IV SAB/WR 538/24

IV SAB/Wr 538/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Makowska-Hrycyk
Daria Gawlak-Nowakowska
Katarzyna Radom /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Aresztu Śledczego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 października 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego we Wrocławiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 lutego 2024 r. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. S. jest bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 17 lutego 2024 r.
Jak wynikało z akt sprawy Skarżący wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego we W. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii odpowiedzi na pozwy cywilne dotyczące jednostki penitencjarnej sporządzone w latach 2022 – 2023. W podstawie żądania powołał się na art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz art. 10 ust. 1 w zw. Z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.). Wniosek wpłynął do organu w dniu 26 lutego 2024r.
Pismem z dnia z dnia 4 marca 2024 r. organ udzielił odpowiedzi wskazując, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, co wynika z powołanego przez organ orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 554/20.
W skardze na bezczynność organu Skarżący zarzucił naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej i w konsekwencji nieudostępnienie żądanej informacji. Skarżący wnioskował o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku z dnia 17 lutego 2024 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz niezbędnych i rzeczywistych kosztów postępowania w postaci kosztów zakupu znaczków i koperty w kwocie 1 zł.
Uzasadniając swój pogląd wywodził, że żądane przez niego dokumenty stanowią informację publiczną, która powinna być mu udostępniona. Odpowiedź na pozew zawiera treść oświadczenia woli, poprzez sformułowane w nim wnioski, jak i wiedzy, m.in. w postaci opisu działań podjętych przez funkcjonariusza publicznego i zostały sporządzone przez organ władzy publicznej. Tym samym stanowią dokumenty urzędowe, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Na poparcie swych racji Skarżący przywołał orzeczenia sądów administracyjnych. Powołał się także na praktykę orzeczniczą innych organów oraz orzecznictwa, że przepisy szczególne innych ustaw nie stoją na przeszkodzie udostępnieniu żądanych dokumentów w trybie ustawy dostępowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając ten wniosek podtrzymał dotychczasowy pogląd nadto wskazał, że Skarżący jako osadzony w areszcie śledczym nie zamierza kontrolować władzy publicznej lecz działa z bliżej nieznanych pobudek osobistych. W piśmie formułując wniosek o odrzucenie skargi wskazano na Dyrektora Aresztu Śledczego w J.
W piśmie procesowym z dnia 1 lipca 2024 r. Skarżący podtrzymał pogląd zawarty w skardze, a odnoszący się do kwalifikacji żądanej informacji, ponownie wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, a dotyczącej motywacji skłaniania wniosku uznał ją za zniesławienie i działanie mające na celu jego poniżenie, narażające na utratę zaufania potrzebnego do wykonywania działalności w trosce o dobro publiczne. Stwierdzenia te Strona uznała za gołosłowne i kłamliwe. Domagała się zawiadomienia właściwej Izby Radców Prawnych o dokonanym zniesławieniu przez pełnomocnika organu i podjęcia innych stosownych kroków. W dalszych wywodach Skarżący podtrzymał skargę i zawarte tam wnioski. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 2 lipca 2024 r. Skarżący zwracał uwagę na błędne wskazanie podmiotu udzielającego odpowiedzi na skargę.
W piśmie procesowym z dnia 8 lipca 2024 r. stanowiącym sprostowanie odpowiedzi na skargę (błędne oznaczenie organu) organ wniósł o oddalenie skargi, powielając przedstawioną argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż zasadnie organ uznał, że w sprawie nie ma podstaw do udostępnienia Skarżącemu żądanych informacji, choć błędnie przyjął ich kwalifikację jako nie mieszczącą się w zakresie informacji publicznej. Fakt ten nie wpływa jednak na wynik sprawy, gdyż żądane informacje nie mogą być Stronie udostępnione z uwagi na wyłączenie ustawy dostępowej na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. I w tym zakresie Sąd nie podziela zarzutów Skargi.
Na wstępie jednak trzeba wskazać, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem z bezczynnością organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w: Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony.
Przywołane uwagi nakreślają pole jakie winno zostać poddane analizie przy ocenie działania organu na tle zarzutu bezczynności. Obejmuje ono ustalenie, czy istniało wynikające z przepisów prawa zobowiązanie adresata wniosku do udostępnienia informacji publicznej. Wymaga to oceny, czy wskazany we wniosku podmiot jest ustawo zobowiązany podjęcia działań oraz czy treść wniosku odnosi się do informacji publicznej, wreszcie ustalenia, czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.
Przechodząc do oceny opisanych okoliczności trzeba wskazać, że nie ma sporu co do tego, że Dyrektor Aresztu Śledczego we W. jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Wbrew poglądom wyrażanym przez organ żądane przez Skarżącego dokumenty – kopie odpowiedzi na pozwy cywilne dotyczące organu, sporządzone w latach 2022 -2023 stanowią informacje publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. I w tym zakresie Skarżący ma rację. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie "informacji publicznej" zawarte w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bardzo szerokie, o czym przekonuje otwarty katalog przedmiotowy podany w art. 6 u.d.i.p. Powyższe prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Powołane zapisy wykładane w zgodzie z art. 61 Konstytucji RP nakazują przyjęcie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.
