). Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie. Zachowanie podmiotu zobowiązanego nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą u.d.i.p., czy jaskrawego braku woli załatwienia sprawy. Do nieudzielenia informacji w terminie doszło na skutek błędnej oceny wniosku jako pochodzącego od anonimowego nadawcy, a po wniesieniu skargi żądana informacja bez zbędnej zwłoki została skarżącemu udostępniona.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, kosztów zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł i opłaty od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł Sąd orzekł w pkt 3. wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.).