IV SAB/Wr 467/23

IV SAB/Wr 467/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ewa Kamieniecka /przewodniczący/
Gabriel Węgrzyn
Marta Pająkiewicz-Kremis /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II OSK 2174/24 - Wyrok NSA z 2025-03-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2024 poz 167
art. 100c,  art. 100d
Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2023 r. (data wpływu do organu) S. W. (obywatel E., dalej również: skarżący) wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.
Pismem z dnia 12 października 2023 r. Wojewoda wdrożył procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519).
Pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r. strona zawnioskowała o wgląd w akta sprawy, a pismem z dnia 22 sierpnia 2023 r. (z odnotowanym wpływem do organu w dniu 28 sierpnia 2023 r.) wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie.
W dniu 6 października 2023 r. do Wojewody wpłynęła skarga strony na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania z wniosku strony z dnia 20 stycznia 2023 r.
Zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 2 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy strona wniosła o:
1) zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,
2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;
3) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.);
4) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm prawem przepisanych.
Pismem z dnia 13 października 2023 r. Wojewoda na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu w dniu 20 listopada 2023 r., nadto również, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej: k.p.a.) do przedłożenia, w terminie 30 dni pod rygorem, pozostawienia wniosku bez rozpoznania:
- ważnego dokumentu podroży (dołączenie do akt sprawy kserokopii wszystkich stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe wraz z okazaniem oryginału do wglądu);
- uzupełnienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w części D.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odwołał się do zapisów ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830, dalej: ustawa zmieniająca z dnia 8 kwietnia 2022 r.) oraz ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185, dalej: ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r.). Mocą tych ustaw do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167, dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy) zostały wprowadzone odpowiednio art. 100c i art. 100d wstrzymujące rozpoczęcie biegu terminów i zawieszające bieg rozpoczętych terminów dotyczących załatwiania spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców. Organ wyjaśnił, że w oparciu o powyższe przepisy w okresie od dnia 15 kwietnia 2022 r. nie stosuje się przepisów o bezczynności organu, w tym czasie organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się do niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach. Zaniechania organu w tym okresie nie mogą być podstawą wywodzenia środków prawnych w zakresie bezczynności czy przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przywołane okoliczności prawne uchylają zasadność zarzutów i wniosków skargi.
Na poparcie swoich twierdzeń organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22, z którego wynika, że art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy mają zastosowanie do każdego cudzoziemca.
Ponadto organ wskazał, że dłuższe terminy załatwiania spraw dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców są wynikiem dużej ilości wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, wpływających do organu, oraz trudności w uzupełnianiu braków kadrowych w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...) (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Dokonując zatem oceny postępowania organu w niniejszej sprawie w kontekście sprawności procedowania w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego trzeba wskazać, że terminy załatwiania spraw regulują przepisy k.p.a. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżących po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie w § 4 ww. normy wskazał, że przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia spraw.
Taką szczególną normę stanowią przepisy art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z powołanymi regulacjami, decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 6 miesięcy (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106a ust. 3, upłynął bezskutecznie (ust. 2).
W świetle przedstawionych zasad ocena sprawności działania organu musi być dokonywana z uwzględnieniem regulacji obowiązujących w dacie złożenia wniosku i terminach zastrzeżonych na jego rozpoznanie. W tym kontekście słusznie wskazuje organ na regulacje wprowadzone od dnia 15 kwietnia 2022 r. na mocy ustawy zmieniającej z dnia 8 kwietnia 2022 r. Zgodnie z zapisem art. 1 pkt 44 ww. ustawy do zapisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadzono regulację art. 100c. Zgodnie z jej brzmieniem w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (ust. 1). Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (ust. 2). W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (ust. 3). Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (ust. 4).
Na mocy kolejnej zmiany ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy - ustawą zmieniającą z dnia 13 stycznia 2023 r. - wprowadzono obowiązującą od dnia 1 stycznia 2023 r. regulację art. 100d, powtarzającą zapisy art. 100c, który wydłużył wstrzymanie oraz zawieszenie biegu terminów na rozpoznanie ww. spraw do dnia 24 sierpnia 2023 r. (art. 1 pkt 32 ww. ustawy).
Kolejne zmiany ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy: 1) ustawa z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1088, dalej: ustawa zmieniająca z dnia 14 kwietnia 2023 r.) w art. 12 pkt 5, 2) ustawa z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 232, dalej: ustawa zmieniająca z dnia 9 lutego 2024 r.) w art. 1 pkt 1, - wydłużyły okres braku biegu i wstrzymania terminu rozpoznania spraw m.in. w zakresie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej odpowiednio do dnia 4 marca 2024 r. i 30 czerwca 2024 r.
Na tej podstawie bieg terminu rozpoznania wniosku skarżącego, złożonego w dniu 20 stycznia 2023 r., od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. nie rozpoczyna się, co uchyla zarzut przewlekłości organu. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że skarżący, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, objęty jest wskazanymi regulacjami ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.
Słusznie bowiem wskazuje się w orzecznictwie, że przepisy art. 100c oraz art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy należy stosować do wszystkich cudzoziemców, w sprawach wymienionych w tychże przepisach zezwoleń, a nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z wojną (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22 oraz wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22, publ. CBOSA).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone m.in. w wyroku z 5 czerwca 2023 r. (sygn. akt II OSK 2059/22) oraz z dnia 13 lutego 2024 r. (sygn. akt II OSK 2362/23), w których Sąd ten przesądził, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy.