W świetle przywołanych uwag rację ma Strona, że odpowiedź na pozew stanowi pismo procesowe zawierające stanowisko strony pozwanej wobec skierowanych do niej zarzutów sformułowanych w pozwie (art. 207 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 1550 ze zm., dalej: k.p.c.), tym samym odnosząc się do organu władzy publicznej stanowi informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sformalizowana odpowiedź organu władzy publicznej na żądania i zarzuty kierowane pod adresem jednostki, którą organ ów reprezentuje, z natury rzeczy winna zawierać informacje o sprawach publicznych, a czy tak jest w rzeczywistości decydujące znaczenie winna mieć analiza treści konkretnej odpowiedzi na pozew. Stąd niemożliwe jest zaakceptowanie stanowiska, które a priori wyklucza ów dokument jako informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 250/16, dostępny w CBOSA). Także właściwie wywodzi Skarżący, że taki dokument mieści się w zakresie art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zgodnie z poglądami piśmiennictwa cechę materialną dokumentu urzędowego stanowi fakt, że został on sporządzony przez odpowiedni organ administracji publicznej oraz w zakresie jego działania (vide: I.Kamińska (w:) I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, uwaga 33 do art. 6). Jeżeli zatem odpowiedź na pozew zawierając treść oświadczenia woli (odmowa uznania powództwa) oraz wiedzy (wskazanie sposobu wdania się w spór przed sądem powszechnym) konkretnego funkcjonariusza publicznego i dodatkowo została sporządzona (podpisana) przez tegoż funkcjonariusza będącego jednocześnie organem władzy publicznej, a nadto złożona do akt konkretnego postępowania sądowego, to tym samym dokument ów wypełnia dyspozycję art. 6 ust. 2 u.d.i.p. (por. powołany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 250/16).
Pomimo przyznania Stronie racji w zakresie kwalifikowania spornych dokumentów jako informacji publicznej i dokumentów urzędowych za pozbawiony słuszności uznać trzeba zarzut dotyczący obowiązku udostępnienia żądanych dokumentów przez organ, to zaś uchyla jego bezczynność.
W tym zakresie wskazać trzeba na przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi on, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Słowem jeżeli odrębne przepisy przewidują możliwość dostępu do żądanych informacji wówczas ustawa dostępowa nie znajdzie zastosowania. Wówczas formą zakomunikowania wnioskodawcy o braku podstaw do udostępnienia informacji publicznej jest zwykłe pismo. Dokonując wykładni ww. przepisu zasadne jest odwołanie się do poglądu wyrażanego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13 (ONSAiWSA z 2014r., Nr 3, poz. 38). Wynika z niego, że istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Dalej wskazując na treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Sąd wywiódł, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej.
Przekładając to na realia rozpoznawanej sprawy, wskazać trzeba na zapis art. 525 k.p.c., zgodnie z jego brzmieniem akta sprawy dostępne są dla uczestników postępowania oraz za zezwoleniem przewodniczącego dla każdego, kto potrzebę przejrzenia dostatecznie usprawiedliwi. Na tych samych zasadach dopuszczalne jest: 1) sporządzanie i otrzymywanie odpisów i wyciągów z akt sprawy; 2) otrzymywanie zapisu dźwięku albo obrazu i dźwięku z akt sprawy.
Jak już wskazano odpowiedź na pozew stanowi pismo procesowe składane w toczącym się postępowaniu sądowym do akt prowadzonej sprawy, a prawo dostępu do ww. dokumentu reguluje powołany art. 525 k.p.c. Przepis ten stanowi regulację szczególną, o której mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., określającą konkretne zasady i tryb dostępu do informacji zawartych w aktach postępowań sądowych, w tym do informacji publicznej zawartej w tych aktach, w sposób odmienny niż w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym informacja udzielona Stronie przez organ w formie pisemnej o braku podstaw do udostępnienia żądanych informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przedstawiony pogląd Sądu ma uzasadnienie w orzecznictwie, por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 250/16, dostępny w CBOSA.
Odnosząc się do powołanych przez Skarżącego w skardze i pismach procesowych orzeczeń w zakresie kolizji ustawy o dostępie do informacji publicznej i innych ustaw (art. 1 ust. 2 u.d.i.p), trzeba wskazać, że odnoszą się one zasadniczo do innej problematyki – udostępnienia protokołów zeznań świadków w postępowaniu karnym, a zatem nie mogą znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
W kwestii zaś argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, a odwołującej się do motywacji Skarżącego przy składaniu wniosku z dnia 17 lutego 2024 r. trzeba stwierdzić, że stanowisko organu zostało wyartykułowane w piśmie procesowym i nie może stanowić podstawy rozważania, niezależnie od tego, że nie została wsparta żadną argumentacją faktyczną, czy prawną, nie zawiera żadnego konkretnego uzasadnienia, z którego można by wywodzić wskazane przez organ cechy. Końcowo Sąd informuje, że wniosek Skarżącego kierowany do Sądu odnoszący się do zawiadomienia właściwej Izby Radców Prawnych o naruszeniu przez pełnomocnika wskazanych przez Stronę uprawnień (zniesławienie) nie mógł zostać zrealizowany, gdyż pozostaje poza granicami działania Sądu w tej sprawie.
Uznając, że zobowiązany ustawowo organ terminowo odpowiedział na wniosek Strony z dnia 17 lutego 2024 r. zasadnie wskazując, że w sprawie brak podstaw do udostępnienia żądanych informacji, a zatem nie istniały przesłanki do stwierdzenia bezczynności, co na podstawie art. 151 p.p.s.a. uzasadniało oddalenie skargi.