IV SAB/Wr 517/24

IV SAB/Wr 517/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Aneta Brzezińska
Katarzyna Radom /sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
658
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi G. Z. na bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy Ziębice jest bezczynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków.
Jak wynikało z akt sprawy w dniu 3 stycznia 2023 r. Skarżąca złożyła do organu datowany na 29 grudnia 2022 r. wniosek o wpis zabytku nieruchomego do rejestru zabytków. W treści wniosku powołała art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2022 r., poz. 840 ze zm., dalej: ustawa o ochronie zabytków) wnosząc o wpis do rejestru zabytków ceramicznego pomnika – rzeźby O. wraz z kamiennym piedestałem, schodami prowadzącymi do pomnika oraz otoczeniem przy pomniku obejmującym obszar wzgórza parkowego (od "ulicy [...] i [...]" graniczącego z zadrzewieniem P.). Podała, że opisany zabytek wraz z otoczeniem znajdującym się na części działki nr [...]/[...] jest własnością Skarżącej, powołała się na wielką wartość historyczną i artystyczną zabytku oraz ogromne znaczenie symboliczne dla miejscowej społeczności, przekonywała, że jego zachowanie w niezmienionym kształcie leży w interesie społecznym nie tylko mieszkańców miasta i gminy Ziębice.
W uzasadnieniu wniosku szeroko opisała walory historyczne i artystyczne obiektu, podkreślając także dorobek jego twórcy, wyrażając przekonanie, że wpisanie wnioskowanego zabytku do rejestru zabytków leży w interesie społecznym.
Pismem z dnia 17 stycznia 2023 r. organ odpowiadając na wniosek Strony poinformował, że pomnik jest dobrem kultury współczesnej i winien podlegać ochronie zgodnie z ustalonymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenu zasadami ochrony dziedzictwa kulturowego. Powołał się na art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Dalej wskazał na przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stwierdzając, że pomnik spełnia kryteria, o których mowa w art. 3 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a i lit. h ww. ustawy, jednakże w opinii organu wartości artystyczne pomnika nie są na tyle znaczące, aby niezbędnym było zapewnienie ochrony konserwatorskiej przez wpis do rejestru zabytków, a co za tym idzie poddanie rygorom przewidzianym w ww. ustawie. Wystarczającą formą ochrony obiektu i terenu, na którym jest eksponowany są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i przy podejmowaniu jakichkolwiek działań przy pomniku należy mieć na względzie fakt, że jest on świadectwem minionej epoki i dobrem kultury współczesnej, stanowiącym ważny dla lokalnej społeczności element krajobrazu kulturowego. Pismo zostało podpisane przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Pismem z dnia 23 lutego 2023 r. Skarżąca ponowiła wniosek o wpis rzeczonego zabytku – rzeźby O. wraz z otoczeniem - do rejestru zabytków na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Wnosiła także o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków. W uzasadnieniu powieliła przedstawioną już argumentację, a nadto wskazała, że procedura wpisu do rejestru zabytków stanowi klasyczne postępowanie administracyjne, zatem pismo z dnia 17 stycznia 2023 r. stanowi opinię organu o wnioskowanym zabytku. Powołując się na orzeczenie sądu administracyjnego Strona wskazała, że powinnością organu jest odmówienie wszczęcia postępowania, w sytuacji złożenia wniosku o wpis do rejestru zabytków obiektu, który w sposób oczywisty nie spełnia cech zabytku.