Z orzeczeń tych wynika, że w regulacjach dotyczących wyłącznie obywateli Ukrainy ustawodawca posługuje się konsekwentnie określeniem "obywatele Ukrainy". Natomiast w art. 100c mówi się o "cudzoziemcu", a nie "obywatelu Ukrainy". Lege non distinguente, przepis ten dotyczy każdego cudzoziemca, czyli osoby, która nie posiada obywatelstwa polskiego (zob. art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach). Po drugie, trzeba wskazać na szeroki zakres spraw, których dotyczy ten przepis (art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.). Znaczna część tych spraw nie może mieć jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną (np. zezwolenia na pobyt stały, nie wspominając już o postępowaniach dotyczących cofnięcia posiadanych już zezwoleń). Po trzecie, art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza szereg rozwiązań w sposób istotny ograniczających prawa cudzoziemców, w tym ich prawa do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie. Trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie dla tezy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadza równocześnie rozwiązania pogarszające sytuację prawną wyłącznie tej grupy cudzoziemców. W konsekwencji art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej dotyczy biegu terminów wszystkich wymienionych w nim enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę, a nie tylko spraw dotyczących obywateli Ukrainy. Podobne stanowisko wyrażone zostało przez NSA w wyrokach z 04.07.2023r., sygn. akt II OSK 2421/22, z 10.08.2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22 oraz w komentarzu do art. 100c: M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelem Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, red. Witold Antoni Klaus, Warszawa 2022.
Za przyjęciem poglądu na temat zastosowania przepisów art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie tylko do cudzoziemców, którzy są obywatelami Ukrainy, opuszczającymi terytorium tego państwa w związku z wojną, ale do wszystkich cudzoziemców, w ocenie Sądu, przemawia również wykładnia funkcjonalna i systemowa. Inne stosowanie przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – zróżnicowanie pod względem czasowym (przyjazd do Polski przed, bądź po dacie 24 lutego 2022 r.), jak i pod względem obywatelstwa – doprowadziłoby do powstania w systemie polskiego prawa w rzeczywistości kilku odrębnych "podsystemów prawnych". Taka sytuacja nie sprzyjałaby jednolitości systemu oraz orzecznictwa. Ustawa o cudzoziemcach oraz ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy mają swoimi regulacjami tworzyć spójny system prawa migracyjnego. O ile w dotychczasowej, współczesnej historii Polski kwestia uregulowań prawnych związanych z pobytem i pracą cudzoziemców odgrywała kwestię marginalną, o tyle od 2015 r. stopniowo zaczynała zyskiwać na znaczeniu, a obecnie po dniu 24 lutego 2022 r. jest już kwestią bardzo mocno wpływającą na codzienne funkcjonowanie: państwa, społeczeństwa i gospodarki. Tak ukształtowana rzeczywistość nie może nie mieć wpływu na stosowanie prawa przez organy administracyjne.
W ocenie Sądu, problemowa regulacja z art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w przyjętym w niniejszym orzeczeniu zakresie podmiotowym jej zastosowania, nie ogranicza przysługującego każdemu w państwie prawa uprawnienia do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Pomimo tego, że zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) jest jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz prawem zawartym w art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, z którego może korzystać każda jednostka znajdująca się na terytorium Unii Europejskiej (pod jego władzą), to zdaniem Sądu, nie przysługuje jej przymiot bezwzględnej nadrzędności. Nie można jej stosować w oderwaniu od innych norm oraz okoliczności faktycznych danej sprawy. Ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki wydaje się uzasadnione i sprawiedliwe względem tych, którzy swym wysiłkiem udzielają pomocy cudzoziemcom napływającym do Polski po 24 lutego 2022 r. (zasada proporcjonalności). Kwestia zaś tego czy ograniczenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki zostało wprowadzone tylko wobec "obywateli Ukrainy", zdefiniowanych przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, czy też ponadto wobec obywateli innych państw staje się bezprzedmiotowa w sytuacji, gdy jak zostało to już wyżej nakreślone, ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy stosujemy wobec wszystkich osób przybywających na terytorium RP, a nieposiadających obywatelstwa polskiego bądź też innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
Biorąc powyższe regulacje pod uwagę należy stwierdzić, że bieg terminu załatwienia sprawy skarżącego nie rozpoczął się i stan ten trwa (w obecnym stanie prawnym) do dnia 30 czerwca 2024 r., co oznacza, że w tym okresie nie można zarzucić organowi przewlekłości w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.
Wobec powyższego, skoro przepis art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy miał zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy do postępowania toczącego się z wniosku skarżącego (cudzoziemca niebędącego obywatelem Ukrainy, który wjechał na terytorium Polski bez związku z toczącym się na jej terytorium konfliktem zbrojnym) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, gdyż wniosek został złożony w czasie obowiązywania tego przepisu, to wykluczona została możliwość postawienia organowi administracyjnemu skutecznego zarzutu przewlekłości w procedowaniu nad tym wnioskiem, co uzasadnia oddalenie niniejszej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Końcowo Sąd stwierdza, że był uprawniony do merytorycznego rozpoznania skargi, pomimo zapisów wskazanych w dodanych do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c ust. 4 oraz 100d ust. 4. Podstawę takiego uprawnienia Sąd wywodzi z art. 45 Konstytucji RP w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP zawierającego zakaz zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych praw. Oznacza to konieczność zagwarantowania dostępu do sądu w sprawach, których przedmiotem jest ochrona konstytucyjnych wolności lub praw. W sprawach, które nie dotyczą bezpośrednio ochrony praw konstytucyjnych, prawo do sądu może zostać ograniczone, o ile dopuszczają to klauzule limitacyjne z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z ww. zapisem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
W opinii Sądu żadna z tych okoliczności stanowiącej podstawę wyłączenia ochrony prawnej nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.
Przytoczone powyżej okoliczności uzasadniają oddalenie skargi, co nastąpiło na podstawie art. 151 p.p.s.a.