Pismem z dnia 23 marca 2023 r. organ, odpowiadając na wniosek Strony, poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko przedstawione w piśmie z dnia 17 stycznia 2023 r. Ponownie stwierdził, że wartości artystyczne pomnika nie są na tyle znaczące aby niezbędne stało się zapewnienie ochrony konserwatorskiej poprzez wpis do rejestru zabytków, co uzasadnił odnosząc się do walorów artystycznych i technicznych obiektu. Wskazał także na brak podstaw do objęcia ochroną otoczenia zabytku, co wywiódł z art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Organ ponowił twierdzenie, że wystarczającą formą ochrony są ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczał, że samo potwierdzenie, że mamy do czynienia z zabytkiem nie uzasadnia wpisu do rejestru zabytków, z ustawy nie wynika taki obowiązek. Pismo to również zostało podpisane przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
W dniu 31 października 2023 r. Skarżąca złożyła ponaglenie kierowane do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zarzucała bezczynność organu w sprawie wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków wskazanego na wstępie obiektu. Wnosiła o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy; zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie; podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu ponaglenia opisała przebieg postępowania, w dalszych wywodach powołując się na art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), zarzucała brak wydania postanowienia, pomimo upływu wielu miesięcy od złożenia wniosku. W dalszych uwagach Skarżąca opisała walory obiektu uzasadniające jego wpis do rejestru zabytków wskazując, że ta forma ochrony jest najbardziej uzasadniona.
Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2024 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, rozpoznając złożone ponaglenie, stwierdził, że organ nie pozostaje w bezczynności. Powołując się na art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. wskazał na terminy rozpoznawania spraw w postępowaniu administracyjnym, pojęcie bezczynności i przewlekłości postępowania oraz ponaglenia. Wskazał również przepisy art. 104 § 1, art 123 § 1 i § 2 i art. 124 k.p.a. odnoszące się do formy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Dalej stwierdził, że wprawdzie pismo organu z dnia 17 stycznia 2023 r., stanowiące odpowiedź na wniosek Skarżącej z dnia 29 grudnia 2022 r., w którym odmówiono wpisania pomnika do rejestru zabytków nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 124 k.p.a., ale posiada niezbędne minimum jakie winno zawierać postanowienie. Pismo zawiera oznaczenie organu, adresata, rozstrzyga o istocie sprawy – odmowie wszczęcia postępowania i zawiera podpis osoby reprezentującej organ. Pismo to nie sprowadza się do przekazania Skarżącej określonych faktów, ale zawiera rozstrzygnięcie o jej sytuacji prawnej. W opinii organu pismo to stanowi w istocie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, któremu nie nadano formy postanowienia. Okoliczność ta wyklucza orzeczenie o bezczynności, gdyż w sprawie wydano postanowienie. Skarżącą pouczono o prawie wniesienia skargi na bezczynność.
W skardze na bezczynność Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków w sprawie wydania decyzji o wpisie do rejestru zabytków Strona zarzucała naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. Wnioskowała o stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia opisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu opisała przebieg postępowania, zarzucała, że pomimo ustawowego obowiązku organ nie zakończył postępowania poprzez wydanie postanowienia, czym naruszył terminy rozpoznania sprawy. W dalszych uwagach wskazała na walory historyczne i artystyczne obiektu, o którego wpis do rejestru zabytków wnioskuje.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg wydarzeń, zaznaczając, że w sprawie w dniu 17 stycznia 2023 r. zapadło rozstrzygnięcie, choć istotnie nie miało formy postanowienia, czy decyzji. Zawierało jednak minimum elementów wskazanych w art. 124 k.p.a., a brak drugorzędnych elementów nie pozbawia go waloru postanowienia, co potwierdza orzecznictwo. Zatem pismo organu z dnia 17 stycznia 2023 r. należy kwalifikować jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, co uchyla zarzut bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż w sprawie wszczętej wnioskiem Strony z dnia 29 grudnia 2022 r. (data wpływu do organu w dniu 3 stycznia 2023 r.) organ wydał rozstrzygnięcie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków ceramicznego pomnika – rzeźby O. wraz z kamiennym piedestałem, schodami prowadzącymi do pomnika oraz otoczeniem przy pomniku obejmującym obszar wzgórza parkowego (od "ulicy [...] i [...]" graniczącego z zadrzewieniem P.).
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niewydania decyzji lub postanowienia (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
W sprawie sporne jest, czy Dolnośląski Konserwator Zabytków pozostaje w zwłoce w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącej złożonego do organu w dniu 3 stycznia 2023 r., a dotyczącego wpisu do rejestru zabytków wskazanych na wstępie zabytków. W opinii Skarżącej w sprawie nie wydano rozstrzygnięcia w przedmiocie jej wniosku, organ zaś winien w tym zakresie wydać postanowienie lub decyzję - w tym zakresie Skarżąca nie jest konsekwentna, gdyż w żądaniu skargi odwołuje się do decyzji, zaś w uzasadnieniu wskazuje na konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Spójnie jednak, w treści pism składanych do organów administracji i do Sądu, wskazuje, że jej wniosek z dnia 3 stycznia 2023 r. wszczął postępowanie, które winno być rozpoznawane zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Pismo organu z dnia 17 stycznia 2023 r. wydane w odpowiedzi na jej wniosek Strona traktuje jako opinię w sprawie wpisania zabytku do rejestru zabytków.
Zdaniem organu pismo z dnia 17 stycznia 2023 r. pomimo pewnych braków i nieoznaczenia formy stanowi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a to powoduje, że organ nie był bezczynny w rozpoznaniu wniosku Skarżącej.
Rozpoznając tak nakreślony spór trzeba przyznać rację organowi, że w sprawie nie doszło do bezczynności, gdyż pismo z dnia 17 stycznia 2023 r. rozstrzyga w przedmiocie wniosku Skarżącej, zawiera bowiem istotne cechy orzeczenia rozstrzygającego sprawę, choć istotnie brak w nim wszystkich elementów jakie powinno zawierać takie orzeczenie.
Między stronami nie jest sporne, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków rejestr zabytków, zwany dalej "rejestrem", dla zabytków znajdujących się na terenie województwa prowadzi wojewódzki konserwator zabytków. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy (art. 9 ust. 1). W trybie określonym w ust. 1, do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku (art. 9 ust. 2) Do rejestru wpisuje się zabytek ruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków na wniosek właściciela tego zabytku (art. 10 ust. 1).
Z powołanych przepisów wynika, że postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków ruchomych, czy też nieruchomych kończy się wydaniem decyzji administracyjnej w tej sprawie, a to oznacza, że prowadzone jest ono w trybie ustawy kodeks postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem wyjątków wskazanych w samej ustawie, a stanowiących w tym przypadku regulacje szczególne. Pozatwierdzają to dalsze przepisy ustawy o ochronie zabytków.
Powołane zaś regulacje art. 9 i art. 10 ustawy o ochronie zabytków wskazują na podmioty uprawnione do wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru zabytków, przewidując możliwość wszczęcia postępowania zarówno z urzędu, jak i na wniosek właściciela zabytku (użytkownika wieczystego gruntu). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, tylko złożenie przez osobę uprawnioną wniosku o wpis zabytku do rejestru zabytków powoduje wszczęcie postępowania w tej sprawie, które to postępowanie powinno być zakończone decyzją administracyjną. Inne podmioty nie mają legitymacji do złożenia takiego wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 621/10, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Opisane żądanie, wniosek o wpis zabytku do rejestru zabytków, stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, wszczyna postępowanie, które organ winien zakończyć jedną z form przewidzianych w ww. ustawie kodeks postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wpisu zabytku do rejestru zabytków zasadniczo winno nastąpić w formie decyzji, co wynika z powołanych przepisów ustawy o ochronie zabytków. Nie oznacza to jednak, że w sprawie wszczętej wnioskiem o wpis do rejestru zabytków nie może zostać wydane postanowienie. Kwestia ta zależy od okoliczności sprawy i istnienia podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie prowadzone w sprawie wpisu do rejestru zabytków ma bowiem na celu ustalenie, czy dany zabytek spełnia przesłanki pozwalające na uznanie go za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy ochronie zabytków. Sama zaś decyzja o wpisie do rejestru zabytków, na co już zawracano uwagę, jest decyzją administracyjną w rozumieniu ustawy kodeks postępowania administracyjnego.
Zgodnie z brzmieniem art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2).
Stosownie zaś do art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. wynika, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (§ 1). Postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 2).
Zasadniczo postanowienie jest władczym aktem organu administracji o charakterze indywidualnym. Jako orzeczenia o takim charakterze postanowienia tworzą niejednorodny zbiór, są zróżnicowane chociażby ze względu na możliwość zaskarżenia lub ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia. Wyróżnia się postanowienia procesowe, ale także odnoszące się do istoty sprawy lub wywierające skutek materialnoprawny (por. J. Zimmermann Nowe rodzaje postanowień w postępowaniu administracyjnym, PiP 1983, nr 1, s. 60).
Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność organu administracji ma miejsce w sytuacji, kiedy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zatem stan bezczynności występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.).
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że na wniosek Skarżącej o wpis opisanego na wstępie zabytku do rejestru zabytków organ odpowiedział pismem z dnia 17 stycznia 2023 r. ostatecznie uznając, że stanowi ono postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co kończy postępowanie i wyklucza bezczynność organu. Odnosząc się do tej tezy w świetle powołanych regulacji prawnych konieczne jest ustalenie, czy pismo organu z dnia 17 stycznia 2023 r. stanowi jeden z aktów kończących postępowanie. W opinii Sądu na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć pozytywnie, przy czym lektura pisma dowodzi, że zawarte w nim rozstrzygnięcie stanowi w istocie o odmowie wpisu zabytku do rejestru zabytków, nie zaś o przesłankach odmowy prowadzenia tego postępowania. Świadczy o tym zapis stwierdzający, że wartości artystyczne pomnika o charakterze kompozycji przestrzennej (...) nie są na tyle znaczące, aby niezbędnym było zapewnienie ochrony konserwatorskiej przez wpis do rejestru zabytków, a co za tym idzie poddanie rygorom przewidzianym w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Z zapisów tych wynika, że organ rozważał walory zabytku, podejmując ostatecznie odmawiając wpisu do rejestru wnioskowanego zabytku.
Elementy decyzji określa przepis art. 107 § 1 k.p.a. stanowiąc, że zawiera ona oznaczenie organu administracji publicznej (pkt 1); datę wydania (pkt 2); oznaczenie strony lub stron (pkt 3); powołanie podstawy prawnej (pkt 4); rozstrzygnięcie (pkt 5); uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6); pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania (pkt 7); podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji (pkt 8); w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy (pkt 9).
Przy czym zgodnie z poglądami utrwalonymi w doktrynie i orzecznictwie o charakterze prawnym pisma przesądza jego treść, a nie nazwa, treść, z której wynikają uprawnienia bądź obowiązki dla strony. Decyzje występują bowiem nierzadko pod postacią pism, pozwoleń, czy informacji o stanowisku organu. Stąd użycie tej czy innej nazwy nie decyduje samo przez się o charakterze prawnym danego aktu jako decyzji, pod warunkiem, że rozstrzyga on co do istoty (merytorycznie) indywidualną sprawę, należącą do właściwości organów administracji, którego przedmiotem jest sprawa załatwiana w trybie decyzji administracyjnej. Orzecznictwo sądów administracyjnych idzie dalej przyznając charakter prawny decyzji pismom nie posiadającym nie tylko stosownego oznaczenia, ale nawet takim, które nie zawierają wszystkich koniecznych jej elementów, pod warunkiem, że zawierają treść minimalną, którą jest oznaczenie strony, organu, rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej i podpis osoby uprawnionej. "Pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 k.p.a. jest koniecznym, a zarazem wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji." (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Sz 40/23, dostępne w CBOSA).
Odnosząc te uwagi do pisma z dnia 17 stycznia 2023 r. trzeba stwierdzić, że posiada ono wskazane cechy pozwalające na przyjęcie, że jest to władcze rozstrzygnięcie organu. Z przedstawionych przez Sąd uwag jasno wynika uprawnienie organu do rozstrzygania w drodze decyzji spraw w przedmiocie wpisu zabytków do rejestru zabytków (art. 9 i art. 10 ustawy o ochronie zabytków). Pismo zawiera oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazuje adresata aktu, nawiązując przy tym do wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie. Jak już wskazano ujęto w nim także rozstrzygnięcie o istocie sprawy, tj. o odmowie wpisu do rejestru zabytków wnioskowanego zabytku. Wreszcie opatrzone jest podpisem osoby uprawnionej do działania w imieniu organu, czyli Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków.
Racje ma zatem organ, że w sprawie postępowanie zostało zakończone, fakt, że orzeczenie nie zawierało pozostałych wskazanych w art. 107 k.p.a. elementów nie przesądza o braku rozstrzygnięcia.
Na marginesie już tylko odnotowania wymaga, że w wydanym w dniu 17 stycznia 2023 r. orzeczeniu nie zwarto pouczenia, jednakże zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.
W takiej sytuacji strona, która nie była prawidłowo pouczona o prawie wniesienia odwołania korzysta z ochrony prawnej przewidzianej w ww. przepisie. W opinii Sądu zasada ta odnosi się również do przypadku, w którym strona w ogóle nie została pouczona o przysługujących jej środkach prawnych. Pogląd ten ma uzasadnienie w orzecznictwie i piśmiennictwie, zgodnie z wypowiadanymi tam tezami wynikające z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia należy traktować na równi z brakiem pouczenia. W przypadku błędnego pouczenia o prawie do złożenia środka zaskarżenia art. 112 k.p.a. przyznaje stronie prawo do skorzystania z takiego środka w trybie i terminie wskazanym w tym pouczeniu. Powołany artykuł z mocy prawa udziela stronie ochrony prawnej, a tym samym nie ma podstaw do odsyłania strony na inną drogę ochrony prawnej (np. poprzez złożenie prośby o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa. Potwierdza to treść art. 111 § 2 k.p.a. zgodnie z którym w sytuacji uzupełnienia decyzji co do pouczenia, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w tym zakresie, a nie od dnia doręczenia stronie decyzji nie zawierającej tego pouczenia. Analogicznie dla strony nie pouczonej, termin do jego wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu, a więc taka strona nawet uchybiwszy terminowi do wniesienia środka zaskarżenia na skutek braku pouczenia o przysługiwaniu takiego środka, może wnieść odwołanie w każdym czasie bez potrzeby dodatkowego składania wniosku o przywrócenie terminu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 193/11; z dnia 4 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1553/11 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 633/19, z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 632/19, dostępne w CBOSA). Także w doktrynie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym błędne pouczenie strony o braku przysługiwania środka zaskarżenia lub brak pouczenia o przysługiwaniu środka zaskarżenia nie może prowadzić do negatywnych skutków dla samej strony, która z uchybieniem terminu wniosła odwołanie. Taka strona może skutecznie wnieść odwołanie w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa (A. Wróbel, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, wyd. 8, Warszawa 2020 r.).
Odmienna wykładnia powołanych przepisów naruszałaby zasady postępowania, w szczególności wyrażone w art. 9 k.p.a., zgodnie z którym obowiązkiem organu jest czuwanie, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu organ ma obowiązek udzielania takiej stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. Brak pouczenia strony o prawie do wniesienia odwołania stanowi także działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania do organu administracyjnego wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 37/21, dostępny w CBOSA).
Sąd dostrzega, że w sprawie dotyczącej wpisu spornych zabytków do rejestru zabytków Skarżąca złożyła dwa tożsame wnioski, które organ potraktował w ten sam sposób, jednakże ramy obecnie prowadzonego postępowania nie dają podstaw aby poddać ocenie zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia oraz ocenić sposób postępowania organu tych sprawach, to stanowii przedmiot odrębnego postępowania, które może być uruchomione po wyczerpaniu trybu odwoławczego.
Uznając, że w rozpoznawanej sprawie organ nie dopuścił się bezczynności Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę na bezczynność.